摘要：《贝弗里奇报告》是社会保障发展史上的一部重要着作，对此后各国的社会保障的建设与发展产生了重要影响。社会救助是社会保障中及其重要的一环，关系到民众最基本的生活保障，是关乎整个社会稳定的关键。但目前我国的社会救助制度仍有许多漏洞与缺陷，在经济转型的重要时期，社会救助更显重要，对于和谐社会的构建起到了至关重要的作用。 关键词：《贝弗里奇报告》 国民救助 社会保障 社会救助 作者简介：张超杰，广西师范大学法学院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-176-02 一、《贝弗里奇报告》中的国民救助 20世纪30-40年代，失业、贫困和养老问题困扰着英国政府，普通民众怨声载道。第二次世界大战的爆发更是激发英国人对政府的新的希望与要求，他们希望英国政府能在战后给他们带来更加有保障的生活。40年代初，贝弗里奇担任有关社会保险与相关服务的各部门委员会主席，组织对英国现行的社会保险制度与相关服务进行调查，并于1942年发表了《贝弗里奇报告》，是社会保障发展史上具有划时代意义的着作，对英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程产生了重要影响。 在《贝弗里奇报告》第五部分社会保障计划中国民救助这一部分中提出，国民救助是社会保障的一个组成部分，用于满足未被社会保险覆盖的所有保障需要。国民救助必须满足人们基本生活的需要，但标准必须比社会保险待遇要低。发放救助时须经经济状况调查，且要有需要救助的证据，并且只能在救助对象希望尽快恢复劳动能力的情况下进行。救助费用由国家财政直接负担。尽管与社会保险明显不同，但国民救助在管理和操作上要与社会保险相结合。国民救助是社会保障部在重要程度上仅次于社会保险的一项工作。这是上个世纪英国的公共救助制度。新中国建立半个多世纪以来，我国社会救助制度也有了很大的发展，但是同一些西方发达国家相比，我国的社会救助制度还有待于进一步的完善和发展。 社会救助制度的前身是起源于19世纪的济贫制度。而在20世纪30年代时，欧美国家爆发了严重的经济危机，导致很多人陷入了贫困境地，然而当时政府所拥有的各种保障制度不能得以缓解问题的严重性，致使各国不得不尝试建立一种新的社会救助制度，来帮助陷入困境的个人和国家运行。而在我国，改革开放以来，建立了社会主义市场经济体制，并对国企进行了大规模的改革，导致了大批国企职工下岗失业，贫困人口增加，贫富差距愈来愈大等一系列的问题，我国以前的社会保障体系不能解决这些新增的问题，不能保障这些人的基本生活需要，由此，以最低生活保障为主要内容的社会救助制度相应产生，并在短时间内遍布了全国。现如今，在高唱和谐社会的同时，我国更需要一个完善的社会救助制度来保障和谐社会的建立。 二、社会救助的涵义及特征 在现代社会保障体系的建设过程中，其中最为核心的两部分是社会保险和社会救助。并且社会救助是社会保障体系中的最后一环，十分重要，是社会保障体系是否完善的关键点。在我国，社会保障制度的完善还需要很长一段时间，在这个情况下，建立社会救助体系非常紧迫。所谓社会救助指的是，当社会成员因为种种原因陷入生活困境，由国家按照法定程序和标准向其提供现金、实物等援助的一种制度，旨在保障社会成员的基本生活，促进社会和谐。社会救助的价值观是平等、公平、充足。 社会救助的主要内容有：一是基本生活救助：最低生活保障、农村五保供养；二是专项救助：医疗救助、住房救助、司法救助；三是临时救助：流浪乞讨人员救助、自然灾害救助。社会救助对象包括两大基本群体：一类是基本生活难以得到保障的低保对象群体；一类是存在重大特殊困难的低收入群体。在后一部分中的群体主要是那些家中有重病患者，长期支出较大，子女上学困难、没有住房等低收入群体。这些人的家庭收入可能会略高于低保家庭，但是因为家庭存在大额的必须的支出，所以他们的生活水平可能比前一类的低保家庭的生活水平还要低，社会救助制度主要是重点关注这一部分人群。社会救助应具备两大基本功能：一是保障救助对象的基本生活，二是助人自助，使贫困者有能力改善自己的状况，具有自主脱贫的能力。社会救助不仅要为贫困群体提供生活上的基本保障，还要提高贫困群体自主克服困难，自我发展的能力，尽量给他们一个相对公平的发展空间，这就是社会救助的最终目的所在。社会救助有以下几个特点： 第一，个人对社会救助权利的绝对拥有。社会救助是每个公民拥有的基本权利，是国家和社会的一项义不容辞的职责。现代社会救助的一个基本理念是，认为贫困现象是由于社会原因造成的，而非个人的问题，国家和社会应该对贫困者负责任，同时，贫困者有权利无条件的从国家和社会获得相应的救助。 第二，选择性和基础性。社会救助面对的对象是全体社会成员，每一个只要是符合社会救助条件的社会成员都可以享受国家提供的社会救助，不以人的不同而不同；另外，社会救助一定量的，不是奢侈的享受，只能满足受助者的基本生活需要，以免受助者产生依赖社会救助的情况。 第三，救助对象的程序性和救助行为的短期性。社会救助的对象只有符合一定的条件，并且通过一定的法定程序审核才能享受救助。同时，社会救助一般是短期的、临时的，一旦救助对象摆脱了贫困，满足了基本生活的需要，社会救助就要停止。这一点正如同《贝弗里奇报告》中所述的国民救助相同。 第四，系统性。社会救助是整个社会的事务，是一个系统的环节，不单单是某个部门的事务，它涉及到了社会每个角落，不可能只靠某一个社会部门就能运转起来的，需要全社会的各个部门联合起来，各司其职，相互协作，齐心协力促进社会救助完善和发展起来。 三、我国社会救助制度中的问题 1．社会救助法制化建设滞后。从救助制度的法律法规支持方面看，目前社会救助都是在例如“通知”、“决定”、“条例”的基础上建立的，我国对社会救助立法的层次还比较低，社会救助长期处于无法可依的状态，严重影响了社会救助事业的发展和社会救助制度的完善，对于建设和谐社会产生了影响。 2．救助对象的确定。目前确定救助对象的方法可以简单地概括为定量法和定性法两种，定量就是根据当地的收入水平，如平均收入为标准线，以此线为标准来划定救助对象；定性就是根据贫困者的具体情况来确定对象，不同的受助者需要不同的救助，不能单一的以收入来划分救助对象。这两种方法必须相互结合，来确保救助对象的覆盖范围的准确。 3．观念偏差，认识不足。在长期错误认识社会主义本质的影响下，我们以为社会主义是美好的，是公平的，是天下大同，但是在我国所处的社会主义初级阶段中，贫富分化却实实在在存在，但是我们不愿公开承认这个现象的存在，更不愿意承认这些家庭和个人的贫困是由于社会的某些情况造成的。并且，国家和社会没有充分认识到应该对存在贫困的个人和家庭给予援助救济的必要性，同时也是责任，导致了我国社会救助制度发展的滞后。 4．在我国的社会救助中，政府占据主导地位，资金来源比较单一，主要是依靠政府财政的提供，而民间慈善组织的发展有限，救助金所在的比列较小。我国的国情是贫困人口多且贫困原因多样复杂，政府作为主要救助主体能够发挥的作用很有限，但是同时政府对民间慈善组织的行为有一定的干预，抑制了民间慈善组织的发展，导致整个社会救助体系的不完善。 四、完善我国社会救助体系的一些建议
1．要不断完善开拓社会救助制度的主要内容。社会救助制度主要内容包括：基本性生活救助、灾害救助和专项救助。其中基本性生活救助仅仅保障了受助者的基本生活需求；灾害救助是在发生各种自然灾害、社会灾害以及不可预见的重大灾难时，专门救助受灾群众的救助；专项救助指的是对受助者一些特定的某些需要去满足的救助。这三种救助相互补充，共同构成社会救助制度的主要内容。 2．确立科学的救助标准，改变现行救助水平低，覆盖面窄的问题。救助标准应该从社会生活的两面结合进行测量。一方面是，根据当地社会平均收入作为为基础，以各地城镇居民人均可支配的水平来确立最低生活保障标准。另一方面是，由于每年的生活水平在变，物价也在随时变化，每年家庭的支出肯定不同，所以，据此也应该每年调整社会救助的标准，来更好的保障贫困人民的基本生活。 3．社会救助的形式多种多样，主要有实物和现金，但是我国国情复杂，还应发展出更多的救助形式，比如，发放代金券，主要是满足受助者某些需要的代金券，这样可以保证救助金不会被挪用，或者受助者乱用；公共服务外包，政府可以通过购买服务的方式来救助贫困者，并且可以使得受助者更有尊严也更能体系他们的自我价值，对于发展他们的自助能力也起到很大作用。 4．大力动员社会全体成员参与到在社会救助中去，加强政府部门与民间组织之间的合作。政府部门不可能提供很多的救助机会给社会成员，应该结合民间组织，使得大家都有机会加入到救助中去，民间组织的灵活性较强，正好弥补政府部门的规章性，使整个社会的救助制度更加完善，社会成员都有机会加入救助，实现真正的社会救助。 5．进一步强化社会救助的管理体系。目前我国的社会救助在很多方面存在很多漏洞，缺乏监督。如资金如何监管、怎么保障程序的正常运行。权力失去监督就会导致腐致，同理，制度失去监督就会形同虚设，甚至还会造成新的社会不公出现。所以，完善社会救助的管理体系与运行机制，是做好社会救助工作的组织保证。 五、总结 社会救助制度是社会保障制度及其重要的组成部分，建设适合我国经济发展要求的社会救助制度，保障人民生活才能做到构建真正的和谐社会。在以上反思中，看到了我国社会救助制度的缺陷问题，如何解决问题，完善社会救助制度是整个社会需要关注的焦点。 参考文献： [1]李刚．我国社会救助体系的问题与对策．决策论坛．2005（3） [2]徐道稳．我国社会救助制度的价值转变．学术论坛．2001（4）． [3]丁祥艳，杨乃良．我国社会救助制度优化初探．桂海论丛．2006． [4]雷承佐．社会救助政策的问题研究与思考．求是论衡．出版时间不详． [5]赵航．我国社会救助制度现状及发展浅析．科学.经济.社会．2005（2）． [6]任振兴．社会救助的概念及原则．社会福利．2003． [7]程珊珊．论我国社会救助制度的改革和建设．广东科技．2005． [8]贝弗里奇著．劳动和社会保障部社会保险研究所译．贝弗里奇报告――社会保险和相关服务．北京：中国劳动社会保障出版社．2008．
摘要：《贝弗里奇报告》是社会保障发展史上的一部重要着作，对此后各国的社会保障的建设与发展产生了重要影响。社会救助是社会保障中及其重要的一环，关系到民众最基本的生活保障，是关乎整个社会稳定的关键。但目前我国的社会救助制度仍有许多漏洞与缺陷，在经济转型的重要时期，社会救助更显重要，对于和谐社会的构建起到了至关重要的作用。 关键词：《贝弗里奇报告》 国民救助 社会保障 社会救助 作者简介：张超杰，广西师范大学法学院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-176-02 一、《贝弗里奇报告》中的国民救助 20世纪30-40年代，失业、贫困和养老问题困扰着英国政府，普通民众怨声载道。第二次世界大战的爆发更是激发英国人对政府的新的希望与要求，他们希望英国政府能在战后给他们带来更加有保障的生活。40年代初，贝弗里奇担任有关社会保险与相关服务的各部门委员会主席，组织对英国现行的社会保险制度与相关服务进行调查，并于1942年发表了《贝弗里奇报告》，是社会保障发展史上具有划时代意义的着作，对英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程产生了重要影响。 在《贝弗里奇报告》第五部分社会保障计划中国民救助这一部分中提出，国民救助是社会保障的一个组成部分，用于满足未被社会保险覆盖的所有保障需要。国民救助必须满足人们基本生活的需要，但标准必须比社会保险待遇要低。发放救助时须经经济状况调查，且要有需要救助的证据，并且只能在救助对象希望尽快恢复劳动能力的情况下进行。救助费用由国家财政直接负担。尽管与社会保险明显不同，但国民救助在管理和操作上要与社会保险相结合。国民救助是社会保障部在重要程度上仅次于社会保险的一项工作。这是上个世纪英国的公共救助制度。新中国建立半个多世纪以来，我国社会救助制度也有了很大的发展，但是同一些西方发达国家相比，我国的社会救助制度还有待于进一步的完善和发展。 社会救助制度的前身是起源于19世纪的济贫制度。而在20世纪30年代时，欧美国家爆发了严重的经济危机，导致很多人陷入了贫困境地，然而当时政府所拥有的各种保障制度不能得以缓解问题的严重性，致使各国不得不尝试建立一种新的社会救助制度，来帮助陷入困境的个人和国家运行。而在我国，改革开放以来，建立了社会主义市场经济体制，并对国企进行了大规模的改革，导致了大批国企职工下岗失业，贫困人口增加，贫富差距愈来愈大等一系列的问题，我国以前的社会保障体系不能解决这些新增的问题，不能保障这些人的基本生活需要，由此，以最低生活保障为主要内容的社会救助制度相应产生，并在短时间内遍布了全国。现如今，在高唱和谐社会的同时，我国更需要一个完善的社会救助制度来保障和谐社会的建立。 二、社会救助的涵义及特征 在现代社会保障体系的建设过程中，其中最为核心的两部分是社会保险和社会救助。并且社会救助是社会保障体系中的最后一环，十分重要，是社会保障体系是否完善的关键点。在我国，社会保障制度的完善还需要很长一段时间，在这个情况下，建立社会救助体系非常紧迫。所谓社会救助指的是，当社会成员因为种种原因陷入生活困境，由国家按照法定程序和标准向其提供现金、实物等援助的一种制度，旨在保障社会成员的基本生活，促进社会和谐。社会救助的价值观是平等、公平、充足。 社会救助的主要内容有：一是基本生活救助：最低生活保障、农村五保供养；二是专项救助：医疗救助、住房救助、司法救助；三是临时救助：流浪乞讨人员救助、自然灾害救助。社会救助对象包括两大基本群体：一类是基本生活难以得到保障的低保对象群体；一类是存在重大特殊困难的低收入群体。在后一部分中的群体主要是那些家中有重病患者，长期支出较大，子女上学困难、没有住房等低收入群体。这些人的家庭收入可能会略高于低保家庭，但是因为家庭存在大额的必须的支出，所以他们的生活水平可能比前一类的低保家庭的生活水平还要低，社会救助制度主要是重点关注这一部分人群。社会救助应具备两大基本功能：一是保障救助对象的基本生活，二是助人自助，使贫困者有能力改善自己的状况，具有自主脱贫的能力。社会救助不仅要为贫困群体提供生活上的基本保障，还要提高贫困群体自主克服困难，自我发展的能力，尽量给他们一个相对公平的发展空间，这就是社会救助的最终目的所在。社会救助有以下几个特点： 第一，个人对社会救助权利的绝对拥有。社会救助是每个公民拥有的基本权利，是国家和社会的一项义不容辞的职责。现代社会救助的一个基本理念是，认为贫困现象是由于社会原因造成的，而非个人的问题，国家和社会应该对贫困者负责任，同时，贫困者有权利无条件的从国家和社会获得相应的救助。 第二，选择性和基础性。社会救助面对的对象是全体社会成员，每一个只要是符合社会救助条件的社会成员都可以享受国家提供的社会救助，不以人的不同而不同；另外，社会救助一定量的，不是奢侈的享受，只能满足受助者的基本生活需要，以免受助者产生依赖社会救助的情况。 第三，救助对象的程序性和救助行为的短期性。社会救助的对象只有符合一定的条件，并且通过一定的法定程序审核才能享受救助。同时，社会救助一般是短期的、临时的，一旦救助对象摆脱了贫困，满足了基本生活的需要，社会救助就要停止。这一点正如同《贝弗里奇报告》中所述的国民救助相同。 第四，系统性。社会救助是整个社会的事务，是一个系统的环节，不单单是某个部门的事务，它涉及到了社会每个角落，不可能只靠某一个社会部门就能运转起来的，需要全社会的各个部门联合起来，各司其职，相互协作，齐心协力促进社会救助完善和发展起来。 三、我国社会救助制度中的问题 1．社会救助法制化建设滞后。从救助制度的法律法规支持方面看，目前社会救助都是在例如“通知”、“决定”、“条例”的基础上建立的，我国对社会救助立法的层次还比较低，社会救助长期处于无法可依的状态，严重影响了社会救助事业的发展和社会救助制度的完善，对于建设和谐社会产生了影响。 2．救助对象的确定。目前确定救助对象的方法可以简单地概括为定量法和定性法两种，定量就是根据当地的收入水平，如平均收入为标准线，以此线为标准来划定救助对象；定性就是根据贫困者的具体情况来确定对象，不同的受助者需要不同的救助，不能单一的以收入来划分救助对象。这两种方法必须相互结合，来确保救助对象的覆盖范围的准确。 3．观念偏差，认识不足。在长期错误认识社会主义本质的影响下，我们以为社会主义是美好的，是公平的，是天下大同，但是在我国所处的社会主义初级阶段中，贫富分化却实实在在存在，但是我们不愿公开承认这个现象的存在，更不愿意承认这些家庭和个人的贫困是由于社会的某些情况造成的。并且，国家和社会没有充分认识到应该对存在贫困的个人和家庭给予援助救济的必要性，同时也是责任，导致了我国社会救助制度发展的滞后。 4．在我国的社会救助中，政府占据主导地位，资金来源比较单一，主要是依靠政府财政的提供，而民间慈善组织的发展有限，救助金所在的比列较小。我国的国情是贫困人口多且贫困原因多样复杂，政府作为主要救助主体能够发挥的作用很有限，但是同时政府对民间慈善组织的行为有一定的干预，抑制了民间慈善组织的发展，导致整个社会救助体系的不完善。 四、完善我国社会救助体系的一些建议
1．要不断完善开拓社会救助制度的主要内容。社会救助制度主要内容包括：基本性生活救助、灾害救助和专项救助。其中基本性生活救助仅仅保障了受助者的基本生活需求；灾害救助是在发生各种自然灾害、社会灾害以及不可预见的重大灾难时，专门救助受灾群众的救助；专项救助指的是对受助者一些特定的某些需要去满足的救助。这三种救助相互补充，共同构成社会救助制度的主要内容。 2．确立科学的救助标准，改变现行救助水平低，覆盖面窄的问题。救助标准应该从社会生活的两面结合进行测量。一方面是，根据当地社会平均收入作为为基础，以各地城镇居民人均可支配的水平来确立最低生活保障标准。另一方面是，由于每年的生活水平在变，物价也在随时变化，每年家庭的支出肯定不同，所以，据此也应该每年调整社会救助的标准，来更好的保障贫困人民的基本生活。 3．社会救助的形式多种多样，主要有实物和现金，但是我国国情复杂，还应发展出更多的救助形式，比如，发放代金券，主要是满足受助者某些需要的代金券，这样可以保证救助金不会被挪用，或者受助者乱用；公共服务外包，政府可以通过购买服务的方式来救助贫困者，并且可以使得受助者更有尊严也更能体系他们的自我价值，对于发展他们的自助能力也起到很大作用。 4．大力动员社会全体成员参与到在社会救助中去，加强政府部门与民间组织之间的合作。政府部门不可能提供很多的救助机会给社会成员，应该结合民间组织，使得大家都有机会加入到救助中去，民间组织的灵活性较强，正好弥补政府部门的规章性，使整个社会的救助制度更加完善，社会成员都有机会加入救助，实现真正的社会救助。 5．进一步强化社会救助的管理体系。目前我国的社会救助在很多方面存在很多漏洞，缺乏监督。如资金如何监管、怎么保障程序的正常运行。权力失去监督就会导致腐致，同理，制度失去监督就会形同虚设，甚至还会造成新的社会不公出现。所以，完善社会救助的管理体系与运行机制，是做好社会救助工作的组织保证。 五、总结 社会救助制度是社会保障制度及其重要的组成部分，建设适合我国经济发展要求的社会救助制度，保障人民生活才能做到构建真正的和谐社会。在以上反思中，看到了我国社会救助制度的缺陷问题，如何解决问题，完善社会救助制度是整个社会需要关注的焦点。 参考文献： [1]李刚．我国社会救助体系的问题与对策．决策论坛．2005（3） [2]徐道稳．我国社会救助制度的价值转变．学术论坛．2001（4）． [3]丁祥艳，杨乃良．我国社会救助制度优化初探．桂海论丛．2006． [4]雷承佐．社会救助政策的问题研究与思考．求是论衡．出版时间不详． [5]赵航．我国社会救助制度现状及发展浅析．科学.经济.社会．2005（2）． [6]任振兴．社会救助的概念及原则．社会福利．2003． [7]程珊珊．论我国社会救助制度的改革和建设．广东科技．2005． [8]贝弗里奇著．劳动和社会保障部社会保险研究所译．贝弗里奇报告――社会保险和相关服务．北京：中国劳动社会保障出版社．2008．