新预算法的十大亮点

新预算法的十大亮点

全国人大财经委副主任委员 尹中卿

浏览字号：大中小来源：中国人大杂志 2014 年第 23 期

新修改的预算法比较好地总结了 20 年来的实践经验和创新， 全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，与此前中央 批准的财税体制改革总体方案相衔接，比较好地回应了各级 人大代表的要求社会各界的关切，在立法宗旨和调整范围、 预决算原则方面取得了重大突破，在全口径预决算、地方政 府债务、转移支付、预算公开方面进行了诸多创新，在预决 算编制、审查和批准、执行和调整、监督和法律责任方面也 有许多完善。主要可以概括为十个亮点。 （一）匡正立法宗旨和调整范围 在预算法修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法” 两种思路的交锋。争论的实质，其实是对预算法根本价值、 法律定位和作用的不同认识。 最初两稿，无论一审稿还是二审稿，立法宗旨都保留原法规 定不变，继续强调预算法的行政管理功能，很多条文修改主 要也是对政府预算管理细节进行调整。在修改后期，主张预 算法要规范和控制政府权力的意见也得到了一定的重视，三 审稿、四审稿增加许多有关控制政府权力、规范政府预算管 理、加强人大对全口径预决算审查监督的内容。

原法规定，为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预 算的管理， 加强国家宏观调控， 保障经济和社会的健康发展， 根据宪法，制定本法。 新修改的预算法规定，为了规范政府收支行为，强化预算约 束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透 明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定 本法。 1. 明确预算法的本质。新修改的预算法将原法“强化预算 分配好监督职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约 束” ，将“健全国家对预算的管理”修改为“加强对预算的 管理和监督” ，预算法从过去的政府管理法转变为规范政府 法、管理政府法，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规 范政府钱袋子” ，政府从管理监督的主体，同时也转变为被 管理、被监督的对象。这是一个重大变化。 2. 确立现代公共财政理念。新修改的预算法删除“加强国 家宏观调控”的规定，在财政功能上明确预算法的定位，处 理好政府与市场的关系， 财政的作用不 “越位” 、 不 “缺位” 。 3. 法定预算改革目标。新修改的预算法增加“建立健全全 面规范、公开透明的预算制度”的规定，增强预算完整性、 透明度。

4. 拓展预算法调整范围。 新修改的预算法第 2 条增加规定， 预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执

行和 调整，依照本法规定执行。 新修改的预算法对立法宗旨进行了几乎全新的修改，增加了 调整范围的规定，成为修改预算法的指导思想，极大地提高 了新法的定位和作用。

（二）厘清预决算原则 原法第 3 条规定，各级预算应当做到收支平衡。新修改的预 算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收 支平衡的原则。 1. 统筹兼顾。新修改的预算法第 37 条规定，各级一般公共 预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理 需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。 2. 勤俭节约。新修改的预算法删除原法“厉行节约” “勤俭 建国”规定，统一为“勤俭节约”原则。在预算编制环节， 第 35 条增加规定，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节 约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂 馆所等基本建设支出。 在预算执行环节， 第 57 条增加规定， 各级政府、各部门、各单位“不得虚假列支” 。 3. 量力而行。根据十八届三中全会决定关于重点支出一般 不同财政收支增幅挂钩的要求，新修改的预算法删除了预算

审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调在统筹兼顾的 原则下优先安排国家确定的重点支出。 4. 讲求绩效。新修改的预算法第 49 条将“提高预算绩效” 列入预算草案及预算执行情况审查结果报告的内容。第 57 条补充规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情 况开展绩效评价。 5. 收支平衡。新修改的预算法第 35 条补充规定，地方各级 预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。 新修改的预算法首次增加“统筹兼顾” “讲求绩效”原则， 并将“厉行节约” “勤俭建国”统一为“勤俭节约”原则， 同时赋予“量力而行” “收支平衡”原则以新的内涵，使这 些原则成为贯穿新法始终的红线和灵魂。

（三）充实全口径预决算体系 新修改的预算法第 5 条规定，预算包括一般公共预算、政府 性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，从横 向明确了四位一体的公共预算，分别对其概念、范围和编制 原则、相互之间的衔接关系做出规范。 1. 取消预算外资金。新修改的预算法第 4 条规定，政府的 全部收入和支出都应当纳入预算。 第 13 条规定， 各级政府、 各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入

预算的不得支出。这实际上确立了政府全口径预算的基本原 则。 2. 功能定位。新修改的预算法第 6 条规定，一般公共预算 是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、 推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转 等方面

的收支预算。第 9 条规定，政府性基金预算是对依照 法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取 或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的 收支预算。第 10 条规定，国有资本经营预算是对国有资本 收益做出支出安排的收支预算。第 11 条规定，社会保险基 金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹 集的资金，专项用于社会保险的收支预算。 3. 编制原则。新修改的预算法第 6 条规定，中央一般公共 预算包括中央各部门预算和中央对地方的税收返还、转移支 付预算。第 7 条规定，地方各级一般公共预算支出包括地方 本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还 和转移支付。第 9 条规定，政府性基金预算应当根据基金项 目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定 支。第 10 条规定，国有资本经营预算应当按照收支平衡的 原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。第 11 条规定，社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项 目分别编制，做到收支平衡。

4. 相互关系。 新修改的预算法第 5 条规定， 一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应 当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。新修改的预 算法首次确立全口径预算体系法律框架，明确一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是 什么、怎么编、如何衔接，为完善中国特色全口径预算体系 奠定了法制基础。

（四）健全地方政府债务管理制度 原法第 28 条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府 不得发行地方政府债券。实际上，这些年来地方政府还是采 取多种方式举债融资，已经形成较大规模的地方政府债务。 如何规范地方政府债务，在预算法修改过程中经历了“否定 之否定” 。一审稿允许发债，二审稿否定一审稿，三审稿又 否定二审稿，四审稿在三审稿的基础上进一步从严从紧规范， 允许地方政府举借债务，同时从 6 个方面作出限制性规定。 内容主要集中在第 14、34、35、48 条。 1. 限制举债主体。地方政府举借债务的主体只能是经国务 院批准的省、自治区、直辖市政府。

2. 控制举债规模。省级政府举借债务的规模由国务院报全 国人大或者全国人大常委会批准。地方政府在国务院下达的 限额内举借的债务。 3. 明确举债方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的 方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，地方政 府不得在法律规定之外以

其他任何方式举借债务，不得为任 何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 4. 限定债务资金用途。地方政府举借债务只能用于公共预 算中必需的部分建设投资，公益性资本支出，不得用于经常 性支出。 5. 列入预算并向社会公开。地方政府举借的债务列入本级 预算调整方案，报本级人大常委会批准。政府举借债务的情 况要向社会公开并作出说明。 6. 严格控制债务风险。地方政府举借债务应当有偿还计划 和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估 和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政 部门对地方政府债务实施监督。 地方政府债务管理制度无疑是预算法修改的一项重要内容。 新修改的预算法疏堵结合， 开了前门， 堵了后门， 修了围墙， 对地方政府举债作出了具体规定，不仅解决了地方政府多年 来举债合理不合法的问题，也满足了地方经济社会发展的需

要，有利于规范地方政府举债行为，有利于防范和化解地方 政府债务风险。

（五）规范财政转移支付制度 原法对财政转移支付制度没有规定。针对近年来转移支付存 在的问题，新修改的预算法对财政转移支付制度进行比较系 统的规范。内容主要集中在第 16、38 条。 1. 种类。从纵向划分，转移支付包括中央对地方转移支付 和地方上级政府对下级政府转移支付。从横向划分，转移支 付包括一般转移支付和专项转移支付。 2. 原则和目标。财政转移支付应当规范、公平、公开，以 推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。 3. 一般性转移支付。转移支付以为均衡地区间基本财力、 由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。一般性 转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。 4. 专项转移支付。按照法律、行政法规和国务院的规定可 以设立专项转移支付，用于办理特定事项。专项转移支付应 当分地区、 分项目编制。 市场竞争机制能够有效调节的事项， 不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时， 不得要求下级政府承担配套资金；但是，上下级政府共同承 担的事项除外。同时还增加关于建立健全专项转移支付定期 评估和退出机制的规定。

5. 管理制度。县级以上各级政府应当将对下级政府转移支 付预计数提前下达下级政府。地方政府应当将上级政府提前 下达的转移支付预计数编入本级预算。 新修改的预算法首次规定财政转移支付制度，为进一步完善 分税制、建立事权与支出责任相适应制度奠定了法制基础， 有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、 公平性和公开性，减少“跑部

钱进”现象和中央部门对地方 事权的不适当干预，也有利于缩小地区间财力差距、推进基 本公共服务均等化、促进区域协调发展。

（六）建立预决算公开透明制度 原法对预决算公开透明制度没有规定。近年来各地在推进预 决算公开方面做了大量工作，取得了明显成效。为巩固和扩 大这一改革成果并使之规范化、制度化，新修改的预算法对 预决算公开透明做出了比较全面、明确、具体的规定。内容 主要集中在第 14、22、89 条。 1. 公开内容。经本级人大或者常委会批准的预算、预算调 整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部 门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进 行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计 工作报告。同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级 政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重

要事项作出说明； 公开部门预算、 决算时， 应当对部门预算、 决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。除了国家 保密法规定属于国家秘密的内容以外，新法规定预算活动的 全部内容都应公开。 2. 公开时间。预算、预算调整、决算和预算执行情况的报 告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后 20 日内向 社会公开。各部门预算、决算及报表，应当各级政府财政部 门批复后 20 日内向社会公开。 3. 公开主体。预算、预算调整、决算和预算执行情况的报 告及其报表，由本级政府财政部门负责公开；部门预算、决 算及报表，由各部门负责公开。新修改的预算法首次明确预 决算公开透明制度，对预算公开的内容、时间、主体等都作 了比较全面明确、具体的规定，确立了预决算公开的法律制 度框架，有利于推进预决算公开，提高预决算透明度。

（七）提高预决算编制科学性 预决算编制涉及编制权配置，预决算收支分类、周期和编制 流程。新修改的预算法要求预算收入预测数据和支出预算定 额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排 和数字指标稳妥可靠。 1. 政府预算编制。新修改的预算法第 32 条增加规定，各级 预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要

求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有 关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求 各方面意见后，进行编制。各级政府依据法定权限作出决定 或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出 的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。 2. 部门和单位预算编制。各部门、各单位应当按照国务院 财政部门

制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求， 以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和 事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预 算草案。 3. 政府收支分类科目。新修改的预算法第 32、37 条增加规 定，政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按 其功能分类分为类、 款、 项， 按其经济性质分类分为类、 款。 各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。 4. 中央债务余额管理。新修改的预算法第 34 条补充规定， 中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和 国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持 合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管 理，余额的规模不得超过全国人大批准的限额。 5. 预算稳定调节基金。新修改的预算法第 40、41 条补充规 定，各级一般公共预算，设置预备费，用于当年预算执行中 的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的

开支；设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节 性收支差额。同时增加规定，设置预算稳定调节基金，用于 弥补以后年度预算资金的不足。 6. 结转资金和结余资金。 新修改的预算法第 42 条补充规定， 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项 目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金 管理。 7. 决算草案编制。新修改的预算法第 75 条增加规定，编制 决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额 准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应， 按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支 出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

（八）增强预算执行和预算调整规范性 预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收 支计划。新修改的预算法要求依法组织收入，严格落实支出 安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用 效益。 1. 预算审批前支出。新修改的预算法第 54 条补充规定，预 算年度开始后，各级预算草案在本级人大批准前，可以安排 上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排 必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政

府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及 用于自然灾害等突发事件处理的支出。预算审批前安排支出 的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。 2. 收入指标。新修改的预算法第 55 条继续要求，不得违反 法律、行政法规规定，减征、免征、缓征应征的预算收入， 不得

截留、占用或者挪用预算收入，同时增加规定，各级政 府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，征收部门 和单位也不能多征、提前征收。 3. 收付实现制。新修改的预算法第 57、58 条补充规定，各 级预算的收入和支出实行收付实现制，各级政府、各部门、 各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。特定事项 按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级 人民代表大会常务委员会报告。 4. 国库集中收付管理。新修改的预算法明确政府的全部收 入都应当上缴国库。经过否定之否定，新修改的预算法继续 保留中央国库由央行经理， 并对财政专户进行限制。 第 57 条 增加规定，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专 用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第 61 条增 加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全 部收入和支出实行国库集中收付管理。第 59 条补充规定， 各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调 节国库资金余额。 第 60 条增加规定， 已经缴入国库的资金，

依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的， 各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按 照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。 5. 超收收入使用。新修改的预算法第 66 条增加规定，各级 一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字 或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金， 应当补充预算稳定调节基金。 6. 增列赤字。新修改的预算法第 66 条增加规定，省级一般 公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、 减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省级政府报本级人 大或常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案， 并应当在下一年度预算中予以弥补。 7. 预算调整。新修改的预算法第 67 条明确规定预算调整的 四种情形：一是需要增加或者减少预算总支出的，二是需要 调入预算稳定调节基金的，三是需要调减预算安排的重点支 出数额的，四是需要增加举借债务数额的。第 68 条增加规 定，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入 或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措 施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案 中做出安排。第 69 条补充规定，在预算执行中，由于发生 自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动 支预备费；预备费不足支出的，可以先安排支出，属于预算

调整的，列入预算调整方案。预算调整方案应当说明预算

调 整的理由、项目和数额。

（九）完善预决算审查监督制度 审查批准预决算并监督预算执行，是各级人大及其常委会的 一项重要职权。根据党的十八大和十八届三中全会决定要求， 总结近年来各级人大的实践探索好成功经验，新修改的预算 法完善了预决算审查监督的一系列规定。 1. 预算草案细化。新修改的预算法第 46 条增加规定，报送 各级人大审查和批准的预算草案应当细化。一般公共预算支 出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本 支出应当编列到款。政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。 2. 预算草案初步审查。新修改的预算法第 44 条补充规定， 在主体上，省级初步审查为本级人大有关的专门委员会，删 除有关工作委员会；设区的市级初步审查为本级人大有关的 专门委员会，或者送交本级人大常委会有关工作机构征求意 见。在对象上，将“预算草案的主要内容”修改为“预算草 案的初步方案” 。在时间上，继续保留省、市、县初步审查 30 日前的规定，将中央预算草案初步审查的时间从一个月 前延长到 45 日前。 新修改的预算法第 45 条增加规定， 县、

乡两级人大举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式， 组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。 3. 预算草案重点审查。新修改的预算法第 48 条增加规定， 各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况报告重点从八 个方面进行审查：一是上一年预算执行情况是否符合本级人 大预算决议的要求；二是预算安排是否符合本法的规定；三 是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支 政策是否切实可行；四是重点支出和重大投资项目的预算安 排是否适当；五是预算的编制是否完整；六是对下级政府的 转移性支出预算是否规范、适当；七是预算安排举借的债务 是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源； 八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。 4. 预算草案审查结果报告。 新修改的预算法第 49 条增加规 定，全国人大财政经济委员会向主席团提出关于中央和地方 预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告，省级、 设区的市级人大有关专门委员会，县级人大常委会，向本级 人大主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况 的审查结果报告。审查结果报告应当包括四方面内容：一是 对上一年预算执行和落实本级人大预算决议的情况做出评 价；二是对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行 作出评价；三是对本级人大批准预算草案和预算

报告提出建

议；四是对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、 加强预算监督等提出意见和建议。 5. 预算批复。新修改的预算法第 52 条补充规定，各级预算 经本级人大批准后，财政部门应当在 20 日内批复预算。各 部门应当在接到批复预算后 15 日内向所属各单位批复预算。 中央对地方的一般性转移支付应当在全国人大批准预算后 30 日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国 人大批准预算后 90 日内正式下达。省级政府接到中央一般 性转移支付和专项转移支付后，应当在 30 日内正式下达到 本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排 对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在 本级人大批准预算后的 30 日和 60 日内正式下达。对自然 灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据 实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先 预付后结算。县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各 部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人大 财政经济委员会、有关专门委员会和常委会有关工作机构。 6. 预算调整方案初步审查。 新修改的预算法第 69 条增加规 定，在人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案 30 日 前，国务院财政部门要将预算调整初步方案送交全国人大财 政经济委员会进行初步审查；省级要送交本级人大有关专门 委员会进行初步审查；设区的市级要送交本级人大有关专门

委员会进行初步审查，或者送交本级人大常委会有关工作机 构征求意见；县级要送交本级人大常委会有关工作机构征求 意见。乡级预算的调整方案应当提请本级人大审查和批准。 未经批准，不得调整预算。 7. 编制决算草案。新修改的预算法第 75 条补充规定，编制 决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额 准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应， 按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支 出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。 8. 决算草案初步审查。新修改的预算法第 78 条增加规定， 在人大常委会举行会议审查和批准决算草案的 30 日前，国 务院财政部门应当将上一年度中央决算草案提交全国人大 财政经济委员会进行初步审查；省级应当提交本级人大有关 专门委员会进行初步审查；设区的市级应当提交本级人大有 关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人大常委会有关 工作机构征求意见；县级应当送交本级人大常委会有关工作 机构征求意见。全国人大财政经济委员会、省级人大有关专

门委员会，向本级人大常委会提出关于本级决算草案的审查 结果报告。 9. 决算草案重点审查。新修改的预算法第 79 条增加规定， 县级以上各级人大常委会、乡级人大对本级决算草案重点从 十二个方面进行审查：一是预算收入情况；二是支出政策实

施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况； 三是结转资金的使用情况；四是资金结余情况；五是本级预 算调整及执行情况；六是财政转移支付安排执行情况；七是 经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；八是本 级预算周转金规模和使用情况；九是本级预备费使用情况； 十是超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情 况；十一是本级人大批准的预算决议落实情况；十二是其他 与决算有关的重要情况。县级以上各级人大常委会应当结合 本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计 工作报告，对本级决算草案进行审查。 10. 决算批复。新修改的预算法第 80 条增加规定，各级决 算经批准后， 财政部门应当在 20 内向本级各部门批复决算。 各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后 15 日内向所属单位批复决算。 11. 预算执行监督。新修改的预算法第 88 条增加规定，各 级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位 预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报 告预算执行情况。新修改的预算法第 90 条增加规定，政府 各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政 府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的 行为。

（十）强化法律责任制度 针对法律责任规定比较模糊问题，新修改的预算法将法律责 任从 3 条 3 款增加到 5 条 25 款。如果政府及有关部门、 单位违反预算法规定， 除了责令政府及有关部门、 单位改正， 构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，新预算法对负有直接 责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律 责任。 1. 增加追究行政责任的 6 种情形：一是未依照本法规定， 编制、 报送预算草案、 预算调整方案、 决算草案和部门预算、 决算以及批复预算、决算的；二是违反本法规定，进行预算 调整的；三是未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说 明的；四是违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项 目的；五是违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转 金、预算稳定调节基金、超收收入的；六是违反本法规定开 设财政专户的行为。 2. 增加依法给予降级、撤职、开除处分的六种情形：一是 未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入

和支出的； 二是多征、 提前征收或者减征、 免征、 缓征应征预算收入的； 三是截留、 占用、 挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的； 四是改变预算支出用途的；五是擅自改变上级政府专项转移 支付资金用途的；六是违反本法规定拨付预算支出资金，办

理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻 结、动用国库库款或以其他方式支配已入国库库款的行为。 3. 增加给予撤职、开除处分的两种情形：一是违反本法规 定举借债务或者为他人债务提供担保的；二是挪用重点支出 资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的行为。 4. 增加依法给予处分的四种情形； 新修改的预算法第 95 条 增加责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收 违法所得，对单位给予警告或通报批评；对负有直接责任的 主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：一是改变法律、 法规规定预算收入上缴方式的；二是以虚报、冒领等手段骗 取预算资金的；三是违反规定扩大开支范围、提高开支标准 的；四是其他违反财政管理规定的行为。

新预算法的十大亮点

全国人大财经委副主任委员 尹中卿

浏览字号：大中小来源：中国人大杂志 2014 年第 23 期

新修改的预算法比较好地总结了 20 年来的实践经验和创新， 全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，与此前中央 批准的财税体制改革总体方案相衔接，比较好地回应了各级 人大代表的要求社会各界的关切，在立法宗旨和调整范围、 预决算原则方面取得了重大突破，在全口径预决算、地方政 府债务、转移支付、预算公开方面进行了诸多创新，在预决 算编制、审查和批准、执行和调整、监督和法律责任方面也 有许多完善。主要可以概括为十个亮点。 （一）匡正立法宗旨和调整范围 在预算法修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法” 两种思路的交锋。争论的实质，其实是对预算法根本价值、 法律定位和作用的不同认识。 最初两稿，无论一审稿还是二审稿，立法宗旨都保留原法规 定不变，继续强调预算法的行政管理功能，很多条文修改主 要也是对政府预算管理细节进行调整。在修改后期，主张预 算法要规范和控制政府权力的意见也得到了一定的重视，三 审稿、四审稿增加许多有关控制政府权力、规范政府预算管 理、加强人大对全口径预决算审查监督的内容。

原法规定，为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预 算的管理， 加强国家宏观调控， 保障经济和社会的健康发展， 根据宪法，制定本法。 新修改的预算法规定，为了规范政府收支行为，强化预算约 束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透 明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定 本法。 1. 明确预算法的本质。新修改的预算法将原法“强化预算 分配好监督职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约 束” ，将“健全国家对预算的管理”修改为“加强对预算的 管理和监督” ，预算法从过去的政府管理法转变为规范政府 法、管理政府法，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规 范政府钱袋子” ，政府从管理监督的主体，同时也转变为被 管理、被监督的对象。这是一个重大变化。 2. 确立现代公共财政理念。新修改的预算法删除“加强国 家宏观调控”的规定，在财政功能上明确预算法的定位，处 理好政府与市场的关系， 财政的作用不 “越位” 、 不 “缺位” 。 3. 法定预算改革目标。新修改的预算法增加“建立健全全 面规范、公开透明的预算制度”的规定，增强预算完整性、 透明度。

4. 拓展预算法调整范围。 新修改的预算法第 2 条增加规定， 预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执

行和 调整，依照本法规定执行。 新修改的预算法对立法宗旨进行了几乎全新的修改，增加了 调整范围的规定，成为修改预算法的指导思想，极大地提高 了新法的定位和作用。

（二）厘清预决算原则 原法第 3 条规定，各级预算应当做到收支平衡。新修改的预 算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收 支平衡的原则。 1. 统筹兼顾。新修改的预算法第 37 条规定，各级一般公共 预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理 需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。 2. 勤俭节约。新修改的预算法删除原法“厉行节约” “勤俭 建国”规定，统一为“勤俭节约”原则。在预算编制环节， 第 35 条增加规定，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节 约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂 馆所等基本建设支出。 在预算执行环节， 第 57 条增加规定， 各级政府、各部门、各单位“不得虚假列支” 。 3. 量力而行。根据十八届三中全会决定关于重点支出一般 不同财政收支增幅挂钩的要求，新修改的预算法删除了预算

审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调在统筹兼顾的 原则下优先安排国家确定的重点支出。 4. 讲求绩效。新修改的预算法第 49 条将“提高预算绩效” 列入预算草案及预算执行情况审查结果报告的内容。第 57 条补充规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情 况开展绩效评价。 5. 收支平衡。新修改的预算法第 35 条补充规定，地方各级 预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。 新修改的预算法首次增加“统筹兼顾” “讲求绩效”原则， 并将“厉行节约” “勤俭建国”统一为“勤俭节约”原则， 同时赋予“量力而行” “收支平衡”原则以新的内涵，使这 些原则成为贯穿新法始终的红线和灵魂。

（三）充实全口径预决算体系 新修改的预算法第 5 条规定，预算包括一般公共预算、政府 性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，从横 向明确了四位一体的公共预算，分别对其概念、范围和编制 原则、相互之间的衔接关系做出规范。 1. 取消预算外资金。新修改的预算法第 4 条规定，政府的 全部收入和支出都应当纳入预算。 第 13 条规定， 各级政府、 各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入

预算的不得支出。这实际上确立了政府全口径预算的基本原 则。 2. 功能定位。新修改的预算法第 6 条规定，一般公共预算 是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、 推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转 等方面

的收支预算。第 9 条规定，政府性基金预算是对依照 法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取 或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的 收支预算。第 10 条规定，国有资本经营预算是对国有资本 收益做出支出安排的收支预算。第 11 条规定，社会保险基 金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹 集的资金，专项用于社会保险的收支预算。 3. 编制原则。新修改的预算法第 6 条规定，中央一般公共 预算包括中央各部门预算和中央对地方的税收返还、转移支 付预算。第 7 条规定，地方各级一般公共预算支出包括地方 本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还 和转移支付。第 9 条规定，政府性基金预算应当根据基金项 目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定 支。第 10 条规定，国有资本经营预算应当按照收支平衡的 原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。第 11 条规定，社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项 目分别编制，做到收支平衡。

4. 相互关系。 新修改的预算法第 5 条规定， 一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应 当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。新修改的预 算法首次确立全口径预算体系法律框架，明确一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是 什么、怎么编、如何衔接，为完善中国特色全口径预算体系 奠定了法制基础。

（四）健全地方政府债务管理制度 原法第 28 条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府 不得发行地方政府债券。实际上，这些年来地方政府还是采 取多种方式举债融资，已经形成较大规模的地方政府债务。 如何规范地方政府债务，在预算法修改过程中经历了“否定 之否定” 。一审稿允许发债，二审稿否定一审稿，三审稿又 否定二审稿，四审稿在三审稿的基础上进一步从严从紧规范， 允许地方政府举借债务，同时从 6 个方面作出限制性规定。 内容主要集中在第 14、34、35、48 条。 1. 限制举债主体。地方政府举借债务的主体只能是经国务 院批准的省、自治区、直辖市政府。

2. 控制举债规模。省级政府举借债务的规模由国务院报全 国人大或者全国人大常委会批准。地方政府在国务院下达的 限额内举借的债务。 3. 明确举债方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的 方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，地方政 府不得在法律规定之外以

其他任何方式举借债务，不得为任 何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 4. 限定债务资金用途。地方政府举借债务只能用于公共预 算中必需的部分建设投资，公益性资本支出，不得用于经常 性支出。 5. 列入预算并向社会公开。地方政府举借的债务列入本级 预算调整方案，报本级人大常委会批准。政府举借债务的情 况要向社会公开并作出说明。 6. 严格控制债务风险。地方政府举借债务应当有偿还计划 和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估 和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政 部门对地方政府债务实施监督。 地方政府债务管理制度无疑是预算法修改的一项重要内容。 新修改的预算法疏堵结合， 开了前门， 堵了后门， 修了围墙， 对地方政府举债作出了具体规定，不仅解决了地方政府多年 来举债合理不合法的问题，也满足了地方经济社会发展的需

要，有利于规范地方政府举债行为，有利于防范和化解地方 政府债务风险。

（五）规范财政转移支付制度 原法对财政转移支付制度没有规定。针对近年来转移支付存 在的问题，新修改的预算法对财政转移支付制度进行比较系 统的规范。内容主要集中在第 16、38 条。 1. 种类。从纵向划分，转移支付包括中央对地方转移支付 和地方上级政府对下级政府转移支付。从横向划分，转移支 付包括一般转移支付和专项转移支付。 2. 原则和目标。财政转移支付应当规范、公平、公开，以 推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。 3. 一般性转移支付。转移支付以为均衡地区间基本财力、 由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。一般性 转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。 4. 专项转移支付。按照法律、行政法规和国务院的规定可 以设立专项转移支付，用于办理特定事项。专项转移支付应 当分地区、 分项目编制。 市场竞争机制能够有效调节的事项， 不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时， 不得要求下级政府承担配套资金；但是，上下级政府共同承 担的事项除外。同时还增加关于建立健全专项转移支付定期 评估和退出机制的规定。

5. 管理制度。县级以上各级政府应当将对下级政府转移支 付预计数提前下达下级政府。地方政府应当将上级政府提前 下达的转移支付预计数编入本级预算。 新修改的预算法首次规定财政转移支付制度，为进一步完善 分税制、建立事权与支出责任相适应制度奠定了法制基础， 有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、 公平性和公开性，减少“跑部

钱进”现象和中央部门对地方 事权的不适当干预，也有利于缩小地区间财力差距、推进基 本公共服务均等化、促进区域协调发展。

（六）建立预决算公开透明制度 原法对预决算公开透明制度没有规定。近年来各地在推进预 决算公开方面做了大量工作，取得了明显成效。为巩固和扩 大这一改革成果并使之规范化、制度化，新修改的预算法对 预决算公开透明做出了比较全面、明确、具体的规定。内容 主要集中在第 14、22、89 条。 1. 公开内容。经本级人大或者常委会批准的预算、预算调 整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部 门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进 行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计 工作报告。同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级 政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重

要事项作出说明； 公开部门预算、 决算时， 应当对部门预算、 决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。除了国家 保密法规定属于国家秘密的内容以外，新法规定预算活动的 全部内容都应公开。 2. 公开时间。预算、预算调整、决算和预算执行情况的报 告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后 20 日内向 社会公开。各部门预算、决算及报表，应当各级政府财政部 门批复后 20 日内向社会公开。 3. 公开主体。预算、预算调整、决算和预算执行情况的报 告及其报表，由本级政府财政部门负责公开；部门预算、决 算及报表，由各部门负责公开。新修改的预算法首次明确预 决算公开透明制度，对预算公开的内容、时间、主体等都作 了比较全面明确、具体的规定，确立了预决算公开的法律制 度框架，有利于推进预决算公开，提高预决算透明度。

（七）提高预决算编制科学性 预决算编制涉及编制权配置，预决算收支分类、周期和编制 流程。新修改的预算法要求预算收入预测数据和支出预算定 额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排 和数字指标稳妥可靠。 1. 政府预算编制。新修改的预算法第 32 条增加规定，各级 预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要

求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有 关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求 各方面意见后，进行编制。各级政府依据法定权限作出决定 或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出 的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。 2. 部门和单位预算编制。各部门、各单位应当按照国务院 财政部门

制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求， 以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和 事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预 算草案。 3. 政府收支分类科目。新修改的预算法第 32、37 条增加规 定，政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按 其功能分类分为类、 款、 项， 按其经济性质分类分为类、 款。 各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。 4. 中央债务余额管理。新修改的预算法第 34 条补充规定， 中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和 国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持 合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管 理，余额的规模不得超过全国人大批准的限额。 5. 预算稳定调节基金。新修改的预算法第 40、41 条补充规 定，各级一般公共预算，设置预备费，用于当年预算执行中 的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的

开支；设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节 性收支差额。同时增加规定，设置预算稳定调节基金，用于 弥补以后年度预算资金的不足。 6. 结转资金和结余资金。 新修改的预算法第 42 条补充规定， 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项 目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金 管理。 7. 决算草案编制。新修改的预算法第 75 条增加规定，编制 决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额 准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应， 按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支 出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

（八）增强预算执行和预算调整规范性 预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收 支计划。新修改的预算法要求依法组织收入，严格落实支出 安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用 效益。 1. 预算审批前支出。新修改的预算法第 54 条补充规定，预 算年度开始后，各级预算草案在本级人大批准前，可以安排 上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排 必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政

府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及 用于自然灾害等突发事件处理的支出。预算审批前安排支出 的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。 2. 收入指标。新修改的预算法第 55 条继续要求，不得违反 法律、行政法规规定，减征、免征、缓征应征的预算收入， 不得

截留、占用或者挪用预算收入，同时增加规定，各级政 府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，征收部门 和单位也不能多征、提前征收。 3. 收付实现制。新修改的预算法第 57、58 条补充规定，各 级预算的收入和支出实行收付实现制，各级政府、各部门、 各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。特定事项 按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级 人民代表大会常务委员会报告。 4. 国库集中收付管理。新修改的预算法明确政府的全部收 入都应当上缴国库。经过否定之否定，新修改的预算法继续 保留中央国库由央行经理， 并对财政专户进行限制。 第 57 条 增加规定，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专 用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第 61 条增 加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全 部收入和支出实行国库集中收付管理。第 59 条补充规定， 各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调 节国库资金余额。 第 60 条增加规定， 已经缴入国库的资金，

依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的， 各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按 照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。 5. 超收收入使用。新修改的预算法第 66 条增加规定，各级 一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字 或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金， 应当补充预算稳定调节基金。 6. 增列赤字。新修改的预算法第 66 条增加规定，省级一般 公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、 减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省级政府报本级人 大或常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案， 并应当在下一年度预算中予以弥补。 7. 预算调整。新修改的预算法第 67 条明确规定预算调整的 四种情形：一是需要增加或者减少预算总支出的，二是需要 调入预算稳定调节基金的，三是需要调减预算安排的重点支 出数额的，四是需要增加举借债务数额的。第 68 条增加规 定，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入 或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措 施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案 中做出安排。第 69 条补充规定，在预算执行中，由于发生 自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动 支预备费；预备费不足支出的，可以先安排支出，属于预算

调整的，列入预算调整方案。预算调整方案应当说明预算

调 整的理由、项目和数额。

（九）完善预决算审查监督制度 审查批准预决算并监督预算执行，是各级人大及其常委会的 一项重要职权。根据党的十八大和十八届三中全会决定要求， 总结近年来各级人大的实践探索好成功经验，新修改的预算 法完善了预决算审查监督的一系列规定。 1. 预算草案细化。新修改的预算法第 46 条增加规定，报送 各级人大审查和批准的预算草案应当细化。一般公共预算支 出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本 支出应当编列到款。政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。 2. 预算草案初步审查。新修改的预算法第 44 条补充规定， 在主体上，省级初步审查为本级人大有关的专门委员会，删 除有关工作委员会；设区的市级初步审查为本级人大有关的 专门委员会，或者送交本级人大常委会有关工作机构征求意 见。在对象上，将“预算草案的主要内容”修改为“预算草 案的初步方案” 。在时间上，继续保留省、市、县初步审查 30 日前的规定，将中央预算草案初步审查的时间从一个月 前延长到 45 日前。 新修改的预算法第 45 条增加规定， 县、

乡两级人大举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式， 组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。 3. 预算草案重点审查。新修改的预算法第 48 条增加规定， 各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况报告重点从八 个方面进行审查：一是上一年预算执行情况是否符合本级人 大预算决议的要求；二是预算安排是否符合本法的规定；三 是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支 政策是否切实可行；四是重点支出和重大投资项目的预算安 排是否适当；五是预算的编制是否完整；六是对下级政府的 转移性支出预算是否规范、适当；七是预算安排举借的债务 是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源； 八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。 4. 预算草案审查结果报告。 新修改的预算法第 49 条增加规 定，全国人大财政经济委员会向主席团提出关于中央和地方 预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告，省级、 设区的市级人大有关专门委员会，县级人大常委会，向本级 人大主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况 的审查结果报告。审查结果报告应当包括四方面内容：一是 对上一年预算执行和落实本级人大预算决议的情况做出评 价；二是对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行 作出评价；三是对本级人大批准预算草案和预算

报告提出建

议；四是对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、 加强预算监督等提出意见和建议。 5. 预算批复。新修改的预算法第 52 条补充规定，各级预算 经本级人大批准后，财政部门应当在 20 日内批复预算。各 部门应当在接到批复预算后 15 日内向所属各单位批复预算。 中央对地方的一般性转移支付应当在全国人大批准预算后 30 日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国 人大批准预算后 90 日内正式下达。省级政府接到中央一般 性转移支付和专项转移支付后，应当在 30 日内正式下达到 本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排 对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在 本级人大批准预算后的 30 日和 60 日内正式下达。对自然 灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据 实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先 预付后结算。县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各 部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人大 财政经济委员会、有关专门委员会和常委会有关工作机构。 6. 预算调整方案初步审查。 新修改的预算法第 69 条增加规 定，在人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案 30 日 前，国务院财政部门要将预算调整初步方案送交全国人大财 政经济委员会进行初步审查；省级要送交本级人大有关专门 委员会进行初步审查；设区的市级要送交本级人大有关专门

委员会进行初步审查，或者送交本级人大常委会有关工作机 构征求意见；县级要送交本级人大常委会有关工作机构征求 意见。乡级预算的调整方案应当提请本级人大审查和批准。 未经批准，不得调整预算。 7. 编制决算草案。新修改的预算法第 75 条补充规定，编制 决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额 准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应， 按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支 出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。 8. 决算草案初步审查。新修改的预算法第 78 条增加规定， 在人大常委会举行会议审查和批准决算草案的 30 日前，国 务院财政部门应当将上一年度中央决算草案提交全国人大 财政经济委员会进行初步审查；省级应当提交本级人大有关 专门委员会进行初步审查；设区的市级应当提交本级人大有 关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人大常委会有关 工作机构征求意见；县级应当送交本级人大常委会有关工作 机构征求意见。全国人大财政经济委员会、省级人大有关专

门委员会，向本级人大常委会提出关于本级决算草案的审查 结果报告。 9. 决算草案重点审查。新修改的预算法第 79 条增加规定， 县级以上各级人大常委会、乡级人大对本级决算草案重点从 十二个方面进行审查：一是预算收入情况；二是支出政策实

施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况； 三是结转资金的使用情况；四是资金结余情况；五是本级预 算调整及执行情况；六是财政转移支付安排执行情况；七是 经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；八是本 级预算周转金规模和使用情况；九是本级预备费使用情况； 十是超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情 况；十一是本级人大批准的预算决议落实情况；十二是其他 与决算有关的重要情况。县级以上各级人大常委会应当结合 本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计 工作报告，对本级决算草案进行审查。 10. 决算批复。新修改的预算法第 80 条增加规定，各级决 算经批准后， 财政部门应当在 20 内向本级各部门批复决算。 各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后 15 日内向所属单位批复决算。 11. 预算执行监督。新修改的预算法第 88 条增加规定，各 级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位 预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报 告预算执行情况。新修改的预算法第 90 条增加规定，政府 各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政 府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的 行为。

（十）强化法律责任制度 针对法律责任规定比较模糊问题，新修改的预算法将法律责 任从 3 条 3 款增加到 5 条 25 款。如果政府及有关部门、 单位违反预算法规定， 除了责令政府及有关部门、 单位改正， 构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，新预算法对负有直接 责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律 责任。 1. 增加追究行政责任的 6 种情形：一是未依照本法规定， 编制、 报送预算草案、 预算调整方案、 决算草案和部门预算、 决算以及批复预算、决算的；二是违反本法规定，进行预算 调整的；三是未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说 明的；四是违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项 目的；五是违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转 金、预算稳定调节基金、超收收入的；六是违反本法规定开 设财政专户的行为。 2. 增加依法给予降级、撤职、开除处分的六种情形：一是 未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入

和支出的； 二是多征、 提前征收或者减征、 免征、 缓征应征预算收入的； 三是截留、 占用、 挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的； 四是改变预算支出用途的；五是擅自改变上级政府专项转移 支付资金用途的；六是违反本法规定拨付预算支出资金，办

理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻 结、动用国库库款或以其他方式支配已入国库库款的行为。 3. 增加给予撤职、开除处分的两种情形：一是违反本法规 定举借债务或者为他人债务提供担保的；二是挪用重点支出 资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的行为。 4. 增加依法给予处分的四种情形； 新修改的预算法第 95 条 增加责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收 违法所得，对单位给予警告或通报批评；对负有直接责任的 主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：一是改变法律、 法规规定预算收入上缴方式的；二是以虚报、冒领等手段骗 取预算资金的；三是违反规定扩大开支范围、提高开支标准 的；四是其他违反财政管理规定的行为。