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档案学通讯2009年第3期
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基于信息管理的公共危机预警研究
南京大学公共管理学院2003级博士研究生
进入21世纪以来，人类社会不断遭受到各种公共危机事件的侵袭，它不仅影响了人类的正常生活，而且阻碍了社会的顺利发展。面对越来越严峻的公共危机，加强公共危机管理，提高应对公共危机的能力，不仅是各级政府的必然选择，同时也是政府管理的重要课题。英国危机管理专家迈克尔·
吴建华
里杰斯特认为：预防是解决危机最好的方法。尽管危机多以突发事件的形式出现，但其发生也有一个过程，最终的结果都是不断累积的“量变”引发的“质变”。因此，危机预警是危机管理的第一步，也是危机管理的关键所在。对于各级政府而言，信息是决策的基础，没有全面、准确的信息，就不可能有科
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 信息法律”。通俗地说，就是通过健康的档案管理利案信息法律与档案信息伦理互补功能的极大发挥。
用舆论、优良的档案管理利用传统与人们的道德感相互作用和交融，形成一股贯穿档案信息活动始终的良好道德风尚，为档案信息法律的制定奠定广泛而坚实的社会心理、道德习俗等方面的基础，同时为档案信息法律的实施提供社会大众在道义上、舆论上的支持。
（二）档案信息法律伦理化
档案信息法律伦理化则主要表现为法礼并举、德法结合，力求通过档案信息法律促进档案信息伦理建设，从而强化档案信息法律与档案信息伦理的互补功能。档案信息伦理对引导和规范档案信息活动具有重要的作用，其引导和规范作用的发挥由其成员在信息活动中所体现的道德风尚如何来确定。而良好社会道德风尚的培育离不开相应立法的支持。简单来说，档案信息伦理自律或自觉是有条件的，它还需要他律的配合，尤其需要档案信息法律的支撑和关怀。作为他律的一种重要表现形式，档案信息法律的制定与完善是他律或制度安排的核心内容。
⑨
总之，笔者认为，档案信息伦理规范实效的充分实现应以档案信息法律为坚强后盾。而档案信息法律作为一种最低档案信息道德准则的表达，是对极端不道德信息行为的预防和惩处，不足以解决层出不穷的现实问题，需要档案信息伦理作为支撑。因此，将档案信息伦理与档案信息法律进行同构应该更为妥当和有效。
注释：
①卢泰宏：《信息文化导论》[M]，长春：吉林教育
出版社，1990。
②沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004：47。
③张照余、蒋卫荣：《档案信息化过程中的信息
伦理研究》[J]，《浙江档案》，2006(4)：4。
④沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004：85-89。
⑤刘广三：《计算机犯罪》[M]，北京：中国人民大
学出版社，1999：72。
同样，档案信息立法的出发点是将社会公⑥徐家力：《知识产权在网络及电子商务中的
保护》[M]，北京：人民法院出版社，2006：223。
认的最基本的档案信息伦理原则和规范纳入制度建设的框架，并借助具备强制作用的制度手段，为社会公众道德意识和道德自觉的养成提供制度力量的支撑和协调。因此，通过档案信息立法，可以将档案信息活动主体的责任、权利和义务以法规形式加以明确规定，使得活动主体清楚地认识到什么是应该做的，什么是禁止做的。从而使得档案信息活动主体的道德自觉和自律得到法律的支持和激励；同时，可以通过法律的强制和制裁功能，惩处不道德的档案信息行为，并使其付出代价，促使档案信息活动主体遵守相应的档案信息伦理规范，确保档
⑦孙春雨：《网络犯罪对现行刑事法律的挑战
及对策》[J]，《信息网络安全》，2008（3）：68。
⑧沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004：251。
⑨沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004:251。
*本文系安徽省教育厅人文社会科学项目《档
案信息伦理与档案信息立法同构研究》（批准号：
2008sk070）的部分研究成果。
（合肥市，邮编：230039）
作者简介：杨晓晴，女，1978年生，安徽大学管理学院讲师，已发表学术论文10余篇（其中部分文章被中国人民大学书报资料全文转载复印）。李财富，男，1965年生，安徽大学管理学院院长、教授、硕士生导师，国务院特殊津贴获得者，教育部高等学校档案学学科教学指导委员会委员，中国档案学会理事，中国档案学会基础理论委员会委员，已发表学术论文130余篇，出版学术专著4部。
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图1公共危机信息分析的基本框架
系。首先，公共危机预警由监测、预测、预报三个环节组成，每一环节的成果都是以信息的形式存在的。人类活动的成果不外乎物质形态和知识形态两大类型。公共危机预警作为人类特定的管理活动，其成果均属知识形态成果的范畴，而且都是以信息的形式存在的。其次，公共危机预警的监测、预测、预报三个环节分别与信息管理的收集、分析和服务相对应。换句话说，监测、预测、预报三个环节也就是危机信息收集、分析、服务在公共危机预警中的表现形式。再次，公共危机预警的三个环节并不是孤立的，要将三者有机地融合起来，必须通过信息的运动、传递来实现。危机监测信息只有通过多种渠道的运动、传递，将其集中到信息机构，才能进行信息的整合，并借助于专家系统进行分析、预测；危机预报的信息是危机预测的结果，沟通两者联系的同样是信息的运动、传递。因此，公共危机预警的过程也是公共危机信息运动的过程，公共危机预警的实质就是对公共危机信息的管理。
二、公共危机监测中的信息收集
公共危机监测是指危机管理部门就已经或可能出现的危机迹象进行监视和测量，其任务就是收集反映危机迹象的信息。它是公共危机预警的基础。公共危机监测一般分为日常监测和实时监测两类。日常监测是在正常状态下对自然和社会的运行情况进行监测，其目的在于掌握自然和社会运行的基本情况，发现危机征兆，为危机预警提供必要的依据。实时监测是在危机爆发时进行的动态的、高频的监测，其目的在于及时掌握危机的发展变化情况，以便采取针对性的应急措施。公共危机监测信
学、有效的决策。公共危机预警的正确与否完全依赖于危机监测过程中的信息收集、危机预测过程中的信息分析、危机预报过程中的信息服务，因此，获取有效的信息并及时进行分析、服务是危机预警的主要内容，事关危机预警的成败。这是本文选择从信息管理的角度研究公共危机预警的由来。
一、公共危机预警及其与信息管理的关系公共危机预警，是指对可能引发或已经引发公共危机的部门、领域及现象进行连续不间断的监测并收集其信息，运用逻辑推理和科学预测的方法及技术，对危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，及时发出警示信息的过程。公共危机预警的功能包括预见功能、警示功能、化解功能、延缓功能等。
公共危机预警的流程通常由监测、预测、预报三个环节组成。①监测。危机迹象监测是对可能或已经出现的危机迹象，特别是重要的致灾因素进行观察、监视和记录，收集各种反映危机迹象的信息。这是危机预警工作的首要环节，也是预警管理的前提。②预测。危机预测是根据危机监测信息，结合多方面的研究成果与资料，在全面分析的基础上，判断危机迹象的实际存在状态，预测危机的发展趋向，为危机的预报与应急提供必要的依据。预测是危机预警的关键，事关危机管理的成败。③预报。预报是公共危机预警的最后一个环节。它是根据危机预测的结果，依据法定程序，通过各种媒体向社会发出警报，以达到消除社会恐慌、稳定公众情绪、动员公众参与的目的。
公共危机预警与信息管理有着极为密切的关
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息的收集范围主要包括日常监测信息和实时监测信息两大部分。
根据公共危机监测信息的内容与来源，结合中国国情，其收集渠道主要有制度性渠道和非制度性渠道两种之分。其中，制度性渠道包括报告、调查、公文和举报四种渠道；非制度性渠道包括机构、媒体、文献和交流四种渠道。
三、公共危机预测中的信息分析
公共危机预测是公共危机预警的核心。信息分析一般是通过对大量已知信息的分析、研究，获得对事物深层次的、特别是发展趋势的认识与把握。由于公共危机预测也是建立在对公共危机信息分析、研究的基础上，认识公共危机的发展趋势，因此，公共危机预测与公共危机信息分析实际上是同一项工作，只不过是在不同的概念体系中不同的名称而已。
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全面考虑指标体系所应包括的内容及其框架体系，也要逐一考虑各个单项指标的涵义、口径及计量方法等，还要考虑每个指标在整个指标体系中的权重。具体步骤包括：①设计指标体系的总体框架。②确定指标的名称、涵义和口径范围。③确定指标的计算方法和计量单位。④确定指标的时间范围和空间范围。⑤确定指标在整个指标体系中的权重。
⑥确定指标体系及各个因素的“阈值”。
3. 公共危机信息分析的方法体系
用于公共危机预测的信息分析方法包括定性分析法和定量分析法两大类。根据组织方式及其过程的不同，定性分析法主要有专家个人法、专家会议法和德尔菲法三种具体的方法。定量分析法有移动平均法、趋势外推法、回归分析法、相关分析法等。
四、公共危机预报中的信息服务
公共危机预报是公共危机预警的目的所在，其过程是通过预警信息服务实现的。根据近年来世界各国公共危机管理的先进经验，结合中国的基本国情，公共危机预报的内容应由警报、措施、知识、法规与辟谣五个方面组成；在预报过程中，要按照真实、准确，及时、跟踪，维权、维稳的要求来进行。
1. 公共危机信息分析的基本框架
本文认为：公共危机信息分析是以危机预测为目的，以定性和定量研究方法为手段，通过对危机监测过程中形成的信息进行鉴别、整合、分析、评价等，为公共危机的预防与应对决策提供服务的一项具有科研性质的智能活动。为此，我们可以建立起公共危机信息分析的基本框架，如图1所示。
（1）公共危机信息整合。在信息鉴别的基础上进行信息实体整合和信息内容整合。信息实体整合的目标是建立危机监测档案，信息内容整合的目标是建立危机监测数据库。
（2）公共危机信息分析。公共危机信息分析由识别警兆、寻找警源、评估警情、预测警级四个方面的内容组成。
（3）公共危机信息表达。公共危机信息表达是公共危机预测、分析结果的体现，其核心内容是确定公共危机的警级和警色。
1. 公共危机预报的类型与理论基础
根据公共危机的类型、预警信息传递的目标和接收对象的不同，笔者将公共危机预报划分为两种基本的类型：一是面向公众的预警信息服务———信息公开；二是面向组织的预警信息服务———信息沟通。不论是哪种类型，其目的都是满足用户的信息需求。因此，本文认为公共危机预警信息服务的理论基础包括：知情权理论、危机沟通理论与信息需求理论。
——信息公开2. 面向公众的预警信息服务—
（1）公共危机预警信息公开的意义。公共危机预警信息公开，事关公共危机预警的作用能否得到充分、有效地发挥。其意义有三：①公共危机预警信息公开是开展国民经济动员的需要，有利于广大公民行使参与权和监督权；②公共危机预警信息公开是尊重公民知情权的需要，有利于稳定公众情绪，防范“信息污染”；③公共危机预警信息公开是维护政府形象、预防政府腐败的需要，有利于强化政府责任心。
（2）公共危机预警信息公开的动力学分析。动力学分析在社会科学的研究中具有重要的地位。马克思主义哲学的运动论、矛盾论、从量变到质变的三大理论，为我们提供了解释社会发展的动力学视角。社会主义民主政治建设的需要、社会主义市场经济建设的需要和现代政府治理的需要是公共危
2. 公共危机信息分析的指标体系构建
公共危机信息分析必须紧密围绕公共危机预警指标体系来进行。公共危机预警指标体系，是经过严格筛选和充分论证的一系列指标组成的一种测量自然与社会现象及其运行过程的指标系统，它能全面系统地量化反映公共危机的程度与特征。构建公共危机预警指标体系，特别是遴选预警指标，首先要遵循目的性原则、科学性原则、可行性原则和可比性原则，其次要注意处理好各种原则之间的关系，做到五个“兼顾”：兼顾指标的完备性与精炼性、兼顾指标的科学性与可行性、兼顾动态性指标与静态性指标、兼顾客观性指标和主观性指标、兼顾国际标准和中国国情。
构建公共危机预警指标体系时，既要从整体上
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方面有关组织必须主动反馈相关的信息。通过预警信息沟通，实现危机管理机构与各组织的协调一致，共同应对即将到来或已经到来的公共危机。与预警信息公开相比，预警信息沟通有如下几个特点：第一，面向特定的组织，不同于预警信息公开的“广而告之”。第二，主要适用于社会安全事件的预警信息服务，尤其是预警准确率不高、有可能化解的社会安全事件预警。对于自然灾害、事故灾难、公共卫生危机的预警信息服务主要以面向公众的信息公开为主，同时辅之以面向组织的信息沟通。第三，面向组织传递的预警信息，一般具有一定的密级，密级越高，传递的组织范围越窄。第四，预警信息沟通属于信息的双向交流，接收信息的组织必须同时反馈相应的信息，以便采取共同的行动应对危机。第五，不容易引起社会动荡；但处理不慎，会降低政府的公信力，伤害政府的形象。
五、公共危机预警信息系统的构建
机预警信息公开的动力因素。对于公共危机预警信息公开的阻力因素，从宏观层面来看，初级阶段是预警信息公开的历史性制约因素，结构转型是预警信息公开的社会性制约因素；从微观层面来看，政府、公众、预警信息是预警信息公开系统的构成要素，政府自身利益因素的制约、公众信息意识与能力的限制、公共危机信息资源管理现状的制约同样阻碍了预警信息公开的发展。正如社会进步是进步力量与落后力量共同博弈的结果，公共危机预警信息公开的实践进程也将体现以上动力和阻力之间的较量。要加快公共危机预警信息的公开，必须克服阻力因素，增强动力因素，从而使公共危机预警信息公开逐步走向健康的发展轨道。
（3）公共危机预警信息公开的实务。预警信息公开的实务涉及到预警信息公开的方式、渠道和程序。
公共危机预警信息公开，按照法理以及国外立法的先例，有主动公开和被动公开两种方式之分。主动公开，也称强制公开，即立法机关要求行政主体必须公开危机预警信息，无须申请人申请；被动公开，也称依申请公开，即行政主体对某些特定的危机预警信息没有主动公开的法定义务，一旦有人申请公开，除非符合法定限制公开的情形，行政主体必须向申请人公开预警信息。
无论是何种方式的预警信息公开，为了保证最大范围的公众的知情权，预警信息公开的渠道要多样化，而且要保证信息渠道的权威、畅通。就目前来说，公共危机预警信息的公开主要有以下几种渠道：新闻发布会、大众传媒、政府网站、手机短信、热线电话、政府公报、政府公告等。
预警信息公开程序与一般行政程序一样，要使之能够承担保障获得危机预警信息的功能，它必须符合程序中立、程序公正、程序理性和程序经济的要求。对于主动公开预警信息的程序，一是要明确主动公开预警信息的类型及内容范围；二是公开的具体方式；三是公开的时间。一般要求在第一时间公开预警信息，这是由公共危机的特点以及公共危机预警信息的特殊性所决定的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，依申请公开公共危机预警信息的一般程序为：第一，申请人提出信息公开申请；第二，政府机关对申请进行初步审查；第三，接受申请后，在申请人付费、征求第三方意见的基础上，决定是否最终公开信息。
——信息沟通3. 面向组织的预警信息服务—
面向组织的预警信息服务———信息沟通，就是政府危机管理机构与相关组织进行的信息交互，一方面危机管理机构向有关组织通报预警信息，另一
1. 公共危机预警信息系统构建的目标与原则
从信息管理的角度研究公共危机预警，最终目的是建立公共危机预警信息系统。从信息系统的角度来分析，构建公共危机预警信息系统的目标包括：一是预警所需的信息要全面，要求全方位、多渠道地监测自然或社会现象的变动；二是预警所需的信息要准确，既不能把不是危机的信号发布为危机信号，出现错误预警，也不能忽视任何危险的征兆，延误预警；三是警报信号发布要及时，使所有应接收到的人能及时收到；四是警报信号内容要准确，容易为接收者所理解，更不能有歧义；五是警报信号发布要权威，避免多种警报信号的相互干扰；六是预警信息系统的建立必须经济、合理。
为了确保公共危机预警信息系统有序建设和高效运行，使这一“开放系统”产生预期的减“灾”效益，构建该系统必须强调四条原则：一是以人为本原则；二是组织管理原则；三是第一时间原则；四是全员参与原则。
2. 公共危机预警信息系统的结构组成
（1）公共危机预警信息系统的宏观体系。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定了中国危机管理的体制，即“国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。根据这一管理体制，中国应建立的公共危机预警信息系统的宏观体系如图2所示。（见下页表）
公共危机预警信息系统的微观结构。构成公共危机预警信息系统宏观体系的每一个系统，都具有不同的层次、不同的类型。然而，从系统的角度来看，它们都具有相同的结构，符合管理信息系统的一般构成。具体包括：信息收集子系统、信息存贮子
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欧盟电子政务政策制定与实施机制研究
中国人民大学信息资源管理学院2005级博士生
迪莉娅
欧盟电子政务政策是指欧盟为了有计划地处理有关成员国电子政务事务、问题所制订的各种决定、指令、规章、行动方案、建议等法律和规范。欧盟电子政务政策通常分为两种：硬政策和软政策。对于欧盟老的共同体方法来说，欧盟政策的制定就是一个立法的过程，而政策就是法律和法规贯彻执行的过程，对于欧盟这一类政策来说通常称之为硬政策。具体而言，就是指那些需要依赖欧盟强制力保障实施的法律和规范。自里斯本高峰会议以后，欧盟采取了很多柔性的政策措施来达到电子政务政策的目标，这类政策通常称之为软政策，即指那些
效力结构未必完整，无须依靠欧盟强制实施，但能够产生实效的法律规范。
一、欧盟电子政务政策的功能分析
欧盟电子政务政策一直以来是信息社会政策中的子政策，但在2006年开始欧盟制定了单独的电子政务政策，其标志是这一年发布的《2010电子政务行动计划》。欧盟之所以如此重视电子政务政策的发展，是因为欧盟电子政务政策在欧盟经济发展和社会进步中发挥着重要作用。
第一，电子政务政策推动欧盟经济的增长。电子政务政策在欧盟建构中具有重要的意义，因为欧
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
图2公共危机预警信息系统宏观体系示意图
职能模块的协调配合，绩效卓越的预警信息系统得益于系统科学的程序设计和合理先进的制度安排。对于公共危机预警信息系统的制度建设，本文认为要从运行制度、保障制度和问责制度三个方面构建完整的制度体系，并不断加以完善。
系统、信息分析子系统、信息服务子系统、信息传递子系统、专家咨询子系统等。
(3)公共危机预警信息系统的整合。现阶段公共
危机预警信息系统间的联系仍很薄弱，各自为政仍是其基本态势。因此，加强公共危机预警信息系统的整合，使其真正成为危机预警的有机整体，对于提高危机预警的质量、提高危机管理水平都是非常必要的。
*本文为吴建华博士论文文摘，论文全文19万
字。
（博士生导师
闾小波）
3. 公共危机预警信息系统的制度建设
公共危机预警信息系统的正常运行离不开各
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基于信息管理的公共危机预警研究
南京大学公共管理学院2003级博士研究生
进入21世纪以来，人类社会不断遭受到各种公共危机事件的侵袭，它不仅影响了人类的正常生活，而且阻碍了社会的顺利发展。面对越来越严峻的公共危机，加强公共危机管理，提高应对公共危机的能力，不仅是各级政府的必然选择，同时也是政府管理的重要课题。英国危机管理专家迈克尔·
吴建华
里杰斯特认为：预防是解决危机最好的方法。尽管危机多以突发事件的形式出现，但其发生也有一个过程，最终的结果都是不断累积的“量变”引发的“质变”。因此，危机预警是危机管理的第一步，也是危机管理的关键所在。对于各级政府而言，信息是决策的基础，没有全面、准确的信息，就不可能有科
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 信息法律”。通俗地说，就是通过健康的档案管理利案信息法律与档案信息伦理互补功能的极大发挥。
用舆论、优良的档案管理利用传统与人们的道德感相互作用和交融，形成一股贯穿档案信息活动始终的良好道德风尚，为档案信息法律的制定奠定广泛而坚实的社会心理、道德习俗等方面的基础，同时为档案信息法律的实施提供社会大众在道义上、舆论上的支持。
（二）档案信息法律伦理化
档案信息法律伦理化则主要表现为法礼并举、德法结合，力求通过档案信息法律促进档案信息伦理建设，从而强化档案信息法律与档案信息伦理的互补功能。档案信息伦理对引导和规范档案信息活动具有重要的作用，其引导和规范作用的发挥由其成员在信息活动中所体现的道德风尚如何来确定。而良好社会道德风尚的培育离不开相应立法的支持。简单来说，档案信息伦理自律或自觉是有条件的，它还需要他律的配合，尤其需要档案信息法律的支撑和关怀。作为他律的一种重要表现形式，档案信息法律的制定与完善是他律或制度安排的核心内容。
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总之，笔者认为，档案信息伦理规范实效的充分实现应以档案信息法律为坚强后盾。而档案信息法律作为一种最低档案信息道德准则的表达，是对极端不道德信息行为的预防和惩处，不足以解决层出不穷的现实问题，需要档案信息伦理作为支撑。因此，将档案信息伦理与档案信息法律进行同构应该更为妥当和有效。
注释：
①卢泰宏：《信息文化导论》[M]，长春：吉林教育
出版社，1990。
②沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004：47。
③张照余、蒋卫荣：《档案信息化过程中的信息
伦理研究》[J]，《浙江档案》，2006(4)：4。
④沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004：85-89。
⑤刘广三：《计算机犯罪》[M]，北京：中国人民大
学出版社，1999：72。
同样，档案信息立法的出发点是将社会公⑥徐家力：《知识产权在网络及电子商务中的
保护》[M]，北京：人民法院出版社，2006：223。
认的最基本的档案信息伦理原则和规范纳入制度建设的框架，并借助具备强制作用的制度手段，为社会公众道德意识和道德自觉的养成提供制度力量的支撑和协调。因此，通过档案信息立法，可以将档案信息活动主体的责任、权利和义务以法规形式加以明确规定，使得活动主体清楚地认识到什么是应该做的，什么是禁止做的。从而使得档案信息活动主体的道德自觉和自律得到法律的支持和激励；同时，可以通过法律的强制和制裁功能，惩处不道德的档案信息行为，并使其付出代价，促使档案信息活动主体遵守相应的档案信息伦理规范，确保档
⑦孙春雨：《网络犯罪对现行刑事法律的挑战
及对策》[J]，《信息网络安全》，2008（3）：68。
⑧沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004：251。
⑨沙勇忠：《信息伦理学》[M]，北京：北京图书馆
出版社，2004:251。
*本文系安徽省教育厅人文社会科学项目《档
案信息伦理与档案信息立法同构研究》（批准号：
2008sk070）的部分研究成果。
（合肥市，邮编：230039）
作者简介：杨晓晴，女，1978年生，安徽大学管理学院讲师，已发表学术论文10余篇（其中部分文章被中国人民大学书报资料全文转载复印）。李财富，男，1965年生，安徽大学管理学院院长、教授、硕士生导师，国务院特殊津贴获得者，教育部高等学校档案学学科教学指导委员会委员，中国档案学会理事，中国档案学会基础理论委员会委员，已发表学术论文130余篇，出版学术专著4部。
档案学通讯2009年第3期
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图1公共危机信息分析的基本框架
系。首先，公共危机预警由监测、预测、预报三个环节组成，每一环节的成果都是以信息的形式存在的。人类活动的成果不外乎物质形态和知识形态两大类型。公共危机预警作为人类特定的管理活动，其成果均属知识形态成果的范畴，而且都是以信息的形式存在的。其次，公共危机预警的监测、预测、预报三个环节分别与信息管理的收集、分析和服务相对应。换句话说，监测、预测、预报三个环节也就是危机信息收集、分析、服务在公共危机预警中的表现形式。再次，公共危机预警的三个环节并不是孤立的，要将三者有机地融合起来，必须通过信息的运动、传递来实现。危机监测信息只有通过多种渠道的运动、传递，将其集中到信息机构，才能进行信息的整合，并借助于专家系统进行分析、预测；危机预报的信息是危机预测的结果，沟通两者联系的同样是信息的运动、传递。因此，公共危机预警的过程也是公共危机信息运动的过程，公共危机预警的实质就是对公共危机信息的管理。
二、公共危机监测中的信息收集
公共危机监测是指危机管理部门就已经或可能出现的危机迹象进行监视和测量，其任务就是收集反映危机迹象的信息。它是公共危机预警的基础。公共危机监测一般分为日常监测和实时监测两类。日常监测是在正常状态下对自然和社会的运行情况进行监测，其目的在于掌握自然和社会运行的基本情况，发现危机征兆，为危机预警提供必要的依据。实时监测是在危机爆发时进行的动态的、高频的监测，其目的在于及时掌握危机的发展变化情况，以便采取针对性的应急措施。公共危机监测信
学、有效的决策。公共危机预警的正确与否完全依赖于危机监测过程中的信息收集、危机预测过程中的信息分析、危机预报过程中的信息服务，因此，获取有效的信息并及时进行分析、服务是危机预警的主要内容，事关危机预警的成败。这是本文选择从信息管理的角度研究公共危机预警的由来。
一、公共危机预警及其与信息管理的关系公共危机预警，是指对可能引发或已经引发公共危机的部门、领域及现象进行连续不间断的监测并收集其信息，运用逻辑推理和科学预测的方法及技术，对危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，及时发出警示信息的过程。公共危机预警的功能包括预见功能、警示功能、化解功能、延缓功能等。
公共危机预警的流程通常由监测、预测、预报三个环节组成。①监测。危机迹象监测是对可能或已经出现的危机迹象，特别是重要的致灾因素进行观察、监视和记录，收集各种反映危机迹象的信息。这是危机预警工作的首要环节，也是预警管理的前提。②预测。危机预测是根据危机监测信息，结合多方面的研究成果与资料，在全面分析的基础上，判断危机迹象的实际存在状态，预测危机的发展趋向，为危机的预报与应急提供必要的依据。预测是危机预警的关键，事关危机管理的成败。③预报。预报是公共危机预警的最后一个环节。它是根据危机预测的结果，依据法定程序，通过各种媒体向社会发出警报，以达到消除社会恐慌、稳定公众情绪、动员公众参与的目的。
公共危机预警与信息管理有着极为密切的关
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息的收集范围主要包括日常监测信息和实时监测信息两大部分。
根据公共危机监测信息的内容与来源，结合中国国情，其收集渠道主要有制度性渠道和非制度性渠道两种之分。其中，制度性渠道包括报告、调查、公文和举报四种渠道；非制度性渠道包括机构、媒体、文献和交流四种渠道。
三、公共危机预测中的信息分析
公共危机预测是公共危机预警的核心。信息分析一般是通过对大量已知信息的分析、研究，获得对事物深层次的、特别是发展趋势的认识与把握。由于公共危机预测也是建立在对公共危机信息分析、研究的基础上，认识公共危机的发展趋势，因此，公共危机预测与公共危机信息分析实际上是同一项工作，只不过是在不同的概念体系中不同的名称而已。
档案学通讯2009年第3期
全面考虑指标体系所应包括的内容及其框架体系，也要逐一考虑各个单项指标的涵义、口径及计量方法等，还要考虑每个指标在整个指标体系中的权重。具体步骤包括：①设计指标体系的总体框架。②确定指标的名称、涵义和口径范围。③确定指标的计算方法和计量单位。④确定指标的时间范围和空间范围。⑤确定指标在整个指标体系中的权重。
⑥确定指标体系及各个因素的“阈值”。
3. 公共危机信息分析的方法体系
用于公共危机预测的信息分析方法包括定性分析法和定量分析法两大类。根据组织方式及其过程的不同，定性分析法主要有专家个人法、专家会议法和德尔菲法三种具体的方法。定量分析法有移动平均法、趋势外推法、回归分析法、相关分析法等。
四、公共危机预报中的信息服务
公共危机预报是公共危机预警的目的所在，其过程是通过预警信息服务实现的。根据近年来世界各国公共危机管理的先进经验，结合中国的基本国情，公共危机预报的内容应由警报、措施、知识、法规与辟谣五个方面组成；在预报过程中，要按照真实、准确，及时、跟踪，维权、维稳的要求来进行。
1. 公共危机信息分析的基本框架
本文认为：公共危机信息分析是以危机预测为目的，以定性和定量研究方法为手段，通过对危机监测过程中形成的信息进行鉴别、整合、分析、评价等，为公共危机的预防与应对决策提供服务的一项具有科研性质的智能活动。为此，我们可以建立起公共危机信息分析的基本框架，如图1所示。
（1）公共危机信息整合。在信息鉴别的基础上进行信息实体整合和信息内容整合。信息实体整合的目标是建立危机监测档案，信息内容整合的目标是建立危机监测数据库。
（2）公共危机信息分析。公共危机信息分析由识别警兆、寻找警源、评估警情、预测警级四个方面的内容组成。
（3）公共危机信息表达。公共危机信息表达是公共危机预测、分析结果的体现，其核心内容是确定公共危机的警级和警色。
1. 公共危机预报的类型与理论基础
根据公共危机的类型、预警信息传递的目标和接收对象的不同，笔者将公共危机预报划分为两种基本的类型：一是面向公众的预警信息服务———信息公开；二是面向组织的预警信息服务———信息沟通。不论是哪种类型，其目的都是满足用户的信息需求。因此，本文认为公共危机预警信息服务的理论基础包括：知情权理论、危机沟通理论与信息需求理论。
——信息公开2. 面向公众的预警信息服务—
（1）公共危机预警信息公开的意义。公共危机预警信息公开，事关公共危机预警的作用能否得到充分、有效地发挥。其意义有三：①公共危机预警信息公开是开展国民经济动员的需要，有利于广大公民行使参与权和监督权；②公共危机预警信息公开是尊重公民知情权的需要，有利于稳定公众情绪，防范“信息污染”；③公共危机预警信息公开是维护政府形象、预防政府腐败的需要，有利于强化政府责任心。
（2）公共危机预警信息公开的动力学分析。动力学分析在社会科学的研究中具有重要的地位。马克思主义哲学的运动论、矛盾论、从量变到质变的三大理论，为我们提供了解释社会发展的动力学视角。社会主义民主政治建设的需要、社会主义市场经济建设的需要和现代政府治理的需要是公共危
2. 公共危机信息分析的指标体系构建
公共危机信息分析必须紧密围绕公共危机预警指标体系来进行。公共危机预警指标体系，是经过严格筛选和充分论证的一系列指标组成的一种测量自然与社会现象及其运行过程的指标系统，它能全面系统地量化反映公共危机的程度与特征。构建公共危机预警指标体系，特别是遴选预警指标，首先要遵循目的性原则、科学性原则、可行性原则和可比性原则，其次要注意处理好各种原则之间的关系，做到五个“兼顾”：兼顾指标的完备性与精炼性、兼顾指标的科学性与可行性、兼顾动态性指标与静态性指标、兼顾客观性指标和主观性指标、兼顾国际标准和中国国情。
构建公共危机预警指标体系时，既要从整体上
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方面有关组织必须主动反馈相关的信息。通过预警信息沟通，实现危机管理机构与各组织的协调一致，共同应对即将到来或已经到来的公共危机。与预警信息公开相比，预警信息沟通有如下几个特点：第一，面向特定的组织，不同于预警信息公开的“广而告之”。第二，主要适用于社会安全事件的预警信息服务，尤其是预警准确率不高、有可能化解的社会安全事件预警。对于自然灾害、事故灾难、公共卫生危机的预警信息服务主要以面向公众的信息公开为主，同时辅之以面向组织的信息沟通。第三，面向组织传递的预警信息，一般具有一定的密级，密级越高，传递的组织范围越窄。第四，预警信息沟通属于信息的双向交流，接收信息的组织必须同时反馈相应的信息，以便采取共同的行动应对危机。第五，不容易引起社会动荡；但处理不慎，会降低政府的公信力，伤害政府的形象。
五、公共危机预警信息系统的构建
机预警信息公开的动力因素。对于公共危机预警信息公开的阻力因素，从宏观层面来看，初级阶段是预警信息公开的历史性制约因素，结构转型是预警信息公开的社会性制约因素；从微观层面来看，政府、公众、预警信息是预警信息公开系统的构成要素，政府自身利益因素的制约、公众信息意识与能力的限制、公共危机信息资源管理现状的制约同样阻碍了预警信息公开的发展。正如社会进步是进步力量与落后力量共同博弈的结果，公共危机预警信息公开的实践进程也将体现以上动力和阻力之间的较量。要加快公共危机预警信息的公开，必须克服阻力因素，增强动力因素，从而使公共危机预警信息公开逐步走向健康的发展轨道。
（3）公共危机预警信息公开的实务。预警信息公开的实务涉及到预警信息公开的方式、渠道和程序。
公共危机预警信息公开，按照法理以及国外立法的先例，有主动公开和被动公开两种方式之分。主动公开，也称强制公开，即立法机关要求行政主体必须公开危机预警信息，无须申请人申请；被动公开，也称依申请公开，即行政主体对某些特定的危机预警信息没有主动公开的法定义务，一旦有人申请公开，除非符合法定限制公开的情形，行政主体必须向申请人公开预警信息。
无论是何种方式的预警信息公开，为了保证最大范围的公众的知情权，预警信息公开的渠道要多样化，而且要保证信息渠道的权威、畅通。就目前来说，公共危机预警信息的公开主要有以下几种渠道：新闻发布会、大众传媒、政府网站、手机短信、热线电话、政府公报、政府公告等。
预警信息公开程序与一般行政程序一样，要使之能够承担保障获得危机预警信息的功能，它必须符合程序中立、程序公正、程序理性和程序经济的要求。对于主动公开预警信息的程序，一是要明确主动公开预警信息的类型及内容范围；二是公开的具体方式；三是公开的时间。一般要求在第一时间公开预警信息，这是由公共危机的特点以及公共危机预警信息的特殊性所决定的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，依申请公开公共危机预警信息的一般程序为：第一，申请人提出信息公开申请；第二，政府机关对申请进行初步审查；第三，接受申请后，在申请人付费、征求第三方意见的基础上，决定是否最终公开信息。
——信息沟通3. 面向组织的预警信息服务—
面向组织的预警信息服务———信息沟通，就是政府危机管理机构与相关组织进行的信息交互，一方面危机管理机构向有关组织通报预警信息，另一
1. 公共危机预警信息系统构建的目标与原则
从信息管理的角度研究公共危机预警，最终目的是建立公共危机预警信息系统。从信息系统的角度来分析，构建公共危机预警信息系统的目标包括：一是预警所需的信息要全面，要求全方位、多渠道地监测自然或社会现象的变动；二是预警所需的信息要准确，既不能把不是危机的信号发布为危机信号，出现错误预警，也不能忽视任何危险的征兆，延误预警；三是警报信号发布要及时，使所有应接收到的人能及时收到；四是警报信号内容要准确，容易为接收者所理解，更不能有歧义；五是警报信号发布要权威，避免多种警报信号的相互干扰；六是预警信息系统的建立必须经济、合理。
为了确保公共危机预警信息系统有序建设和高效运行，使这一“开放系统”产生预期的减“灾”效益，构建该系统必须强调四条原则：一是以人为本原则；二是组织管理原则；三是第一时间原则；四是全员参与原则。
2. 公共危机预警信息系统的结构组成
（1）公共危机预警信息系统的宏观体系。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定了中国危机管理的体制，即“国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。根据这一管理体制，中国应建立的公共危机预警信息系统的宏观体系如图2所示。（见下页表）
公共危机预警信息系统的微观结构。构成公共危机预警信息系统宏观体系的每一个系统，都具有不同的层次、不同的类型。然而，从系统的角度来看，它们都具有相同的结构，符合管理信息系统的一般构成。具体包括：信息收集子系统、信息存贮子
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欧盟电子政务政策制定与实施机制研究
中国人民大学信息资源管理学院2005级博士生
迪莉娅
欧盟电子政务政策是指欧盟为了有计划地处理有关成员国电子政务事务、问题所制订的各种决定、指令、规章、行动方案、建议等法律和规范。欧盟电子政务政策通常分为两种：硬政策和软政策。对于欧盟老的共同体方法来说，欧盟政策的制定就是一个立法的过程，而政策就是法律和法规贯彻执行的过程，对于欧盟这一类政策来说通常称之为硬政策。具体而言，就是指那些需要依赖欧盟强制力保障实施的法律和规范。自里斯本高峰会议以后，欧盟采取了很多柔性的政策措施来达到电子政务政策的目标，这类政策通常称之为软政策，即指那些
效力结构未必完整，无须依靠欧盟强制实施，但能够产生实效的法律规范。
一、欧盟电子政务政策的功能分析
欧盟电子政务政策一直以来是信息社会政策中的子政策，但在2006年开始欧盟制定了单独的电子政务政策，其标志是这一年发布的《2010电子政务行动计划》。欧盟之所以如此重视电子政务政策的发展，是因为欧盟电子政务政策在欧盟经济发展和社会进步中发挥着重要作用。
第一，电子政务政策推动欧盟经济的增长。电子政务政策在欧盟建构中具有重要的意义，因为欧
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图2公共危机预警信息系统宏观体系示意图
职能模块的协调配合，绩效卓越的预警信息系统得益于系统科学的程序设计和合理先进的制度安排。对于公共危机预警信息系统的制度建设，本文认为要从运行制度、保障制度和问责制度三个方面构建完整的制度体系，并不断加以完善。
系统、信息分析子系统、信息服务子系统、信息传递子系统、专家咨询子系统等。
(3)公共危机预警信息系统的整合。现阶段公共
危机预警信息系统间的联系仍很薄弱，各自为政仍是其基本态势。因此，加强公共危机预警信息系统的整合，使其真正成为危机预警的有机整体，对于提高危机预警的质量、提高危机管理水平都是非常必要的。
*本文为吴建华博士论文文摘，论文全文19万
字。
（博士生导师
闾小波）
3. 公共危机预警信息系统的制度建设
公共危机预警信息系统的正常运行离不开各