一 盏皿行政规范性文件在国家行政管理活动中发挥７￣常 Ｉ ！ Ｅ重要的作用， 既能促进行政管理活动 的规范化， 而且也是 国家法律法规具体化的重要手段。但行政规范性文件在 当前存在的问题也不少 ， 许多问题 “ 红头文件” 不仅没有 发挥其应有的作用 ， 甚至成为“ 民” 扰 的文件。因此采取 表了一系列的相关学术论文。行政规范性文件绩效评估 的价值取向是指评估主体 以一定 的价值观为行为的指 导， 并根据一定的价值标准 ， 对行政规范性文件进行价值 判断、 价值确认和利益选择的行为倾向。价值取向是行 为活动 的内在精髓 ， 不仅是评估得以开展的前提 ， 也是评 估活动得以正常开展的导向。 一有力的监控措施对行政规范性文件进行监督是提高行政 规范性文件质量与保障相对人正当权益的需要。对行政 ２０ 、明确 政规范性文件绩效评估ｌ值诹 向的意义 亍 价规范性文件 的绩＂ｉ 估是对其进行监控的一种手段 ， ￣－ Ｔ 而 １ 可以使行政规范性文件绩效评估明确基本 的方 ．这种手段在近年来的行政管理活动实践中发挥的作用极 小， 没有能够对问题文件起一个有力的防范作用。然而， 行政规范性文件的绩效评估是对行政规范性文件进行事 后监督的一种不可缺少的手段 ， 并且在部分地方政府机 关将其予以经常化地开展。要使行政规范性文件绩效评 估真正发挥其对行政规范性文件的监控作用 ， 要求我们 首先明确评估的基本价值取向。政府绩效评估在近二十 年的行政管理实践工作中既得 以全面铺开， 同时学术界 对其予以较多的关注 ， 对绩效评估的价值取向， 学术界发 向， 并树立正确的评估理念。正如有学者所言 ： 价值取向 影响和制约着地方政府绩效评估整个过程， 是构成地方 政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构， 是地方 政府绩效评估的指导思想与灵魂。 评估虽然是当下人 们 热议 的一 个话题 ， 并且在 现实 中得 以“ 红火 火” 红 开展 ， 但评估活动在现实中并没有发挥应有的作用 ， 甚至在大 多数情况下评估被有关机关用以“ 作秀“ 的工具。这实际 上是和评估的组织机构对评估认识有误存在着紧密关系 的。评估组织机构只是以评估做为日常工作的基本方式 中图分类号 ： ９ ． 文献标识码： 文章编号：０ ８ ５ ４ （０ １０ － ０ ０ ０ Ｄ６ ３ ３ ６ Ａ １ ０ — ９ ７２ １ ）６ ０ ２ － ５※基 金项 目： 育部 人 文社科 规 划基 金项 目“ 政规 范性 文件 绩效评 估研 究”￣Ｙ『 ２ ０ ２和 教 行 （ｏ ｊ ０ ３ ） Ａ８湖南省哲学社会科 学基金 一般项 目“ 政规范性文件的评估研究”０ Ｙ Ｂ ４ ） 行 （９ Ｂ ０ ３。 摘要 ： 行政规 范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要 内容， 其对行政规范性文件能够起一个 有力的监控作用。明确行政规范性文件绩效评估的价值取向是开展评估活动的基础 ， 既能使评估活动 有一个正确方向， 也能对评估活动具有指导作用。但在近年来的评估 实践中对其价值取向往往存在着 许 多错误的认识， 如认为其价值取向仅限于促进社会经济发展、 加强行政管理等方面， 也有将其价值取 向定位于普迄陆的价值 ， 不 一行政规范性文件绩效评估 的具体实践。行政规． 范性文件绩效 占 为 １ 故专项评估活动 ， 其价值取向应 当为法治行政、 人本法律明． 服务行政三个方面。 和 关键词 ： 行政规范性文件； 绩效评估； 价值取向； 经济发展； 实效 作者及 单位 ： 罗胡峻 ， 阳师 范学 院副教 授 ， 学博 士 ， 事 行政 法研 究。 湖 南 衡 阳 衡 法 从 （４ １０ ） ２ ０ ８ 之一， 而没有真正明确评估应当达致的目标 ， 没有确定评 估活动的价值取向。因而评估活动要取得实际效果 ， 必 须在评估开展之前就应 当确定评估的价值取向， 只有确 相应的具体制度 ， 否则评估活动将只是相应机关进行的 一种工作方式而已。对行政规范性文件的绩效评估在确 定 了基本的价值取向之后应当根据其构设完备的操作性 定基本的价值取向才会使评估活动不会偏离基本的价值 导 向， 同时也才会使评估活动沿着正确 的“ 轨道 ” 运行。 正如国家立法一样 ， 在立法之前应当确定立法的指导思 想， 只有确定立法指导思想， 才会使立法活动不偏离基本 的方向， 而评估活动的价值取向则是评估活动得 以开展 的基本指导思想。评估 的价值取向也是贯穿于评估活动 整 个过 程 之中 的一个 “ ”统 领评 估 的各 个环节 。行 政 魂 ，制度或规程 ， 只有这样评估活动才会真正达致“ 事半功 倍” 的效果。价值取 向对评估活动而言往往既具有“ 高屋 建瓴” 的宏观性作用 ， 同时其在实践中也具有具体指导性 作用。对行政规范性文件绩效评估必须在价值取 向的指 引下对评估主体、 评估程序、 评估标准、 评估手段、 评估结 论的做 出及其法律效力都做出明确的界定， 并且各项具 体性制度不得逾越价值取向所限定的范围。因而 ， 可以 说价值取 向是评估活动中所贯穿的一条至始至终的主 规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要内容 ， 其 评估涉及对象的特殊性与内容的广泛性都需要在评估之 前就要明确具体的工作方向。因而确定基本的价值取 向 是对 行政规范性 文件进 行评估收 到应 有实效之本 。 线， 是评估活动的“ 和精神内核。正如有学者所言， 魂” 价 值取向是政府评估指标体 系的灵魂 ， 而评估指标体系则 是评 估价值取 向的载体与保证。 ２ 明确行政规范性文件绩效评估的价值取 向既是 ． 评估的基本出发点 ， 也是评估的依 归所在。行政规范性 文件绩效评估绝不只是行政机关用以进行行政管理活动 的一种工作方式 ， 而要通过评估对行政规范性文件进行 全面的考核和测评 ， 既检验所评估对象的合法性、 合理 性、 效益性、 技术性等， 也要根据评估结论对 问题行政规 范性文件进行相应的修改与废止 ， 同时也要对问题行政 规范性文件的制定机关或相关公务人员进行相关法律责 任的问责。因此在评估之前就应当确定基本的评估方 向， 而使其评估活动 能够得到有条不紊的开展。价值取 向是某一行为的“ 指针”只有明确 了其价值取向， ， 才会使 二、 确定行政规范性文件绩效评估价值取 向应当克 服的 误区 政府绩效评估是当前行政管理 中的一个热门话题 ， 但在价值取向上普遍存在着重经济发展与行政管理效 ２１ 率， 从而导致评估实践中偏离了评估的方向。行政规范 性文件绩效评估是一种特定类型的专项评估 ， 因而在评 估的价值取向上不得“ 重蹈覆辙” 。既不能将行政规范性 文件绩效评估定位在 ４ 或 ３ 标准上 ， Ｅ Ｅ 同时也不能对其 评估 的价值取向注重于一些技术性的问题 ， 而应当体现 行政规范性文件绩效评估所特有的价值取向。 １ 不能片面追求经济或效益取 向， ． 而应 当确定行政 规范性文件绩效评估的特定价值取向。从近年来学界对 政府绩效评估的学术观点来看 ， 普遍注重于经济性方面 的价值 ， 同时政府绩效评估实践中也是将 Ｇ Ｐ Ｄ 作为政府 行为不偏离基本的方向。同时确定价值取向是行为人开 展相应活动 的基本前提 ， 只有所确定的价值取向是正确 与可行的， 行为才会具有可行性。价值取向的确定既具 有对行为的导 向功能 ， 也对行为具有相应的评价功能， 即 行为应当在价值取向所确定的范围内， 不得超 出价值的 “ 界阈” 。这也说明对行政规范性文件的绩效评估无论在 评 估 过程 中 以何 种 方式 或手段 进行 ， 不得逾 越价值 取 都行为选择基本价值目标。如马宝成认为 ： 政府绩效评估 的价值取 向应当为增长、 公平、 民主、 秩序： 口李文艳、 陈通 认为： 政府绩效评估的基本价值取向为增长、 公平 、 民主、 自由 、 定 与进步 ： 稳 ¨罗蓉 认 为 ： 绩 效评 估 的价值 取 政府向所确定的边界。同时评估活动也得以价值取 向为依 向为经济、 质量、 公平与民主； 包国宪、 冉敏认为： 政府绩 效评估的价值取向为增长、 公平、 民主、 自由、 安全、 繁荣 等。 以上均将经济增长作为政府绩效评估的价值 取 向， 而 出现评估 价值取 向上 的泛经 济化 ， 而忽视 了行 从 从归， 毕竟评估活动本身不是 目的， 而要通过对行政规范性 文件进行绩效评估应当达到一定的价值 目 标。 ３ 明确行政规范性文件绩效评估 的价值取向对评 ． 估实践活动的开展有具体指导性， 并直接影Ⅱ评估制度 向 的构设。凡事预则立， “ 不预则废” 。评估活动是带着一定 目的进行的， 因此在评估之前必须根据评估的目的构设 政行为的社会服务功能， 从某种意义上而言， 这种过于注 重经济的价值取向是与政府职能的公共性相悖的。行政 权力是一种公共权力 偏离公共服务的考评 ， 而应 当注重其社会绩效 的评估。 确定为 目的取 向与工具取向， 是二者的有初统一， 目的取 向为全面 、 协调、 可持续发展与民众本位 ， 而工具取向为 有限政府、 效益标准、 系统评价。凹这种对政府绩效评估 荃 社会 是 府绩 体系 价值目 没 社会 效， 绩效 政 效 中的 标，有 绩 霆 经 效就 宏观的 Ｓ价 政 效也 去 济绩 没有 意义 ｎ 值，治绩 将失 社会基础。 行政规范性文件是针对不特定的对象而施 行的， 因而对其绩效评估更不应当以经济或效益来考评 ， 同时从某种意义上说， 行政规范性文件评估也不能通过 经济性的价值来体现。因此 ， 对行政规范性文件绩效评 估的价值取向应当反映其公共性、 准法律性、 社会服务性 等基本特征 。 价值取向的确定太过大、 过空， 不能体现政府绩效评估本 身具有的特质， 不是绩效评估中应有之“ ， 魂”且对政府绩 效评估并没有具体的指导价值。行政规范性文件绩效评 估的价值取向只是政府绩效评估中的一部分， 当在政 应 府绩效评估的价值取向上确定一个切合该专项评估的应 有价值 目 标。做为一专项陛评估活动绝不能以一些放之 四海而准的普适价值取向为行为的导 向， 否则对评估活 动本身就毫无指导意义； 同时也不能以行政管理 的价值 目标做为评估活动 的价值取向， 因为行政规范性文件绩 效评估其着重点在评估上 ， 与行政管理活动所追求的目 的是完全不同的， 所以应当根据行政规范性文件绩效评 ２ 不能注重于行政管理的价值取向， ． 而忽视法治与 服务社会的价值取向。不仅在政府绩效评估中过于注重 经济性的评估 ， 同时也注重管理的价值取向。当前所进 行 的政府 绩效 评估 都是 政府 机 关主导 ， 因而其评 估 自然 就变成了政府机关进行行政管理的一种手段 ， 如普遍认 为维护社会秩序应当是政府绩效评估的价值取向。这种 偏重行政管理的价值取 向一方面反映了我国行政管理活 ２２ 估本身确定适当的价值取向。 三、 行政规菏陛文件绩效评估的基本价值取向 １． 法治行政。法治国家是当今我国治理国家的基 本政策， 中法治行政是法治国家的核心内容。行政规 其动中仍然受“ 政府本位”“ 力至上” 、 权 的影Ⅱ ； 向 另一方面也 反映了政府公共服务职能的价值缺失。行政规范性文件 是国家法律法规的实施性文件 ， 政府机关颁行规范性文 件是为了保证国家行政管理活动的有序进行和公众服务 功能的实现。如果对行政规范性文件绩效评估也注重于 行政管理的价值取 向必将导致行政管理活动中过于注重 范性文件是行政机关所颁发的“ 准法律文件 ”既是国家 ，法律文件的施行性文件 ， 同时其调整的对象是不特定的 人群或组织 ， 因而在国家行政管理活动中发挥着非常重 要的作用。对行政规范性文件进行绩效评估应当以法治 做为评价的基本标尺， 即要求行政规范性文件能够推动 法治行政的实现。要实现法治行政的价值 目 标则要根据 几个核， 准来考量 ， 示 首先， 要求行政规范性文件本身应 行政管理 效率的提高 ， 而忽视基本价值 目标如公平、 正 义、 人权保障等的实现。以效率至上为取向， 公平就难有 空间， 至多做到兼顾公平， 而在绩效的框架里 ， 公平具有 非常重要的位置。公平是政府 ， 特别是政府基本功能的 当符合宪法和法律 的规定， 要根据合法性标准对行政规 范性文件进行全面 的评估， 在对其进行合法性评估时必 设计 ， 是弥补市场机制不足的优势特征， 社会保障、 社会 秩序等都是公平功能的具体载体。∞因而不得在行政规 须遵循法治行政的几个法律原则 ： 法律优先原则、 法律保 留原则、 比例原则、 信赖保护原则等 ； 其次， 要根据正当法 律程序原则对行政规范性文件进行程序合法性的评估。 制定行政规范性文件的行为是一种抽象行政行为， 而这 种行为必须遵循程序法治行政的基本要求， 既要求其制 范性文件绩效评估中将效率作为基本价值取 向， 而应当 以人权保障、 法治行政、 服务行政等价值 目 标为追求的目 标。 ３ 行政规范性文件绩效评估的价值取向不能太泛、 ． 太空， 而应当体现行政规范性文件绩效评估的特征 ， 并对 评估实践具有指导 陛。从当前对政府绩效评估所确定的 价值取向来看， 大多注重价值取向上的大而空， 往往所确 定时采取听证会、 论证会、 座谈会等便于公众参与的方式 进行， 同时也要求在评估过程中让利害关系人参与其中； 再次， 要求在行政规范性文件的绩效评估 中遵循责任行 政的基本要求， 即要求行政机关或公务员对问题行政规 立的价值取向是社会普适性的价值准则 ， 如质量、 正义、 公平、 自由、 民主、 以人为本等； 有的则将政府的基本特征 确立为基本的价值取向， 如责任政府、 法治政府、 有限政 府、 服务政府等； 甚至有学者将政府绩效评估的价值取向 范性文件应当敢于承担法律责任， 特别是对于其中的违 法行政行为必须依法进行归责， 从而使行政规范性文件 的制定行为和法律责任的承担相结合 ， 真正实现政府绩 效管理与行政问责之间的统一 ； 最后 ， 制定行政规范性文 件应 当遵循有限行政的要求。在法治社会， 行政职权的 行使 是有 限的 ， 能行 政只 能是人 治行 政下 的产 物。 制 万第二， 要以对私权利的保障与对公权力的规束为评 估的关键。在实践中， 行政规范性文件一般被认为是行 政机 关所 颁行 的行政 管理 性文件 ， 因而在 内容上 通常 注 定行政规范性文件是一种特殊的行政行为， 其使用不当 就会变成行政机关借以越权行政或滥用行政权的一种手 重体现其管理性 的一面， 这是与法治行政的基本精神相 悖 的。行政权 力是一种公 共权力 ， 其源于 民 ， 同时也 归于 段， 因此对行政规范性文件绩效评估必须考查其是否有 越权行政或滥用行政权的情形。 民。如果行政机关只是以行政权的保障与维护为行政管 理的目的， 而忽视公民权利的保障， 最终会回归人治。在 法治社会， 行政权必须为公民权利的保障服务 ， 当公权力 与私权利发生冲突时， 必须恪守公权力让位于私权利的 准则。对行政规范性文件进行评估时要考评其是否体现 了权利本位， 如果文件只是突出行政管理的优先， 而将民 ２ 人本法律观。以人为本是新时代党中央确定的 ． 治理国家的基本指导思想， 既是国家行政管理活动的基 本出发点 ， 也是其归宿。人本法律观是在 以人为本的科 学发展观指导下的先进法治观 ， 其对于具体的法律实践 活动而言， 要求法律运行的全部过程都应当以人为本， 做 到尊重人格、 保障人权、 弘扬人性。颁布与实施行政规范 性文件是国家行政执法中的重要内容 ， 要求必须遵循人 本法律观的基本要求， 做到行政规范性文件的内容应当 反映民众的利益诉求、 出台应当充分发挥民众的作用、 文 众权利予以旁置的话 ， 则所评估的行政规范性文件在本 源上不是 良性的。在评估标准的设计上 ， 当突出公民 应 权利的保障和行政权力的控制两个方面 ， 并围绕其构设 一系列具体的评估指标。 第三 ， 要对行政规范性文件在个人利益与公共利益 件实施应当在民众中得以检测其实效性等。因此在对行 政规范性文件绩效评估中应当围绕人本法律观对所评估 的文件进行全面的考评， 应当以人本法律观为基本的价 值 取 向。其主要表 现为 以下几个 方面 ： 第一 ， 以民众 满意度 为对所评 估 的行政 规范性 文 要的关系处理上做出评估。个人利益与公共利益之间并不 ２ ３是永远和谐共处的， 在许多情况下二者是存在冲突的。 行政机关制定行政规范性文件时 ， 无论在具体制度的设 计还是基本原则、 具体条款的编排上， 都会对公共利益与 个人利 益 的关系做 出相应 的安排 ， 因而在 对行 政规 范性 件进行考评的核， 旨 标。对行政规范性文件 的绩效评估 在性质上应当为一种结果导 向型的评估 ， 因而应 当注重 文件进行绩效评估时， 要对其对个人利益与公共利益的 规定是否合理、 合法 ， 是否真正体现了个人利益与公共利 所颁行的行政规范性文件在实践中所产生的实效 ， 而实 效的核心表现在于行政规范性文件在实践中所产生的社 会影响及相关的民意评价。在政府绩效评估中公众的满 意度是基本价值 ， 而在对行政规范性文件绩效评估 中公 众的满意度显得更为重要， 因为行政规范性文件所涉及 益之间博弈进行全面的评估。同时行政规范性文件在处 理二者关系时， 不应当以公共利益为优先， 个人利益并不 是无条件地要服从公共利益的， 真正 良善的规范性文件 应当将个人利益的保障置于首位。 ３． 服务行政。党的十七大明确指 出， 要加快行政管 理体制改革， 建设服务型政府。服务型政府就是在公民 本位、 社会本位理念指导下， 在整个社会民主秩序的框架 下， 通过法定程序 ， 按照公民意志组建起来的、 以为公民 服务为宗 旨 并承担服务责任的政府。 服务型政府打造 的重点在于实现政府服务于民、 如何通过行政权的行使 实现服务行政的职能。尽管在封建帝制的社会 ， 统治者 也会打着服务行政的旗帜， 但其最终 目的不是服务于民， 其只是通过服务职能的行使维护其封建皇权和统治地 位。在民主法治的社会服务行政既是一种行政管理的手 段， 也是行政管理的目标。实现服务行政有许多种方法， 而 通过颁布行政 规范 的是不特定的行政相对人， 其影响的范围更广、 持续的时 间也更长 ， 因而公众 的满意度是评价行政规范性文件是 否产生实效的客观依据。正如罗兰・ 彭诺克所言 ：对公 “ 共服务供给活动的评价集中在那些能够满足需要的目标 上——不只是 国家自身的需求， 能使国家得以维持的需 求， 而是人类 自身的需求。满足人类的需求， 政策才对人 类具有ｆ 政策才能证明其存在的合理Ｊ 。 叫 直， 『 行政规 生” 范性文件只有体现和反映 了民众的意志和利益诉求， 才 会具有正当性的基础。因此要求所评估的行政规范性文 件 必须 反 映最 大 多数 人的 意志和 愿望 ， 以 民众 满意度 而做为对其进行评估的核， 意在实现民本价值观。 种常态化、 规范化、 制度化的方法 ， 因而对行政规范性文 参考文献 ： ［ 彭 国甫． 值取 向是 地 方政 府 绩效评 估 的深层 结 １ 】 价荃 件的 效 也 围 其 真 现了 务 的 绩 评估 应当 绕 是否 正实 服 行政 理 目标而进行相应的测评 ， 既要根据服务行政的基本内涵 对评估的具体指标进行构设 ， 也要根据其对所考评的行 构Ⅱ． 】 中国行政管理， ０ （ ． ２ ４） ０ ７ ［ 李俊 清略论民族地 区政府绩效评估的价值取向 ２ 】Ｕ． １ 新视野 ｏ ７４． ２０（ ）政规范性文件进行服务行政实效 性的考查。特别是要根 据评估的结论对行政规范性文件在实现行政管理过程中 的效率与公共服务之间的合理安排做出客观、 公正的评 价。因为长期以来 ， 行政机关通过颁行行政规范性文件 【 马宝成． ３ 】 试论政 府绩效评估的价值取 向Ⅱ冲 国行 】政管理， ｏ （） ２ １ ． ｏ ５ 【 文艳 陈通． 府绩效评估的价值取向及我国 ４ 降 政 政 府绩效评估的完善Ｕ堆 实， ０ （ ． ］ ２ ４６ ０ ）【 罗拳 重塑地方政府绩效评估标准的价值取向 ５ 】 党政干部论坛， ０ （ ． ２ ５２ ０ ） 【 包国充冉牧政府绩效评价 中不同主体的价值取 ６ 】 向Ｕ甘 肃社会科学， ０ ０ ． １ ２ ７ ） ０ 【 臧乃康 政府绩效的复合概念与评价机制Ⅱ． ７ 】 】 南通 的目的在于实现行政管理的有序进行 ， 注重行政效率的 提高， 而轻视其服务行政功能的实现。行政规范性文件 做为能够反复适用的文件 ， 绝不能只是行政管理 的一种 手段 ， 而应当在各个方面均体现民众本位、 权利本位。正 如有学者所说， 政府绩效评估所包含的重塑政府角色和 界定其职能为公共服务供给部门解决政府管理效率问题 提供了有力的途径 ， 同时也是公众表达利益和参与政府 管理的重要途径和 方法， 反映了政府管理寻求社会公平 ２４ 师范学院学报（ 哲学社会科 学版） ０ １３． ， ０（ ２ ） 【 卓越． ８ 】 政府绩效管理导论［ ． 清华大学出版 Ｍ】 北京：￣ ，０ ６ ２０． 与 民主价值的发展取向， 贯穿了公共责任与顾客至上的 － 管理理念。ｎ 对行政规范性文件的绩效评估应当坚持公 【 彭国甫我 国地方政府公共事业部 门绩效评估研 ９ 】究【 ． 湖南大学出版社 ２ ０ ． Ｍ】 长沙： ０５ 共服务与公 民权利保障至上。当文件在实现管理效率与 公共服务上相抵触时， 必须以公共服务为优先。如果文 件只是实现了高效行政， 缺失了服务行政， 则所评估的行 ［０【 ］ 彭诺克政 治发展、 １］ 罗兰 法 ． 政治体 系和政治产品 【． 『 】 治， ９ （８． １ ６１） ９ 政规范性文件是不符合要求的。坚持服务行政的价值取 向与人本法律观、 法治行政的价值取 向往往是不相冲突 的， 服务行政要求行政机关颁行行政规范性文件实现行 【１ １】 刘熙瑞＿ 服务型政府 ： 经济全球化背景下中国政 府改革的目标选择Ⅲ． 中国行政管理， ０ （ ． ２ ２７ ０ ）【２ １】 蔡立辉． 西方国家政府绩效评估的理念及其启示 ．政管理中的以民为本、 依法保障公民权利。 清华大学学报（ 哲学社会科学版） ０３１． ， ０（ ２ ）责任编辑 何周富
一 盏皿行政规范性文件在国家行政管理活动中发挥７￣常 Ｉ ！ Ｅ重要的作用， 既能促进行政管理活动 的规范化， 而且也是 国家法律法规具体化的重要手段。但行政规范性文件在 当前存在的问题也不少 ， 许多问题 “ 红头文件” 不仅没有 发挥其应有的作用 ， 甚至成为“ 民” 扰 的文件。因此采取 表了一系列的相关学术论文。行政规范性文件绩效评估 的价值取向是指评估主体 以一定 的价值观为行为的指 导， 并根据一定的价值标准 ， 对行政规范性文件进行价值 判断、 价值确认和利益选择的行为倾向。价值取向是行 为活动 的内在精髓 ， 不仅是评估得以开展的前提 ， 也是评 估活动得以正常开展的导向。 一有力的监控措施对行政规范性文件进行监督是提高行政 规范性文件质量与保障相对人正当权益的需要。对行政 ２０ 、明确 政规范性文件绩效评估ｌ值诹 向的意义 亍 价规范性文件 的绩＂ｉ 估是对其进行监控的一种手段 ， ￣－ Ｔ 而 １ 可以使行政规范性文件绩效评估明确基本 的方 ．这种手段在近年来的行政管理活动实践中发挥的作用极 小， 没有能够对问题文件起一个有力的防范作用。然而， 行政规范性文件的绩效评估是对行政规范性文件进行事 后监督的一种不可缺少的手段 ， 并且在部分地方政府机 关将其予以经常化地开展。要使行政规范性文件绩效评 估真正发挥其对行政规范性文件的监控作用 ， 要求我们 首先明确评估的基本价值取向。政府绩效评估在近二十 年的行政管理实践工作中既得 以全面铺开， 同时学术界 对其予以较多的关注 ， 对绩效评估的价值取向， 学术界发 向， 并树立正确的评估理念。正如有学者所言 ： 价值取向 影响和制约着地方政府绩效评估整个过程， 是构成地方 政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构， 是地方 政府绩效评估的指导思想与灵魂。 评估虽然是当下人 们 热议 的一 个话题 ， 并且在 现实 中得 以“ 红火 火” 红 开展 ， 但评估活动在现实中并没有发挥应有的作用 ， 甚至在大 多数情况下评估被有关机关用以“ 作秀“ 的工具。这实际 上是和评估的组织机构对评估认识有误存在着紧密关系 的。评估组织机构只是以评估做为日常工作的基本方式 中图分类号 ： ９ ． 文献标识码： 文章编号：０ ８ ５ ４ （０ １０ － ０ ０ ０ Ｄ６ ３ ３ ６ Ａ １ ０ — ９ ７２ １ ）６ ０ ２ － ５※基 金项 目： 育部 人 文社科 规 划基 金项 目“ 政规 范性 文件 绩效评 估研 究”￣Ｙ『 ２ ０ ２和 教 行 （ｏ ｊ ０ ３ ） Ａ８湖南省哲学社会科 学基金 一般项 目“ 政规范性文件的评估研究”０ Ｙ Ｂ ４ ） 行 （９ Ｂ ０ ３。 摘要 ： 行政规 范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要 内容， 其对行政规范性文件能够起一个 有力的监控作用。明确行政规范性文件绩效评估的价值取向是开展评估活动的基础 ， 既能使评估活动 有一个正确方向， 也能对评估活动具有指导作用。但在近年来的评估 实践中对其价值取向往往存在着 许 多错误的认识， 如认为其价值取向仅限于促进社会经济发展、 加强行政管理等方面， 也有将其价值取 向定位于普迄陆的价值 ， 不 一行政规范性文件绩效评估 的具体实践。行政规． 范性文件绩效 占 为 １ 故专项评估活动 ， 其价值取向应 当为法治行政、 人本法律明． 服务行政三个方面。 和 关键词 ： 行政规范性文件； 绩效评估； 价值取向； 经济发展； 实效 作者及 单位 ： 罗胡峻 ， 阳师 范学 院副教 授 ， 学博 士 ， 事 行政 法研 究。 湖 南 衡 阳 衡 法 从 （４ １０ ） ２ ０ ８ 之一， 而没有真正明确评估应当达致的目标 ， 没有确定评 估活动的价值取向。因而评估活动要取得实际效果 ， 必 须在评估开展之前就应 当确定评估的价值取向， 只有确 相应的具体制度 ， 否则评估活动将只是相应机关进行的 一种工作方式而已。对行政规范性文件的绩效评估在确 定 了基本的价值取向之后应当根据其构设完备的操作性 定基本的价值取向才会使评估活动不会偏离基本的价值 导 向， 同时也才会使评估活动沿着正确 的“ 轨道 ” 运行。 正如国家立法一样 ， 在立法之前应当确定立法的指导思 想， 只有确定立法指导思想， 才会使立法活动不偏离基本 的方向， 而评估活动的价值取向则是评估活动得 以开展 的基本指导思想。评估 的价值取向也是贯穿于评估活动 整 个过 程 之中 的一个 “ ”统 领评 估 的各 个环节 。行 政 魂 ，制度或规程 ， 只有这样评估活动才会真正达致“ 事半功 倍” 的效果。价值取 向对评估活动而言往往既具有“ 高屋 建瓴” 的宏观性作用 ， 同时其在实践中也具有具体指导性 作用。对行政规范性文件绩效评估必须在价值取 向的指 引下对评估主体、 评估程序、 评估标准、 评估手段、 评估结 论的做 出及其法律效力都做出明确的界定， 并且各项具 体性制度不得逾越价值取向所限定的范围。因而 ， 可以 说价值取 向是评估活动中所贯穿的一条至始至终的主 规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要内容 ， 其 评估涉及对象的特殊性与内容的广泛性都需要在评估之 前就要明确具体的工作方向。因而确定基本的价值取 向 是对 行政规范性 文件进 行评估收 到应 有实效之本 。 线， 是评估活动的“ 和精神内核。正如有学者所言， 魂” 价 值取向是政府评估指标体 系的灵魂 ， 而评估指标体系则 是评 估价值取 向的载体与保证。 ２ 明确行政规范性文件绩效评估的价值取 向既是 ． 评估的基本出发点 ， 也是评估的依 归所在。行政规范性 文件绩效评估绝不只是行政机关用以进行行政管理活动 的一种工作方式 ， 而要通过评估对行政规范性文件进行 全面的考核和测评 ， 既检验所评估对象的合法性、 合理 性、 效益性、 技术性等， 也要根据评估结论对 问题行政规 范性文件进行相应的修改与废止 ， 同时也要对问题行政 规范性文件的制定机关或相关公务人员进行相关法律责 任的问责。因此在评估之前就应当确定基本的评估方 向， 而使其评估活动 能够得到有条不紊的开展。价值取 向是某一行为的“ 指针”只有明确 了其价值取向， ， 才会使 二、 确定行政规范性文件绩效评估价值取 向应当克 服的 误区 政府绩效评估是当前行政管理 中的一个热门话题 ， 但在价值取向上普遍存在着重经济发展与行政管理效 ２１ 率， 从而导致评估实践中偏离了评估的方向。行政规范 性文件绩效评估是一种特定类型的专项评估 ， 因而在评 估的价值取向上不得“ 重蹈覆辙” 。既不能将行政规范性 文件绩效评估定位在 ４ 或 ３ 标准上 ， Ｅ Ｅ 同时也不能对其 评估 的价值取向注重于一些技术性的问题 ， 而应当体现 行政规范性文件绩效评估所特有的价值取向。 １ 不能片面追求经济或效益取 向， ． 而应 当确定行政 规范性文件绩效评估的特定价值取向。从近年来学界对 政府绩效评估的学术观点来看 ， 普遍注重于经济性方面 的价值 ， 同时政府绩效评估实践中也是将 Ｇ Ｐ Ｄ 作为政府 行为不偏离基本的方向。同时确定价值取向是行为人开 展相应活动 的基本前提 ， 只有所确定的价值取向是正确 与可行的， 行为才会具有可行性。价值取向的确定既具 有对行为的导 向功能 ， 也对行为具有相应的评价功能， 即 行为应当在价值取向所确定的范围内， 不得超 出价值的 “ 界阈” 。这也说明对行政规范性文件的绩效评估无论在 评 估 过程 中 以何 种 方式 或手段 进行 ， 不得逾 越价值 取 都行为选择基本价值目标。如马宝成认为 ： 政府绩效评估 的价值取 向应当为增长、 公平、 民主、 秩序： 口李文艳、 陈通 认为： 政府绩效评估的基本价值取向为增长、 公平 、 民主、 自由 、 定 与进步 ： 稳 ¨罗蓉 认 为 ： 绩 效评 估 的价值 取 政府向所确定的边界。同时评估活动也得以价值取 向为依 向为经济、 质量、 公平与民主； 包国宪、 冉敏认为： 政府绩 效评估的价值取向为增长、 公平、 民主、 自由、 安全、 繁荣 等。 以上均将经济增长作为政府绩效评估的价值 取 向， 而 出现评估 价值取 向上 的泛经 济化 ， 而忽视 了行 从 从归， 毕竟评估活动本身不是 目的， 而要通过对行政规范性 文件进行绩效评估应当达到一定的价值 目 标。 ３ 明确行政规范性文件绩效评估 的价值取向对评 ． 估实践活动的开展有具体指导性， 并直接影Ⅱ评估制度 向 的构设。凡事预则立， “ 不预则废” 。评估活动是带着一定 目的进行的， 因此在评估之前必须根据评估的目的构设 政行为的社会服务功能， 从某种意义上而言， 这种过于注 重经济的价值取向是与政府职能的公共性相悖的。行政 权力是一种公共权力 偏离公共服务的考评 ， 而应 当注重其社会绩效 的评估。 确定为 目的取 向与工具取向， 是二者的有初统一， 目的取 向为全面 、 协调、 可持续发展与民众本位 ， 而工具取向为 有限政府、 效益标准、 系统评价。凹这种对政府绩效评估 荃 社会 是 府绩 体系 价值目 没 社会 效， 绩效 政 效 中的 标，有 绩 霆 经 效就 宏观的 Ｓ价 政 效也 去 济绩 没有 意义 ｎ 值，治绩 将失 社会基础。 行政规范性文件是针对不特定的对象而施 行的， 因而对其绩效评估更不应当以经济或效益来考评 ， 同时从某种意义上说， 行政规范性文件评估也不能通过 经济性的价值来体现。因此 ， 对行政规范性文件绩效评 估的价值取向应当反映其公共性、 准法律性、 社会服务性 等基本特征 。 价值取向的确定太过大、 过空， 不能体现政府绩效评估本 身具有的特质， 不是绩效评估中应有之“ ， 魂”且对政府绩 效评估并没有具体的指导价值。行政规范性文件绩效评 估的价值取向只是政府绩效评估中的一部分， 当在政 应 府绩效评估的价值取向上确定一个切合该专项评估的应 有价值 目 标。做为一专项陛评估活动绝不能以一些放之 四海而准的普适价值取向为行为的导 向， 否则对评估活 动本身就毫无指导意义； 同时也不能以行政管理 的价值 目标做为评估活动 的价值取向， 因为行政规范性文件绩 效评估其着重点在评估上 ， 与行政管理活动所追求的目 的是完全不同的， 所以应当根据行政规范性文件绩效评 ２ 不能注重于行政管理的价值取向， ． 而忽视法治与 服务社会的价值取向。不仅在政府绩效评估中过于注重 经济性的评估 ， 同时也注重管理的价值取向。当前所进 行 的政府 绩效 评估 都是 政府 机 关主导 ， 因而其评 估 自然 就变成了政府机关进行行政管理的一种手段 ， 如普遍认 为维护社会秩序应当是政府绩效评估的价值取向。这种 偏重行政管理的价值取 向一方面反映了我国行政管理活 ２２ 估本身确定适当的价值取向。 三、 行政规菏陛文件绩效评估的基本价值取向 １． 法治行政。法治国家是当今我国治理国家的基 本政策， 中法治行政是法治国家的核心内容。行政规 其动中仍然受“ 政府本位”“ 力至上” 、 权 的影Ⅱ ； 向 另一方面也 反映了政府公共服务职能的价值缺失。行政规范性文件 是国家法律法规的实施性文件 ， 政府机关颁行规范性文 件是为了保证国家行政管理活动的有序进行和公众服务 功能的实现。如果对行政规范性文件绩效评估也注重于 行政管理的价值取 向必将导致行政管理活动中过于注重 范性文件是行政机关所颁发的“ 准法律文件 ”既是国家 ，法律文件的施行性文件 ， 同时其调整的对象是不特定的 人群或组织 ， 因而在国家行政管理活动中发挥着非常重 要的作用。对行政规范性文件进行绩效评估应当以法治 做为评价的基本标尺， 即要求行政规范性文件能够推动 法治行政的实现。要实现法治行政的价值 目 标则要根据 几个核， 准来考量 ， 示 首先， 要求行政规范性文件本身应 行政管理 效率的提高 ， 而忽视基本价值 目标如公平、 正 义、 人权保障等的实现。以效率至上为取向， 公平就难有 空间， 至多做到兼顾公平， 而在绩效的框架里 ， 公平具有 非常重要的位置。公平是政府 ， 特别是政府基本功能的 当符合宪法和法律 的规定， 要根据合法性标准对行政规 范性文件进行全面 的评估， 在对其进行合法性评估时必 设计 ， 是弥补市场机制不足的优势特征， 社会保障、 社会 秩序等都是公平功能的具体载体。∞因而不得在行政规 须遵循法治行政的几个法律原则 ： 法律优先原则、 法律保 留原则、 比例原则、 信赖保护原则等 ； 其次， 要根据正当法 律程序原则对行政规范性文件进行程序合法性的评估。 制定行政规范性文件的行为是一种抽象行政行为， 而这 种行为必须遵循程序法治行政的基本要求， 既要求其制 范性文件绩效评估中将效率作为基本价值取 向， 而应当 以人权保障、 法治行政、 服务行政等价值 目 标为追求的目 标。 ３ 行政规范性文件绩效评估的价值取向不能太泛、 ． 太空， 而应当体现行政规范性文件绩效评估的特征 ， 并对 评估实践具有指导 陛。从当前对政府绩效评估所确定的 价值取向来看， 大多注重价值取向上的大而空， 往往所确 定时采取听证会、 论证会、 座谈会等便于公众参与的方式 进行， 同时也要求在评估过程中让利害关系人参与其中； 再次， 要求在行政规范性文件的绩效评估 中遵循责任行 政的基本要求， 即要求行政机关或公务员对问题行政规 立的价值取向是社会普适性的价值准则 ， 如质量、 正义、 公平、 自由、 民主、 以人为本等； 有的则将政府的基本特征 确立为基本的价值取向， 如责任政府、 法治政府、 有限政 府、 服务政府等； 甚至有学者将政府绩效评估的价值取向 范性文件应当敢于承担法律责任， 特别是对于其中的违 法行政行为必须依法进行归责， 从而使行政规范性文件 的制定行为和法律责任的承担相结合 ， 真正实现政府绩 效管理与行政问责之间的统一 ； 最后 ， 制定行政规范性文 件应 当遵循有限行政的要求。在法治社会， 行政职权的 行使 是有 限的 ， 能行 政只 能是人 治行 政下 的产 物。 制 万第二， 要以对私权利的保障与对公权力的规束为评 估的关键。在实践中， 行政规范性文件一般被认为是行 政机 关所 颁行 的行政 管理 性文件 ， 因而在 内容上 通常 注 定行政规范性文件是一种特殊的行政行为， 其使用不当 就会变成行政机关借以越权行政或滥用行政权的一种手 重体现其管理性 的一面， 这是与法治行政的基本精神相 悖 的。行政权 力是一种公 共权力 ， 其源于 民 ， 同时也 归于 段， 因此对行政规范性文件绩效评估必须考查其是否有 越权行政或滥用行政权的情形。 民。如果行政机关只是以行政权的保障与维护为行政管 理的目的， 而忽视公民权利的保障， 最终会回归人治。在 法治社会， 行政权必须为公民权利的保障服务 ， 当公权力 与私权利发生冲突时， 必须恪守公权力让位于私权利的 准则。对行政规范性文件进行评估时要考评其是否体现 了权利本位， 如果文件只是突出行政管理的优先， 而将民 ２ 人本法律观。以人为本是新时代党中央确定的 ． 治理国家的基本指导思想， 既是国家行政管理活动的基 本出发点 ， 也是其归宿。人本法律观是在 以人为本的科 学发展观指导下的先进法治观 ， 其对于具体的法律实践 活动而言， 要求法律运行的全部过程都应当以人为本， 做 到尊重人格、 保障人权、 弘扬人性。颁布与实施行政规范 性文件是国家行政执法中的重要内容 ， 要求必须遵循人 本法律观的基本要求， 做到行政规范性文件的内容应当 反映民众的利益诉求、 出台应当充分发挥民众的作用、 文 众权利予以旁置的话 ， 则所评估的行政规范性文件在本 源上不是 良性的。在评估标准的设计上 ， 当突出公民 应 权利的保障和行政权力的控制两个方面 ， 并围绕其构设 一系列具体的评估指标。 第三 ， 要对行政规范性文件在个人利益与公共利益 件实施应当在民众中得以检测其实效性等。因此在对行 政规范性文件绩效评估中应当围绕人本法律观对所评估 的文件进行全面的考评， 应当以人本法律观为基本的价 值 取 向。其主要表 现为 以下几个 方面 ： 第一 ， 以民众 满意度 为对所评 估 的行政 规范性 文 要的关系处理上做出评估。个人利益与公共利益之间并不 ２ ３是永远和谐共处的， 在许多情况下二者是存在冲突的。 行政机关制定行政规范性文件时 ， 无论在具体制度的设 计还是基本原则、 具体条款的编排上， 都会对公共利益与 个人利 益 的关系做 出相应 的安排 ， 因而在 对行 政规 范性 件进行考评的核， 旨 标。对行政规范性文件 的绩效评估 在性质上应当为一种结果导 向型的评估 ， 因而应 当注重 文件进行绩效评估时， 要对其对个人利益与公共利益的 规定是否合理、 合法 ， 是否真正体现了个人利益与公共利 所颁行的行政规范性文件在实践中所产生的实效 ， 而实 效的核心表现在于行政规范性文件在实践中所产生的社 会影响及相关的民意评价。在政府绩效评估中公众的满 意度是基本价值 ， 而在对行政规范性文件绩效评估 中公 众的满意度显得更为重要， 因为行政规范性文件所涉及 益之间博弈进行全面的评估。同时行政规范性文件在处 理二者关系时， 不应当以公共利益为优先， 个人利益并不 是无条件地要服从公共利益的， 真正 良善的规范性文件 应当将个人利益的保障置于首位。 ３． 服务行政。党的十七大明确指 出， 要加快行政管 理体制改革， 建设服务型政府。服务型政府就是在公民 本位、 社会本位理念指导下， 在整个社会民主秩序的框架 下， 通过法定程序 ， 按照公民意志组建起来的、 以为公民 服务为宗 旨 并承担服务责任的政府。 服务型政府打造 的重点在于实现政府服务于民、 如何通过行政权的行使 实现服务行政的职能。尽管在封建帝制的社会 ， 统治者 也会打着服务行政的旗帜， 但其最终 目的不是服务于民， 其只是通过服务职能的行使维护其封建皇权和统治地 位。在民主法治的社会服务行政既是一种行政管理的手 段， 也是行政管理的目标。实现服务行政有许多种方法， 而 通过颁布行政 规范 的是不特定的行政相对人， 其影响的范围更广、 持续的时 间也更长 ， 因而公众 的满意度是评价行政规范性文件是 否产生实效的客观依据。正如罗兰・ 彭诺克所言 ：对公 “ 共服务供给活动的评价集中在那些能够满足需要的目标 上——不只是 国家自身的需求， 能使国家得以维持的需 求， 而是人类 自身的需求。满足人类的需求， 政策才对人 类具有ｆ 政策才能证明其存在的合理Ｊ 。 叫 直， 『 行政规 生” 范性文件只有体现和反映 了民众的意志和利益诉求， 才 会具有正当性的基础。因此要求所评估的行政规范性文 件 必须 反 映最 大 多数 人的 意志和 愿望 ， 以 民众 满意度 而做为对其进行评估的核， 意在实现民本价值观。 种常态化、 规范化、 制度化的方法 ， 因而对行政规范性文 参考文献 ： ［ 彭 国甫． 值取 向是 地 方政 府 绩效评 估 的深层 结 １ 】 价荃 件的 效 也 围 其 真 现了 务 的 绩 评估 应当 绕 是否 正实 服 行政 理 目标而进行相应的测评 ， 既要根据服务行政的基本内涵 对评估的具体指标进行构设 ， 也要根据其对所考评的行 构Ⅱ． 】 中国行政管理， ０ （ ． ２ ４） ０ ７ ［ 李俊 清略论民族地 区政府绩效评估的价值取向 ２ 】Ｕ． １ 新视野 ｏ ７４． ２０（ ）政规范性文件进行服务行政实效 性的考查。特别是要根 据评估的结论对行政规范性文件在实现行政管理过程中 的效率与公共服务之间的合理安排做出客观、 公正的评 价。因为长期以来 ， 行政机关通过颁行行政规范性文件 【 马宝成． ３ 】 试论政 府绩效评估的价值取 向Ⅱ冲 国行 】政管理， ｏ （） ２ １ ． ｏ ５ 【 文艳 陈通． 府绩效评估的价值取向及我国 ４ 降 政 政 府绩效评估的完善Ｕ堆 实， ０ （ ． ］ ２ ４６ ０ ）【 罗拳 重塑地方政府绩效评估标准的价值取向 ５ 】 党政干部论坛， ０ （ ． ２ ５２ ０ ） 【 包国充冉牧政府绩效评价 中不同主体的价值取 ６ 】 向Ｕ甘 肃社会科学， ０ ０ ． １ ２ ７ ） ０ 【 臧乃康 政府绩效的复合概念与评价机制Ⅱ． ７ 】 】 南通 的目的在于实现行政管理的有序进行 ， 注重行政效率的 提高， 而轻视其服务行政功能的实现。行政规范性文件 做为能够反复适用的文件 ， 绝不能只是行政管理 的一种 手段 ， 而应当在各个方面均体现民众本位、 权利本位。正 如有学者所说， 政府绩效评估所包含的重塑政府角色和 界定其职能为公共服务供给部门解决政府管理效率问题 提供了有力的途径 ， 同时也是公众表达利益和参与政府 管理的重要途径和 方法， 反映了政府管理寻求社会公平 ２４ 师范学院学报（ 哲学社会科 学版） ０ １３． ， ０（ ２ ） 【 卓越． ８ 】 政府绩效管理导论［ ． 清华大学出版 Ｍ】 北京：￣ ，０ ６ ２０． 与 民主价值的发展取向， 贯穿了公共责任与顾客至上的 － 管理理念。ｎ 对行政规范性文件的绩效评估应当坚持公 【 彭国甫我 国地方政府公共事业部 门绩效评估研 ９ 】究【 ． 湖南大学出版社 ２ ０ ． Ｍ】 长沙： ０５ 共服务与公 民权利保障至上。当文件在实现管理效率与 公共服务上相抵触时， 必须以公共服务为优先。如果文 件只是实现了高效行政， 缺失了服务行政， 则所评估的行 ［０【 ］ 彭诺克政 治发展、 １］ 罗兰 法 ． 政治体 系和政治产品 【． 『 】 治， ９ （８． １ ６１） ９ 政规范性文件是不符合要求的。坚持服务行政的价值取 向与人本法律观、 法治行政的价值取 向往往是不相冲突 的， 服务行政要求行政机关颁行行政规范性文件实现行 【１ １】 刘熙瑞＿ 服务型政府 ： 经济全球化背景下中国政 府改革的目标选择Ⅲ． 中国行政管理， ０ （ ． ２ ２７ ０ ）【２ １】 蔡立辉． 西方国家政府绩效评估的理念及其启示 ．政管理中的以民为本、 依法保障公民权利。 清华大学学报（ 哲学社会科学版） ０３１． ， ０（ ２ ）责任编辑 何周富