沃尔多与西蒙（Herbert Simon）在关于公共行政的本质进行了长达半个世纪的争论，对公共行政学的发展产生了重大的影响。两人的争论始于沃尔多在1952年第1期《美国政治科学评论》上发表了一篇题为《民主行政理论的发展》论文上的一个引注对西蒙的逻辑实证主义方法论的批评，西蒙在该期刊的下一期即对沃尔多的批判进行反击，从此掀起了长大半个世纪的“西蒙－沃尔多之争”。两人围绕公共行政学的学科定位、研究方法和价值取向展开了激烈的争论，西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学。沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论。这场争论一方面正式结束了公共行政学的古典时期，使得公共行政学面临可怕的身份危机；另一方面深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向，其所争论的问题至今依然是公共行政理论与实践的中心问题。
对新公共行政学的比较评析
新公共行政学的出现可以说是行政学历史上的一次重要转折。它打破了传统公共行政学一直以来以行政效率为核心的理念，强调实现社会公平才是公共行政的基本目标。弗雷德里克森指出：“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”
公平与效率本身就是一对对立统一的概念。二者相互制约，缺一不可。那么，公平与效率究竟哪一个更重要呢？我认为这个问题要以历史的眼光来看待。传统公共行政学与新公共行政学实际上并没有谁对谁错之分。它们都是历史发展的产物，是与其所在时期的历史背景和社会现实相一致的。传统公共行政学产生于第二次工业革命时期。在当时，大力发展经济是社会发展的主流，而经济管理是以效率为核
心的，因此亚当·斯密的传统决策模型必然也会对公共管理造成影响。使传统公共行政学注重管理的效率、经济和协调性。另外，由于一战和二战的原因，国家必须有严密、高效的政府才能应对战争的需要。在战争时期，无论是政府还是公民都是无暇顾及社会公平问题的。而到了20世纪后半叶，和平与发展成为世界的主题，人民的民主意识也日益增强，于是社会公平问题得到了越来越多的重视。由于凯恩斯主义的失败和政府失灵现象的日益暴露，使得政府以社会公平为代价来追求效率的做法不断遭到质疑。于是新公共行政学要重塑公共行政的价值体系，使行政以公平优先，在公平的前提下追求效率。
新公共行政学反对政治与行政分离。威尔逊提出的政治与行政两分法基于政党分肥制的背景，在当时的确起到了积极的作用。但随着时代的发展，政府的职能在不断扩大，不仅执行政策还要制定政策。因此弗雷德里克森指出：“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。” 新公共行政学与传统公共行政学的分歧在于政府有没有价值判断。我认为政府作为国家机构最重要的组成部分，必须代表大多数人的利益，否则在现代民主制国家里人民将会把它赶下台。当国家权力机关尤其是政党在做出错误的决定或颁布不合理的政策时，政府有必要以自身的价值判断对其提出质疑，否则政府便成了少数人进行统治和政治控制的工具。
强调社会公平必然合乎法理地要求公民参与。因此，新公共行政学比传统公共行政学更加强调民主。从国家的产生来看，由于人与人之间存在着利益的差别，需要有一个公共机构来协调人们之间的利益冲突，使人们由对抗走向合作，于是便产生了国家和政府。因此，从本质上说政府是利益的协调器，要实现社会公平就必须实行民主行政，加强公民的广泛参与，尊重人民的意愿。因此新公共行政学更偏重于“顾客影响定向的”，提出了顾客介入的概念。其实质是要求政府由控制型向服务型转变。
新公共行政学的组织理论是新公共行政学的重要内容之一。其与官僚组织理论有很大不同。新公共行政学的组织理论与官僚组织理论的主要区别体现在以下几个方面：
首先，韦伯的官僚组织理论以行政效率为核心，而新公共行政学的组织理论以社会公平为核心。对于公平与效率，本文已在前面进行的分析，这里不再详述。
其次，官僚组织理论是以传统理性决策模式为前提的，而新公共行政学的组织理论则以有限理性决策模式为前提。官僚组织理论倡导的是一种理性组织，这种组织是建立在法理权威基础上的。理想的官僚组织完全以符合理性的法律制度为依据，组织内外的人际关系是非人格化的。这种理论的缺陷是过于理想化，忽略了人的社会性。新公共行政学则考虑了人性的特点，强调了人的态度、情感等心理因素对组织的影响。弗雷德里克森认为：“这些技术还包括降低个体对层级的依赖，能使他对冲突和情感采取宽容的态度。的确在特定情形下，能够接受它们的挑战，并且使他有准备地冒更大的风险。”
再次，官僚组织理论静态地研究组织，而新公共行政学动态地研究组织。官僚组织理论研究的重点集中于组织的结构和官员的职位上，所运用的是静态的研究方法，只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力。新公共行政学则以动态的角度分析组织的运作过程，提出组织有四种运作过程，即分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程。强调运用动态的视野去认识组织的运作和对行政现象的分解，重视公共组织运作中面临的各种社会问题，扩充了对组织的研究视野。
第四，官僚组织理论注重对组织内部的研究，而新公共行政学则以系统论的观点分析了组织与外部环境之间的关系。官僚组织理论把组织看成一个封闭的系统，关注其如何分工、如何建立层级节制的等级秩序、如何制定有规律的工作标准以及如何选拔专业化的官员，却忽视了组织与外部环境之间的关系及相互影响。新公共行政学主张把研究重心放在公共组织与外部环境的互动上，认为组织必须有较强的
灵活性和应变能力。弗雷德里克森指出，在分配过程中“首先必须依据从公共行政项目实施中获得的效益，来处理对特定类别人提供物品和服务的外部分配问题。” 边际交换过程 “描述了公共行政组织与它的关联群体及对象之间的一般关系。这些关系群体是立法机构、被选出的行政长官、辅助参谋机构、服务对象（有组织的或无组织的）以及有组织的利益集团。” 而社会情感过程中的敏感训练和T 技术等方法实际上是为了提高组织适应各种社会环境的能力。
参考文献：
[1]《国外公共行政学名著选》，西北大学出版社2004年版
[2] 薛冰：《公共行政学概论》，陕西人民出版社2003年版
[3] 刘文瑞：《管理学讲义》，西北大学出版社2003年版
论新公共行政学[1]
H ·乔治·弗雷德里克森
本文是关于新公共行政学的论文，我已经充分认识到了它的风险性。本文的首要目的是在明罗布鲁克新公共行政学会议上介绍我对新公共行政学的解释和综合概括。本文的第二个目的在于说明我对新公共行政学对于组织理论具有什么样的意义以及后者对于前者有什么样的意义以及后者对于前者具有什么样的意义。
无论是哪一种事物，若对其贴上“新”的标签，都是有风险的事情。在赋予观念、思想、概念、范例和理论以新的意义时，更具有双重的风险。那些宣称有新思维的人往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。那些以前的思想的创始人则会做出防御性的反应，他们往往会说：“除了在早期思想外面包上一层新的词汇外，所谓的新思维实际上几乎没有新东西。”因此，我接受这种防止误解的警告。新公共行政学的基本构成成分是得到柏拉图、霍布斯、马激雅维利、汉密尔顿、节斐逊和许多现代研究行为的科学家们承认的。“新”表现在织成的布方面，而不一定表现在所使用的线方面，并且，“新”也表现在关于使用布的论点方面——不管使用的多么旧。
公共行政学这块布的线是众所周知的。赫伯特·考夫曼简单地把这些线描述为这样一些价值的追求：代议制政治中立权限和行政领导。这些价值在不同的时期中分别受到最突出的强调。代议制是杰克逊时代的杰作，最终的反应是强调中立权限和行政领导的改革运动。现在，随着我们对代议制的新模式进行研究，我们正在证明一种这些价值相对立的观点。
有些人认为，公共行政的变化类似与在行政效率和政治反应之间进行一种零和博奕。行政效率方面的任何增加最重要的结果是导致政治反应的降低。我们正在进入这样一个时期，政治反应将是以行政效率为代价换取来的。
刚刚提到的公共行政的二分法和三分法的价值模式，经过修改成为一种总的概括。但是，她们都由于总概括的缺点而受到损害：它们没有说明在公共行政范围内依然存在的广泛的——常常是丰富的——有时是微妙的变化。而且，这种概括也不能解释超出公共行政范围之外的那些内容。关于新公共行政学对组织理论有何意义的描述是充实这些概括的一种过程。但是，我们首先需要的是简要概述我认为新公共行政学具有什么样的含意。
一、什么是新公共行政学
教育工作者有其自己的基本目标和最实用的基本原理，即推广和传播知识。警察是在执行法律，公共卫生机构通过与疾病的斗争来延长人的生命，此外，还有消防人员，公共卫生人员、福利工作者、外交官和军人等等。所有的人都受雇于公共机构，每一种专业或职业都有其自己的独立存在的一组目标，因而也有其自己的基本原理。
那么，什么是公共行政学？什么是它的基本原理？
传统的答案常常是对上述提到的行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。人们已将注意中心放在了高层管理（以城市管理为例）或重要的辅助性的职能部门（制定预算、组织和管理、系统分析、制定计划、人事和采购）方面。公共行政的基本原理差不多是较好的（更有效的或更经济的）管理。新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？
在这里，社会公平一词是用来概述下列一组价值前提的。多元政府在制度上特别优待已确定的稳定的官僚制和其少数专门顾客（以农业部和大农场主为例）同时歧视那些缺乏政治和经济资源的少数人（以农场工人为例，包括农业季节工人和固定工）。其结果是在前所未有的经济发展时代长期存在，它在道德方面就应该受到谴责。持续不断的大量剥夺造成了普遍的斗争状态，这种状态的结果是镇压，其后是更激烈的斗争状态，等等。如果公共行政学没有对试图纠正剥夺少数人现象的变革发生影响，它最终可能被用来压制这些人。
由于各种原因——一些最重要的原因可能是委员会的立法机关、顽固的官僚制、非民主化的政党程序、联邦制度中少数政府不公平地提高税收的权力——代议制民主整体过程在某种程度上说，其现在的运转没有纠正在制度上歧视社会低下的少数人的现象，或者知识逐渐在试图这样做。因此，社会公平包括旨在加强这些少数人的政治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。
从根本上支持社会公平意味着新公共行政学试图千方百计解释德怀特·沃尔多提出的论点，即该领域从来没有令人满意地调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。政策—行政的连续性更准确地
说是以经验为根据的。但是，它仅仅是在以未经证明的理论在进行辩论。新公共行政学试图以这样一种方式来做出回答：行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。
从根本上支持社会公平意味着新公共行政学急于进行改革。简言之，新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。这并不是为了变革，也不是主张改变按照我们基本的宪法形式规定的行政人员、执行人员、立法人员或法院的相对作用。教育者、农业家、警察等等都能对某种变革发生影响这些变革加强了他们的目标并且可以抵制那些所有在政府体制框架中威胁其目标的因素。新公共行政学同样将发生作用，寻求可以增强其目标——出色的管理、效率、经济和社会公平——的各种变革。 对社会公平的支持不仅包括对变革的追求，而且试图发现某些表明有能力具有不断的灵活性或使变革成为常规的组织形式和政治形式。传统的官僚制已经表现出稳定性的能力，而且确实是一种超稳定性的能力。因此，新公共行政学在寻求可变革的结构的过程中，往往要试验或提倡可改变的官僚—组织形式。分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、组织开发、责任扩大、对抗和顾客介入基本上都是可以表示新公共行政学特性概念。这些概念旨在加强官僚制的变化和政策变化，因此也旨在增加社会公平的可能性。确实，全国最著名和最重要的公共行政学硕士培养计划的一名重要的教授成员曾经把这种学位计划说成是：“计划培养组织开发方面的变革代理人或专家。”
规划—计划—预算系统（PPB ）、行政财产清册和社会指标等概念都可以被看作是加强社会公平方向上的变化。它们差不多总是被描述为出色管理方面（为麦克纳马拉和PPB 提供证明）的一种基本策略，因为正面支持变革是不明智的。无论如何，就事实而言，人们可以把PPB 作为一种基本的变革手段（麦克纳马拉试图利用始终如一的行政机构实行控制时，是以效率和经济的名义进行的）。行政财政清册可以用来改变特定官僚制自制高层的特性，因为它增强了变革的可能性。社会指标旨在表明社会经济环境的变化，这种变化是期待着做出某些尝试，改进那些已表明社会经济环境的变化，这种变化是期待着做出某些尝试，改进那些已表明社会地位底下的人的状况。所有这三种概念只在表面上看来是中性的，或者只是出色管理的特性。在表面情况下，它们在公共行政人员和执行人员试图引起变革的手段。它们在公共行政学的范围内受到广泛的支持。这一点是不足为奇的。“多元论者”阵营中的经济学家和政治科学家把PPB 看作是对其民主政府构成基本威胁的手段，也是不需要大惊小怪的。虽然PPB 、行政财产清册和社会指标在变革方面更加难以捉摸，但是，它们都能增强变革方面更加难以捉摸，但是，它们都能增强变革，而变革是新公共行政学的基础。
新公共行政学支持社会公平意指一种强有力的行政的或执行的政府——即汉密尔顿所说的“行政人员的活力。”政府的行政部门制定政策的权力正日益受到人们的承认。另外，目前一种基本上是新的政治接近权和代议制的形式正在政府行政管理领域中出现，这种接近权和代议制可能像立法接近权或代议制可能像立法接近权或代议制一样对主要的政策是至关重要的。新公共行政学不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令，而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策。如果行政机构是基础性的政策领域，在社会公仆方面所作的鲜明的政策鼓励则是必不可少的。新公共行政学可能直截了当地提倡社会公平，并且毫无疑义地将会寻找支持者。
传统的公共行政学强调是发展和加强已被设计来处理各种社会问题的公共机构，但是，公共行政学的焦点已趋向于从问题本身转向机构本身。新公共行政学试图重新把焦点转到问题方面，并且试图考虑有可能处理面临问题的制度方面的备择方案。像城市贫困、普遍使用麻醉剂、高犯罪率等难以处理的特征，使公共行政管理者严重怀疑在财力和人力方面给各种机构更多的投资，它们似乎只是使问题变得更糟。因此，他们或是试图改变这些机构。或是试图发展新的、为了实现更可行的解决方案更易于进行变革的机构。新公共行政学关心国防部，但更关心国防；关心文官委员会，但一方面更关心行政机构的人力需要，另一方面更关心社会的就业需要；关心建立各种机构，但是更关心设计解决公共问题的预备手段。这些备择机构无疑具有某些可辨认的组织特性，它们需要建立和维持，但是，它们应避免变成顽固的、不负责任的官僚组织。这种情况会变成比最初设计这些构想加以改进的社会环境更大的公共问题。
在公共行政学的研究方面，这场从强调机构建立和维持的运动有一种重要逻辑的类似现象。最新一代的公共行政学研究者普遍接受西蒙的逻辑实证主义和其提出的以经验为基础的组织理论的主张，他们集中注意决策、角色和群体理论以发展一种可普遍化的组织理论。这种研究考察的是所有组织环境中的普遍人行为，组织和组织中的人是经验的对象。靠经验得出的结果通常是描述而不是规定，如果它是一种规定，就应规定如何从内部更好地管理组织。有关论题首先是组织，其次是组织类型——私人的、公共的和自愿的。从现在一代人的研究工作中产生出来的两种主要理论是决策理论和人际关系理论，它们都被看作是关于行为的和实证主义的理论。同受到政治科学的深刻影响一样，它们至少受到了社会学、社会心理学和经济学的深刻影响。
新公共行政学主张的是人们所说的“第二代行为主义”，这是一种最恰当的描述。与其学术上的先驱不同，第二代行为注意者强调公共行政的“公共”部分。他们尽可能科学地认识组织活动时是如何行动的及其行动的原因并承认这种认识的重要性，但是，他们往往更感兴趣于组织对其顾客的影响，反之亦然。虽然他们对将自然科学的模式运用于社会现象的可能性不太乐观，但是他们并不是反实证主义的，也不是反科学的，他们不可能把其行为主义作为简单地试图描述公共组织如何活动的基本原理。当他们并非只是有一点儿怀疑那些声称正在创造科学的人的客观性时，他们也不是倾向于将其行为主义作为所谓中立的门面。他们试图利用其科学技能加强其对备择政策和行政模式的分析、实验和评价。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于“一般的”，而较偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而较偏重于“顾客影响定向的”；不太偏重于“中立的”，而较偏重于“规范的”。并且按照人们的期望，它并非是不太科学的。
这是根据某个分析人员的观点，对新公共行政学的一种简要的和得到公认的外观性的描述。如果这种描述有一定的准确性，那么有一点显然是很清楚的，即在公共行政学方面正在发生根本的变化，它对公共行政学的研究和实践以及对政府的一般行为都有显著的影响。本文的最终目的是考察新公共行政学，特别是对组织理论以及总的说来对行政学研究的可能有的影响。（在这里，是在一种不严格的意义上，是作为抽象的思想运用“理论”一词的。）
二、组织理论和新公共行政学
对任何现象的理解，要求把该现象分解成各个部分，并对每个部分作深入细致的考察。在对政府的理解时，政府可分解成各种机构或制度，如政治科学中的一些传统“领域”——公共行政、立法行为、公法，等等。对政府的分解也可是概念性的或理论性的，如系统理论、现象理论、角度理论、群体理论——所有这些都贯穿于各种机构或制度之中。
公共行政从来没有一套公认的或满意的亚领域。“预算”、“人事管理”、“组织和管理”类别很受限制，只注意“组织内部”，而且理论上太空。像决策、角色、群体等中层范围内的理论虽然理论性较强，且表现出了更多的实证性，但它们还是倾向于只强调公共组织的内部动力学。新公共行政学要求从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，以便更好地理解它。新公共行政分析家认为在公共组织中有四种基本运作过程，更进一步地认为这些过程适于理解和改进公共行政。这四种过程是：分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程。
1`．分配过程
新公共行政学必须关心分配形式。首先必须依据从公共行政项目实施中获得的效益，来处理对特定类别人提供物品和服务的外部分配问题。
成本一效用或成本一效益分析是试图理解分配过程结果的主要技术，这种分析形式意味着测定特定公共项目的个人效用。因为这种分析试图使可抉择项目的可能成本的效益具体化，所以它是新公共行政学的中心内容。这种方法之所以成为中心内容，是因为它对“理解”平等问题提供了一种科学的或准科学的手段，它也为再分配提供了一种适宜的或经典的行政管理原理。例如，麦克纳马拉（McNamara ）在国防部为其决策的辩护就是以成本一效用分析方法为基础的，他的辩护焦点是在军事实力效标的基础上。 由于“设计计划预算制度”(PPBS)的出现，我们正在看到，在政府的各个部委和司局的政策倡导中，该制度试图以效用来表明其对社会的影响。威尔达夫斯基（Wildavsky ）和林布隆（Lindblom ）曾论证做这种理性分析或成本一效用分析是困难的。此外，他们还争议到，理性的现象通过处理行政官员活动范围内的基本政治问题，根本地改变了我们的政治制度。到目前为止他们基本上是正确的，从规范改正讲他们是多元主义辩护士。成本一效益分析是有效的手段，通过它能说明不平等问题。它是一种工具，通过它立法机构和顽固的官僚机构能有理由公开地为其分配决策辩护。其中的逻辑性是这样的，公众要知道了不平等存在就会要求改变。
像行政预算一样，理性的或成本一效益决策制度（PPBS ）提高了行政部门和行政官员的权力，而且又是新公共行政学的内容。因为PPB 正在国家、州和市政府中广泛地使用，所以似乎很明确，新公共行政学很简单地通过观察政府在今后10年或20年的分配过程就会看到，还会看到PPB 导致提高社会平等的再分配的程度。
效益或效用分析更具有描述形式而非规范性，在政治科学中被认为是“政策结果分析”，试图确定影响或决定政策变化的基本因素。例如，“结果分析”构划了公共支出（数量）的变化与非支出的政策结果的质量问的关系。政策结果分析家试图确定教育支出水平分别与智商、可雇佣性、大学录取性等教育过程的产品之间的关系。这种分析实质上是事后分析，一般依据过去的普查数据。所以。这种方法对新公共行政学是有用的，但仅作为一个基础或背景。
分配分析的更新形式正在形成。这种研究探索集中在政府服务权限内分配平等问题，并提出这样的问题：地方教育委员会是不是把教育平等地分配给各学校和其所辖地区的在校学生，如果不平等存在，那么这种不平等是有益的还是无益的？环境卫生服务是不是平等地分布于城市的每个街头区，如果是不平等地分布，那么这种不平等表现在哪里，怎样使其合理化？州和联邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎样使其合理化？
组织内部分配形式是组织理论的系统内容，组织内部对资金、人力、地位、空间和优先权的竞争是组织理论的主要成分，正像《行政科学季刊》中任何文章所表明的那样。我们从这种文献中了解到，政府的许多职能实质上是由教育者、医生、律师、社会工作者等等组成的特定职业团体所控制。我们了解机构是怎样成熟的，怎么僵化的，以及生存而付出很大能量。我们了解了分配已成为威达夫斯基称之为的三角剖析，即官僚机构、立法机构（尤指立法委员会）和选举出来的行政长官及其附属职员之间的三角关系分析。最后，我们有一整套总体的和非总体的假设，用来说明或试图解释组织内部分配过程中的决策方式。
在新公共行政学中，内部的分配过程大概不太有做出渐进的妥协或“讨价还价”的意愿，而更多地包含了“行政对抗”的意味。如果新公共行政官员处在行政部分的咨询参谋机构，那么毫无疑问，他们会比其前任更固执。一个确定机构的代言人可能学会了为增加预算铺张词藻，学会了人浮于事，学会了抑制公众了解实情，以及学会了不起争得期望妥协之外的利益。现在他或许遇到了了解他底细的一位热心人。所以依据传统行政管理讨价还价过程的组织理论不幸地是不再敷用了。需要发展一种理论，用来说明行政官员十分不愿意讨价还价而更愿意政治和行政风险的现状。
很难预测对那些通才行政官员的理解所得的可能结果，这些行政官员准备依据社会平等合理化他们的见解和决策。行政管理理论能较好地阐明使用效率、经济或好的行政管理作为理论基础所带来的结果。例如，我们知道立法机构和选举出来的行政长官都不希望提高税收的论争是很有说服力的，可是我们也知道，实际上任何事情能在“好的管理”标题上得到合理化。当行政官员离开这种言辞的避风港时会怎么样呢？最好的猜测是更公开的对目标或目的基本争议的冲突。一些官员会胜利，但大多数不会的，因为
制度倾向于同那些试图改变它并愿意为此冒险的人反其道行事。造成这样的结果大概归于多变的和较不稳定的中层文官。经济大衰退后，从文官制度中实际的撤离或调动大概是新公共行政官员所偏好的作法，而不是现在行政官员中所表现出的心理撤离。
例如，可设想一位市政府的人事局长，他准备就新巡警的高度和体重要求是不实际的，而且是故意歧视丧失营养和教育的少数民族。他还会争论对未成年不端行为定罪不应限制其成年后成为巡警。如果有分开冲突的话，其阵势是丧失管养和教育的少数民族对市政委员会的多数派、可能也对市长、而肯定对警察局长及其同事的冲突。虽然新公共行政官员会完全愿意冒卷入这样对抗的风险，但目前的理论没很多地表明这种对抗对政治制度一般意味着什么。
2．整合过程
权威层级是基本手段，通过它来协调公共行政管理组织中人的工作。正式层级是常设的和不断发展的组织中最明显的和最容易确认的成分。行政官员看成是在层级是所扮演的角色，而其要完成的任务通过层级串联在一起的，去建构一个内聚性的实现目标的整体。行政官员习惯上被认为是通过层级组建和维持组织的官员，他试图理解权威层级内正式与非正式的关系、地位、政治生活和权力。该层级对那些希望管理、控制、或指挥从多人工作的管理者来讲，既是一种理想的设计又是一个适宜的环境。
层级的非生产性特点是众所周知。新公共行政学可能最好理解成为倡议调整层级系统，理论和实践的几种手段被用来更改传统的层级结构。第一种或许是最知名的方法是矩阵技术或规划技术。从定义角度看，项目规划是暂时的。项目规划经理及其同事是一个工作班组，该班组试图利用一个不断发展的组织中正规确定层级的各种便利服务。在项目规划期间，项目规划经理必须从组织的技术层级中得到技术服务，从人事机构中得到有关人事服务，从预算部门得到预算服务，等等。如果项目规划方法不是代表对项目工程的很高水平的支持，那么它是无效的。在项目规划要求与确定层级的生存要求之间存在冲突时，高层管理决策必须都有利于项目规划。项目规划的主要优点当然在于它有决定性作用，官僚机构难以维系或自我崩溃，都取决于项目规划。项目规划的概念在与“以前”的硬件、研究与开发或资本改良努力相联系时，就显得特别有用。这概念在工程界相当熟悉，而且在理论上能够应用于许多技术性小的社会问题。项目规划技术，作为一种工具能监督和协调政府与企业签署的合同。
其它知名的改变层级的方法有：群体决策模式、联系枢纽功能法和所谓的辩证组织方法。当然，分权方法肯定是最基本的改变层级的方法。
对这几种方法的开发和实验是新公共行政学的基本内容。寻找相对非结构的，非正式的和非权威的整合技术，在公共行政组织中才刚刚开始。对这几种组织方式的偏爱，首先包含了对变化的相对宽容。这种变化包括行政管理行为中的变化，以及依对象或对象群体的差异所采用的方法及其应用的变化。这种偏爱也包含了对无效率和不经注明的很大宽容。就非常一役的意义上讲，这种偏爱包含着一种意愿：以效率和经济的降低来换取对组织的投入和责任义务的提高，特别是从短视角度更是这样。从长远角度看，相对非正式的和非权威的整合技术可能证明是更有效率的和经济的
由新公共行政学倡导的相对非正式整合过程存在两个严重问题。第一，照这样发展下去，会缺乏作为项目建构者的公共行政专家。新公共行政官员接受的培训是作为变革代理人和非正式的、分权的、整合的过程的倡导者，可能没有能力建构和维持大型的、永久性的组织。这个问题可能不是一个严重的问题，因为几个专业领域（教育、执法机构、福利等等）中的行政官员通常是有能力的组织建构者，或至少是维护者，所以一名公共行政专家能够全神贯注于由别人建构的层级的变动或调整。
第二个问题是在相对非正式、整合的组织中高层与低层行政官员之间有潜在的冲突。在描述行政管理的分配过程时，十分清楚地知道高层行政官员中是强硬的和专断的。在对整合过程的描述中，对扩大基层组织自主程度有显著的偏爱。在理论上，只有一种方式可迁就这种矛盾，该方式是通过组织设计。在组织设计中，高层行政官员被看成是政策倡导者及一般政策评论员。如果他们对政策应用中的变化相当宽容，那么能相信组织的中低层在项目申请中可运用解释性的、很宽的特许要求。可以肯定这种迁就是微弱的，但是组织中高低层的关系仍是个行政管理问题。过去对这些问题的解决曾倾向于符合权威层级上
层、立法机构一些部门和有势力的利益集团的利益。新公共行政学探求一种手段，通过它能够有利于组织的低层和相对无势力的少数民族。
3．边际交换过程
边际交换过程描述了公共行政组织与它的关联群体及对象之间的一般关系。这些关系群体是立法机构、被选出的行政长官、辅助参谋机构、服务对象（有组织的或无组织的）以及有组织的利益集团。边际交换过程也说明联邦制度中各级政府之间的关系。由于公共行政组织发现他们处于一个竞争的政治、经济和社会环境之中，所以他们寻求支持。边际交换过程是这样进行的，首先找到一个与立法机构一起扮演倡议角色的对象，然后在行政管理机构与立法机构关键人物之间发展一种共生关系，最后尽可能建构和维持永久性的组织。
上述分配和整合过程要求大量的新公共行政学概念，即怎样进行边际交换的概念。未来的组织理论必须包含下面的边际交换方式。首先，需要服务对象更多地参与，来代表目前还没有参与的少数群体（假定少数群体为服务没有参与是不公正的：农民、银行家和重工业生产者是少数群体，而且是高度参与的服务对象。从这种意义上讲，所有的公共组织都是有服务对象的）。这种变化可能意味着不同种类的参与，这种参与形式目前可在一些城市中看到。作为交战状态和社区总体行动项目的一个结果，也可在一些大学校园见到。丧失营养和教育的少数群体的利益来进行分配决策，即使这些决策依据效率或经济来讲是很难合理化的。
大体上，这种决策出现于战时的军事决策之中，也是国家宇航局阿波罗项目决策方式的特点。这两个例子具有应急项目的特点，应急项目的设计目的是解决那些被看作是迫在眉睫的问题。它包含一种置后预算，在该预算中，为工程项目搞到几笔大的资金，而且默认大量的支出。详细的会计核算是在支出之后，故此为置后预算。在这些条件下，做什么和需要什么材料是在组织低层做出的。这些决策是建立在这样的基础上的，该假设是：他们认为他们会得到组织上层的的支持，而且必需的资源能够获得或由上层来负责解决。同样的逻辑明显地能用于少数民族集中居住区问题，可以组建一个临时项目小组，在这个项目中，项目主管及成员在一项应急计划中与城市的常设官僚机构共事，来解决少数民族中居住区的就业、住房、健康、教育和交通需要。依据参与对象和所遇到的政治行政环境的不同情况，一个项目的决策及步骤会非常不同于另一个项目的决策及步骤。这个主要项目的主管会默认支出方式和决策的各种变化，这与国防部和国家宇航局在危机时负担开支是同一方式。
存在的危险是倾向分权化的项目会被地方多元主义精英分子所接管。美国的选征兵役制就是这种接管的实例。处于不利地位的少数群体对象的更多参与是必须的，来抵消这种危险倾向。但是，会很难防止现在处于统治地位的少数群体对付过去曾占统治地位的少数群体的故意歧视。
从这种边际交换关系的描述中，可能有把握预测行政管理机构，特别是那些分权化的会逐渐地成为特定少数群体基本手段，通过它们找到了他们政治代表的基本形式。就处于很有利地位少数群体来说表现这种情形，那些处于不利地位的少数群体也可能按此行事。
这种保证服务对象高度参与的手段方法是有问题的。最大可行性参与的概念，虽然没有受到好评，但可能与大多数分析家准备承认的要更实用。最大可行性参与的确没有提高经济发展机遇协调局（CEO ）各项活动的效率或经济性，可是，或许最重要的是，她至少给少数民族集中居住区的居民的印象，他们有能力影响那些影响他们福利的公共决策。服务对象参与可能意味着：第一，对处于不利地位的少数群体雇佣成为可行的；第二，使用服务对象评论协会或评论机构；第三，分权化的立法机构，如在纽约市教育委员会分权争论中，由布隆希尔学校社区所寻找的那种分权化的立法机构。
边际交换方式的发展意味着可能会发展政府间的新型关系，特别是财政关系。联邦拨给州和市政府的补助金无疑是扩大了，而且可能较平等化。此外，还会要求一定的分税制形式，地方政府岁入能力的基本弱性必定得到改善。
上面描述的分配和整合过程的运用也意味着可能会发展政府间的新型关系，特别是财政关系。联邦拨给州和市政府的补助金、州拨给市政府的补助金无疑是扩大了，而且可能较平等化。此外，还会要求一定的分税制形式，地方政府岁入能力的基本弱性必定得到改善。
上面描述的分配和整合过程运用也意味着新的手段方法发展，通过这种手段行政官员与立法机构就联系起来了。选举出来的行政长官可能总是会把维持执政的连续性作为他的首要目标。这意味着运用相对非正式整合过程的行政管理必须寻找到一种手段，通过它提高连任的可能性。它确立的集权官僚机构以各种方式来寻找这种手段，最知名的是建构和维持议员所在社区的道路或其它主要设施，建立高就业的机构设施，如联邦办公大楼、郡县法庭、警察管区，等等，以及分发公共关系材料取悦于在职议员。分化权的组织特别适于这种对议员服务的形式。结果可以想象得出来，议员成为相对非层级和非权威的官僚机构强有力的代言人。
4、社会情感过程
这里描述的行政管理要求个体和群体特点完全不同于目前情况。普遍使用的敏感训练、T 技术、或“组织发展”与新公共行政学是不谋而合的。这些技术还包括降低个体对层级的依赖，能够接受它们的挑战，并且使他有准备地冒更大的风险。从前面的讨论中，可以清楚地看出，这些敏感技术与刚刚讨论过的分配、整合和边际过程是相似的。
社会情感训练技术是行政管理变革的基本工具。这些技术迄今一直用于加强或改变已确立和继续发展的官僚机构。今后，期望同样的技术会被利用，以促进分权化的可能项目化的组织形式的发展。最近，由克里斯·阿基斯对美国国务院的评价充分表明了新公共行政学对组织社会情感过程的可能影响。阿里基斯得出结论认为国务院这个社会系统具有以下缺陷，个体逃避于人际困境和冲突；最低水平的人际交往中的坦率、深度和信赖；回避侵犯性和争斗；有人情味就是非理性的或无效率的观念；领导绝对支配下属；无视领导个人对别人的影响；伴随低水平的冒险性或责任感的高度遵奉观念。为了根治这些组织的“弊病”，阿基里斯建议：
（1）应该确定一个长期的改革计划，以改变现有国务院体制为目标；
（2）政策计划第一阶段应着重于国务院最高级成员的行为和领导方式；
（3）随着上层改革的同时，应在那些有变革准备迹象的下层部门，开展类似的改革活动；
（4）所进行的组织变革和发展过程要求与我们希望根植于该体制同样的行为和态度（创新、增强责任感、冒险）；
（5）在组织发展活动产生更高水平的领导技能，而且开始减少体制对人际关系所带来的影响时，应帮助那些该组织成员重新考察那些影响组织效能的国务院一些活动和政策（雇员评定、升迁过程、监察）。这种重新考察应有组织内外顾问的帮助，在主管行政长官的指导下进行；
（6）行政管理与财物间的相互依赖和类似性需要明确区别和普遍共识；
（7）国务院在以行为科学为基础的知识心灵育种的内力应得到立即加强；长期研究计划应得到发展，探讨行为研究的学科对外交实务的可能价值是什么。
国务院这些弊病不幸地是公共行政组织的通病。尽管阿基里斯的建议是针对国务院的，但这些建议对所有的高度权威层级的组织都是适宜的。
既然新公共行政关系对广泛的社会平等负有责任，那么前面所述应弄清更接近平等的内部组织也是一个目标。
三、结论
寻求社会平等给行政管理提供了真正的规范基础。像许多价值前提一样，社会平等推崇国旗、国家、母亲和苹果饼。但是肯定地，行政管理对社会平等的追求与教育家、医生等等所具有的目标不是什么更神圣的、梦寐以求的。还有，看起来新公共行政学与善，或可能是上帝，紧密相连。
以这样的规范基础实际进行的行政管理可能结果是什么？第一，公开目标的传统行政管理普遍得到了生意人和中上层受过良好教育阶层人的支持。市政改革运动出乎意料的成功就是对之的检验。如果新公共行政学来讲，也可能继续得到那些受过良好教育阶层的支持，如果我们假定这个社会阶层正逐渐对那些提高社会平等的公共项目担负起责任，而不是那些不平等的项目。然而，看起来新公共项目担负起责任，而不是那些不平等的项目。然而，看起来新公共行政应准备卷入这种交易中的风险，如果需要这样做的话。
第二，新公共行政管理，在追求社会平等上，可能会遇到各种反对，正如最高法院过去十年所经历的那样。这就是说，主要反对是来自于被选出的行政长官，原由是最高法院卷入了道德社会政策之中。由于最高法院是独立的，所以与行政管理相比不易被责难，因此，我们期望对行政管理机构以及这些机构的分配方式进行更大的立法控制。
第三，新公共行政学也促进了一种政治体制，在其中被选出的行政长官基本代表多数群体和特权阶层，而行政官员和法院代表处于不利地位的少数群体。当行政官员和私人物品的平等分配而行事时，法院则逐渐沿同样的方式解释宪法。对这种行动的立法性敌对可能指向行政管理，自然因为行政管理最易责难。 什么是新公共行政学和它的学术环境？首先，让我们考虑它的理论，然后是学术环境。
组织理论在许多方面会受到新公共行政学的影响。公共组织为“公”特性会被强调。内部行政管理行为学，即一般行政管理学派的优点和现在称之为组织理论的基础，会是学术性行政管理学的一部分内容，但不会是中心内容。行政管理学的中心位置会被对面前讨论过的分配和边际交换过程的强调所取代。 倾向于定量研究的公共组织理论家可能转向了或至少广泛阅读了福利经济学的内容。的确，可以想象这些理论家使用的社会平等模型或范式完全与经济学家的市场模型一样丰实。随着社会平等上升到最高目标，在得益以经济学来处理的许多情形里，模型建构是相对简单的。例如，我们可以发展一些平等最大化、长期与短期平等、平等弹性等理论。在《公共选择》杂志上发表的理论和研究提供了这种发展的一瞥。这种工作目前主要由一些经济学家来完成，这些经济学家主要试图从目的出发对时常模型或个体效用最大化概念加以发展。担负社会平等责任的公共组织理论家通过各种模型形成了。它很可能依据是否可抉择政策提高社会平等去相当精确地评价可抉择政策可能产生的影响结果。保证年收入、付所得税、超前、职业团等计划可依据它们平等最大化潜力来评估。
倾向于非定量行为研究的公共组织理论家大概是活动于柯克哈特的“联合模型”范围内，活动于社会学、人类学和心理学领域，特别是关于这些学科存在的形式之中。而定量研究则转向经济学，正如上面所讨论的那样。当然，许多公共组织理论家停留在中间范围理论上，即角色、群体、沟通、决策等理论，不会走到像联合模型、社会平等模型或所谓系统模型一样的大理论范围里。
新公共行政学对学术环境意味着什么呢？一件事情是很明确的：现在我们知道“公共行政”与“公共服务”有很大差异，前者是由公共管理通才和一些辅助咨询人员组成（系统分析、预算、人事等等），而后者则是由专业人员构成，给学校、警察、法院、军队、福利机构等配备了人员。学术上的渐进行政管理项目给那些培训公共服务专业人员的职业学校架起了坚固而永久的桥梁。在一些职业学校里，行政管理的概念会成为“第二专业”来指导那些从事公共服务的律师、教师、福利人员。
一些行政管理研究项目可能会更加哲学味和规范性，而另一些则转向定量管理技术。这两种研究倾向都是可取的，都会有助于问题的研究和解决。
政策分析肯定会为这两种学派所重视。为了好管理的好管理对今天的学者来讲，是非常不重要了。政策分析，具有逻辑性和分析性的精明和实际，会是今天的议事日程。
学术行政管理研究项目通常不被认为是特别激动人心的，新公共行政学有机会可以改变。那些公开找寻吸收和产生“变革分子”或“剃平头的激进分子”的设计规划与POSDCORB 时代相差十万八千里。我们很多人对之很欣慰。
新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。(1)对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。(2)主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。(3)提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间(比如立法机构、利益团体) 建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。
3评价
新公共行政学的研究重心在公共行政学的“公共部分”，倡导公共服务的平等性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值，强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中，即“要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持，处于劣势境地的人们”。尽管由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段。 新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。
沃尔多与西蒙（Herbert Simon）在关于公共行政的本质进行了长达半个世纪的争论，对公共行政学的发展产生了重大的影响。两人的争论始于沃尔多在1952年第1期《美国政治科学评论》上发表了一篇题为《民主行政理论的发展》论文上的一个引注对西蒙的逻辑实证主义方法论的批评，西蒙在该期刊的下一期即对沃尔多的批判进行反击，从此掀起了长大半个世纪的“西蒙－沃尔多之争”。两人围绕公共行政学的学科定位、研究方法和价值取向展开了激烈的争论，西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学。沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论。这场争论一方面正式结束了公共行政学的古典时期，使得公共行政学面临可怕的身份危机；另一方面深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向，其所争论的问题至今依然是公共行政理论与实践的中心问题。
对新公共行政学的比较评析
新公共行政学的出现可以说是行政学历史上的一次重要转折。它打破了传统公共行政学一直以来以行政效率为核心的理念，强调实现社会公平才是公共行政的基本目标。弗雷德里克森指出：“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”
公平与效率本身就是一对对立统一的概念。二者相互制约，缺一不可。那么，公平与效率究竟哪一个更重要呢？我认为这个问题要以历史的眼光来看待。传统公共行政学与新公共行政学实际上并没有谁对谁错之分。它们都是历史发展的产物，是与其所在时期的历史背景和社会现实相一致的。传统公共行政学产生于第二次工业革命时期。在当时，大力发展经济是社会发展的主流，而经济管理是以效率为核
心的，因此亚当·斯密的传统决策模型必然也会对公共管理造成影响。使传统公共行政学注重管理的效率、经济和协调性。另外，由于一战和二战的原因，国家必须有严密、高效的政府才能应对战争的需要。在战争时期，无论是政府还是公民都是无暇顾及社会公平问题的。而到了20世纪后半叶，和平与发展成为世界的主题，人民的民主意识也日益增强，于是社会公平问题得到了越来越多的重视。由于凯恩斯主义的失败和政府失灵现象的日益暴露，使得政府以社会公平为代价来追求效率的做法不断遭到质疑。于是新公共行政学要重塑公共行政的价值体系，使行政以公平优先，在公平的前提下追求效率。
新公共行政学反对政治与行政分离。威尔逊提出的政治与行政两分法基于政党分肥制的背景，在当时的确起到了积极的作用。但随着时代的发展，政府的职能在不断扩大，不仅执行政策还要制定政策。因此弗雷德里克森指出：“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。” 新公共行政学与传统公共行政学的分歧在于政府有没有价值判断。我认为政府作为国家机构最重要的组成部分，必须代表大多数人的利益，否则在现代民主制国家里人民将会把它赶下台。当国家权力机关尤其是政党在做出错误的决定或颁布不合理的政策时，政府有必要以自身的价值判断对其提出质疑，否则政府便成了少数人进行统治和政治控制的工具。
强调社会公平必然合乎法理地要求公民参与。因此，新公共行政学比传统公共行政学更加强调民主。从国家的产生来看，由于人与人之间存在着利益的差别，需要有一个公共机构来协调人们之间的利益冲突，使人们由对抗走向合作，于是便产生了国家和政府。因此，从本质上说政府是利益的协调器，要实现社会公平就必须实行民主行政，加强公民的广泛参与，尊重人民的意愿。因此新公共行政学更偏重于“顾客影响定向的”，提出了顾客介入的概念。其实质是要求政府由控制型向服务型转变。
新公共行政学的组织理论是新公共行政学的重要内容之一。其与官僚组织理论有很大不同。新公共行政学的组织理论与官僚组织理论的主要区别体现在以下几个方面：
首先，韦伯的官僚组织理论以行政效率为核心，而新公共行政学的组织理论以社会公平为核心。对于公平与效率，本文已在前面进行的分析，这里不再详述。
其次，官僚组织理论是以传统理性决策模式为前提的，而新公共行政学的组织理论则以有限理性决策模式为前提。官僚组织理论倡导的是一种理性组织，这种组织是建立在法理权威基础上的。理想的官僚组织完全以符合理性的法律制度为依据，组织内外的人际关系是非人格化的。这种理论的缺陷是过于理想化，忽略了人的社会性。新公共行政学则考虑了人性的特点，强调了人的态度、情感等心理因素对组织的影响。弗雷德里克森认为：“这些技术还包括降低个体对层级的依赖，能使他对冲突和情感采取宽容的态度。的确在特定情形下，能够接受它们的挑战，并且使他有准备地冒更大的风险。”
再次，官僚组织理论静态地研究组织，而新公共行政学动态地研究组织。官僚组织理论研究的重点集中于组织的结构和官员的职位上，所运用的是静态的研究方法，只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力。新公共行政学则以动态的角度分析组织的运作过程，提出组织有四种运作过程，即分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程。强调运用动态的视野去认识组织的运作和对行政现象的分解，重视公共组织运作中面临的各种社会问题，扩充了对组织的研究视野。
第四，官僚组织理论注重对组织内部的研究，而新公共行政学则以系统论的观点分析了组织与外部环境之间的关系。官僚组织理论把组织看成一个封闭的系统，关注其如何分工、如何建立层级节制的等级秩序、如何制定有规律的工作标准以及如何选拔专业化的官员，却忽视了组织与外部环境之间的关系及相互影响。新公共行政学主张把研究重心放在公共组织与外部环境的互动上，认为组织必须有较强的
灵活性和应变能力。弗雷德里克森指出，在分配过程中“首先必须依据从公共行政项目实施中获得的效益，来处理对特定类别人提供物品和服务的外部分配问题。” 边际交换过程 “描述了公共行政组织与它的关联群体及对象之间的一般关系。这些关系群体是立法机构、被选出的行政长官、辅助参谋机构、服务对象（有组织的或无组织的）以及有组织的利益集团。” 而社会情感过程中的敏感训练和T 技术等方法实际上是为了提高组织适应各种社会环境的能力。
参考文献：
[1]《国外公共行政学名著选》，西北大学出版社2004年版
[2] 薛冰：《公共行政学概论》，陕西人民出版社2003年版
[3] 刘文瑞：《管理学讲义》，西北大学出版社2003年版
论新公共行政学[1]
H ·乔治·弗雷德里克森
本文是关于新公共行政学的论文，我已经充分认识到了它的风险性。本文的首要目的是在明罗布鲁克新公共行政学会议上介绍我对新公共行政学的解释和综合概括。本文的第二个目的在于说明我对新公共行政学对于组织理论具有什么样的意义以及后者对于前者有什么样的意义以及后者对于前者具有什么样的意义。
无论是哪一种事物，若对其贴上“新”的标签，都是有风险的事情。在赋予观念、思想、概念、范例和理论以新的意义时，更具有双重的风险。那些宣称有新思维的人往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。那些以前的思想的创始人则会做出防御性的反应，他们往往会说：“除了在早期思想外面包上一层新的词汇外，所谓的新思维实际上几乎没有新东西。”因此，我接受这种防止误解的警告。新公共行政学的基本构成成分是得到柏拉图、霍布斯、马激雅维利、汉密尔顿、节斐逊和许多现代研究行为的科学家们承认的。“新”表现在织成的布方面，而不一定表现在所使用的线方面，并且，“新”也表现在关于使用布的论点方面——不管使用的多么旧。
公共行政学这块布的线是众所周知的。赫伯特·考夫曼简单地把这些线描述为这样一些价值的追求：代议制政治中立权限和行政领导。这些价值在不同的时期中分别受到最突出的强调。代议制是杰克逊时代的杰作，最终的反应是强调中立权限和行政领导的改革运动。现在，随着我们对代议制的新模式进行研究，我们正在证明一种这些价值相对立的观点。
有些人认为，公共行政的变化类似与在行政效率和政治反应之间进行一种零和博奕。行政效率方面的任何增加最重要的结果是导致政治反应的降低。我们正在进入这样一个时期，政治反应将是以行政效率为代价换取来的。
刚刚提到的公共行政的二分法和三分法的价值模式，经过修改成为一种总的概括。但是，她们都由于总概括的缺点而受到损害：它们没有说明在公共行政范围内依然存在的广泛的——常常是丰富的——有时是微妙的变化。而且，这种概括也不能解释超出公共行政范围之外的那些内容。关于新公共行政学对组织理论有何意义的描述是充实这些概括的一种过程。但是，我们首先需要的是简要概述我认为新公共行政学具有什么样的含意。
一、什么是新公共行政学
教育工作者有其自己的基本目标和最实用的基本原理，即推广和传播知识。警察是在执行法律，公共卫生机构通过与疾病的斗争来延长人的生命，此外，还有消防人员，公共卫生人员、福利工作者、外交官和军人等等。所有的人都受雇于公共机构，每一种专业或职业都有其自己的独立存在的一组目标，因而也有其自己的基本原理。
那么，什么是公共行政学？什么是它的基本原理？
传统的答案常常是对上述提到的行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。人们已将注意中心放在了高层管理（以城市管理为例）或重要的辅助性的职能部门（制定预算、组织和管理、系统分析、制定计划、人事和采购）方面。公共行政的基本原理差不多是较好的（更有效的或更经济的）管理。新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？
在这里，社会公平一词是用来概述下列一组价值前提的。多元政府在制度上特别优待已确定的稳定的官僚制和其少数专门顾客（以农业部和大农场主为例）同时歧视那些缺乏政治和经济资源的少数人（以农场工人为例，包括农业季节工人和固定工）。其结果是在前所未有的经济发展时代长期存在，它在道德方面就应该受到谴责。持续不断的大量剥夺造成了普遍的斗争状态，这种状态的结果是镇压，其后是更激烈的斗争状态，等等。如果公共行政学没有对试图纠正剥夺少数人现象的变革发生影响，它最终可能被用来压制这些人。
由于各种原因——一些最重要的原因可能是委员会的立法机关、顽固的官僚制、非民主化的政党程序、联邦制度中少数政府不公平地提高税收的权力——代议制民主整体过程在某种程度上说，其现在的运转没有纠正在制度上歧视社会低下的少数人的现象，或者知识逐渐在试图这样做。因此，社会公平包括旨在加强这些少数人的政治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。
从根本上支持社会公平意味着新公共行政学试图千方百计解释德怀特·沃尔多提出的论点，即该领域从来没有令人满意地调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。政策—行政的连续性更准确地
说是以经验为根据的。但是，它仅仅是在以未经证明的理论在进行辩论。新公共行政学试图以这样一种方式来做出回答：行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。
从根本上支持社会公平意味着新公共行政学急于进行改革。简言之，新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。这并不是为了变革，也不是主张改变按照我们基本的宪法形式规定的行政人员、执行人员、立法人员或法院的相对作用。教育者、农业家、警察等等都能对某种变革发生影响这些变革加强了他们的目标并且可以抵制那些所有在政府体制框架中威胁其目标的因素。新公共行政学同样将发生作用，寻求可以增强其目标——出色的管理、效率、经济和社会公平——的各种变革。 对社会公平的支持不仅包括对变革的追求，而且试图发现某些表明有能力具有不断的灵活性或使变革成为常规的组织形式和政治形式。传统的官僚制已经表现出稳定性的能力，而且确实是一种超稳定性的能力。因此，新公共行政学在寻求可变革的结构的过程中，往往要试验或提倡可改变的官僚—组织形式。分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、组织开发、责任扩大、对抗和顾客介入基本上都是可以表示新公共行政学特性概念。这些概念旨在加强官僚制的变化和政策变化，因此也旨在增加社会公平的可能性。确实，全国最著名和最重要的公共行政学硕士培养计划的一名重要的教授成员曾经把这种学位计划说成是：“计划培养组织开发方面的变革代理人或专家。”
规划—计划—预算系统（PPB ）、行政财产清册和社会指标等概念都可以被看作是加强社会公平方向上的变化。它们差不多总是被描述为出色管理方面（为麦克纳马拉和PPB 提供证明）的一种基本策略，因为正面支持变革是不明智的。无论如何，就事实而言，人们可以把PPB 作为一种基本的变革手段（麦克纳马拉试图利用始终如一的行政机构实行控制时，是以效率和经济的名义进行的）。行政财政清册可以用来改变特定官僚制自制高层的特性，因为它增强了变革的可能性。社会指标旨在表明社会经济环境的变化，这种变化是期待着做出某些尝试，改进那些已表明社会经济环境的变化，这种变化是期待着做出某些尝试，改进那些已表明社会地位底下的人的状况。所有这三种概念只在表面上看来是中性的，或者只是出色管理的特性。在表面情况下，它们在公共行政人员和执行人员试图引起变革的手段。它们在公共行政学的范围内受到广泛的支持。这一点是不足为奇的。“多元论者”阵营中的经济学家和政治科学家把PPB 看作是对其民主政府构成基本威胁的手段，也是不需要大惊小怪的。虽然PPB 、行政财产清册和社会指标在变革方面更加难以捉摸，但是，它们都能增强变革方面更加难以捉摸，但是，它们都能增强变革，而变革是新公共行政学的基础。
新公共行政学支持社会公平意指一种强有力的行政的或执行的政府——即汉密尔顿所说的“行政人员的活力。”政府的行政部门制定政策的权力正日益受到人们的承认。另外，目前一种基本上是新的政治接近权和代议制的形式正在政府行政管理领域中出现，这种接近权和代议制可能像立法接近权或代议制可能像立法接近权或代议制一样对主要的政策是至关重要的。新公共行政学不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令，而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策。如果行政机构是基础性的政策领域，在社会公仆方面所作的鲜明的政策鼓励则是必不可少的。新公共行政学可能直截了当地提倡社会公平，并且毫无疑义地将会寻找支持者。
传统的公共行政学强调是发展和加强已被设计来处理各种社会问题的公共机构，但是，公共行政学的焦点已趋向于从问题本身转向机构本身。新公共行政学试图重新把焦点转到问题方面，并且试图考虑有可能处理面临问题的制度方面的备择方案。像城市贫困、普遍使用麻醉剂、高犯罪率等难以处理的特征，使公共行政管理者严重怀疑在财力和人力方面给各种机构更多的投资，它们似乎只是使问题变得更糟。因此，他们或是试图改变这些机构。或是试图发展新的、为了实现更可行的解决方案更易于进行变革的机构。新公共行政学关心国防部，但更关心国防；关心文官委员会，但一方面更关心行政机构的人力需要，另一方面更关心社会的就业需要；关心建立各种机构，但是更关心设计解决公共问题的预备手段。这些备择机构无疑具有某些可辨认的组织特性，它们需要建立和维持，但是，它们应避免变成顽固的、不负责任的官僚组织。这种情况会变成比最初设计这些构想加以改进的社会环境更大的公共问题。
在公共行政学的研究方面，这场从强调机构建立和维持的运动有一种重要逻辑的类似现象。最新一代的公共行政学研究者普遍接受西蒙的逻辑实证主义和其提出的以经验为基础的组织理论的主张，他们集中注意决策、角色和群体理论以发展一种可普遍化的组织理论。这种研究考察的是所有组织环境中的普遍人行为，组织和组织中的人是经验的对象。靠经验得出的结果通常是描述而不是规定，如果它是一种规定，就应规定如何从内部更好地管理组织。有关论题首先是组织，其次是组织类型——私人的、公共的和自愿的。从现在一代人的研究工作中产生出来的两种主要理论是决策理论和人际关系理论，它们都被看作是关于行为的和实证主义的理论。同受到政治科学的深刻影响一样，它们至少受到了社会学、社会心理学和经济学的深刻影响。
新公共行政学主张的是人们所说的“第二代行为主义”，这是一种最恰当的描述。与其学术上的先驱不同，第二代行为注意者强调公共行政的“公共”部分。他们尽可能科学地认识组织活动时是如何行动的及其行动的原因并承认这种认识的重要性，但是，他们往往更感兴趣于组织对其顾客的影响，反之亦然。虽然他们对将自然科学的模式运用于社会现象的可能性不太乐观，但是他们并不是反实证主义的，也不是反科学的，他们不可能把其行为主义作为简单地试图描述公共组织如何活动的基本原理。当他们并非只是有一点儿怀疑那些声称正在创造科学的人的客观性时，他们也不是倾向于将其行为主义作为所谓中立的门面。他们试图利用其科学技能加强其对备择政策和行政模式的分析、实验和评价。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于“一般的”，而较偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而较偏重于“顾客影响定向的”；不太偏重于“中立的”，而较偏重于“规范的”。并且按照人们的期望，它并非是不太科学的。
这是根据某个分析人员的观点，对新公共行政学的一种简要的和得到公认的外观性的描述。如果这种描述有一定的准确性，那么有一点显然是很清楚的，即在公共行政学方面正在发生根本的变化，它对公共行政学的研究和实践以及对政府的一般行为都有显著的影响。本文的最终目的是考察新公共行政学，特别是对组织理论以及总的说来对行政学研究的可能有的影响。（在这里，是在一种不严格的意义上，是作为抽象的思想运用“理论”一词的。）
二、组织理论和新公共行政学
对任何现象的理解，要求把该现象分解成各个部分，并对每个部分作深入细致的考察。在对政府的理解时，政府可分解成各种机构或制度，如政治科学中的一些传统“领域”——公共行政、立法行为、公法，等等。对政府的分解也可是概念性的或理论性的，如系统理论、现象理论、角度理论、群体理论——所有这些都贯穿于各种机构或制度之中。
公共行政从来没有一套公认的或满意的亚领域。“预算”、“人事管理”、“组织和管理”类别很受限制，只注意“组织内部”，而且理论上太空。像决策、角色、群体等中层范围内的理论虽然理论性较强，且表现出了更多的实证性，但它们还是倾向于只强调公共组织的内部动力学。新公共行政学要求从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，以便更好地理解它。新公共行政分析家认为在公共组织中有四种基本运作过程，更进一步地认为这些过程适于理解和改进公共行政。这四种过程是：分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程。
1`．分配过程
新公共行政学必须关心分配形式。首先必须依据从公共行政项目实施中获得的效益，来处理对特定类别人提供物品和服务的外部分配问题。
成本一效用或成本一效益分析是试图理解分配过程结果的主要技术，这种分析形式意味着测定特定公共项目的个人效用。因为这种分析试图使可抉择项目的可能成本的效益具体化，所以它是新公共行政学的中心内容。这种方法之所以成为中心内容，是因为它对“理解”平等问题提供了一种科学的或准科学的手段，它也为再分配提供了一种适宜的或经典的行政管理原理。例如，麦克纳马拉（McNamara ）在国防部为其决策的辩护就是以成本一效用分析方法为基础的，他的辩护焦点是在军事实力效标的基础上。 由于“设计计划预算制度”(PPBS)的出现，我们正在看到，在政府的各个部委和司局的政策倡导中，该制度试图以效用来表明其对社会的影响。威尔达夫斯基（Wildavsky ）和林布隆（Lindblom ）曾论证做这种理性分析或成本一效用分析是困难的。此外，他们还争议到，理性的现象通过处理行政官员活动范围内的基本政治问题，根本地改变了我们的政治制度。到目前为止他们基本上是正确的，从规范改正讲他们是多元主义辩护士。成本一效益分析是有效的手段，通过它能说明不平等问题。它是一种工具，通过它立法机构和顽固的官僚机构能有理由公开地为其分配决策辩护。其中的逻辑性是这样的，公众要知道了不平等存在就会要求改变。
像行政预算一样，理性的或成本一效益决策制度（PPBS ）提高了行政部门和行政官员的权力，而且又是新公共行政学的内容。因为PPB 正在国家、州和市政府中广泛地使用，所以似乎很明确，新公共行政学很简单地通过观察政府在今后10年或20年的分配过程就会看到，还会看到PPB 导致提高社会平等的再分配的程度。
效益或效用分析更具有描述形式而非规范性，在政治科学中被认为是“政策结果分析”，试图确定影响或决定政策变化的基本因素。例如，“结果分析”构划了公共支出（数量）的变化与非支出的政策结果的质量问的关系。政策结果分析家试图确定教育支出水平分别与智商、可雇佣性、大学录取性等教育过程的产品之间的关系。这种分析实质上是事后分析，一般依据过去的普查数据。所以。这种方法对新公共行政学是有用的，但仅作为一个基础或背景。
分配分析的更新形式正在形成。这种研究探索集中在政府服务权限内分配平等问题，并提出这样的问题：地方教育委员会是不是把教育平等地分配给各学校和其所辖地区的在校学生，如果不平等存在，那么这种不平等是有益的还是无益的？环境卫生服务是不是平等地分布于城市的每个街头区，如果是不平等地分布，那么这种不平等表现在哪里，怎样使其合理化？州和联邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎样使其合理化？
组织内部分配形式是组织理论的系统内容，组织内部对资金、人力、地位、空间和优先权的竞争是组织理论的主要成分，正像《行政科学季刊》中任何文章所表明的那样。我们从这种文献中了解到，政府的许多职能实质上是由教育者、医生、律师、社会工作者等等组成的特定职业团体所控制。我们了解机构是怎样成熟的，怎么僵化的，以及生存而付出很大能量。我们了解了分配已成为威达夫斯基称之为的三角剖析，即官僚机构、立法机构（尤指立法委员会）和选举出来的行政长官及其附属职员之间的三角关系分析。最后，我们有一整套总体的和非总体的假设，用来说明或试图解释组织内部分配过程中的决策方式。
在新公共行政学中，内部的分配过程大概不太有做出渐进的妥协或“讨价还价”的意愿，而更多地包含了“行政对抗”的意味。如果新公共行政官员处在行政部分的咨询参谋机构，那么毫无疑问，他们会比其前任更固执。一个确定机构的代言人可能学会了为增加预算铺张词藻，学会了人浮于事，学会了抑制公众了解实情，以及学会了不起争得期望妥协之外的利益。现在他或许遇到了了解他底细的一位热心人。所以依据传统行政管理讨价还价过程的组织理论不幸地是不再敷用了。需要发展一种理论，用来说明行政官员十分不愿意讨价还价而更愿意政治和行政风险的现状。
很难预测对那些通才行政官员的理解所得的可能结果，这些行政官员准备依据社会平等合理化他们的见解和决策。行政管理理论能较好地阐明使用效率、经济或好的行政管理作为理论基础所带来的结果。例如，我们知道立法机构和选举出来的行政长官都不希望提高税收的论争是很有说服力的，可是我们也知道，实际上任何事情能在“好的管理”标题上得到合理化。当行政官员离开这种言辞的避风港时会怎么样呢？最好的猜测是更公开的对目标或目的基本争议的冲突。一些官员会胜利，但大多数不会的，因为
制度倾向于同那些试图改变它并愿意为此冒险的人反其道行事。造成这样的结果大概归于多变的和较不稳定的中层文官。经济大衰退后，从文官制度中实际的撤离或调动大概是新公共行政官员所偏好的作法，而不是现在行政官员中所表现出的心理撤离。
例如，可设想一位市政府的人事局长，他准备就新巡警的高度和体重要求是不实际的，而且是故意歧视丧失营养和教育的少数民族。他还会争论对未成年不端行为定罪不应限制其成年后成为巡警。如果有分开冲突的话，其阵势是丧失管养和教育的少数民族对市政委员会的多数派、可能也对市长、而肯定对警察局长及其同事的冲突。虽然新公共行政官员会完全愿意冒卷入这样对抗的风险，但目前的理论没很多地表明这种对抗对政治制度一般意味着什么。
2．整合过程
权威层级是基本手段，通过它来协调公共行政管理组织中人的工作。正式层级是常设的和不断发展的组织中最明显的和最容易确认的成分。行政官员看成是在层级是所扮演的角色，而其要完成的任务通过层级串联在一起的，去建构一个内聚性的实现目标的整体。行政官员习惯上被认为是通过层级组建和维持组织的官员，他试图理解权威层级内正式与非正式的关系、地位、政治生活和权力。该层级对那些希望管理、控制、或指挥从多人工作的管理者来讲，既是一种理想的设计又是一个适宜的环境。
层级的非生产性特点是众所周知。新公共行政学可能最好理解成为倡议调整层级系统，理论和实践的几种手段被用来更改传统的层级结构。第一种或许是最知名的方法是矩阵技术或规划技术。从定义角度看，项目规划是暂时的。项目规划经理及其同事是一个工作班组，该班组试图利用一个不断发展的组织中正规确定层级的各种便利服务。在项目规划期间，项目规划经理必须从组织的技术层级中得到技术服务，从人事机构中得到有关人事服务，从预算部门得到预算服务，等等。如果项目规划方法不是代表对项目工程的很高水平的支持，那么它是无效的。在项目规划要求与确定层级的生存要求之间存在冲突时，高层管理决策必须都有利于项目规划。项目规划的主要优点当然在于它有决定性作用，官僚机构难以维系或自我崩溃，都取决于项目规划。项目规划的概念在与“以前”的硬件、研究与开发或资本改良努力相联系时，就显得特别有用。这概念在工程界相当熟悉，而且在理论上能够应用于许多技术性小的社会问题。项目规划技术，作为一种工具能监督和协调政府与企业签署的合同。
其它知名的改变层级的方法有：群体决策模式、联系枢纽功能法和所谓的辩证组织方法。当然，分权方法肯定是最基本的改变层级的方法。
对这几种方法的开发和实验是新公共行政学的基本内容。寻找相对非结构的，非正式的和非权威的整合技术，在公共行政组织中才刚刚开始。对这几种组织方式的偏爱，首先包含了对变化的相对宽容。这种变化包括行政管理行为中的变化，以及依对象或对象群体的差异所采用的方法及其应用的变化。这种偏爱也包含了对无效率和不经注明的很大宽容。就非常一役的意义上讲，这种偏爱包含着一种意愿：以效率和经济的降低来换取对组织的投入和责任义务的提高，特别是从短视角度更是这样。从长远角度看，相对非正式的和非权威的整合技术可能证明是更有效率的和经济的
由新公共行政学倡导的相对非正式整合过程存在两个严重问题。第一，照这样发展下去，会缺乏作为项目建构者的公共行政专家。新公共行政官员接受的培训是作为变革代理人和非正式的、分权的、整合的过程的倡导者，可能没有能力建构和维持大型的、永久性的组织。这个问题可能不是一个严重的问题，因为几个专业领域（教育、执法机构、福利等等）中的行政官员通常是有能力的组织建构者，或至少是维护者，所以一名公共行政专家能够全神贯注于由别人建构的层级的变动或调整。
第二个问题是在相对非正式、整合的组织中高层与低层行政官员之间有潜在的冲突。在描述行政管理的分配过程时，十分清楚地知道高层行政官员中是强硬的和专断的。在对整合过程的描述中，对扩大基层组织自主程度有显著的偏爱。在理论上，只有一种方式可迁就这种矛盾，该方式是通过组织设计。在组织设计中，高层行政官员被看成是政策倡导者及一般政策评论员。如果他们对政策应用中的变化相当宽容，那么能相信组织的中低层在项目申请中可运用解释性的、很宽的特许要求。可以肯定这种迁就是微弱的，但是组织中高低层的关系仍是个行政管理问题。过去对这些问题的解决曾倾向于符合权威层级上
层、立法机构一些部门和有势力的利益集团的利益。新公共行政学探求一种手段，通过它能够有利于组织的低层和相对无势力的少数民族。
3．边际交换过程
边际交换过程描述了公共行政组织与它的关联群体及对象之间的一般关系。这些关系群体是立法机构、被选出的行政长官、辅助参谋机构、服务对象（有组织的或无组织的）以及有组织的利益集团。边际交换过程也说明联邦制度中各级政府之间的关系。由于公共行政组织发现他们处于一个竞争的政治、经济和社会环境之中，所以他们寻求支持。边际交换过程是这样进行的，首先找到一个与立法机构一起扮演倡议角色的对象，然后在行政管理机构与立法机构关键人物之间发展一种共生关系，最后尽可能建构和维持永久性的组织。
上述分配和整合过程要求大量的新公共行政学概念，即怎样进行边际交换的概念。未来的组织理论必须包含下面的边际交换方式。首先，需要服务对象更多地参与，来代表目前还没有参与的少数群体（假定少数群体为服务没有参与是不公正的：农民、银行家和重工业生产者是少数群体，而且是高度参与的服务对象。从这种意义上讲，所有的公共组织都是有服务对象的）。这种变化可能意味着不同种类的参与，这种参与形式目前可在一些城市中看到。作为交战状态和社区总体行动项目的一个结果，也可在一些大学校园见到。丧失营养和教育的少数群体的利益来进行分配决策，即使这些决策依据效率或经济来讲是很难合理化的。
大体上，这种决策出现于战时的军事决策之中，也是国家宇航局阿波罗项目决策方式的特点。这两个例子具有应急项目的特点，应急项目的设计目的是解决那些被看作是迫在眉睫的问题。它包含一种置后预算，在该预算中，为工程项目搞到几笔大的资金，而且默认大量的支出。详细的会计核算是在支出之后，故此为置后预算。在这些条件下，做什么和需要什么材料是在组织低层做出的。这些决策是建立在这样的基础上的，该假设是：他们认为他们会得到组织上层的的支持，而且必需的资源能够获得或由上层来负责解决。同样的逻辑明显地能用于少数民族集中居住区问题，可以组建一个临时项目小组，在这个项目中，项目主管及成员在一项应急计划中与城市的常设官僚机构共事，来解决少数民族中居住区的就业、住房、健康、教育和交通需要。依据参与对象和所遇到的政治行政环境的不同情况，一个项目的决策及步骤会非常不同于另一个项目的决策及步骤。这个主要项目的主管会默认支出方式和决策的各种变化，这与国防部和国家宇航局在危机时负担开支是同一方式。
存在的危险是倾向分权化的项目会被地方多元主义精英分子所接管。美国的选征兵役制就是这种接管的实例。处于不利地位的少数群体对象的更多参与是必须的，来抵消这种危险倾向。但是，会很难防止现在处于统治地位的少数群体对付过去曾占统治地位的少数群体的故意歧视。
从这种边际交换关系的描述中，可能有把握预测行政管理机构，特别是那些分权化的会逐渐地成为特定少数群体基本手段，通过它们找到了他们政治代表的基本形式。就处于很有利地位少数群体来说表现这种情形，那些处于不利地位的少数群体也可能按此行事。
这种保证服务对象高度参与的手段方法是有问题的。最大可行性参与的概念，虽然没有受到好评，但可能与大多数分析家准备承认的要更实用。最大可行性参与的确没有提高经济发展机遇协调局（CEO ）各项活动的效率或经济性，可是，或许最重要的是，她至少给少数民族集中居住区的居民的印象，他们有能力影响那些影响他们福利的公共决策。服务对象参与可能意味着：第一，对处于不利地位的少数群体雇佣成为可行的；第二，使用服务对象评论协会或评论机构；第三，分权化的立法机构，如在纽约市教育委员会分权争论中，由布隆希尔学校社区所寻找的那种分权化的立法机构。
边际交换方式的发展意味着可能会发展政府间的新型关系，特别是财政关系。联邦拨给州和市政府的补助金无疑是扩大了，而且可能较平等化。此外，还会要求一定的分税制形式，地方政府岁入能力的基本弱性必定得到改善。
上面描述的分配和整合过程的运用也意味着可能会发展政府间的新型关系，特别是财政关系。联邦拨给州和市政府的补助金、州拨给市政府的补助金无疑是扩大了，而且可能较平等化。此外，还会要求一定的分税制形式，地方政府岁入能力的基本弱性必定得到改善。
上面描述的分配和整合过程运用也意味着新的手段方法发展，通过这种手段行政官员与立法机构就联系起来了。选举出来的行政长官可能总是会把维持执政的连续性作为他的首要目标。这意味着运用相对非正式整合过程的行政管理必须寻找到一种手段，通过它提高连任的可能性。它确立的集权官僚机构以各种方式来寻找这种手段，最知名的是建构和维持议员所在社区的道路或其它主要设施，建立高就业的机构设施，如联邦办公大楼、郡县法庭、警察管区，等等，以及分发公共关系材料取悦于在职议员。分化权的组织特别适于这种对议员服务的形式。结果可以想象得出来，议员成为相对非层级和非权威的官僚机构强有力的代言人。
4、社会情感过程
这里描述的行政管理要求个体和群体特点完全不同于目前情况。普遍使用的敏感训练、T 技术、或“组织发展”与新公共行政学是不谋而合的。这些技术还包括降低个体对层级的依赖，能够接受它们的挑战，并且使他有准备地冒更大的风险。从前面的讨论中，可以清楚地看出，这些敏感技术与刚刚讨论过的分配、整合和边际过程是相似的。
社会情感训练技术是行政管理变革的基本工具。这些技术迄今一直用于加强或改变已确立和继续发展的官僚机构。今后，期望同样的技术会被利用，以促进分权化的可能项目化的组织形式的发展。最近，由克里斯·阿基斯对美国国务院的评价充分表明了新公共行政学对组织社会情感过程的可能影响。阿里基斯得出结论认为国务院这个社会系统具有以下缺陷，个体逃避于人际困境和冲突；最低水平的人际交往中的坦率、深度和信赖；回避侵犯性和争斗；有人情味就是非理性的或无效率的观念；领导绝对支配下属；无视领导个人对别人的影响；伴随低水平的冒险性或责任感的高度遵奉观念。为了根治这些组织的“弊病”，阿基里斯建议：
（1）应该确定一个长期的改革计划，以改变现有国务院体制为目标；
（2）政策计划第一阶段应着重于国务院最高级成员的行为和领导方式；
（3）随着上层改革的同时，应在那些有变革准备迹象的下层部门，开展类似的改革活动；
（4）所进行的组织变革和发展过程要求与我们希望根植于该体制同样的行为和态度（创新、增强责任感、冒险）；
（5）在组织发展活动产生更高水平的领导技能，而且开始减少体制对人际关系所带来的影响时，应帮助那些该组织成员重新考察那些影响组织效能的国务院一些活动和政策（雇员评定、升迁过程、监察）。这种重新考察应有组织内外顾问的帮助，在主管行政长官的指导下进行；
（6）行政管理与财物间的相互依赖和类似性需要明确区别和普遍共识；
（7）国务院在以行为科学为基础的知识心灵育种的内力应得到立即加强；长期研究计划应得到发展，探讨行为研究的学科对外交实务的可能价值是什么。
国务院这些弊病不幸地是公共行政组织的通病。尽管阿基里斯的建议是针对国务院的，但这些建议对所有的高度权威层级的组织都是适宜的。
既然新公共行政关系对广泛的社会平等负有责任，那么前面所述应弄清更接近平等的内部组织也是一个目标。
三、结论
寻求社会平等给行政管理提供了真正的规范基础。像许多价值前提一样，社会平等推崇国旗、国家、母亲和苹果饼。但是肯定地，行政管理对社会平等的追求与教育家、医生等等所具有的目标不是什么更神圣的、梦寐以求的。还有，看起来新公共行政学与善，或可能是上帝，紧密相连。
以这样的规范基础实际进行的行政管理可能结果是什么？第一，公开目标的传统行政管理普遍得到了生意人和中上层受过良好教育阶层人的支持。市政改革运动出乎意料的成功就是对之的检验。如果新公共行政学来讲，也可能继续得到那些受过良好教育阶层的支持，如果我们假定这个社会阶层正逐渐对那些提高社会平等的公共项目担负起责任，而不是那些不平等的项目。然而，看起来新公共项目担负起责任，而不是那些不平等的项目。然而，看起来新公共行政应准备卷入这种交易中的风险，如果需要这样做的话。
第二，新公共行政管理，在追求社会平等上，可能会遇到各种反对，正如最高法院过去十年所经历的那样。这就是说，主要反对是来自于被选出的行政长官，原由是最高法院卷入了道德社会政策之中。由于最高法院是独立的，所以与行政管理相比不易被责难，因此，我们期望对行政管理机构以及这些机构的分配方式进行更大的立法控制。
第三，新公共行政学也促进了一种政治体制，在其中被选出的行政长官基本代表多数群体和特权阶层，而行政官员和法院代表处于不利地位的少数群体。当行政官员和私人物品的平等分配而行事时，法院则逐渐沿同样的方式解释宪法。对这种行动的立法性敌对可能指向行政管理，自然因为行政管理最易责难。 什么是新公共行政学和它的学术环境？首先，让我们考虑它的理论，然后是学术环境。
组织理论在许多方面会受到新公共行政学的影响。公共组织为“公”特性会被强调。内部行政管理行为学，即一般行政管理学派的优点和现在称之为组织理论的基础，会是学术性行政管理学的一部分内容，但不会是中心内容。行政管理学的中心位置会被对面前讨论过的分配和边际交换过程的强调所取代。 倾向于定量研究的公共组织理论家可能转向了或至少广泛阅读了福利经济学的内容。的确，可以想象这些理论家使用的社会平等模型或范式完全与经济学家的市场模型一样丰实。随着社会平等上升到最高目标，在得益以经济学来处理的许多情形里，模型建构是相对简单的。例如，我们可以发展一些平等最大化、长期与短期平等、平等弹性等理论。在《公共选择》杂志上发表的理论和研究提供了这种发展的一瞥。这种工作目前主要由一些经济学家来完成，这些经济学家主要试图从目的出发对时常模型或个体效用最大化概念加以发展。担负社会平等责任的公共组织理论家通过各种模型形成了。它很可能依据是否可抉择政策提高社会平等去相当精确地评价可抉择政策可能产生的影响结果。保证年收入、付所得税、超前、职业团等计划可依据它们平等最大化潜力来评估。
倾向于非定量行为研究的公共组织理论家大概是活动于柯克哈特的“联合模型”范围内，活动于社会学、人类学和心理学领域，特别是关于这些学科存在的形式之中。而定量研究则转向经济学，正如上面所讨论的那样。当然，许多公共组织理论家停留在中间范围理论上，即角色、群体、沟通、决策等理论，不会走到像联合模型、社会平等模型或所谓系统模型一样的大理论范围里。
新公共行政学对学术环境意味着什么呢？一件事情是很明确的：现在我们知道“公共行政”与“公共服务”有很大差异，前者是由公共管理通才和一些辅助咨询人员组成（系统分析、预算、人事等等），而后者则是由专业人员构成，给学校、警察、法院、军队、福利机构等配备了人员。学术上的渐进行政管理项目给那些培训公共服务专业人员的职业学校架起了坚固而永久的桥梁。在一些职业学校里，行政管理的概念会成为“第二专业”来指导那些从事公共服务的律师、教师、福利人员。
一些行政管理研究项目可能会更加哲学味和规范性，而另一些则转向定量管理技术。这两种研究倾向都是可取的，都会有助于问题的研究和解决。
政策分析肯定会为这两种学派所重视。为了好管理的好管理对今天的学者来讲，是非常不重要了。政策分析，具有逻辑性和分析性的精明和实际，会是今天的议事日程。
学术行政管理研究项目通常不被认为是特别激动人心的，新公共行政学有机会可以改变。那些公开找寻吸收和产生“变革分子”或“剃平头的激进分子”的设计规划与POSDCORB 时代相差十万八千里。我们很多人对之很欣慰。
新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。(1)对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。(2)主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。(3)提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间(比如立法机构、利益团体) 建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。
3评价
新公共行政学的研究重心在公共行政学的“公共部分”，倡导公共服务的平等性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值，强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中，即“要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持，处于劣势境地的人们”。尽管由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段。 新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。