第11卷第2期2009年03月
哈尔滨工业大学学报(社会科学版)
JOURNALOFHIT(SOCIALSCIENCESEDITION)
Vo.l11No. 2Mar.,2009
农业保险:发展历程、启示与思考
孙善功,李嘉晓,陈盛伟
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(1.西北农林科技大学经管学院,陕西杨凌712100;2.青岛市社会科学院经济研究所,
山东青岛266071;3.山东农业大学经管学院,山东泰安271018)
摘 要:在对建国以来我国农业保险发展历程进行阶段划分之后,系统总结了农业保险发展所给予的启示:政府干预和政策摇摆是导致农业保险发展波动性大的主要原因;农业保险发展规模同灾害程度的轻重无直接联系;政府缺位是1993 2003年农业保险萎缩的唯一原因;农业保险发展与否的根本不在于经营模式与经营方法有何不同,而是政策性农业保险能否付诸实施。最后,结合我国当前农业保险发展的新阶段,指出要加快发展农业保险,必须在农业保险商业性业务与政策性业务的拟合、地方政府与中央政府的责任界定、农业保险制度中法律法规体系的完善等诸方面进行创新完善。 关键词:农业保险;发展历程;政府干预
中图分类号:F840.66 文献标志码:A 文章编号:1009 1971(2009)02-0078-07
农业保险是指专为农业生产者在从事种植
业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。经过建国以来近60年的发展,尤其是在2004年至今年连续五个中央一号文件精神的指引下,在中国保监会和各地政府的推动下,我国农业保险的广度和深度不断拓宽加深,保费收入快速增长,2005年保费收入为7.3亿元,2006年为8.5亿元,2007年猛升到51.8亿元。保费的急剧增长是不是表明我国农业保险进入了快速发展的轨道,目前我国农业保险的发展面临哪些问题?从历史视角进行探究,或许有助于我们对问题的思考。
之初就把开展农业保险业务作为自己的一项重要职能。1950年,中国人民保险公司首先在北京郊区、山东商河、重庆北碚试办牲畜保险。1951 1952年,在一些地区试办了农作物保险,如先后在山东、苏北、陕西、山西、四川、江西、河北等省,及北京、西安等市共36个地点试办了棉花保险。但由于急于求成、强迫命令的做法在群众中造成的不良影响,1953年初第三次全国保险工作会议确定了!整理城市业务,停办农村业务,整顿机构,在巩固的基础上稳步前进∀的工
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作方针。
1954年,为满足合作社对牲畜自愿保险的需求,东北地区辽宁、吉林、黑龙江三省的90个县,继续办理了牲畜自愿保险。1955年农业保险按!积极准备、稳步发展∀的精神复办,至1955年底,全国共有13个地区开办有大牲畜业务,东北地区业务占全国牲畜保费收入的98%以上。1956年前后,全国出现了农业合作化高潮,上上下下要求保险工作配合农业合作化和手工业合作化的呼声很高,许多地方的农业生产合作社要
一、我国农业保险的发展历程
细分建国以来我国农业保险发展的历程,可划分为五个阶段。 1.20世纪50年代的农业保险探索 1949年10月20日中国人民保险公司成立
1953年农村保险停办以后,东北大部分地区由于农村经济和互助合作运动发展较快,加之马匹多、价值高,因此对牲畜保险有一定需求。经东北党政提出意见报请中财委批准后,东北地区又重点办理了牲畜保险。 收稿日期:2008-12-10
基金项目:山东省教育厅社科计划项目(S07WZ63);青岛市软科学研究组织计划项目(07R-32)
作者简介:孙善功(1968-),男,山东青岛人,博士研究生,从事农村财务管理和农业保险研究;李嘉晓(1975-),男,山东龙口
人,助理研究员,博士,从事区域经济金融发展研究;陈盛伟(1971-),男,山东青州人,副教授,博士,从事农业保险与农业风险管理研究。
求办理保险业务。1956 1957年的农业保险业务在整顿、调整中继续开展。
1958年1月,中国人民保险公司第六次全
国保险工作会议决定:农村保险要积极办理牲畜保险,扩大办理养猪保险,重点试办农作物的保险。但随着农业!大跃进∀的深入以及人民公社化运动的出现,愈演愈烈的浮夸风使农作物上报产量的虚数很大,这使得农作物的承保产量很难确定,农作物保险试办不长就停止了。1958年10月,在西安召开的全国财贸会议提出:人民公社化以后,保险工作的作用已经消失,除国外保险业务继续办理外,国内保险业务立即停办至此,农业保险在全国范围内停办。
20世纪50年代我国农业保险的发展历程表明:(1)政府干预是新中国农业保险得以产生的第一推力。此时期政府推动农业保险的重要手段主要包括发动群众运动,如平原省每村以互助组为单位,动员没有牲口而有粮食的农户借粮食给有牲口而缴不起保费的农户;全面依靠地方党政机构;利用干部、积极分子带头投保。(2)这一时期开展的农业保险虽然属于自愿性保险,但是由于政府干预过多,实际上为强制保险, 政府的过多干预客观上扩大了农业保险的经营范围,降低了农业保险的代理成本。
2.1982年到1986年的恢复试办
十一届三中全会后家庭联产承包责任制在全国农村广泛兴起,农村!专业户∀、!重点户∀、!农工商经济联合体∀等纷纷涌现出来,出于分散风险的需要,他们对开办农业保险呼声强烈。1982年2月,国务院指出应!积极创造条件,抓紧作好准备,逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务∀,1984年国务院再次指示,为了适应农民富裕起来以后对安全保障的需要,农村保险业务将成为发展我国保险事业的重点之一
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棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亚麻等经济作物,以及牲畜、水产等养殖物。
1982 1986年农业保险恢复试办时期,由于中国人民保险公司的经营管理体制基本上沿用计划经济方式,在业务经营中不大考虑盈亏问题,经营的种植业、养殖业保险实行全国统一核算,盈亏由保险公司内部险种互补,这实际上隐含了政府对农业保险的隐性补贴,农业保险得到快速发展。中国人民保险公司在系统内部调剂盈亏、抽肥补瘦,助推农业保险的机制,实际上也是!以险养险∀模式,是种养两业险非独立核算下的以险养险,同后来的以险养险并不一样。 3.1987年到1992年,农业保险多元化快速发展
得益于鼓励性政策背景的推动,1987 1992年是中国农业保险快速发展的时期。此时期,推动农业保险发展的几个主要政策文件是:1985年#中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策∃(1985年1月1号)中提出,!积极兴办农村保险事业∀。1986年又在#中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署∃(1986年1月1号)中再次强调!应积极发展农村各项保险事业∀。1987年中央5号文件指出要!发展农村社会保障事业,有条件的可试办合作保险∀。1991年#中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定∃明确要求:!积极发展农村保险事业,扩大险种范围,鼓励农民和集体投保。在各级政府的支持下,建立多层次、相互联系的农村专项保险基金,逐步建立农村灾害补偿制度。∀ 中央政府的文件精神推动了农业保险的再度兴起。此时,尽管农业保险没有摆脱商业保险公司的体制束缚,但由于中国人民保险公司内部领导的!高度重视∀,同时采取了成立专门业务部门,将农村保险业务统交农村保险部经管的措施,从而为农业保险的发展注入了活力。尤其是这一时期各地积极开展创建保险先进县的活动,为农业保险争取各地方党政领导部门的政策支持、措施保障和资金资助开通了一些渠道。六年
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我国农业保险业务自1982年恢复,到1986
年的四年试办阶段中,农业保险仍由中国人民保险公司代表政府垄断经营。1986年中国人民保险公司试办的农业保险险种多达100多个,保险标的包括了小麦、水稻、玉米等粮食作物,烟叶、
毛泽东虽然作出过!愿保就保,不愿保就不保∀的指示,但当时实行的是高度的计划经济体制,农业保险的发展只能服从国家的
统一安排。20世纪50年代初,为了赶任务、赶进度,出现了用行政手段强迫农民投保现象,如!不投保就是不爱国,不相信政府∀,甚至采取连续开会、站岗把门、强迫学习、不投保不让走的强制行为;如通过党政组织向乡村干部层层派任务;再如限期内完不成任务要(,
来,农业保险业务收入从1987年的10028万元增加到1992年的86190万元,增长了约7.6倍,可以这么说,1987 1992年是中国农业保险大幅度增长的阶段,是建国后农业保险发展的黄金时期。 由于政府直接办理农业保险成本过高、亏损严重,政府在改革中国人民保险公司经营农业保险业务模式的同时,也在探索其他经营农业保险的途径。这一时期的农业保险呈现出了多种经营形式并存、多元经营主体参与的特点,具体表现为准许新疆建设兵团经营本地农业保险,允许中国人民保险公司与地方政府合办或代办农业保险,以及推动农村合作保险发展等方面。一些省级保险分公司与省政府财政、体改、人民银行、民政、农业、气象、工商、税务及其他相关部门合作,进行了大量的农业保险体制改革试点,形成了以湖南、河南、云南为代表的!三南∀模式。 在1987 1992年这一农业保险发展较快的时期,地方政府所产生的推动作用值得思考。由于政策、体制关系的不顺,此阶段农业保险大发展的环境并不好,但依靠地方政府的推动,此时期的农业保险呈现出了多主体参与、多形式并存、增长速度很快的特点。此时期,出现了不少地方政府推动农业保险发展的较好例子,如河南省分公司在省政府及财税、人民银行、农委、体改委、物价等部门的领导支持下,建立了河南省农村保险互助会;上海市于1991年由政府牵头,财政局、农委、保险公司联合成立了上海市农业风险基金管理委员会;广东省肇庆市保险公司在市政府的支持下,与农委、财政、外贸等部门联合,成立了肇庆市农业保险委员会,并在县一级试办了农业保险合作社。
4.1993年到2003年,农业保险的萎缩徘徊 1992年10月,党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,1993年11月,党的十四届三中全会通过的#关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定∃指出,我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度。此后中国人民保险公司的公司制改革影响了农业保险业务。
1996年8月23日#国务院关于农村金融体
制改革的决定∃的第五部分 逐步建立各类农业保险机构中指出:!在总结试点经验的基础上,逐步在农业比重较大的县建立农村保险合作社,主要经营种养业保险。在发展农村合作保险的基础上,创造条件成立国家和地方农业保险公司,主要为农村保险合作社办理分保和再保险业务。国家农业保险公司在中国人民保险(集团)公司原有农业保险机构的基础上组建。为避免农业保险机构因承保种养业保险造成亏损,国家将在政策上给予适当的扶持。∀但是,同年12月30日中共中央、国务院作出#中共中央、国务院关于切实作好减轻农民负担工作的决定∃后,
农险业务全面下滑,我国农业保险进入了十年的萎缩期。
探究我国农业保险十年萎缩徘徊的原因主要有三点:(1)1992年后经济体制改革的市场化趋向加快,致使保险公司经营农业保险的压力减小。1994年财政部对中国人民保险公司实行新的财务核算制度,取消了对原按30%计提费用的规定,保险公司全面向商业化的转轨,使前一阶段人保公司内部抽肥补瘦,助推农业保险的机制被停止,人保公司经营农业保险的动力降低。(2)行政干预过度。我国许多开展农业保险办法实际上是运用当地党政的力量,采用行政手段强制农民投保,主要表现为以乡或村为单位集体投保、将保险费以乡统筹或村提留的形式向农民强行收取,有加重农民负担之嫌,农民的抵触情绪很大。1996年中央13号文件对此保险办法明令禁止后,农险业务全面下滑。(3)这一时期为减轻农民负担而清理创优达标评比,因而停止了保险先进县活动,更有一些部门和地区在纠正个别县级保险公司办理农业保险措施不当,将农业保险作为对农民的乱摊派清理,结果造成了中国农业保险从业务到队伍的全面滑坡。 5.2003年以后,农业保险进入新的探索与发展
党的十六大以来,党中央、国务院对农业保险的发展给予了高度重视。十六届三中全会#中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定∃和2004 2008年连续五年的中
1996年12月30日(中发[1996]13号)!有关部门在农村开展保险业务和合作医疗,都必须坚持自愿量力,不得强求。不得以
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第2期孙善功,等:农业保险:发展历程、启示与思考
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央一号文件及!十一五∀规划都对农业保险发展提出了明确要求。各地区和有关部门认真贯彻落实中央有关文件精神,以科学发展观为指导,
积极推进农业保险的发展,取得了较好的效果。 2003年,保监会牵头,邀请有关部门、保险公司和专家学者就发展农业保险问题进行了深入的专题调研,形成了#建立农业保险制度的初步方案∃。该方案主要内容包括:第一,现阶段中国开展农业保险不能完全套用国外任何一种现成模式,不能完全依靠国家财政补贴,不能走单一主体经营的道路。应先在具备条件的地区和市场开展试点,总结推广,逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度。第二,农业保险总的经营原则应是政策扶持、商业运作。第三,现阶段应调剂整合政府、社会、企业、农民多方资源,共同支持农业保险发展
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还开展了林木、油菜、香蕉、烟叶等特色作物保险,及农产品价格、农产品质量和天气气象指数保险等,涉及粮食作物、经济作物、蔬菜园艺、生猪、家禽、水产养殖等多个领域。三是中央财政首次投入保费补贴。2007年,中央财政首次对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪等6个种植业和养殖业保险进行保费补贴。在6个试点省区承保面积达到1.48亿亩,占试点省份播种面积的43.88%,保险金额344.29亿元。2007
年农业保险已覆盖全国所有省(市、自治区),农作物承保面积达到2.31亿亩,承保大小牲畜达到5771.39万头(只),家禽3.25亿羽(只)。农业保险覆盖全国4980.85万(户次)农户,保险金额达到1126亿元,保费收入达到51.84亿元,同比增长514.95%,其中,种植业保险实现保费收入32.15亿元,同比增长328.67%,养殖业保险保费收入19.69亿元,同比增长2017.2%。
。2004年,保监会遵循!先起步、
后完善,先试点、后推广∀的原则,按照!总体规
划、阶段部署、抓好试点、逐步推进∀的工作方针,在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司三家不同经营模式的专业性农业保险公司;在江苏、四川、辽宁、新疆等地依靠地方政府支持,开展保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工[5]
作。2005年,在巩固既有试点的同时,保监会在宁夏、内蒙古、湖北、云南、北京等地,相继开展和深化了农业保险试点。
我国农业保险的新探索,取得了较好的效果。2005年,我国农业保险保费收入达7.5亿元,同比增长89%。其中,种植业保险保费收入6.7亿元,同比增长92%;养殖业保险保费收入0.8亿元,同比增长80.2%。农业保险覆盖了超过4000万亩粮食作物,超过1.1亿头家禽和牲畜。2006年全国农业保险保费收入达8.5亿元,为三农提供的风险保障达733亿元。2007年,我国农业保险更是有了快速发展。这表现为,一是能繁母猪保险迅速推进。在#国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见∃(国发[2007]22号)的指导下,能繁母猪保险覆盖面突破80%,成为发展速度最快的农业保险险种。二是涉农保险产品更加丰富。保险公司因地制
, 二、我国农业保险发展历程的启示
1.政府干预和政策摇摆是导致农业保险发展波动性大的主要原因
由于原中国人民保险公司(PICC)的农业保险业务经历了建国后农业保险发展的各个阶段,其经营业绩变化能准确反映中国农业保险的发展历史,所以笔者截取了1982 2003年PICC农业保费收入的数据(见图1、图2)予以分析政府对农业保险政策的起伏和摇摆。
图1 1982 2003年PICC农业保费收入
2.政府缺位是1993 2003年农业保险萎缩的唯一原因
这一阶段中国人民保险公司逐步向商业化转轨,由于财政部对中国人民保险公司实行新的财务核算制度,取消了原按30%计提费用的规定,使前一阶段人保公司内部抽肥补瘦助推农业保险的机制被迫停止,中国人民保险公司单独经营、单独立账、结余留存、亏损拆借的保险模式就此终止。同时,PICC经营农业保险的市场压力和政府压力也在减少,农业保险业务因而日渐萎缩。2003年11月6日PICC在香港成功发行股
图2 1982 2003年PICC农业保费收入增长率
票,以市场为导向的经营原则进一步剔除了不易盈利的农业保险业务。而此期间,在中国人民(财产)保险公司逐渐剔除或退出农业保险业务的时候,国家并没有出台相应的措施来弥补这个空缺,导致全国农业保险业务全面滑坡。 3.农业保险发展规模同农业灾害程度的轻重无直接联系
保险起因于风险的存在,某一险种的发展规模通常与其所受灾害的程度和频率成正比
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20年中PICC农业保费收入最高的年份是1993年,达到了8.29亿, 而2003年的保费收入是2.36亿。1983 1987年度增幅为314.4%,而1994 2003年度增幅为-17.1%,波动之大可见一斑。分析PICC经营农业保险的几个拐点:1986年、1992年、1996年、2003年,农业保险业务的上升与下降无不与政策和体制改革有关。例如1994年以后,财政部对人保公司实行了以上缴利税为主要目标的新的财务核算体制。1996年PICC产、寿险业务分业经营,PICC被认定为商业性保险公司,追求利润最大化。这些都导致了PICC中国人民财产保险公司农业保险业务的下滑。
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但我国农业保险的发展现实并非如此。通过对数据的简单分析,表明我国农业保险发展与农业灾害程度(用成灾面积代表)没有天然的关系,如图3所示。
从图3中曲线的走势看,农业保险变量与成灾面积的走势不一样,
说明农业保险变量与其相
图3 1985 2004年农业保险与农业受灾面积走势对比图
此数据与中国统计年鉴不符,统计年鉴显示1993年全国的农业保费收入5.61亿,原因是PICC包括自办业务,代办业务与合
关性很小。国家财险份额的逐年增长反映的是国家保险机构的增加,保险市场的扩大理应引起对农业保险供给的增加。这一事实说明,我国农
业保险的供给与需求无法依靠市场的力量自发形成,同样也可推理出,凡可以影响农业保险发展的市场因素,皆不能独立或联合启动农业保险市场,农业保险市场的启动必须借助外力(如政府)方可。
4.农业保险发展与否的根本不在于经营模式与经营方法有何不同,而是政策性农业保险能否付诸实施
在我国农业保险发展的过程中,不乏对经营方式与方法的探索,特别是对农业保险组织模式的探索更是贯穿了我国农业保险发展的整个历程。 沈达尊(1994)把农业保险经营组织形式概括为七种。朱淑芳,赖景一(1994)把农业保险经营组织形式概括为五种,没有超出沈达尊(1994)所概括的范围。庹国柱(1997)把农业保险经营组织形式总结为三种,即政府主办模式、共济合作模式、分散经营模式。谭静,曾维忠(1997)的研究体现了与庹国柱相同的特点,但由于中国人民保险公司的商业化改制,谭静,曾维忠所概括的七种农业保险经营组织形式中,增加了中国人民保险公司单独经营、单独立帐、结余留存、亏损拆借的商业保险模式和!混合型∀保险经营模式的提法。许桂红(2003)从政府角色定位的角度认为农业保险经营组织形式有三种。白安义(2004)的研究更多地强调了农业保险的组织架构,认为农业保险经营组织形式有三种,即保险企业专业化经营、联合共保、农村互助合作保险组织。上述研究中,虽然表述方式和角度不同,但都是对组织模式和经营模式的概括和设想。需要说明的是在2003年以前,上述形式都有中国人民保险公司的参与,因此上述诸形式还可以换个角度概括为PICC独家兴办的独办模式,PICC与地方政府共担风险的合办模式,PICC代理地方政府举办农险的代办模式,PICC与地方的农、林、商业部门联合举办的联办模式,以及PICC参与的农民自担风险的合作社模式。
2003年底,中国保监会新提出了五种组织
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经营方式,中国农业保险经营组织模式的不同表述和相关争议才得以尘埃落定。一年后,不同的经营模式表现出了不同的经营业绩,安信农业保险公司2005年的保费收入是1.32亿,安华农业保险公司的保费收入是0.55亿,阳光农业保险公司的保费收入是2.28亿,而安盟中国成都公司2005年的保费收入只有156.6万元。法国安盟公司是世界著名的公司,其经营手段与方法应该是世界水准,2005年的惨淡业绩表明经营方法和手段无法改变农业保险属性,是否享受政策支持和力度如何是四公司经营业绩差异的根本原因。 长期以来对农业保险经营组织形式的理论关注和实践试验并没有把农业保险带出曲折、徘徊、萎缩的境况,这不难说明农业保险发展与否的根本不是经营采取何种形式的问题,而是能不能得到政府支持的问题。
三、中国农业保险探索的新阶段急需研究的问题
自2003年以来,我国农业保险进入了新的探索阶段,在认识到农业保险发展面临诸多有利条件的时候,需解决的问题也不少。在这里笔者只对我国农业保险制度建设研究面临的突出问题,作一简单列举,以供读者和同行的思索。 第一,我国农业保险的商业性业务与政策性业务的拟合问题。这里面涉及的主要问题有:如何正确区分政策性农业保险和商业性农业保险?如何实现农业保险业务的双重性(政策性与商业性)在同一个保险经营主体中科学结合?商业性农业保险会存在市场失灵,那么政策性农业保险是否存在政府失灵
[9]
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第二,地方政府与中央政府的责任界定、行为规范问题。由于短时间内国家级专业性农业保险公司不可能建立,农业保险事业的发展速度与规模在很大程度上依赖于地方政府对农业保险的支持方式和支持力度,因此研究地方政府对农业保险的态度、行为方式也很重要。这里面涉
即: 地方政府支持下,保险公司通过代办办理的农业保险;&保险公司与农业技术部门合办的农业保险;∋农业保险合作社;
(地方政府主办的农业保险,由保险公司代理经营;)保险公司与地方政府联合举办的农业保险;∗民政部门办理的农业保险;+地
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哈尔滨工业大学学报(社会科学版) 第11卷
及的主要问题有:地方政府与中央政府各以何种方式支持农业保险?农业保险制度与其他支农政策如何放到一个框架内统筹考虑?地方政府对农业保险的支持是否可以纳入法制轨道?中央财政补贴农业保险业务的补贴标准、补贴方式、补贴渠道是否会有地域性差别等。
第三,我国农业保险制度中法律法规体系的完善问题。这里面涉及的主要问题有:是否有必要制定国家农业保险方面的立法,以及内容如何?地方性农业保险规章如何演变为国家农业保险立法的一部分?
第四,我国农业保险制度组织构造方面,面临的主要问题有:是否有必要建立国家农业保险公司?被大家长期看好的互助合作保险如何才得以发展?理论上不存在农业保险经营的最佳组织形式,那么各区域确定自己实践形式的标准是什么?
第五,我国农业保险的经营与代理方面,需要解决的问题主要有:农业保险公司股东权益与政策性业务的矛盾问题,为三农分忧和为股东谋利双重目标的矛盾问题,如何化解巨灾风险问题。 第六,我国农业保险监管方面需解决的主要问题。农业保险涉及政策性业务和商业性业务,其监督比较复杂,由同一部门监管两类不同性质的业务,监管目标和理念的二重性将有可能引发
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管理冲突,如何建立一种合理有效的监管机构和监管制度是当务之急。参考文献:
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AgriculturalInsurance:Development,EnlightenmentandThinking
SUNShan gong,LIJia xiao,CHENSheng wei
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(1.CollegeofEconomicsandManagement,NorthwestAgriculture&ForestryUniversity,Yangling712100,China;
2.ResearchInstituteofEconomics,QingdaoAcademyofSocialSciences,Qingdao266071,China;3.CollegeofEconomicsandManagement,ShandongAgricultureUniversity,Taia'n271018,China) Abstract:AfterdividingthedevelopingstagesofagriculturalinsurancesincethefoundingofthePRC,thispapersystem
aticallysumsuptheenlightenmentfromthedevelopmentofagricultureinsurance:governmentinterventionandpolicyinstabili tyarethemainreasonforcausingabigfluctuationduringthedevelopmentofagriculturalinsurance;governments'absenceistheonlyreasonforagriculturalinsuranceshrinkingduring1993-2003.Thereisnodirectrelationshipbetweenthedevelopingscaleofagriculturalinsuranceandthedegreeofdisaster;whetheragriculturalinsurancecanbedevelopedornotisnt'basedonthemodelandmethodofmanagementbutontheperformanceofpoliticalagricultureinsurance.Intheend,thepaperpointsoutthatunderthenewsituationofagriculturalinsuranceinChina,severalaspectsshouldbeinnovatedanddevelopedtoaccel eratethedevelopmentofagricultureinsurance,suchasthefitnessofcommercialbusinessandpoliticalbusinessofagriculturalinsurance,theresponsibilitydefinitionbetweenlocalgovernmentandcentralgovernment,theimprovementoflawsandregula tionsinagriculturalinsurancesystem. Keywords:agriculturalinsurance;development;governmentintervention
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JOURNALOFHIT(SOCIALSCIENCESEDITION)
Vo.l11No. 2Mar.,2009
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(1.西北农林科技大学经管学院,陕西杨凌712100;2.青岛市社会科学院经济研究所,
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摘 要:在对建国以来我国农业保险发展历程进行阶段划分之后,系统总结了农业保险发展所给予的启示:政府干预和政策摇摆是导致农业保险发展波动性大的主要原因;农业保险发展规模同灾害程度的轻重无直接联系;政府缺位是1993 2003年农业保险萎缩的唯一原因;农业保险发展与否的根本不在于经营模式与经营方法有何不同,而是政策性农业保险能否付诸实施。最后,结合我国当前农业保险发展的新阶段,指出要加快发展农业保险,必须在农业保险商业性业务与政策性业务的拟合、地方政府与中央政府的责任界定、农业保险制度中法律法规体系的完善等诸方面进行创新完善。 关键词:农业保险;发展历程;政府干预
中图分类号:F840.66 文献标志码:A 文章编号:1009 1971(2009)02-0078-07
农业保险是指专为农业生产者在从事种植
业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。经过建国以来近60年的发展,尤其是在2004年至今年连续五个中央一号文件精神的指引下,在中国保监会和各地政府的推动下,我国农业保险的广度和深度不断拓宽加深,保费收入快速增长,2005年保费收入为7.3亿元,2006年为8.5亿元,2007年猛升到51.8亿元。保费的急剧增长是不是表明我国农业保险进入了快速发展的轨道,目前我国农业保险的发展面临哪些问题?从历史视角进行探究,或许有助于我们对问题的思考。
之初就把开展农业保险业务作为自己的一项重要职能。1950年,中国人民保险公司首先在北京郊区、山东商河、重庆北碚试办牲畜保险。1951 1952年,在一些地区试办了农作物保险,如先后在山东、苏北、陕西、山西、四川、江西、河北等省,及北京、西安等市共36个地点试办了棉花保险。但由于急于求成、强迫命令的做法在群众中造成的不良影响,1953年初第三次全国保险工作会议确定了!整理城市业务,停办农村业务,整顿机构,在巩固的基础上稳步前进∀的工
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作方针。
1954年,为满足合作社对牲畜自愿保险的需求,东北地区辽宁、吉林、黑龙江三省的90个县,继续办理了牲畜自愿保险。1955年农业保险按!积极准备、稳步发展∀的精神复办,至1955年底,全国共有13个地区开办有大牲畜业务,东北地区业务占全国牲畜保费收入的98%以上。1956年前后,全国出现了农业合作化高潮,上上下下要求保险工作配合农业合作化和手工业合作化的呼声很高,许多地方的农业生产合作社要
一、我国农业保险的发展历程
细分建国以来我国农业保险发展的历程,可划分为五个阶段。 1.20世纪50年代的农业保险探索 1949年10月20日中国人民保险公司成立
1953年农村保险停办以后,东北大部分地区由于农村经济和互助合作运动发展较快,加之马匹多、价值高,因此对牲畜保险有一定需求。经东北党政提出意见报请中财委批准后,东北地区又重点办理了牲畜保险。 收稿日期:2008-12-10
基金项目:山东省教育厅社科计划项目(S07WZ63);青岛市软科学研究组织计划项目(07R-32)
作者简介:孙善功(1968-),男,山东青岛人,博士研究生,从事农村财务管理和农业保险研究;李嘉晓(1975-),男,山东龙口
人,助理研究员,博士,从事区域经济金融发展研究;陈盛伟(1971-),男,山东青州人,副教授,博士,从事农业保险与农业风险管理研究。
求办理保险业务。1956 1957年的农业保险业务在整顿、调整中继续开展。
1958年1月,中国人民保险公司第六次全
国保险工作会议决定:农村保险要积极办理牲畜保险,扩大办理养猪保险,重点试办农作物的保险。但随着农业!大跃进∀的深入以及人民公社化运动的出现,愈演愈烈的浮夸风使农作物上报产量的虚数很大,这使得农作物的承保产量很难确定,农作物保险试办不长就停止了。1958年10月,在西安召开的全国财贸会议提出:人民公社化以后,保险工作的作用已经消失,除国外保险业务继续办理外,国内保险业务立即停办至此,农业保险在全国范围内停办。
20世纪50年代我国农业保险的发展历程表明:(1)政府干预是新中国农业保险得以产生的第一推力。此时期政府推动农业保险的重要手段主要包括发动群众运动,如平原省每村以互助组为单位,动员没有牲口而有粮食的农户借粮食给有牲口而缴不起保费的农户;全面依靠地方党政机构;利用干部、积极分子带头投保。(2)这一时期开展的农业保险虽然属于自愿性保险,但是由于政府干预过多,实际上为强制保险, 政府的过多干预客观上扩大了农业保险的经营范围,降低了农业保险的代理成本。
2.1982年到1986年的恢复试办
十一届三中全会后家庭联产承包责任制在全国农村广泛兴起,农村!专业户∀、!重点户∀、!农工商经济联合体∀等纷纷涌现出来,出于分散风险的需要,他们对开办农业保险呼声强烈。1982年2月,国务院指出应!积极创造条件,抓紧作好准备,逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务∀,1984年国务院再次指示,为了适应农民富裕起来以后对安全保障的需要,农村保险业务将成为发展我国保险事业的重点之一
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棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亚麻等经济作物,以及牲畜、水产等养殖物。
1982 1986年农业保险恢复试办时期,由于中国人民保险公司的经营管理体制基本上沿用计划经济方式,在业务经营中不大考虑盈亏问题,经营的种植业、养殖业保险实行全国统一核算,盈亏由保险公司内部险种互补,这实际上隐含了政府对农业保险的隐性补贴,农业保险得到快速发展。中国人民保险公司在系统内部调剂盈亏、抽肥补瘦,助推农业保险的机制,实际上也是!以险养险∀模式,是种养两业险非独立核算下的以险养险,同后来的以险养险并不一样。 3.1987年到1992年,农业保险多元化快速发展
得益于鼓励性政策背景的推动,1987 1992年是中国农业保险快速发展的时期。此时期,推动农业保险发展的几个主要政策文件是:1985年#中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策∃(1985年1月1号)中提出,!积极兴办农村保险事业∀。1986年又在#中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署∃(1986年1月1号)中再次强调!应积极发展农村各项保险事业∀。1987年中央5号文件指出要!发展农村社会保障事业,有条件的可试办合作保险∀。1991年#中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定∃明确要求:!积极发展农村保险事业,扩大险种范围,鼓励农民和集体投保。在各级政府的支持下,建立多层次、相互联系的农村专项保险基金,逐步建立农村灾害补偿制度。∀ 中央政府的文件精神推动了农业保险的再度兴起。此时,尽管农业保险没有摆脱商业保险公司的体制束缚,但由于中国人民保险公司内部领导的!高度重视∀,同时采取了成立专门业务部门,将农村保险业务统交农村保险部经管的措施,从而为农业保险的发展注入了活力。尤其是这一时期各地积极开展创建保险先进县的活动,为农业保险争取各地方党政领导部门的政策支持、措施保障和资金资助开通了一些渠道。六年
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我国农业保险业务自1982年恢复,到1986
年的四年试办阶段中,农业保险仍由中国人民保险公司代表政府垄断经营。1986年中国人民保险公司试办的农业保险险种多达100多个,保险标的包括了小麦、水稻、玉米等粮食作物,烟叶、
毛泽东虽然作出过!愿保就保,不愿保就不保∀的指示,但当时实行的是高度的计划经济体制,农业保险的发展只能服从国家的
统一安排。20世纪50年代初,为了赶任务、赶进度,出现了用行政手段强迫农民投保现象,如!不投保就是不爱国,不相信政府∀,甚至采取连续开会、站岗把门、强迫学习、不投保不让走的强制行为;如通过党政组织向乡村干部层层派任务;再如限期内完不成任务要(,
来,农业保险业务收入从1987年的10028万元增加到1992年的86190万元,增长了约7.6倍,可以这么说,1987 1992年是中国农业保险大幅度增长的阶段,是建国后农业保险发展的黄金时期。 由于政府直接办理农业保险成本过高、亏损严重,政府在改革中国人民保险公司经营农业保险业务模式的同时,也在探索其他经营农业保险的途径。这一时期的农业保险呈现出了多种经营形式并存、多元经营主体参与的特点,具体表现为准许新疆建设兵团经营本地农业保险,允许中国人民保险公司与地方政府合办或代办农业保险,以及推动农村合作保险发展等方面。一些省级保险分公司与省政府财政、体改、人民银行、民政、农业、气象、工商、税务及其他相关部门合作,进行了大量的农业保险体制改革试点,形成了以湖南、河南、云南为代表的!三南∀模式。 在1987 1992年这一农业保险发展较快的时期,地方政府所产生的推动作用值得思考。由于政策、体制关系的不顺,此阶段农业保险大发展的环境并不好,但依靠地方政府的推动,此时期的农业保险呈现出了多主体参与、多形式并存、增长速度很快的特点。此时期,出现了不少地方政府推动农业保险发展的较好例子,如河南省分公司在省政府及财税、人民银行、农委、体改委、物价等部门的领导支持下,建立了河南省农村保险互助会;上海市于1991年由政府牵头,财政局、农委、保险公司联合成立了上海市农业风险基金管理委员会;广东省肇庆市保险公司在市政府的支持下,与农委、财政、外贸等部门联合,成立了肇庆市农业保险委员会,并在县一级试办了农业保险合作社。
4.1993年到2003年,农业保险的萎缩徘徊 1992年10月,党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,1993年11月,党的十四届三中全会通过的#关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定∃指出,我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度。此后中国人民保险公司的公司制改革影响了农业保险业务。
1996年8月23日#国务院关于农村金融体
制改革的决定∃的第五部分 逐步建立各类农业保险机构中指出:!在总结试点经验的基础上,逐步在农业比重较大的县建立农村保险合作社,主要经营种养业保险。在发展农村合作保险的基础上,创造条件成立国家和地方农业保险公司,主要为农村保险合作社办理分保和再保险业务。国家农业保险公司在中国人民保险(集团)公司原有农业保险机构的基础上组建。为避免农业保险机构因承保种养业保险造成亏损,国家将在政策上给予适当的扶持。∀但是,同年12月30日中共中央、国务院作出#中共中央、国务院关于切实作好减轻农民负担工作的决定∃后,
农险业务全面下滑,我国农业保险进入了十年的萎缩期。
探究我国农业保险十年萎缩徘徊的原因主要有三点:(1)1992年后经济体制改革的市场化趋向加快,致使保险公司经营农业保险的压力减小。1994年财政部对中国人民保险公司实行新的财务核算制度,取消了对原按30%计提费用的规定,保险公司全面向商业化的转轨,使前一阶段人保公司内部抽肥补瘦,助推农业保险的机制被停止,人保公司经营农业保险的动力降低。(2)行政干预过度。我国许多开展农业保险办法实际上是运用当地党政的力量,采用行政手段强制农民投保,主要表现为以乡或村为单位集体投保、将保险费以乡统筹或村提留的形式向农民强行收取,有加重农民负担之嫌,农民的抵触情绪很大。1996年中央13号文件对此保险办法明令禁止后,农险业务全面下滑。(3)这一时期为减轻农民负担而清理创优达标评比,因而停止了保险先进县活动,更有一些部门和地区在纠正个别县级保险公司办理农业保险措施不当,将农业保险作为对农民的乱摊派清理,结果造成了中国农业保险从业务到队伍的全面滑坡。 5.2003年以后,农业保险进入新的探索与发展
党的十六大以来,党中央、国务院对农业保险的发展给予了高度重视。十六届三中全会#中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定∃和2004 2008年连续五年的中
1996年12月30日(中发[1996]13号)!有关部门在农村开展保险业务和合作医疗,都必须坚持自愿量力,不得强求。不得以
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第2期孙善功,等:农业保险:发展历程、启示与思考
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央一号文件及!十一五∀规划都对农业保险发展提出了明确要求。各地区和有关部门认真贯彻落实中央有关文件精神,以科学发展观为指导,
积极推进农业保险的发展,取得了较好的效果。 2003年,保监会牵头,邀请有关部门、保险公司和专家学者就发展农业保险问题进行了深入的专题调研,形成了#建立农业保险制度的初步方案∃。该方案主要内容包括:第一,现阶段中国开展农业保险不能完全套用国外任何一种现成模式,不能完全依靠国家财政补贴,不能走单一主体经营的道路。应先在具备条件的地区和市场开展试点,总结推广,逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度。第二,农业保险总的经营原则应是政策扶持、商业运作。第三,现阶段应调剂整合政府、社会、企业、农民多方资源,共同支持农业保险发展
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还开展了林木、油菜、香蕉、烟叶等特色作物保险,及农产品价格、农产品质量和天气气象指数保险等,涉及粮食作物、经济作物、蔬菜园艺、生猪、家禽、水产养殖等多个领域。三是中央财政首次投入保费补贴。2007年,中央财政首次对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪等6个种植业和养殖业保险进行保费补贴。在6个试点省区承保面积达到1.48亿亩,占试点省份播种面积的43.88%,保险金额344.29亿元。2007
年农业保险已覆盖全国所有省(市、自治区),农作物承保面积达到2.31亿亩,承保大小牲畜达到5771.39万头(只),家禽3.25亿羽(只)。农业保险覆盖全国4980.85万(户次)农户,保险金额达到1126亿元,保费收入达到51.84亿元,同比增长514.95%,其中,种植业保险实现保费收入32.15亿元,同比增长328.67%,养殖业保险保费收入19.69亿元,同比增长2017.2%。
。2004年,保监会遵循!先起步、
后完善,先试点、后推广∀的原则,按照!总体规
划、阶段部署、抓好试点、逐步推进∀的工作方针,在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司三家不同经营模式的专业性农业保险公司;在江苏、四川、辽宁、新疆等地依靠地方政府支持,开展保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工[5]
作。2005年,在巩固既有试点的同时,保监会在宁夏、内蒙古、湖北、云南、北京等地,相继开展和深化了农业保险试点。
我国农业保险的新探索,取得了较好的效果。2005年,我国农业保险保费收入达7.5亿元,同比增长89%。其中,种植业保险保费收入6.7亿元,同比增长92%;养殖业保险保费收入0.8亿元,同比增长80.2%。农业保险覆盖了超过4000万亩粮食作物,超过1.1亿头家禽和牲畜。2006年全国农业保险保费收入达8.5亿元,为三农提供的风险保障达733亿元。2007年,我国农业保险更是有了快速发展。这表现为,一是能繁母猪保险迅速推进。在#国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见∃(国发[2007]22号)的指导下,能繁母猪保险覆盖面突破80%,成为发展速度最快的农业保险险种。二是涉农保险产品更加丰富。保险公司因地制
, 二、我国农业保险发展历程的启示
1.政府干预和政策摇摆是导致农业保险发展波动性大的主要原因
由于原中国人民保险公司(PICC)的农业保险业务经历了建国后农业保险发展的各个阶段,其经营业绩变化能准确反映中国农业保险的发展历史,所以笔者截取了1982 2003年PICC农业保费收入的数据(见图1、图2)予以分析政府对农业保险政策的起伏和摇摆。
图1 1982 2003年PICC农业保费收入
2.政府缺位是1993 2003年农业保险萎缩的唯一原因
这一阶段中国人民保险公司逐步向商业化转轨,由于财政部对中国人民保险公司实行新的财务核算制度,取消了原按30%计提费用的规定,使前一阶段人保公司内部抽肥补瘦助推农业保险的机制被迫停止,中国人民保险公司单独经营、单独立账、结余留存、亏损拆借的保险模式就此终止。同时,PICC经营农业保险的市场压力和政府压力也在减少,农业保险业务因而日渐萎缩。2003年11月6日PICC在香港成功发行股
图2 1982 2003年PICC农业保费收入增长率
票,以市场为导向的经营原则进一步剔除了不易盈利的农业保险业务。而此期间,在中国人民(财产)保险公司逐渐剔除或退出农业保险业务的时候,国家并没有出台相应的措施来弥补这个空缺,导致全国农业保险业务全面滑坡。 3.农业保险发展规模同农业灾害程度的轻重无直接联系
保险起因于风险的存在,某一险种的发展规模通常与其所受灾害的程度和频率成正比
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20年中PICC农业保费收入最高的年份是1993年,达到了8.29亿, 而2003年的保费收入是2.36亿。1983 1987年度增幅为314.4%,而1994 2003年度增幅为-17.1%,波动之大可见一斑。分析PICC经营农业保险的几个拐点:1986年、1992年、1996年、2003年,农业保险业务的上升与下降无不与政策和体制改革有关。例如1994年以后,财政部对人保公司实行了以上缴利税为主要目标的新的财务核算体制。1996年PICC产、寿险业务分业经营,PICC被认定为商业性保险公司,追求利润最大化。这些都导致了PICC中国人民财产保险公司农业保险业务的下滑。
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但我国农业保险的发展现实并非如此。通过对数据的简单分析,表明我国农业保险发展与农业灾害程度(用成灾面积代表)没有天然的关系,如图3所示。
从图3中曲线的走势看,农业保险变量与成灾面积的走势不一样,
说明农业保险变量与其相
图3 1985 2004年农业保险与农业受灾面积走势对比图
此数据与中国统计年鉴不符,统计年鉴显示1993年全国的农业保费收入5.61亿,原因是PICC包括自办业务,代办业务与合
关性很小。国家财险份额的逐年增长反映的是国家保险机构的增加,保险市场的扩大理应引起对农业保险供给的增加。这一事实说明,我国农
业保险的供给与需求无法依靠市场的力量自发形成,同样也可推理出,凡可以影响农业保险发展的市场因素,皆不能独立或联合启动农业保险市场,农业保险市场的启动必须借助外力(如政府)方可。
4.农业保险发展与否的根本不在于经营模式与经营方法有何不同,而是政策性农业保险能否付诸实施
在我国农业保险发展的过程中,不乏对经营方式与方法的探索,特别是对农业保险组织模式的探索更是贯穿了我国农业保险发展的整个历程。 沈达尊(1994)把农业保险经营组织形式概括为七种。朱淑芳,赖景一(1994)把农业保险经营组织形式概括为五种,没有超出沈达尊(1994)所概括的范围。庹国柱(1997)把农业保险经营组织形式总结为三种,即政府主办模式、共济合作模式、分散经营模式。谭静,曾维忠(1997)的研究体现了与庹国柱相同的特点,但由于中国人民保险公司的商业化改制,谭静,曾维忠所概括的七种农业保险经营组织形式中,增加了中国人民保险公司单独经营、单独立帐、结余留存、亏损拆借的商业保险模式和!混合型∀保险经营模式的提法。许桂红(2003)从政府角色定位的角度认为农业保险经营组织形式有三种。白安义(2004)的研究更多地强调了农业保险的组织架构,认为农业保险经营组织形式有三种,即保险企业专业化经营、联合共保、农村互助合作保险组织。上述研究中,虽然表述方式和角度不同,但都是对组织模式和经营模式的概括和设想。需要说明的是在2003年以前,上述形式都有中国人民保险公司的参与,因此上述诸形式还可以换个角度概括为PICC独家兴办的独办模式,PICC与地方政府共担风险的合办模式,PICC代理地方政府举办农险的代办模式,PICC与地方的农、林、商业部门联合举办的联办模式,以及PICC参与的农民自担风险的合作社模式。
2003年底,中国保监会新提出了五种组织
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经营方式,中国农业保险经营组织模式的不同表述和相关争议才得以尘埃落定。一年后,不同的经营模式表现出了不同的经营业绩,安信农业保险公司2005年的保费收入是1.32亿,安华农业保险公司的保费收入是0.55亿,阳光农业保险公司的保费收入是2.28亿,而安盟中国成都公司2005年的保费收入只有156.6万元。法国安盟公司是世界著名的公司,其经营手段与方法应该是世界水准,2005年的惨淡业绩表明经营方法和手段无法改变农业保险属性,是否享受政策支持和力度如何是四公司经营业绩差异的根本原因。 长期以来对农业保险经营组织形式的理论关注和实践试验并没有把农业保险带出曲折、徘徊、萎缩的境况,这不难说明农业保险发展与否的根本不是经营采取何种形式的问题,而是能不能得到政府支持的问题。
三、中国农业保险探索的新阶段急需研究的问题
自2003年以来,我国农业保险进入了新的探索阶段,在认识到农业保险发展面临诸多有利条件的时候,需解决的问题也不少。在这里笔者只对我国农业保险制度建设研究面临的突出问题,作一简单列举,以供读者和同行的思索。 第一,我国农业保险的商业性业务与政策性业务的拟合问题。这里面涉及的主要问题有:如何正确区分政策性农业保险和商业性农业保险?如何实现农业保险业务的双重性(政策性与商业性)在同一个保险经营主体中科学结合?商业性农业保险会存在市场失灵,那么政策性农业保险是否存在政府失灵
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第二,地方政府与中央政府的责任界定、行为规范问题。由于短时间内国家级专业性农业保险公司不可能建立,农业保险事业的发展速度与规模在很大程度上依赖于地方政府对农业保险的支持方式和支持力度,因此研究地方政府对农业保险的态度、行为方式也很重要。这里面涉
即: 地方政府支持下,保险公司通过代办办理的农业保险;&保险公司与农业技术部门合办的农业保险;∋农业保险合作社;
(地方政府主办的农业保险,由保险公司代理经营;)保险公司与地方政府联合举办的农业保险;∗民政部门办理的农业保险;+地
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哈尔滨工业大学学报(社会科学版) 第11卷
及的主要问题有:地方政府与中央政府各以何种方式支持农业保险?农业保险制度与其他支农政策如何放到一个框架内统筹考虑?地方政府对农业保险的支持是否可以纳入法制轨道?中央财政补贴农业保险业务的补贴标准、补贴方式、补贴渠道是否会有地域性差别等。
第三,我国农业保险制度中法律法规体系的完善问题。这里面涉及的主要问题有:是否有必要制定国家农业保险方面的立法,以及内容如何?地方性农业保险规章如何演变为国家农业保险立法的一部分?
第四,我国农业保险制度组织构造方面,面临的主要问题有:是否有必要建立国家农业保险公司?被大家长期看好的互助合作保险如何才得以发展?理论上不存在农业保险经营的最佳组织形式,那么各区域确定自己实践形式的标准是什么?
第五,我国农业保险的经营与代理方面,需要解决的问题主要有:农业保险公司股东权益与政策性业务的矛盾问题,为三农分忧和为股东谋利双重目标的矛盾问题,如何化解巨灾风险问题。 第六,我国农业保险监管方面需解决的主要问题。农业保险涉及政策性业务和商业性业务,其监督比较复杂,由同一部门监管两类不同性质的业务,监管目标和理念的二重性将有可能引发
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AgriculturalInsurance:Development,EnlightenmentandThinking
SUNShan gong,LIJia xiao,CHENSheng wei
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(1.CollegeofEconomicsandManagement,NorthwestAgriculture&ForestryUniversity,Yangling712100,China;
2.ResearchInstituteofEconomics,QingdaoAcademyofSocialSciences,Qingdao266071,China;3.CollegeofEconomicsandManagement,ShandongAgricultureUniversity,Taia'n271018,China) Abstract:AfterdividingthedevelopingstagesofagriculturalinsurancesincethefoundingofthePRC,thispapersystem
aticallysumsuptheenlightenmentfromthedevelopmentofagricultureinsurance:governmentinterventionandpolicyinstabili tyarethemainreasonforcausingabigfluctuationduringthedevelopmentofagriculturalinsurance;governments'absenceistheonlyreasonforagriculturalinsuranceshrinkingduring1993-2003.Thereisnodirectrelationshipbetweenthedevelopingscaleofagriculturalinsuranceandthedegreeofdisaster;whetheragriculturalinsurancecanbedevelopedornotisnt'basedonthemodelandmethodofmanagementbutontheperformanceofpoliticalagricultureinsurance.Intheend,thepaperpointsoutthatunderthenewsituationofagriculturalinsuranceinChina,severalaspectsshouldbeinnovatedanddevelopedtoaccel eratethedevelopmentofagricultureinsurance,suchasthefitnessofcommercialbusinessandpoliticalbusinessofagriculturalinsurance,theresponsibilitydefinitionbetweenlocalgovernmentandcentralgovernment,theimprovementoflawsandregula tionsinagriculturalinsurancesystem. Keywords:agriculturalinsurance;development;governmentintervention
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