总体规划或是一种控制方法？——蒙特利尔城市地下空间开发案例
A Master Plan or A Regulatory Approach for the Urban Underground Space Development: The Montreal Case
Jacques Besner 著 张播 译
摘要：我们会经常提到利用地下空间的优点，以及除公共设施以外地下空间作为其他用途时的不便，甚至是地下空间的隧道施工方法。但遗憾的是，我们很少提到地下空间的规划，也几乎从来没提到过地下空间开发的制度措施。除了蒙特利尔，也许只有日本使用规章制度对地下空间用途逐层地实行管理。最近，上海编制了第一个关于地下空间的规章，成为中国首个采取类似措施的城市。新的规章第一次明确了地下空间的定义，并且对土地审批和所有权注册等事项进行了说明。上海决定给城市所有区域的地下空间编制一个总体规划，成为中国在该领域的先行者。Abstract: We spoke abundantly during the previousconferences on the underground space of theadvantages and the inconveniences to use that almostunknown space for other purposes than only for thepublic utilities and even more on the constructionmethods used in the underground as for tunnels.Unfortunately, we little spoke about planning andalmost never about the regulation measures of itsdevelopment. Besides Montreal, it is maybe in Japanwhere they used it the most, as with rules governingthe use of the underground by strata. More recently,Shanghai has introduced its first rule on undergroundspace, becoming the first Chinese city to adopt suchregulation. The new rule has for the first time setclear definitions on underground space and clarifiedissues such as land approval and ownership registry.With the decision of preparing for all the districts ofthe city a master plan for their underground spaces,Shanghai may be consider as a leader in that field inChina.
蒙特利尔的地下城是世界上最早和最大的室内步行网络之一，步行者不必外出就可以漫步在32km 长的走廊、地道和购物中心之间。然而即使是这种规模，今天蒙特利尔所谓的室内城市也没有依据一个预先制定的整体开发规划，它的扩展是1962年以来蒙特利尔市实施了一系列项目的结果。尽管也尝试过正式通过一个地下城市的开发规划，但由于没有官方认可的城市总体规划，室内城市成为一个连贯的网络实质上是由于在开发过程中政府的持续参与。
考虑到这种情况，我们可以设问地下空间开发是否总是有必要依据一个在最初阶段制定的总体规划。答案是肯定的，但是要看在哪个国家，以及它的法律背景和地方政府控制开发的权力。目前在中国，地方政府通常根据一个物质空间形态的总体规划，自己进行地下空间的开发，但是迟早这些城市将不得不向投资者更多地开放地下空间。因此，这些城市必须像上海一样形成制度进行开发管理，并且用激励措施促进协调的开发进程。这种发展方法被称为“P R I ”，即规划、制度管理和激励（P l a n , Regulations and Incentives）。
1 前言
自1962年创建以来，蒙特利尔地下城的发展从没有被最初的总体规划左右过。我们必须考虑到当时的情况，蒙特利尔像大多数北美城市一样没有城市规划。实际上，上世纪五、六十年代的规划实践确切地说是用各种规章制度来控制城市开发，比如用地区划（zoning ）。很难说如果有一个总体规划，蒙特利尔的地下城市（也被称为室内城市）是否会建设得更好。逐个地批准项目一样能够形成现在这个城市中心，形成一个有着防护功能的大尺度的人行网络；它有着卓越的特质，如能够抵御坏天气，鼓励人们使用公共交通，对城市中心商业和旅游活动具有吸引力。当然，过去也犯过一些错误，但是都通过及时修订规则和激励措施进行了纠正。
2 蒙特利尔地下城的特点
作者：Jacques Besner，加拿大蒙特利尔市资深城
市规划师，城市地下空间开发领域的国际专家，国际地下空间研究中心（ACUUS ）的创始人和秘书长。
译者：张播，中国城市规划设计研究院居住区规
划设计研究中心，主任工程师。[email protected]
现在，具有44年多历史的蒙特利尔室内步行网络已经扩展到超过32km ，在街道上有大约900个出入口，每天接待500 000人，成为世界上最大的同类型步行网络之一。被连接在一起的建筑承担着各种各样的功能：办公、商业、居住、大学以及其他机构。有65座大型综合建筑连接了10个地铁站、2个火车站、2个城际长途汽车枢纽、31个地下停车场、1 060套住宅、1 843家商店、3个会议中心和展览馆、9个酒店的4 265
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套房间、10家剧院和音乐厅以及一座博物馆。以步行网络和地铁的互相依存关系为例，通常用来解释蒙特利尔地下城起源和增长的原因主要是提高与恶劣气候有关的生活质量，因为蒙特利尔不仅冬天寒冷，夏季还很湿热。室内城市还能够缩短行人在户外的停留时间，并且能减少交叉路口频繁的人车冲突。
建筑，导致在一个地区内进行开发几乎不可能获利。为了得到一块土地并且使开发成为可能，投资者必须申请用地区划调整。这使政府处于更有利的位置，政府可以调整用地区划对投资者的改进方案进行补偿。其结果是，政府更加不受约束，而开发者则有可能转向其他地方来兜售自己的项目。事实上，在中国的情况恰恰相反，城市政府正在提供优惠的而且经常是无条件的财政鼓励，来吸引潜在投资者在城市土地上开发房地产。不幸的是，有时候只有投资者是真正的赢家，因为他们只需要一次性支付土地转让费；而在大多数发达国家的城市中不同的是，土地所有者每年都要向城市支付物业税。
另外一个开发控制工具，或许也是最令人感兴趣的一个开发控制工具是项目地役权（project easement），也被称为开发协议（development agreement），因为政府可以更自由地和投资者进行协商。作为交换，城市政府能够从投资者的一些项目中实现对社区的改善。例如在蒙特利尔，政府可以增加建筑高度来奖励开发商，以提高开发盈利，这也是蒙特利尔地下城自1972年以来采取的开发方式。作为这类“城市—开发者合作关系”的一个条件，高度和密度的增加必须在考虑了所有负面和正面的影响后才能被允许，并且这类项目还需要获得城市议会的批准。与开发者进行谈判意味着双方都获得一定程度的灵活性，这种灵活性同时也存在于城市法规和开发者的建造预算中。
3 加拿大产权和城市开发控制的法律基础
在讨论蒙特利尔室内网络之前，让我们先看看有关地产、城市规划和城市开发控制方法等概念的含义。有关文献指出，地产权通常包括地面本身、地面上空和地下空间。不过，根据政府发布的用地区划规则，同时也基于公众利益，在土地上的建设权力是有限的，地下空间也是如此。在开发地段上发现的矿产资源和考古文物是国家财产，在此前提之下，投资者可以建设他认为必要的设施，如停车场、购物中心或其他地下工程。这样，我们有了公共领域和城市的财产如街道、公园；私人领域一般来说是个人或投资者的财产。只要遵守同样的规则，城市也可以有它自己的私有领域，拥有土地并且能够像投资者一样把它投入房地产市场上出售。城市还可以通过长期租赁或者所谓永租权把这些土地出租50年到99年。这种出租类似于中国的土地使用权转让。
加拿大的规划大体上可以被分为两个领域：关于土地使用的总体规划，以及通过用地区划法规、建筑许可等方法在城市开发中实施规划意图。
作为面向议会和市民的行动指引，政府的官方规划或总体规划描述了应当怎样使用土地，并且给规划活动以及与物质环境有关的公共和私人提案提供了指导。总体规划还提供了一个框架，使地方规划制度和用地区划必须与规划保持一致。不过，规划允许对提交到规划部门的私人项目进行评估以及对地方规划事项进行公示。
北美最著名的总体规划实施工具就是用地区划。用地区划法规是一种法律文件，它精确地描述了每块土地的用途，并对地块大小、建筑高度、密度、后退距离、停车、标识等提出了标准。与总体规划不同，用地区划法规包括了对房地产业主的法律强制条款。不符合法规的开发一般不被批准并且得不到建设许可。在这套系统中，政府除了等待开发者外别无选择。这是一个非常被动的方法，限制了与开发者之间的对话，这不是一种能够令人非常满意的状况。我们经常说，用地区划是想防止最坏的情况发生，但往往只是对最佳的发展造成了限制。
在寻找与开发者相处的灵活性时，政府找到了另外一种解决方法，就是所谓的限制性用地区划。这意味着低密度或低层
4 关于地下城规划的尝试
虽然室内城市还从未有过一个官方规划，但在它的各个发展阶段都有一些尝试，希望用真正的总体规划指导步行网络的形成。尽管没有一个指导框架，但是如果没有蒙特利尔城市当局的持续介入来建构真正的公私合作关系，并且给私人投资者提供一些有条件的奖励措施，室内城市肯定不会有今天的规模。其中的5项措施分别是长期租用权（the emphyteutic leases[1]）、公共空间占用许可（the permission to occupy the public domain）、未使用通道的转让（the transfer of unused lanes）、密度奖励（the bonus of density）和开发协议（development agreement）。
当代的蒙特利尔市中心从1950年代后半期才真正开始建设。横贯大陆的铁路和中央车站的拥有者“加拿大国家铁路”（CNR ）决定在1958年建设一个新的总部，紧邻中央车站还要建一个大饭店。下沉的铁路站场把中心区一分为二，这两座建筑部分地覆盖了巨大的铁路站场。
4.1 贝聿铭的房地产项目和庞特的总体规划
1958年，加拿大国家铁路（CNR ）又决定建设维莱玛丽广场
[1] 长期租用权（the emphyteutic lease ）使承租人在承租期内有权使用物业并有权获得属于物业的利益，但必须在承租人不危及物业并通过增建改善物业现
有状况的条件下。在魁北克，长期租用权一般在10年以上，100年以下。资料来源: PWGSC: RPS (2001.01.17)。
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（Place Ville-Marie），该广场也位于铁路站场上方，就在中央车站的北面。这个占地3hm 2的地产综合项目于1962年落成，成为象征着城市新中心的一个最壮观的组成部分；由于修建了两条连接中央车站的地下通道，它也宣告了室内城市的诞生。这个室内城市的雏形是华裔建筑师贝聿铭和美国规划师文森特·庞特（Vincent Ponte）的作品。它具有混合使用功能、人车分行和全天候等特点。但这仅仅是庞特更广阔目标的一部分，受到1930年建成的纽约洛克菲勒中心的启发，他要在蒙特利尔创造一个三维的城市。
庞特的多层城市概念如此有说服力，以至于蒙特利尔其他的大型项目投资者也纷纷效仿。1964年，在维莱玛丽广场以北当时的大型百货商店周围的大多数土地拥有者都认同这个概念，他们授权庞特对这个占地7hm 2的区域制定总体规划。尽管是为私人投资者制定规划，但是庞特和蒙特利尔市规划部门进行了紧密的合作，规划部门希望通过建设一条新地铁和扩建林荫大道把蒙特利尔塑造为一个国际性大城市。庞特宣称，与政府之间的这种合作是建设地下城市的一个必要条件。
然而，这一总体规划的内容只停留在理论上。按照规划，它的发展将围绕着一条始于维莱玛丽广场的中央大道，这条大道将被拓宽并且两侧的建筑底层是商业。这些建筑被一个多层室内步行网络连接在一起，绵延10km ，连接着酒店、餐馆、电影院和购物中心以及市中心的百货商店。这个网络的形成需要10年左右的时间来实现，由城市中心地铁站、火车站和城际汽车网络产生的客户群来维持。
在计划中，庞特的室内步行网络总体规划可以连接140万m 2
的办公空间、37万m 2的商业空间、3 500间酒店客房、一个主要展览中心、9 000个室内停车位、4个地铁站和2个火车站，每天能接纳50万人。
这个总体规划停留在一个初期的城市中心开发战略上，是一种公共和私人利益相关者的合作。然而因为1970年代初的经济状况，它不可能全部按时实现。不过，通过许多房地产项目不断地发展这个网络，在多年后室内城市的最终布局还是与当初的规划十分相似。
4.2 地铁及其土地使用权
尽管维莱玛丽广场是室内城市发展的开端，但是蒙特利尔建设地铁的决定才真正成为释放地下空间开发的机制。随后，蒙特利尔利用为地铁及其站点而设立的土地银行，作为室内城市的第一个开发工具。建设地铁的决定是在1962年维莱玛丽广场开业前不久做出的，1963年蒙特利尔获得1967年世界博览会主办权后加速了地铁的建设。
室内城市的成功还与城市中心两条地铁线的位置选择有关，为了鼓励站点周围未来的开发，地铁线在城市中心不太发
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达或者没有商业设施的街道下面穿过。地铁站之间的距离很近，同一条线路相距500m ，不同线路相距750m ，这样有利于以后通过连续的步行走廊把建筑相互联系在一起。
为了促进在地铁周边土地上进行建设开发，蒙特利尔创造性地把地铁上空的建设权（aerial rights）投向市场，通过公开招标授予投资者75年的长期租用权。通过这一措施，蒙特利尔要求投资者放弃通道的地役权或开放新建筑内通往地面街道的通道的公共路权，在地铁站的运营时间内提供通道，即使在建筑已对公众关闭的时间段内也要开放通道。这些通道的建设和维护费用完全由开发商承担，但在双方达成协议后属于城市财产。
同时，蒙特利尔还在公共领域的占用方面有所创新，如果车站没有紧邻待开发的土地，那么获得地铁上空开发权的开发商被允许通过街道下面的通道将自己的建筑和地铁站连接起来，这种通道属于公共领域。在这类合约中包括一些技术性承诺，例如公共设施的重新布置，如果需要的话，街道和人行道还要进行重新铺装。由于这些通道用于联系地铁上空的开发项目，所以相关的工程费用都由开发商负担。
1960年代采取的这些措施当然还不够完善，当时室内城市的开发都聚集在地铁站周围，问题在1970年开始显现出来。一个开发商希望和隔壁的一个项目连通，后者是一个地铁上空开发项目，并且已经有了与地铁站联系的通道。但是隔壁的业主表示，如得不到对方财政上的补偿就拒绝向他开放通道，其结果就是这个开发商需要另建一条绕远的通道与麦吉尔地铁站McGill ）取得联系。这种情况的出现迫使城市当局对建筑地下层提出另外一个路权要求，其中包括地铁上空建筑或是经允许占用公共领域与地下道路连接的建筑，这些建筑的业主既不能拒绝邻居通过他的地下层通道取得道路联系，也不能要求对方给予财政赔偿。由于承担了在地铁运营时间段向城市提供路权的责任，有关公共领域占用的合约在室内城市发展中扮演了一个战略性的角色，它所能起到的作用比一个总体规划还要重要。
在宣布蒙特利尔将主办1976年奥运会后的一年中，室内城市进一步得到扩张。这一时期最引人注目的项目是德斯亚丁斯大厦（Complex Desjardins），它的特点是拥有一个巨大的室内公共空间。蒙特利尔在1972年仍然没有总体规划，但是从政府获得了一些独特的房地产计划审批自由裁量权（discretionary approvalof real-estate projects）。开发协议或项目地役权成为城市当局支持室内城市发展的最有效的方法。这种协议性的用地区划将被整合为一个单独文件，经过蒙特利尔市议会批准，所有的条款允许投资者突破某些用地区划、密度和停车位指标，作为建设地下通道和支持室内步行网络向政府转让路权的补偿。1972年，这种开发协议在德斯亚丁斯大厦项目中首次使用，该项目于1976年完工。此后，这种方法被用在城市中心所有的重要房地产项目中。
（
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4.3 1984年的室内城市总体规划
在庞特的总体规划之后又过了20多年，蒙特利尔才开始室内城市规划的实践。1984年由蒙特利尔城市规划部门编制的规划文件比庞特的总体规划更加具体，并且基于以下5个目标：（1）把两条地铁线通过连续的走廊联系在一起；（2）把社会文化设施和地铁联系在一起；（3）把主要商业街和地铁联系在一起；
（4）如果人流量较大，把同一条线路地铁的车站通过走廊连接在一起；
（5）把空置的大型地块和地铁联系在一起。
在这个室内城市总体规划的最终版本中，由一系列相互连接的节点形成一个中央网络，环绕的分支通往周围建筑。遗憾的是，这个总体规划没有被提交给城市议会，因为它不是在一个城市总体规划的框架之下制定的，而政府还没有开始着手于城市总体规划的制定。有关室内城市规划的建议提交给行政当局，作为指导未来网络发展的参考框架，并且可以作为对投资者的指导。不过，地下网络后来的一些发展遵循了这些指导原则。例如，1993年通过伊顿中心（Eaton Centre）和维莱玛丽广场（Place Ville-Marie ）之间的步行道路将两条地铁线连接在一起，还通过魁北克大学和康考迪亚大学与地铁站之间带顶棚的通道将地铁线路连接起来；2004年，国际区（International District）南半部分的网络连接几乎已全部完成。
4.4 1992年的城市总体规划
一直到1992年，蒙特利尔才通过了第一个法定的城市总体规划。在开展了大量咨询活动的基础上，从1988年发布关于城市中心的指导性说明开始，直到1992年此规划才得到批准。在面向公众咨询所发布的指导性说明中，提出了三个有关未来室内步行网络发展的选择方案进行讨论：
（1）允许任何由私人提议并资助的网络扩展项目，鼓励创建总体规划中确定的功能连接；
（2）对总体规划确定的功能连接网络扩展项目进行限制；（3）停止室内步行网络的任何扩展。
在1988年的公众咨询中，总体规划咨询委员会（Master PlanConsultative Committee）提出建议，允许任何由私人部门资助的室内网络扩展项目，但需要研究其影响来作为项目的支持依据，使这些扩展项目能够达到使用舒适和安全的标准。在蒙特利尔城市总体规划的最终版本中，为室内步行网络创造场所的地位不如在指导性说明中那么重要，这表明蒙特利尔没有将网络规划作为一项优先行动。实际上，在为总体规划实施而通过的用地区划法规中，仅有一项关于地下零售商业的措施符合其中的新规则，那就是我们在计算一个新项目的容积率时必须考虑到地下商业面积。这种做法对废除鼓励投资者把他们的建筑和室内城市连接在
一起的激励措施将会产生影响。
4.5 国际区总体规划
蒙特利尔室内城市最近一次重要的扩展是2003年的国际区计划（QIM: Quartier International de Montréal）。这个项目使室内城市在博纳文图拉（Bonaventure ）、维多利亚广场（Square-Victoria ）和武器广场（Place-d ’Armes ）的地铁站之间获得了重要的东西向联系。根据1984年的步行网络总体规划，从皮尔站（Peel ）到艺术广场站（Place-des-Arts ）可以全部通过室内城市网络进行联通，不必使用地面交通。蒙特利尔国际区（QIM ）负责管理这个计划中的公共领域建设所需的公共和私人资金。QIM 的启动主要依靠各部分业主的介入，他们聚集在重新组建的联合组织ARQIM 中，全心全意地支持这个项目，通过一种地方改良税（local improve-ment tax）集资800万加元。私人部门的这种参与集中在公共领域改善和室内步行网络扩展等方面。私人业主组织的重新组建，对每个利益相关者都产生了有利影响，因为这个区域内每座建筑都将分别从地役权中获益，经由QIM 与城市当局进行协商获取地役权，包括获取准许使用公共领域来建造地下通道。
4.6 2002年城市总体规划
在第一个总体规划发布后10年，蒙特利尔开始更新规划内容。在2002年通过的新一轮城市总体规划中，室内步行网络成为吸引步行者而不是私人汽车的整体战略的一部分。总体规划中有了相应的导则，但是改善网络的详细规划还需要几年时间才能完成。
不管怎样，新规划制定了以下对室内网络发展进行指导的原则：（1）确保和室内步行网络连接的建筑维持与街道之间的相互联系和相互作用，最大化设置人行道的开口和直接通道，鼓励能够增加路面活动的商业用途；
（2）确定并实施标准来统一形式（通道、设计、灯光、通风）和网络的营业时间，同时保证其养护和公共安全；
（3）在整个网络内引入一套标识系统来增强使用者的方位感；（4）致力于为行动不便者提供普遍适用的通道；
（5）以鼓励公共交通为目的来确定室内步行网络的指导和开发导则。
5 结论
我们看到，蒙特利尔在这些年中不停地尝试着对室内城市的开发进行规划，但是这些规划实际上更像是一种工具，确切地说是为了保证协调增长。与室内城市连接最好的项目依次为商场、办公楼、大学和学院、政府办公楼，最后是数量比上述项目少很多的居住项目。对投资者来说最感兴趣的是QIM 模式，因为位于国际区，业主们被重新组合建立了一个非政府组织，这
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就使城市当局可以与一个土地业主的联合组织进行协商，而不是单独地与每个开发商进行交涉。这就使与当局之间关于项目地役权的对话状况有了很大改善。
从蒙特利尔的例子中我们得出的结论是，城市当局不能强
策和用地区划地役权，来与开发者进行对话和协作。在城市和投资者的协商中有一点是非常重要的，我们可以就此对加拿大和中国的情况加以比较。加拿大城市当局在商业项目的审批过程中一般必须应对唯一的开发投资者，他通常是整个商业综合体唯一的业主，一旦建成后也是那里所有商铺的业主。与中国相比，这一特点极大地促进了谈判的过程。在中国一个商业项目经常涉及很多投资者，因为每个商铺都可以卖给一个投资者或店主，就像分套出售的公寓，所以与政府间的对话因而也变得更加复杂。当涉及到地下空间产权的分割问题时，情况就更
加复杂了。
例如，上海最大的地下购物中心之一亚太盛汇广场因为没
有法律基础来支持产权登记，这个购物中心大约400个小商铺的个人购买者在2004年发现他们得不到产权证明。不管怎样，上海在地下开发管理方面刚刚取得了重大进展，最近制定了地下空间管理规章，成为中国第一个具备地下空间建设审批和注册制度的城市。最近开始试行的新规章第一次给出了地下空间的明确定义，并将地下空间分为两类：第一类是建筑附属的地下室，如一个居住项目的地下车库或购物中心的地下商业空间；第二类是完全的地下开发，如一个公共地下车库。新制度还规定，如果第二类地下空间作为商业用途，土地使用权可以通过协议、投标、拍卖或标价转移给其他开发商。
一般来说，形成室内步行网络的空间位于建筑的地下一层和二层，这不需要投资者更高的花费，因为地下空间只是建筑的一个组成部分；位于街道或停车场下面连接各个建筑的建设工程则不同。对于投资者来说，如果增加的费用太多，可能会成为他们开发地下项目的障碍或限制。由于投资回报的原因，这些建设需要大量的花费，而其中一些项目的未来获益却并不那么明显，这一点对于小项目或者包含居住的项目更为现实。蒙特利尔在很多年前就解决了这个难题，考虑到建设时固有的限制，确定地下空间的价值为周围物业的10%。这种定价对于有些项目也许太过随意，但是有利于地下城市的发展。此外，如果街道和停车场下面的人行通道是室内步行网络的延伸，其地下空间的年租可以降低到1加元。
6 建议：PRI 方法
在可持续发展原则下，地下空间的规划和管理不仅是必不可少的，而且与我们在地面上所做的没有什么不同。如上所
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述，我们必须用同样的规划和制度工具来进行整合。在地面上我们可以扩建或拆除一个建筑，然而地下工程的持久作用要大得多，任何地下的改变都很难而且几乎不可能把地下土壤恢复到最初状态。
所有地下空间的开发规划都应当包括三个元素，也就是“规划、制度管理和激励”（PRI: Planning, Rules, Incentives）：规划和指导原则
制定指导原则的目的，在于指导未来城市地下开发的规划，同时尊重城市总体规划所确定的参考框架。这些指导原则应当具有激励的特点，而不是强制性的规则。下列为蒙特利尔制定的原则，事实上在中国也同样适用：
有利于和地铁站的连接； 有利于和主要商业街的连接；
有利于和具备大型开发机会的空地在未来的连接； 有利于和主要的公共机构设施的连接；
有利于与饭店和会议设施的连接。
规则和标准
为了实现有关原则，有必要对未来所有的地下项目和扩建采取标准化的规则。由于其位于建筑或公共领域的下面，新的项目应当遵守下面的一系列最低标准：
可达性和高差变化（电梯、自动扶梯和坡道）； 尺度（地道的最小尺寸）；
设计质量（引入自然光、耐用材料）； 土地使用（允许和禁止的活动）； 空间导向（统一标识）；
路权（通道开放时间）。
激励措施
最后，我们必须要认识到，除了确定地下空间法律地位的措施以及制定物质空间规划和一系列规则以外，中国城市迟早还需要为投资者提供有利的条件或奖励措施，推动地下空间开发。我在这里所指的不是公共设施，而是地下空间建设，例如购物中心和停车场。这些项目通常会给投资者带来回报，把地下空间建设的责任逐渐委托给私人部门，使政府逐渐解脱出来，这也许就是今后的主要挑战。
总体规划或是一种控制方法？——蒙特利尔城市地下空间开发案例
A Master Plan or A Regulatory Approach for the Urban Underground Space Development: The Montreal Case
Jacques Besner 著 张播 译
摘要：我们会经常提到利用地下空间的优点，以及除公共设施以外地下空间作为其他用途时的不便，甚至是地下空间的隧道施工方法。但遗憾的是，我们很少提到地下空间的规划，也几乎从来没提到过地下空间开发的制度措施。除了蒙特利尔，也许只有日本使用规章制度对地下空间用途逐层地实行管理。最近，上海编制了第一个关于地下空间的规章，成为中国首个采取类似措施的城市。新的规章第一次明确了地下空间的定义，并且对土地审批和所有权注册等事项进行了说明。上海决定给城市所有区域的地下空间编制一个总体规划，成为中国在该领域的先行者。Abstract: We spoke abundantly during the previousconferences on the underground space of theadvantages and the inconveniences to use that almostunknown space for other purposes than only for thepublic utilities and even more on the constructionmethods used in the underground as for tunnels.Unfortunately, we little spoke about planning andalmost never about the regulation measures of itsdevelopment. Besides Montreal, it is maybe in Japanwhere they used it the most, as with rules governingthe use of the underground by strata. More recently,Shanghai has introduced its first rule on undergroundspace, becoming the first Chinese city to adopt suchregulation. The new rule has for the first time setclear definitions on underground space and clarifiedissues such as land approval and ownership registry.With the decision of preparing for all the districts ofthe city a master plan for their underground spaces,Shanghai may be consider as a leader in that field inChina.
蒙特利尔的地下城是世界上最早和最大的室内步行网络之一，步行者不必外出就可以漫步在32km 长的走廊、地道和购物中心之间。然而即使是这种规模，今天蒙特利尔所谓的室内城市也没有依据一个预先制定的整体开发规划，它的扩展是1962年以来蒙特利尔市实施了一系列项目的结果。尽管也尝试过正式通过一个地下城市的开发规划，但由于没有官方认可的城市总体规划，室内城市成为一个连贯的网络实质上是由于在开发过程中政府的持续参与。
考虑到这种情况，我们可以设问地下空间开发是否总是有必要依据一个在最初阶段制定的总体规划。答案是肯定的，但是要看在哪个国家，以及它的法律背景和地方政府控制开发的权力。目前在中国，地方政府通常根据一个物质空间形态的总体规划，自己进行地下空间的开发，但是迟早这些城市将不得不向投资者更多地开放地下空间。因此，这些城市必须像上海一样形成制度进行开发管理，并且用激励措施促进协调的开发进程。这种发展方法被称为“P R I ”，即规划、制度管理和激励（P l a n , Regulations and Incentives）。
1 前言
自1962年创建以来，蒙特利尔地下城的发展从没有被最初的总体规划左右过。我们必须考虑到当时的情况，蒙特利尔像大多数北美城市一样没有城市规划。实际上，上世纪五、六十年代的规划实践确切地说是用各种规章制度来控制城市开发，比如用地区划（zoning ）。很难说如果有一个总体规划，蒙特利尔的地下城市（也被称为室内城市）是否会建设得更好。逐个地批准项目一样能够形成现在这个城市中心，形成一个有着防护功能的大尺度的人行网络；它有着卓越的特质，如能够抵御坏天气，鼓励人们使用公共交通，对城市中心商业和旅游活动具有吸引力。当然，过去也犯过一些错误，但是都通过及时修订规则和激励措施进行了纠正。
2 蒙特利尔地下城的特点
作者：Jacques Besner，加拿大蒙特利尔市资深城
市规划师，城市地下空间开发领域的国际专家，国际地下空间研究中心（ACUUS ）的创始人和秘书长。
译者：张播，中国城市规划设计研究院居住区规
划设计研究中心，主任工程师。[email protected]
现在，具有44年多历史的蒙特利尔室内步行网络已经扩展到超过32km ，在街道上有大约900个出入口，每天接待500 000人，成为世界上最大的同类型步行网络之一。被连接在一起的建筑承担着各种各样的功能：办公、商业、居住、大学以及其他机构。有65座大型综合建筑连接了10个地铁站、2个火车站、2个城际长途汽车枢纽、31个地下停车场、1 060套住宅、1 843家商店、3个会议中心和展览馆、9个酒店的4 265
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国际城市规划2007 Vol.22, No.6
总体规划或是一种控制方法？——蒙特利尔城市地下空间开发案例
套房间、10家剧院和音乐厅以及一座博物馆。以步行网络和地铁的互相依存关系为例，通常用来解释蒙特利尔地下城起源和增长的原因主要是提高与恶劣气候有关的生活质量，因为蒙特利尔不仅冬天寒冷，夏季还很湿热。室内城市还能够缩短行人在户外的停留时间，并且能减少交叉路口频繁的人车冲突。
建筑，导致在一个地区内进行开发几乎不可能获利。为了得到一块土地并且使开发成为可能，投资者必须申请用地区划调整。这使政府处于更有利的位置，政府可以调整用地区划对投资者的改进方案进行补偿。其结果是，政府更加不受约束，而开发者则有可能转向其他地方来兜售自己的项目。事实上，在中国的情况恰恰相反，城市政府正在提供优惠的而且经常是无条件的财政鼓励，来吸引潜在投资者在城市土地上开发房地产。不幸的是，有时候只有投资者是真正的赢家，因为他们只需要一次性支付土地转让费；而在大多数发达国家的城市中不同的是，土地所有者每年都要向城市支付物业税。
另外一个开发控制工具，或许也是最令人感兴趣的一个开发控制工具是项目地役权（project easement），也被称为开发协议（development agreement），因为政府可以更自由地和投资者进行协商。作为交换，城市政府能够从投资者的一些项目中实现对社区的改善。例如在蒙特利尔，政府可以增加建筑高度来奖励开发商，以提高开发盈利，这也是蒙特利尔地下城自1972年以来采取的开发方式。作为这类“城市—开发者合作关系”的一个条件，高度和密度的增加必须在考虑了所有负面和正面的影响后才能被允许，并且这类项目还需要获得城市议会的批准。与开发者进行谈判意味着双方都获得一定程度的灵活性，这种灵活性同时也存在于城市法规和开发者的建造预算中。
3 加拿大产权和城市开发控制的法律基础
在讨论蒙特利尔室内网络之前，让我们先看看有关地产、城市规划和城市开发控制方法等概念的含义。有关文献指出，地产权通常包括地面本身、地面上空和地下空间。不过，根据政府发布的用地区划规则，同时也基于公众利益，在土地上的建设权力是有限的，地下空间也是如此。在开发地段上发现的矿产资源和考古文物是国家财产，在此前提之下，投资者可以建设他认为必要的设施，如停车场、购物中心或其他地下工程。这样，我们有了公共领域和城市的财产如街道、公园；私人领域一般来说是个人或投资者的财产。只要遵守同样的规则，城市也可以有它自己的私有领域，拥有土地并且能够像投资者一样把它投入房地产市场上出售。城市还可以通过长期租赁或者所谓永租权把这些土地出租50年到99年。这种出租类似于中国的土地使用权转让。
加拿大的规划大体上可以被分为两个领域：关于土地使用的总体规划，以及通过用地区划法规、建筑许可等方法在城市开发中实施规划意图。
作为面向议会和市民的行动指引，政府的官方规划或总体规划描述了应当怎样使用土地，并且给规划活动以及与物质环境有关的公共和私人提案提供了指导。总体规划还提供了一个框架，使地方规划制度和用地区划必须与规划保持一致。不过，规划允许对提交到规划部门的私人项目进行评估以及对地方规划事项进行公示。
北美最著名的总体规划实施工具就是用地区划。用地区划法规是一种法律文件，它精确地描述了每块土地的用途，并对地块大小、建筑高度、密度、后退距离、停车、标识等提出了标准。与总体规划不同，用地区划法规包括了对房地产业主的法律强制条款。不符合法规的开发一般不被批准并且得不到建设许可。在这套系统中，政府除了等待开发者外别无选择。这是一个非常被动的方法，限制了与开发者之间的对话，这不是一种能够令人非常满意的状况。我们经常说，用地区划是想防止最坏的情况发生，但往往只是对最佳的发展造成了限制。
在寻找与开发者相处的灵活性时，政府找到了另外一种解决方法，就是所谓的限制性用地区划。这意味着低密度或低层
4 关于地下城规划的尝试
虽然室内城市还从未有过一个官方规划，但在它的各个发展阶段都有一些尝试，希望用真正的总体规划指导步行网络的形成。尽管没有一个指导框架，但是如果没有蒙特利尔城市当局的持续介入来建构真正的公私合作关系，并且给私人投资者提供一些有条件的奖励措施，室内城市肯定不会有今天的规模。其中的5项措施分别是长期租用权（the emphyteutic leases[1]）、公共空间占用许可（the permission to occupy the public domain）、未使用通道的转让（the transfer of unused lanes）、密度奖励（the bonus of density）和开发协议（development agreement）。
当代的蒙特利尔市中心从1950年代后半期才真正开始建设。横贯大陆的铁路和中央车站的拥有者“加拿大国家铁路”（CNR ）决定在1958年建设一个新的总部，紧邻中央车站还要建一个大饭店。下沉的铁路站场把中心区一分为二，这两座建筑部分地覆盖了巨大的铁路站场。
4.1 贝聿铭的房地产项目和庞特的总体规划
1958年，加拿大国家铁路（CNR ）又决定建设维莱玛丽广场
[1] 长期租用权（the emphyteutic lease ）使承租人在承租期内有权使用物业并有权获得属于物业的利益，但必须在承租人不危及物业并通过增建改善物业现
有状况的条件下。在魁北克，长期租用权一般在10年以上，100年以下。资料来源: PWGSC: RPS (2001.01.17)。
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（Place Ville-Marie），该广场也位于铁路站场上方，就在中央车站的北面。这个占地3hm 2的地产综合项目于1962年落成，成为象征着城市新中心的一个最壮观的组成部分；由于修建了两条连接中央车站的地下通道，它也宣告了室内城市的诞生。这个室内城市的雏形是华裔建筑师贝聿铭和美国规划师文森特·庞特（Vincent Ponte）的作品。它具有混合使用功能、人车分行和全天候等特点。但这仅仅是庞特更广阔目标的一部分，受到1930年建成的纽约洛克菲勒中心的启发，他要在蒙特利尔创造一个三维的城市。
庞特的多层城市概念如此有说服力，以至于蒙特利尔其他的大型项目投资者也纷纷效仿。1964年，在维莱玛丽广场以北当时的大型百货商店周围的大多数土地拥有者都认同这个概念，他们授权庞特对这个占地7hm 2的区域制定总体规划。尽管是为私人投资者制定规划，但是庞特和蒙特利尔市规划部门进行了紧密的合作，规划部门希望通过建设一条新地铁和扩建林荫大道把蒙特利尔塑造为一个国际性大城市。庞特宣称，与政府之间的这种合作是建设地下城市的一个必要条件。
然而，这一总体规划的内容只停留在理论上。按照规划，它的发展将围绕着一条始于维莱玛丽广场的中央大道，这条大道将被拓宽并且两侧的建筑底层是商业。这些建筑被一个多层室内步行网络连接在一起，绵延10km ，连接着酒店、餐馆、电影院和购物中心以及市中心的百货商店。这个网络的形成需要10年左右的时间来实现，由城市中心地铁站、火车站和城际汽车网络产生的客户群来维持。
在计划中，庞特的室内步行网络总体规划可以连接140万m 2
的办公空间、37万m 2的商业空间、3 500间酒店客房、一个主要展览中心、9 000个室内停车位、4个地铁站和2个火车站，每天能接纳50万人。
这个总体规划停留在一个初期的城市中心开发战略上，是一种公共和私人利益相关者的合作。然而因为1970年代初的经济状况，它不可能全部按时实现。不过，通过许多房地产项目不断地发展这个网络，在多年后室内城市的最终布局还是与当初的规划十分相似。
4.2 地铁及其土地使用权
尽管维莱玛丽广场是室内城市发展的开端，但是蒙特利尔建设地铁的决定才真正成为释放地下空间开发的机制。随后，蒙特利尔利用为地铁及其站点而设立的土地银行，作为室内城市的第一个开发工具。建设地铁的决定是在1962年维莱玛丽广场开业前不久做出的，1963年蒙特利尔获得1967年世界博览会主办权后加速了地铁的建设。
室内城市的成功还与城市中心两条地铁线的位置选择有关，为了鼓励站点周围未来的开发，地铁线在城市中心不太发
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达或者没有商业设施的街道下面穿过。地铁站之间的距离很近，同一条线路相距500m ，不同线路相距750m ，这样有利于以后通过连续的步行走廊把建筑相互联系在一起。
为了促进在地铁周边土地上进行建设开发，蒙特利尔创造性地把地铁上空的建设权（aerial rights）投向市场，通过公开招标授予投资者75年的长期租用权。通过这一措施，蒙特利尔要求投资者放弃通道的地役权或开放新建筑内通往地面街道的通道的公共路权，在地铁站的运营时间内提供通道，即使在建筑已对公众关闭的时间段内也要开放通道。这些通道的建设和维护费用完全由开发商承担，但在双方达成协议后属于城市财产。
同时，蒙特利尔还在公共领域的占用方面有所创新，如果车站没有紧邻待开发的土地，那么获得地铁上空开发权的开发商被允许通过街道下面的通道将自己的建筑和地铁站连接起来，这种通道属于公共领域。在这类合约中包括一些技术性承诺，例如公共设施的重新布置，如果需要的话，街道和人行道还要进行重新铺装。由于这些通道用于联系地铁上空的开发项目，所以相关的工程费用都由开发商负担。
1960年代采取的这些措施当然还不够完善，当时室内城市的开发都聚集在地铁站周围，问题在1970年开始显现出来。一个开发商希望和隔壁的一个项目连通，后者是一个地铁上空开发项目，并且已经有了与地铁站联系的通道。但是隔壁的业主表示，如得不到对方财政上的补偿就拒绝向他开放通道，其结果就是这个开发商需要另建一条绕远的通道与麦吉尔地铁站McGill ）取得联系。这种情况的出现迫使城市当局对建筑地下层提出另外一个路权要求，其中包括地铁上空建筑或是经允许占用公共领域与地下道路连接的建筑，这些建筑的业主既不能拒绝邻居通过他的地下层通道取得道路联系，也不能要求对方给予财政赔偿。由于承担了在地铁运营时间段向城市提供路权的责任，有关公共领域占用的合约在室内城市发展中扮演了一个战略性的角色，它所能起到的作用比一个总体规划还要重要。
在宣布蒙特利尔将主办1976年奥运会后的一年中，室内城市进一步得到扩张。这一时期最引人注目的项目是德斯亚丁斯大厦（Complex Desjardins），它的特点是拥有一个巨大的室内公共空间。蒙特利尔在1972年仍然没有总体规划，但是从政府获得了一些独特的房地产计划审批自由裁量权（discretionary approvalof real-estate projects）。开发协议或项目地役权成为城市当局支持室内城市发展的最有效的方法。这种协议性的用地区划将被整合为一个单独文件，经过蒙特利尔市议会批准，所有的条款允许投资者突破某些用地区划、密度和停车位指标，作为建设地下通道和支持室内步行网络向政府转让路权的补偿。1972年，这种开发协议在德斯亚丁斯大厦项目中首次使用，该项目于1976年完工。此后，这种方法被用在城市中心所有的重要房地产项目中。
（
总体规划或是一种控制方法？——蒙特利尔城市地下空间开发案例
4.3 1984年的室内城市总体规划
在庞特的总体规划之后又过了20多年，蒙特利尔才开始室内城市规划的实践。1984年由蒙特利尔城市规划部门编制的规划文件比庞特的总体规划更加具体，并且基于以下5个目标：（1）把两条地铁线通过连续的走廊联系在一起；（2）把社会文化设施和地铁联系在一起；（3）把主要商业街和地铁联系在一起；
（4）如果人流量较大，把同一条线路地铁的车站通过走廊连接在一起；
（5）把空置的大型地块和地铁联系在一起。
在这个室内城市总体规划的最终版本中，由一系列相互连接的节点形成一个中央网络，环绕的分支通往周围建筑。遗憾的是，这个总体规划没有被提交给城市议会，因为它不是在一个城市总体规划的框架之下制定的，而政府还没有开始着手于城市总体规划的制定。有关室内城市规划的建议提交给行政当局，作为指导未来网络发展的参考框架，并且可以作为对投资者的指导。不过，地下网络后来的一些发展遵循了这些指导原则。例如，1993年通过伊顿中心（Eaton Centre）和维莱玛丽广场（Place Ville-Marie ）之间的步行道路将两条地铁线连接在一起，还通过魁北克大学和康考迪亚大学与地铁站之间带顶棚的通道将地铁线路连接起来；2004年，国际区（International District）南半部分的网络连接几乎已全部完成。
4.4 1992年的城市总体规划
一直到1992年，蒙特利尔才通过了第一个法定的城市总体规划。在开展了大量咨询活动的基础上，从1988年发布关于城市中心的指导性说明开始，直到1992年此规划才得到批准。在面向公众咨询所发布的指导性说明中，提出了三个有关未来室内步行网络发展的选择方案进行讨论：
（1）允许任何由私人提议并资助的网络扩展项目，鼓励创建总体规划中确定的功能连接；
（2）对总体规划确定的功能连接网络扩展项目进行限制；（3）停止室内步行网络的任何扩展。
在1988年的公众咨询中，总体规划咨询委员会（Master PlanConsultative Committee）提出建议，允许任何由私人部门资助的室内网络扩展项目，但需要研究其影响来作为项目的支持依据，使这些扩展项目能够达到使用舒适和安全的标准。在蒙特利尔城市总体规划的最终版本中，为室内步行网络创造场所的地位不如在指导性说明中那么重要，这表明蒙特利尔没有将网络规划作为一项优先行动。实际上，在为总体规划实施而通过的用地区划法规中，仅有一项关于地下零售商业的措施符合其中的新规则，那就是我们在计算一个新项目的容积率时必须考虑到地下商业面积。这种做法对废除鼓励投资者把他们的建筑和室内城市连接在
一起的激励措施将会产生影响。
4.5 国际区总体规划
蒙特利尔室内城市最近一次重要的扩展是2003年的国际区计划（QIM: Quartier International de Montréal）。这个项目使室内城市在博纳文图拉（Bonaventure ）、维多利亚广场（Square-Victoria ）和武器广场（Place-d ’Armes ）的地铁站之间获得了重要的东西向联系。根据1984年的步行网络总体规划，从皮尔站（Peel ）到艺术广场站（Place-des-Arts ）可以全部通过室内城市网络进行联通，不必使用地面交通。蒙特利尔国际区（QIM ）负责管理这个计划中的公共领域建设所需的公共和私人资金。QIM 的启动主要依靠各部分业主的介入，他们聚集在重新组建的联合组织ARQIM 中，全心全意地支持这个项目，通过一种地方改良税（local improve-ment tax）集资800万加元。私人部门的这种参与集中在公共领域改善和室内步行网络扩展等方面。私人业主组织的重新组建，对每个利益相关者都产生了有利影响，因为这个区域内每座建筑都将分别从地役权中获益，经由QIM 与城市当局进行协商获取地役权，包括获取准许使用公共领域来建造地下通道。
4.6 2002年城市总体规划
在第一个总体规划发布后10年，蒙特利尔开始更新规划内容。在2002年通过的新一轮城市总体规划中，室内步行网络成为吸引步行者而不是私人汽车的整体战略的一部分。总体规划中有了相应的导则，但是改善网络的详细规划还需要几年时间才能完成。
不管怎样，新规划制定了以下对室内网络发展进行指导的原则：（1）确保和室内步行网络连接的建筑维持与街道之间的相互联系和相互作用，最大化设置人行道的开口和直接通道，鼓励能够增加路面活动的商业用途；
（2）确定并实施标准来统一形式（通道、设计、灯光、通风）和网络的营业时间，同时保证其养护和公共安全；
（3）在整个网络内引入一套标识系统来增强使用者的方位感；（4）致力于为行动不便者提供普遍适用的通道；
（5）以鼓励公共交通为目的来确定室内步行网络的指导和开发导则。
5 结论
我们看到，蒙特利尔在这些年中不停地尝试着对室内城市的开发进行规划，但是这些规划实际上更像是一种工具，确切地说是为了保证协调增长。与室内城市连接最好的项目依次为商场、办公楼、大学和学院、政府办公楼，最后是数量比上述项目少很多的居住项目。对投资者来说最感兴趣的是QIM 模式，因为位于国际区，业主们被重新组合建立了一个非政府组织，这
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就使城市当局可以与一个土地业主的联合组织进行协商，而不是单独地与每个开发商进行交涉。这就使与当局之间关于项目地役权的对话状况有了很大改善。
从蒙特利尔的例子中我们得出的结论是，城市当局不能强
策和用地区划地役权，来与开发者进行对话和协作。在城市和投资者的协商中有一点是非常重要的，我们可以就此对加拿大和中国的情况加以比较。加拿大城市当局在商业项目的审批过程中一般必须应对唯一的开发投资者，他通常是整个商业综合体唯一的业主，一旦建成后也是那里所有商铺的业主。与中国相比，这一特点极大地促进了谈判的过程。在中国一个商业项目经常涉及很多投资者，因为每个商铺都可以卖给一个投资者或店主，就像分套出售的公寓，所以与政府间的对话因而也变得更加复杂。当涉及到地下空间产权的分割问题时，情况就更
加复杂了。
例如，上海最大的地下购物中心之一亚太盛汇广场因为没
有法律基础来支持产权登记，这个购物中心大约400个小商铺的个人购买者在2004年发现他们得不到产权证明。不管怎样，上海在地下开发管理方面刚刚取得了重大进展，最近制定了地下空间管理规章，成为中国第一个具备地下空间建设审批和注册制度的城市。最近开始试行的新规章第一次给出了地下空间的明确定义，并将地下空间分为两类：第一类是建筑附属的地下室，如一个居住项目的地下车库或购物中心的地下商业空间；第二类是完全的地下开发，如一个公共地下车库。新制度还规定，如果第二类地下空间作为商业用途，土地使用权可以通过协议、投标、拍卖或标价转移给其他开发商。
一般来说，形成室内步行网络的空间位于建筑的地下一层和二层，这不需要投资者更高的花费，因为地下空间只是建筑的一个组成部分；位于街道或停车场下面连接各个建筑的建设工程则不同。对于投资者来说，如果增加的费用太多，可能会成为他们开发地下项目的障碍或限制。由于投资回报的原因，这些建设需要大量的花费，而其中一些项目的未来获益却并不那么明显，这一点对于小项目或者包含居住的项目更为现实。蒙特利尔在很多年前就解决了这个难题，考虑到建设时固有的限制，确定地下空间的价值为周围物业的10%。这种定价对于有些项目也许太过随意，但是有利于地下城市的发展。此外，如果街道和停车场下面的人行通道是室内步行网络的延伸，其地下空间的年租可以降低到1加元。
6 建议：PRI 方法
在可持续发展原则下，地下空间的规划和管理不仅是必不可少的，而且与我们在地面上所做的没有什么不同。如上所
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述，我们必须用同样的规划和制度工具来进行整合。在地面上我们可以扩建或拆除一个建筑，然而地下工程的持久作用要大得多，任何地下的改变都很难而且几乎不可能把地下土壤恢复到最初状态。
所有地下空间的开发规划都应当包括三个元素，也就是“规划、制度管理和激励”（PRI: Planning, Rules, Incentives）：规划和指导原则
制定指导原则的目的，在于指导未来城市地下开发的规划，同时尊重城市总体规划所确定的参考框架。这些指导原则应当具有激励的特点，而不是强制性的规则。下列为蒙特利尔制定的原则，事实上在中国也同样适用：
有利于和地铁站的连接； 有利于和主要商业街的连接；
有利于和具备大型开发机会的空地在未来的连接； 有利于和主要的公共机构设施的连接；
有利于与饭店和会议设施的连接。
规则和标准
为了实现有关原则，有必要对未来所有的地下项目和扩建采取标准化的规则。由于其位于建筑或公共领域的下面，新的项目应当遵守下面的一系列最低标准：
可达性和高差变化（电梯、自动扶梯和坡道）； 尺度（地道的最小尺寸）；
设计质量（引入自然光、耐用材料）； 土地使用（允许和禁止的活动）； 空间导向（统一标识）；
路权（通道开放时间）。
激励措施
最后，我们必须要认识到，除了确定地下空间法律地位的措施以及制定物质空间规划和一系列规则以外，中国城市迟早还需要为投资者提供有利的条件或奖励措施，推动地下空间开发。我在这里所指的不是公共设施，而是地下空间建设，例如购物中心和停车场。这些项目通常会给投资者带来回报，把地下空间建设的责任逐渐委托给私人部门，使政府逐渐解脱出来，这也许就是今后的主要挑战。