从来都没有冰冷的制度，每一个制度变革的背后，其实都是一个普通群体的命运起伏，只有看到制度背后的人的命运，看到他们看似偶然的命运变迁，才能对制度进行合理设计，找到发展的拐点。
机关里的“第三世界”、“等外公民”、悬在半空的“漂一族”……当这些用来表述借调干部处境的词语出现在各种论坛上，并以极高的转载率传播之后，一个特殊的“网络语言场”便完整地呈现出来。
为什么是网络而不是其他媒介语言备受借调者的青睐呢？这本身就是这一特殊群体面临的尴尬之一，也许只有网络语言的特性，才能够更好地表达出借调的真实。
透过这些网络语言，就会发现，一切尴尬处境的根源，都在于制度缺失。面对理想与现实的偏差，只有建立起一套与借调有关的制度规范，才可以保障借调者的权利，并实现有序流动，才能够真正走出“等外公民”的尴尬。
但是，从来都没有冰冷的制度，每一个制度变革的背后，其实都是一个普通群体的命运起伏，只有看到制度背后的人的命运，看到他们看似偶然的命运变迁，才能对制度进行合理设计，找到发展的拐点。
借调同样如此。
编制：萝卜与坑
5月，本刊进行了一次大范围的借调干部问卷调查，其中，有两个问题是关于编制的。统计结果显示，有66.7%的借调者因为编制不能解决而感到很焦虑；在借调者最关心的问题当中，“能否解决编制后正式调入”所占比例最高，为43.8%。与编制问题直接相关联的是，有52.6%的借调者没有归属感与认同感，这成为借调干部最大的苦恼。
对于这一结果，与本刊记者在面对面采访借调者与行政管理专家时得到的信息，完全一致。实际上，在这3个调查结果的数字背后，反映的正是借调干部最关心的头等问题――编制。
“每一个借调者在得知自己被借调的那一刻，都是满心高兴的。”这句话在采访中，被屡屡提起。毕竟，借调这种“弹性用人”的方式，提供了一条上升的渠道。但“硬币总有另一面”，任何的兴奋都掩盖不了编制对借调者的约束。
在编制面前，被借调者与原单位都是“受害者”：借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资，同样，被借调人员累死累活，不仅没有工资也不能得到编制。面对几家欢乐几家愁的局面，不禁引人发问：“为什么受伤的总是我？”
在中国的组织人事制度中，编制的体现虽然就是一纸公文，但编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。“对于借调者来说，缺少的就是获得正式编制这个程序。”大木说道，“如果没有，就意味着你是‘等外公民’，要给人家做‘小媳妇’。”只有获得编制，才能脱离机关“第三世界”的范畴。而借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果。
因此，不管是借调一开始那种兴奋的期待，还是落到现实中的尴尬，借调人员在希望与失望中苦苦等待的，就是编制。如果把编制比喻为的“坑”的话，每个借调的人都希望自己能够成为一个幸运的“胡萝卜”。
“僧多粥少”，相对于机关里数量庞大的借调群体来说，能够真正把自己变成“胡萝卜”栽进属于自己的那个“坑”的人，数量极少。“现在各个党委政府对编制的管理极为严格，要顺利实现调入非常艰难。”借调中部某省会城市一区委组织部的何永告诉《决策》。而在安徽省宣城市的宣州区，“全区借调干部一律不再讨论编制问题，全部清退回原单位。”张黎勇区长告诉《决策》。
相对于宣州区的“清退令”，2007年初，湖北省鹤峰县编委下发加强使用编制管理的通知要求，机关单位借调人员，必须到组织、人事、编制三家部门审批。违反程序，未经批准借调人员的要追究单位一把手责任，已经借调的一律退回，各单位要及时将借调人员情况报组织、人事、编制部门。2007年以来，鹤峰县除对已借调人员进行清理和规范管理外，各单位新借调的10余人全部按照审批程序进行，并分别在组织、人事和编制部门备案。
实际上，不管是宣州区还是鹤峰县，各个地方关于借调人员编制管理的地方性规定林林总总，其反映出的本质就是，中国缺少一部完备统一的《机构编制法》。因此，借调人员虽然数量庞大，但在各地的“土政策”面前，在编制问题上都变成了弱势群体。目前情况下，对所有借调者来说，要想顺利实现从“借”到“调”的转变，“编制之痒”都是不得不面对的一道坎。
关上“窗子”打开“门”
“贾士贞”是小说《组织部长前传》中的主人公，作者“大木”用了全书1/3的篇幅，描述他从乌城地委党校借调到省委组织部的兴奋、在机关中的工作感受，以及被退回后的痛苦。这个历程，可以找到无数个现场版。
借调是机关工作人员流动的一种途径，也是发现人才的一种方式，可以说，这是借调的理想状态之一，署名“李天斌”的小说《借调》，就生动地反映了借调者被作为人才发现的故事。
实际上，由于受前文中分析的编制问题所限制，对借调者来说，进入的“窗子”是极少被打开的，而下“逐客令”的地方，却是比比皆是。特别是《公务员法》从2006年1月1日正式实施以来，对借调人员的清理，早已成为各个地方的主要措施。
但清退不是目的，更重要的是打开一条新的流动渠道。根据山东省济南市委组织部2003年的抽样调查显示，80.6%的被调查者认为，职务晋升是对公务员最有激励效果的因素。因此，在关上“窗子”的同时，希望能够打开另外一扇“门”。
何慧丽，中国农业大学教授，曾挂职河南兰考县、开封市禹王台区，因进京卖大米名噪一时。她在总结自己的挂职感受时，用了两个形象的比喻――“空降兵”与“豆芽菜”来概括。对于借调来说，这个比喻同样适用。“空降兵”的含义是：与一般干部如同发“豆芽菜”的自下而上的任职升迁路径相比，挂职与借调遵循的都是自上而下的特殊的任职路径。“豆芽菜”式的升迁是艰难的，可是一丁一点地、半截半截地向上钻。而“空降兵”，任职相对来说似乎比较容易，飘然而至。任职路径不同，感觉大异，正职官员类似于“主人”，借调、挂职者则颇像“自由的客人”。对于这位“客人”未来的归宿，“往往是夹在原单位与工作单位之间，两管又两不管，两不着地。”宣州区财政局的汪恭礼告诉《决策》。
实际上，经过这么多年来的演变，借调者的出路，早已是多元化。
其中之一就是所有借调者都关心的顺利调入。很多人都是在这条路上，仕途发生根本转折，著名小说家、现任山西省副省长张平在《国家干部》中，在塑造主人公之一陈正祥的从政之路时，是他在做借调干部时发生根本性转折。由此可见，这种流动方式，具有普遍意义，也成为借调者愿意被上级机关借调的最大吸引力。
相对于解决编制顺利调入这种流动方式来说，还有一群借调者自谋出路，下海经商。知名度最高的莫过于“眼镜肉店”的主人――陆步轩。1989年，陆步轩北京大学毕业后，未能如愿以偿地分配到他所希望的研究机构，而是被分配回长安县柴油机配件厂，不久，就被借调到上级单位长安县计划经济委员会。1992年计经委分房时陆步轩因为是借调人员没能分上福利房，1993年，感到无法享受公平待遇的陆步轩开始主动下海，自谋职业。
与以上两种方式相比，另外两种状况就显得颇为尴尬：一种是返回原单位，一种是借而不调悬在半空。曾有过两次借调经历的大木，在其小说中，将“贾士贞”被退回党校后的痛苦，进行了细致深刻地描写，获得广泛共鸣。
那么，借调者如何走出这种尴尬呢？采访中，大家一致认为，参加公选考试，是最佳的途径，“借调干部有一定基础，又有长时间的机关工作实践，参加公开选拔考试，相比其他人有优势。”大木告诉《决策》。
从规则到制度的期待
“出台清理借调的政策，肯定会有阻力，但这是用制度来办事，不是针对哪一个人，形成制度以后，就要执行。”张黎勇对本刊记者坦言道。同样，经历借调失败的“贾士贞”，在借调期间，以及他再次进入组织部直到担任“组织部长”之后，就一直在探索一种选人用人的机制。“因为借调没有相应的制度，要解决借调者遭遇的尴尬，只有靠制度。”何永说道。
虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规，但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用，造成随意性极大，借入的随意，退回也随意，只要领导一句话就行。
相对来说，挂职、轮岗、交流都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。正因如此，《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院宋世明教授告诉《决策》说：“在借调的问题上，希望各地能够真正贯彻实施《公务员法》。”
要分析借调，就不能不提到另一个广泛存在的流动方式――挂职。
2000年6月，中组部在《深化干部人事制度改革纲要》中，最终给了干部挂职明确的地位，称之为“干部挂职锻炼制度”。与挂职一样，借调也是存在了几十年。相对来说，借调就没有这么幸运了，至今没有获得一个法定的“名分”。名不正则言不顺，这也是造成借调陷入尴尬的原因之一，一篇名为《“二奶”诉说》的博客文章，将这种尴尬描写得淋漓尽致。
按照新的《公务员法》规定，挂职是“国家机关可以有计划地选派人员在一定的时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关、国外政府部门或国有企事业单位担任职务，帮助工作。”
同样是“帮助工作”，在制度建设方面，如果用田径赛场上的万米长跑来比喻的话，挂职已经是发令枪响后起跑了，而关于借调的制度设计还站在起跑线上没有动。
而且，挂职相比借调，已经在实际工作中，衍生出了上挂、下挂、平挂、外挂等不同实现形式，而借调只能上借一条渠道，不能交流。这种只上不下的流动方式，造成了一系列的问题出现。
更重要的是，挂职锻炼不管是在党的组织系统还是政府的人事制度等方面，都已经取得了合法合理的存在依据。就是在《公务员法》中，对挂职也有着明确的条文，而借调却没有任何的法律法规加以规范，不仅《公务员》法中只字未提，就是一般性的组织人事制度中，也少有明确的规定。按照人事科学院一位学者的总结，借调只是在实际的运作中，形成了一套“约定俗成的规则”，这套规则被借调者本人、原单位与工作单位三方都很熟悉。也正是这种“规则”，造成了借调人的合理权益得不到保障的根本原因所在。
曾对挂职进行过深入研究的中国人民大学政治学博士尹冬华认为，“挂职人员角色定位的偏离，挂职派出单位无偿付出的尴尬，挂职接收单位被动接收的顾虑，挂职管理体制的无序与笼统。这四个方面是致命症结。”
对借调来说，同样面临这四个方面的症结。参加借调的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去，对于派出单位来说，在短期内无疑是一种损失。与此同时，派出单位还要负担借调人员的工资奖金以及一定量的补贴。因此，有的派出单位干脆称之为“为他人做嫁衣”。
因此，不管是有过借调经历的人，还是没有被借调的机关工作人员，以及人事研究专家都普遍认为，对借调干部的基本条件、多长时间、到期后怎么办等问题，都要有一个硬性规定，让每一个干部都心中有数，使借调真正走上经常化、规范化轨道，才是未来的必由之路。
2008年，第六轮机构改革揭幕，在这次以大部制为核心的改革中，新机构“国家公务员局”格外引人注目。借调能不能在新机构正式运作后列入议事日程，不管是清理还是进行制度化、规范化，都值得期待。
从来都没有冰冷的制度，每一个制度变革的背后，其实都是一个普通群体的命运起伏，只有看到制度背后的人的命运，看到他们看似偶然的命运变迁，才能对制度进行合理设计，找到发展的拐点。
机关里的“第三世界”、“等外公民”、悬在半空的“漂一族”……当这些用来表述借调干部处境的词语出现在各种论坛上，并以极高的转载率传播之后，一个特殊的“网络语言场”便完整地呈现出来。
为什么是网络而不是其他媒介语言备受借调者的青睐呢？这本身就是这一特殊群体面临的尴尬之一，也许只有网络语言的特性，才能够更好地表达出借调的真实。
透过这些网络语言，就会发现，一切尴尬处境的根源，都在于制度缺失。面对理想与现实的偏差，只有建立起一套与借调有关的制度规范，才可以保障借调者的权利，并实现有序流动，才能够真正走出“等外公民”的尴尬。
但是，从来都没有冰冷的制度，每一个制度变革的背后，其实都是一个普通群体的命运起伏，只有看到制度背后的人的命运，看到他们看似偶然的命运变迁，才能对制度进行合理设计，找到发展的拐点。
借调同样如此。
编制：萝卜与坑
5月，本刊进行了一次大范围的借调干部问卷调查，其中，有两个问题是关于编制的。统计结果显示，有66.7%的借调者因为编制不能解决而感到很焦虑；在借调者最关心的问题当中，“能否解决编制后正式调入”所占比例最高，为43.8%。与编制问题直接相关联的是，有52.6%的借调者没有归属感与认同感，这成为借调干部最大的苦恼。
对于这一结果，与本刊记者在面对面采访借调者与行政管理专家时得到的信息，完全一致。实际上，在这3个调查结果的数字背后，反映的正是借调干部最关心的头等问题――编制。
“每一个借调者在得知自己被借调的那一刻，都是满心高兴的。”这句话在采访中，被屡屡提起。毕竟，借调这种“弹性用人”的方式，提供了一条上升的渠道。但“硬币总有另一面”，任何的兴奋都掩盖不了编制对借调者的约束。
在编制面前，被借调者与原单位都是“受害者”：借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资，同样，被借调人员累死累活，不仅没有工资也不能得到编制。面对几家欢乐几家愁的局面，不禁引人发问：“为什么受伤的总是我？”
在中国的组织人事制度中，编制的体现虽然就是一纸公文，但编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。“对于借调者来说，缺少的就是获得正式编制这个程序。”大木说道，“如果没有，就意味着你是‘等外公民’，要给人家做‘小媳妇’。”只有获得编制，才能脱离机关“第三世界”的范畴。而借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果。
因此，不管是借调一开始那种兴奋的期待，还是落到现实中的尴尬，借调人员在希望与失望中苦苦等待的，就是编制。如果把编制比喻为的“坑”的话，每个借调的人都希望自己能够成为一个幸运的“胡萝卜”。
“僧多粥少”，相对于机关里数量庞大的借调群体来说，能够真正把自己变成“胡萝卜”栽进属于自己的那个“坑”的人，数量极少。“现在各个党委政府对编制的管理极为严格，要顺利实现调入非常艰难。”借调中部某省会城市一区委组织部的何永告诉《决策》。而在安徽省宣城市的宣州区，“全区借调干部一律不再讨论编制问题，全部清退回原单位。”张黎勇区长告诉《决策》。
相对于宣州区的“清退令”，2007年初，湖北省鹤峰县编委下发加强使用编制管理的通知要求，机关单位借调人员，必须到组织、人事、编制三家部门审批。违反程序，未经批准借调人员的要追究单位一把手责任，已经借调的一律退回，各单位要及时将借调人员情况报组织、人事、编制部门。2007年以来，鹤峰县除对已借调人员进行清理和规范管理外，各单位新借调的10余人全部按照审批程序进行，并分别在组织、人事和编制部门备案。
实际上，不管是宣州区还是鹤峰县，各个地方关于借调人员编制管理的地方性规定林林总总，其反映出的本质就是，中国缺少一部完备统一的《机构编制法》。因此，借调人员虽然数量庞大，但在各地的“土政策”面前，在编制问题上都变成了弱势群体。目前情况下，对所有借调者来说，要想顺利实现从“借”到“调”的转变，“编制之痒”都是不得不面对的一道坎。
关上“窗子”打开“门”
“贾士贞”是小说《组织部长前传》中的主人公，作者“大木”用了全书1/3的篇幅，描述他从乌城地委党校借调到省委组织部的兴奋、在机关中的工作感受，以及被退回后的痛苦。这个历程，可以找到无数个现场版。
借调是机关工作人员流动的一种途径，也是发现人才的一种方式，可以说，这是借调的理想状态之一，署名“李天斌”的小说《借调》，就生动地反映了借调者被作为人才发现的故事。
实际上，由于受前文中分析的编制问题所限制，对借调者来说，进入的“窗子”是极少被打开的，而下“逐客令”的地方，却是比比皆是。特别是《公务员法》从2006年1月1日正式实施以来，对借调人员的清理，早已成为各个地方的主要措施。
但清退不是目的，更重要的是打开一条新的流动渠道。根据山东省济南市委组织部2003年的抽样调查显示，80.6%的被调查者认为，职务晋升是对公务员最有激励效果的因素。因此，在关上“窗子”的同时，希望能够打开另外一扇“门”。
何慧丽，中国农业大学教授，曾挂职河南兰考县、开封市禹王台区，因进京卖大米名噪一时。她在总结自己的挂职感受时，用了两个形象的比喻――“空降兵”与“豆芽菜”来概括。对于借调来说，这个比喻同样适用。“空降兵”的含义是：与一般干部如同发“豆芽菜”的自下而上的任职升迁路径相比，挂职与借调遵循的都是自上而下的特殊的任职路径。“豆芽菜”式的升迁是艰难的，可是一丁一点地、半截半截地向上钻。而“空降兵”，任职相对来说似乎比较容易，飘然而至。任职路径不同，感觉大异，正职官员类似于“主人”，借调、挂职者则颇像“自由的客人”。对于这位“客人”未来的归宿，“往往是夹在原单位与工作单位之间，两管又两不管，两不着地。”宣州区财政局的汪恭礼告诉《决策》。
实际上，经过这么多年来的演变，借调者的出路，早已是多元化。
其中之一就是所有借调者都关心的顺利调入。很多人都是在这条路上，仕途发生根本转折，著名小说家、现任山西省副省长张平在《国家干部》中，在塑造主人公之一陈正祥的从政之路时，是他在做借调干部时发生根本性转折。由此可见，这种流动方式，具有普遍意义，也成为借调者愿意被上级机关借调的最大吸引力。
相对于解决编制顺利调入这种流动方式来说，还有一群借调者自谋出路，下海经商。知名度最高的莫过于“眼镜肉店”的主人――陆步轩。1989年，陆步轩北京大学毕业后，未能如愿以偿地分配到他所希望的研究机构，而是被分配回长安县柴油机配件厂，不久，就被借调到上级单位长安县计划经济委员会。1992年计经委分房时陆步轩因为是借调人员没能分上福利房，1993年，感到无法享受公平待遇的陆步轩开始主动下海，自谋职业。
与以上两种方式相比，另外两种状况就显得颇为尴尬：一种是返回原单位，一种是借而不调悬在半空。曾有过两次借调经历的大木，在其小说中，将“贾士贞”被退回党校后的痛苦，进行了细致深刻地描写，获得广泛共鸣。
那么，借调者如何走出这种尴尬呢？采访中，大家一致认为，参加公选考试，是最佳的途径，“借调干部有一定基础，又有长时间的机关工作实践，参加公开选拔考试，相比其他人有优势。”大木告诉《决策》。
从规则到制度的期待
“出台清理借调的政策，肯定会有阻力，但这是用制度来办事，不是针对哪一个人，形成制度以后，就要执行。”张黎勇对本刊记者坦言道。同样，经历借调失败的“贾士贞”，在借调期间，以及他再次进入组织部直到担任“组织部长”之后，就一直在探索一种选人用人的机制。“因为借调没有相应的制度，要解决借调者遭遇的尴尬，只有靠制度。”何永说道。
虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规，但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用，造成随意性极大，借入的随意，退回也随意，只要领导一句话就行。
相对来说，挂职、轮岗、交流都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。正因如此，《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院宋世明教授告诉《决策》说：“在借调的问题上，希望各地能够真正贯彻实施《公务员法》。”
要分析借调，就不能不提到另一个广泛存在的流动方式――挂职。
2000年6月，中组部在《深化干部人事制度改革纲要》中，最终给了干部挂职明确的地位，称之为“干部挂职锻炼制度”。与挂职一样，借调也是存在了几十年。相对来说，借调就没有这么幸运了，至今没有获得一个法定的“名分”。名不正则言不顺，这也是造成借调陷入尴尬的原因之一，一篇名为《“二奶”诉说》的博客文章，将这种尴尬描写得淋漓尽致。
按照新的《公务员法》规定，挂职是“国家机关可以有计划地选派人员在一定的时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关、国外政府部门或国有企事业单位担任职务，帮助工作。”
同样是“帮助工作”，在制度建设方面，如果用田径赛场上的万米长跑来比喻的话，挂职已经是发令枪响后起跑了，而关于借调的制度设计还站在起跑线上没有动。
而且，挂职相比借调，已经在实际工作中，衍生出了上挂、下挂、平挂、外挂等不同实现形式，而借调只能上借一条渠道，不能交流。这种只上不下的流动方式，造成了一系列的问题出现。
更重要的是，挂职锻炼不管是在党的组织系统还是政府的人事制度等方面，都已经取得了合法合理的存在依据。就是在《公务员法》中，对挂职也有着明确的条文，而借调却没有任何的法律法规加以规范，不仅《公务员》法中只字未提，就是一般性的组织人事制度中，也少有明确的规定。按照人事科学院一位学者的总结，借调只是在实际的运作中，形成了一套“约定俗成的规则”，这套规则被借调者本人、原单位与工作单位三方都很熟悉。也正是这种“规则”，造成了借调人的合理权益得不到保障的根本原因所在。
曾对挂职进行过深入研究的中国人民大学政治学博士尹冬华认为，“挂职人员角色定位的偏离，挂职派出单位无偿付出的尴尬，挂职接收单位被动接收的顾虑，挂职管理体制的无序与笼统。这四个方面是致命症结。”
对借调来说，同样面临这四个方面的症结。参加借调的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去，对于派出单位来说，在短期内无疑是一种损失。与此同时，派出单位还要负担借调人员的工资奖金以及一定量的补贴。因此，有的派出单位干脆称之为“为他人做嫁衣”。
因此，不管是有过借调经历的人，还是没有被借调的机关工作人员，以及人事研究专家都普遍认为，对借调干部的基本条件、多长时间、到期后怎么办等问题，都要有一个硬性规定，让每一个干部都心中有数，使借调真正走上经常化、规范化轨道，才是未来的必由之路。
2008年，第六轮机构改革揭幕，在这次以大部制为核心的改革中，新机构“国家公务员局”格外引人注目。借调能不能在新机构正式运作后列入议事日程，不管是清理还是进行制度化、规范化，都值得期待。