第27卷 第7期2013年7月中国土地科学China Land SciencesVol.27 No.7Jul.,2013
土地财政与城市经济发展问题
李 郇， 洪国志
（中山大学城市与区域研究中心， 广东 广州 510275）
摘要：研究目的：探讨过去10年城市高度依赖土地财政的发展模式出现的一系列问题，分析问题背后的原因，为完善土地财政政策和城市经济可持续发展提供依据。研究方法：通过数据挖掘的研究方法，讨论土地财政与城市发展问题（1）的联系。研究结果：现有土地出让制度使得房地产市场形成寡头垄断微观结构，加大价格调控难度；地方政府对（2）土地财政依赖增加导致地方产业结构“房地产业化”趋势，同时通过拉高工资成本，推高城市化成本。不同地区的土地财政收入存在较大差异，体现的是各地方政府通过土地融资水平的差异，融资水平差异将导致经济增长差异，进一步拉开区域发展距离。研究结论：土地财政政策存在的问题必须受到足够重视。关键词：土地经济；土地财政；寡头垄断；城市化成本；可持续发展中图分类号：F301.2
文献标识码：A
（2013）文章编号：1001-815807-0041-07
Land Finance and Urban Economy Development
LI Xun， HONG Guo-zhi
（Center for Urban & Regional Studies, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China）
Abstract: The purpose of this study is to discuss the problems of urban development that highly relies on land finance in past decades and attempt to analyze the reasons behind, which could further serve as references for reforming land financial policies and realizing sustainable development of urban economy in China. The data mining method is employed in this paper. The results indicate that the present land leasing system results in an oligopoly structure of housing market, which further increases the difficulties of housing price control. Local government tends to support real estate industry when local fiscal is highly dependent on land finance. It further distorts industrial structure. Meanwhile, the average wage cost would increase, and it further increases the cost of urbanization. The potential of financing local economy through land finance varies among regions and this may lead to difference of economy growth, which extends regional income disparities. The paper concludes with some policy suggestions
Key words: land economy; land finance; oligopoly; urbanization cost; sustainable development
1 引言
过去10年土地出让收入翻了30倍有余，土地出让收入占地方政府财政收入比重不断上升，成为地方政府
收稿日期：2012-01-04修稿日期：2013-06-13
（40871066，。基金项目：国家自然科学基金41271138）
（1964-）第一作者：李郇，男，江西南昌人，教授。主要研究方向为经济地理、经济增长、城市与区域规划等。E-mail: [email protected]
42 中国土地科学 2013年7月 第7期
“第二财政”，“地王”不断被创造出来，房价高企，中国地方政府以土地开发为中心的发展模式受到广泛诟病。政策的制定者与学者都对依赖土地财政的城市增长模式的可持续性提出担忧，但理论界对于地方政府依赖土（1999—2011）地财政导致一系列的问题多停留于表层现象的描述，本文将以《中国国土资源统计年鉴》中240个地级及其以上城市为样本，探讨土地财政与房地产价格、城市产业发展以及经济增长差异等问题之间的关系及其背后的原因，为土地财政的理论研究和相关的政策制定提供依据。
2 相关研究进展
Hong [1]考察香港土地出让制度时认为现有制度使得规模大、资金充足的企业具有市场优势，而中小型企业被排挤出市场，形成寡头市场，从而导致房地产价格上涨。Peng 和 Wheaton [2]认为土地供给方式使得人们产生土地供给与住房价格之间没有住房供给短缺的预期，驱使需求上升，推动资产价格上涨。Tse[3]提出相反观点，因果关系，因为开发商往往开发储备的土地，而把新购入的土地储备。对于大陆的高房价问题，张燕君 [4]认为不完善的土地制度与依靠“卖地”收入的地方政府“土地财政”是导致高房价的根源，只有改革“土地财政”，建立稳定的财产税体系替代主要依赖“卖地”获取一次性收益的格局，才能从根本上切断地方政府与“高地价—高房价”的纽带。
亦有学者关注土地财政导致的社会问题。Lin [5]在以广东省为案例的研究中发现一个有趣问题是城市蔓延的现象，城市尺度扩张，大城市兼并周边县一级城市，认为以财政为激励的土地发展过程强化了大城市、特大城市的领先地位，以外围地区的贫困与边缘化为代价，区域发展不平衡、城乡差距等社会问题加剧。高度依赖土地财政的城市发展模式的可持续性同样引人关注。土地财政的最大风险是危及中国的城市可持续发展 [6]。政府财政对土地出让所带来的产业税收和土地出让金收益的依赖性越来越强，这种态势长期发展下去势必引发诸多领域的连带问题，正确治理好土地财政问题，才能为可持续性城市化道路提供保障[7]。
（低价） 出让土地去争取投土地财政会影响地方政府的产业选择。曹广忠等 [8]认为地方政府大幅度协议
资，发展那些能够产生较高税收的产业就是其必然选择，这样势必会导致各地方向制造业、建筑业乃至一些快速产生GDP 和财政收入的产业，如房地产业倾斜发展， 以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“房地产业化”。同时， 地方政府在政绩考核的压力下， 还要提高该地区在“同行”中的相对位置， 就必然在吸引投资上形成竞争， 结果是地方政府往往竞相杀价，“血本”出让土地，导致土地低效利用。土地财政影响竞争性企业的竞争力并造成明显产业结构转换效应：竞争性产业的衰落和垄断性产业的兴起[9]。
3 土地财政与城市经济发展问题
3.1 土地财政与不断上涨的房地产价格
在完全市场经济下，房地产价格取决于市场的供给与需求。如果地方政府掌握了土地的供给，在土地财政最大化的激励下，地方政府具有不断推高房地产价格的倾向。当土地财政成为政府主要可支配收入时，需要通过高价出让土地来增加财政收入，土地成本提高使得开发商通过房价向居民转移成本；反过来住房价格越高，地方政府手上的土地价值越高，通过土地出让来组织财政收入更容易，因此，房地产价格高涨又强化了地方政府对土地财政的依赖。因此在房价调控中，如果缺乏强制性考核指标，地方政府往往缺乏打压房价的激励。
上述的分析正确与否需要实证数据的检验。笔者利用表示地方政府对土地财政依赖强度的变量——土地（Lf）（Hinde）财政占GDP比重对房地产价格指数进行格兰杰因果检验。表1报告了检验结果。由表1可见，对土地财政的依赖强度是房地产价格指数的因，反过来房地产价格指数也是土地财政的依赖强度的因，因此两者互为因果。
李郇等：土地财政与城市经济发展问题
表1 格兰杰因果检验
43
Tab.1 Grainger causality test
零假设
土地财政不是房地产价格指数的格兰杰因房地产价格指数不是土地财政的格兰杰因
样本 1830
F统计 15.0309 7.89951
P值 3.E-070.0004
数据来源：土地财政变量用土地出让收入表示，来源于《中国国土资源统计年鉴》（1999—2011）；经济指标来源于《中国城市统计年鉴》相关年份，所有货币价值变量如GDP、土地出让收入等利用消费者价格指数折现到1999年货币水平，外币用当年汇率换算成人民币价值；房地产市场价格指数来自《中国经济景气月报》。
那么土地财政推高房价的背后机制是什么？Hong[2]考察香港土地出让制度时认为现有制度使得规模大、资金充足的企业具有市场优势，而中小型企业被排挤出市场，形成寡头市场，从而导致房地产价格上涨。笔者对在深圳A股上市的44家房地产开发公司的土地储备开发进行统计，发现土地储备高度集中在几个大规模的企业手中，图1是对各企业土地储备量占44家企业总量的比例的由大到小排序的累积分布图。从图看到，前10家企业占了土地储备总量的75%，前15家企业累计占了83%。从2009年和2010年上半年各企业土地储备情况看，在2009年前两家企业累计占了54%，前10家企业占了75%；2010年上半年，前两家企业累计占了65%，前5家企业占了86%。从对44家房地产开发企业样本统计看到，土地资源高度集中在少数几个企业手中，形成寡头市场结构可能性较大。
大规模企业资金充足，在一级土地市场往往具有竞价优势，在招拍挂的土地出让制度下，出让的土地往往成为大企业的土地储备。大企业的融资方式具有多样化，银行信贷、二级市场融资、发行债券等资金优势使企业一方面可以增加土地储备，以等待未来房价上升再进行开发，另一方面在国家进行房价调控时有足够流动资金进行营运而不进行降价促销。因此，在垄断的市场结构下，政府增加土地供给并不一定增加住房供给，因为开发商往往开发储备的土地，而把新购入的土地进行储备。因此，土地财政推高住房价格背后的机制是土地出让制度使得房地产市场趋于垄断化，要想同时以土地财政来为城市发展融资又不使土地财政成为房价高涨的根源，必须重新审视一级土地市场出让制度，提高大开发商增加土地储备的成本，保护中小型企业竞拍土地的权利，使得房地产市场趋于竞争化。3.2 土地财政与产业结构扭曲
地方政府对土地财政依赖增强一定程度提高了以土地作为投入要素的企业的生产成本，而可以通过房价转移成本的房地产业在土地竞价具有较大优势，因此房地产业可能得到较大发展。另一方面地方政府为了追求土地财政也更加倾向于房地产业、建筑业发展, 以至于地方产业结构可能过度 “房地产业化”。
图2是各年份房地产就业比重的核密度分布。由图可见，房地产就业比重平均值一直在增加，且右拖尾越来越厚，表明房地产就业比重较大的城市越来越多。图3是分地区的房地产就业比重时间变化，东部地区房地产就业比重最大，西部地区在2003年超出中部地区。用房地产就业
图1 2009—2010年企业土地储备比例累积分布
Fig.1 Cumulative distribution of land reserve by
developers form 2009 to 2010
（Lf）比重增长对土地财政依赖强度系数分1999—2002年和2003—2010年两个时间段进行回归分析。回归系数显示，1999—2002年之间房地产就业比重增长与土地财政依赖强度系数关系不显著，而在2003—2010年之
44 中国土地科学 2013年7月 第7期
间，两者在10%水平上呈正相关关系，表明地方政府对土地财政依赖加强使得地方产业结构“房地产业化”。
Density
fangunw
图2 房地产就业比重核密度分布
房地产就业比重增长=0.0033×Lfi, t+0.0009 （1999—2002年）（0.67）（4.01） R2=0.0007 房地产就业比重增长=0.0064×Lfi, t +0.0000999 （2003—2010年）（1.83）（0.37） R2=0.0030
Kernel density estimate
(式1)(式2)
Kernel density
Kdensity density Kdensity density Kdensity density Kdensity density
Fig.2 The density distribution of employment proportion in real estate sector
ϓ
͆℀
䛹
͈䘔 ͙䘔 㺫䘔
图3 分地区的房地产就业比重
Fig.3 The proportion of employment in real estate sector in different regions
3.3 土地财政与城市化成本
一直以来，中国工业化、城市化是以低价劳动力为基础的，土地财政可以通过住房价格、土地租金等传导机制快速提升劳动成本，增加城市化成本。另一方面由于地方政府对土地财政依赖加强，城市规模不断外缘性扩张，城市蔓延性发展，基础设施、公共服务支出必然要随之不断增加，以满足对城市功能和城市承载力不断提升的要求。未来基础设施和公共服务的高投入，大量的城市运营支出和资源要素成本上升，意味着中国正在告别传统低价工业化和城市化时期，而走向一个高成本城市化时代。
笔者利用各城市职工工资增长率对经济增长速度和土地财政依赖强度系数进行回归，结果显示1999—2002年期间工资增长与经济增长关系不显著，而与土地财政依赖强度系数呈显著负相关；2003—2010年期间工资增长与经济增长关系仍然不显著，而土地财政依赖系数显著推高劳动工资。因此，在后一阶段地方政府高
李郇等：土地财政与城市经济发展问题45
度依赖于土地财政，推高劳动成本，进而增加城市化成本。
工资的增长率=0.3074×gi,t-0.6848×Lfi, t + 0.1377 （1999—2002年）（1.19）（-1.77）（6.46） R2=0.0376 工资的增长率=0.018×gi,t+ 0.3916×Lfi, t + 0.1162 （2003—2010年）（0.45）（2.26）（7.96） R2=0.0071
(式4)(式3)
3.4 土地财政与区域发展不平衡
财权与事权不对称的困境在全国各地区具有普遍性，经济发展速度很大程度取决于地方政府融资能力，而地方政府在土地财政行为上具有趋同性。但是，由于不同地区经济发展水平的差异，土地资本化程度不同，各地方政府通过土地融资水平存在差异，这种差异将通过影响政府的基础设施投入和城市建设的投入导致地区经济发展速度不同，进一步拉开区域发展距离。事实上，在财政分权的体制下，经济越落后的地区由于税收少，政府财政十分依赖土地财政，但由于经济不活跃而导致需求较少，往往土地财政不理想，而发达地区正好相反。
图4是东、中、西地区土地财政占GDP比重的时间变化趋势图，东部城市这一比例显著高于中、西部地区，（0.1062）中、西部地区较为接近。由图4 可看到，东部城市在2007年达到峰值，2008年受到金融危机影响有所回落，2009年后快速上升，中部城市、西部城市变化趋势与东部城市高度一致。东部城市通过土地财政为经济发展融资水平显著高于其他地区，因此土地财政在一定程度上拉大了东、西部经济发展距离。从图5来看，土地财政占GDP比重在各地区内部差异在缩小，
表明土地财政导致各地区内部经济发展不平衡的作用力也在减小。
䉎 GDP℀䛹 ㈧
͈䘔 ͙䘔 㺫䘔
图4 分地区的土地财政占GDP比重
Fig.4 Share of land fi
nance in total GDP in different regions
͈䘔
͙䘔 㺫䘔
图5 土地财政占GDP比重的变异系数
Fig.5 Variation coeffi cient of the share of land fi nance in GDP
4 经济增长可持续性与土地财政政策讨论
4.1 土地财政与社会经济的可持续发展
无可否认，一方面土地财政在地方政府近几年财政支出中占有了重要的地位，另一方面带来房地产价格高
46 中国土地科学 2013年7月 第7期
企、产业结构扭曲和城市化成本上涨和地区差距加大等系列问题。现阶段政策制定者与学者都对依赖土地财政的城市增长模式的可持续性提出担忧，核心问题是：靠土地支撑的城市化带来了短时间的经济繁荣是否可以保障社会经济的可持续发展？
（1）根据2005年城市化与土地制度改革课题组的报告，过分依赖土地财政将引发各种相关社会问题：高速的工业化和城市的大规模扩张，使建设用地量增长加速，由此导致农地被大面积占用。在20世纪90年代的10年间，城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，也就是有2138万亩耕地被（2）占用，引起中央政府对粮食安全的担忧。由于土地制度及其相关法律内生的对农民土地权益的不公平性，大面积集中占用土地势不可挡，势必加剧征地主体—政府与被征地者—农民之间的矛盾与冲突。据中国社会（3）科学院调查，2003 年以来，农民土地权益纠纷已成为现在群体性上访的第一位原因。由于城市化的基础设施投资主要来源于政府对经营性用地的出让金和以土地抵押的金融贷款，由此刺激了政府多圈占农民土地以多获取土地出让金，以及政府陷入巨额的财政和金融风险。
这些问题都严重影响地方社会经济发展的可持续性，经济高速发展背后隐藏着巨大风险。中国是人口大国，人均可耕地较少，地方政府依赖土地财政的行为使得城市用地无序地向农业用地蔓延，耕地消失增加粮食供给危机。另一方面，土地财政把整个金融系统扯进来，同时增加经济系统风险，土地价值容易波动，带来财政收入波动，如果地方政府高度依赖土地财源，在土地价值快速下降时期，政府收入减少，银行不良资产增加，信贷紧缩，无论是财政政策还是货币政策的实施都受到限制。2004 年初中央政府采取的以冻结土地进行宏观调控的措施，尽管将高额的固定资产投资压了下来，但由于没有解决地方经济发展中土地的供给机制，这种行政性管制措施也使一些地方的经济发展受挫，不利于经济的正常发展。
如何解决当前地方政府以土地启动城市化的发展路径可持续性问题，需要综合包括财政、税制、政绩考核、国土规划等方面的改革。如果地方政府事权、财权不匹配的困境仍然得不到解决，那么地方政府将继续享受土地财政的“盛宴”。在此条件下，应通过国土规划、考核指标严格土地供给，同时引导地方公共财政投资于能够长期促进地方经济发展的领域，避免投资于形象工程、重复建设等短期项目。只有土地财政的增长效应具有长期效应，而不单是水平效应，地方经济发展才能逐渐降低对土地财政的依赖。土地财政投资于教育或其他提高人力资本的领域是实现长期内生增长效应的有效路径，但是目前地方政府更倾向利用土地财政为地方基建融资。另一方面，进行有效财税体制改革，使地方事权、财权不匹配程度缩小，同时又不影响地方政府经济建设的激励和积极性。最后，必须通过相关法律对农民土地权益保护，保障失地农民的生存问题。4.2 土地财政政策讨论
4.2.1 打破寡头垄断的房地市场，重塑公平竞争的市场 目前政府取得土地收入的方式主要是通过出让合同一次性收取租金，这对于中小企业来说资金压力较大，而规模大、资金充足的企业具有市场优势，中小型企业被未来升值空间大于由于延迟开发导排挤出市场，形成寡头市场。资金充足的开发商往往会采用延迟开发策略，致的成本。这一点无论在中国香港还是内地都存在。香港政府采取惩罚延迟开发、增加开发商成本的方式来（表2）调控市场，当开发商延迟1年开发时，加收土地价值的2%作为惩罚成本，延迟2年则加收4%。由于惩罚成本较低，土地未来升值的空间往往大于要提交的延迟成本，因此这一惩罚体系并不理想。为了打破寡头垄断（1）（2）的房地市场，重塑公平竞争的市场，以下两点值得借鉴：加大惩罚开发商延迟开发的力度；改变收取土地出让金的模式，使得中小企业不被排挤于市场之外。
4.2.2 建立土地财政基金 土地出让金的本质是把未来的土地租金一次性征收，如果一个地方官员在自己任期内大量出让土地，并全部支出，就必然导致其下任官员资源缺乏。建立土地财政基金，规定地方官员在收取的土地出让金中自身任期内使用的最大比例，余下资金纳入政府土地财政基金进行积累，以备将来之用。这样
李郇等：土地财政与城市经济发展问题
表2 不同延迟年份的惩罚成本
单位：%
47
延迟年份1年2年3年4年5年6年
Tab.2 Penalty cost in terms of time delayed
修正成本（土地价值的百分比）
248142232
unit：%
一方面可以避免因某一任政府吃空土地储备，导致不可持续发展；另一方面可以弱化地方政府对土地财政的热情。建立有效的土地财政基金需要财政、监管、审计等部门参与，禁止个人非法挪用、占用基金。
（References）参考文献:
［1］ Y u-Hung Hong. Can Leasing Public Land Be an Alternative Source of Local Public Finance? ［EB/OL］ . http://www.lincolninst.edu/
pubs/145_Can-Leasing-Public-Land-Be-An-Alternative-Source-of-Local-Public-Finance，1996 - 01.
［2］ P ang R., Wheaton W. C. Effects of Restrictive Land Supply on Housing in Hong Kong: An Econometric Analysis［J］ . Journal of Hous-（5）ing Research,1994，:263 - 291.
（8）［3］ T se, Raymond Y. C. Housing Price, Land Supply and Revenue from Land Sales［J］ . Urban Studies, 1998, : 1377 - 1392.（2）［4］ 张燕君，侯远志，杜文龙.土地制度与“土地财政”对房价上涨的影响及平抑对策［J］ .理论导刊，2012，：16-22.
［5］ L in, George C.S. Land Development, Municipal Finance, and Urban Expansion in Globalizing China: A Study of Guangdong Province,
2000-2005［EB/OL］ . http://www.lincolninst.edu/pubs/1812_Land-Development--Municipal-Finance--and-Urban-Expansion-in-Globalizing-China，2010 - 07.
（社科版）［6］ 邢 绪文.城市化进程视角下的“土地财政”问题研究———基于新疆数据的实证分析［J］ .哈尔滨商业大学学报，
（1）2012，：42-48.
（3）［7］ 刘锦.广东省土地财政问题实证研究［J］ .南方论丛，2011，：22-33.
［8］ 曹 广忠，袁飞，陶然.土地财政、产业结构演变与税收超常规增长——中国“税收增长之谜”的一个分析视角［J］ .中国工业经
（12）济，2007,：13-21.
（2009-2010）［9］ 付 敏杰.城市化进程中土地财政的宏观作用机制［A］ .宏观经济蓝皮书.中国经济增长报告［C］ .北京：社会科
学文献出版社，2010：265-281.
（本文责编：仲济香）
第27卷 第7期2013年7月中国土地科学China Land SciencesVol.27 No.7Jul.,2013
土地财政与城市经济发展问题
李 郇， 洪国志
（中山大学城市与区域研究中心， 广东 广州 510275）
摘要：研究目的：探讨过去10年城市高度依赖土地财政的发展模式出现的一系列问题，分析问题背后的原因，为完善土地财政政策和城市经济可持续发展提供依据。研究方法：通过数据挖掘的研究方法，讨论土地财政与城市发展问题（1）的联系。研究结果：现有土地出让制度使得房地产市场形成寡头垄断微观结构，加大价格调控难度；地方政府对（2）土地财政依赖增加导致地方产业结构“房地产业化”趋势，同时通过拉高工资成本，推高城市化成本。不同地区的土地财政收入存在较大差异，体现的是各地方政府通过土地融资水平的差异，融资水平差异将导致经济增长差异，进一步拉开区域发展距离。研究结论：土地财政政策存在的问题必须受到足够重视。关键词：土地经济；土地财政；寡头垄断；城市化成本；可持续发展中图分类号：F301.2
文献标识码：A
（2013）文章编号：1001-815807-0041-07
Land Finance and Urban Economy Development
LI Xun， HONG Guo-zhi
（Center for Urban & Regional Studies, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China）
Abstract: The purpose of this study is to discuss the problems of urban development that highly relies on land finance in past decades and attempt to analyze the reasons behind, which could further serve as references for reforming land financial policies and realizing sustainable development of urban economy in China. The data mining method is employed in this paper. The results indicate that the present land leasing system results in an oligopoly structure of housing market, which further increases the difficulties of housing price control. Local government tends to support real estate industry when local fiscal is highly dependent on land finance. It further distorts industrial structure. Meanwhile, the average wage cost would increase, and it further increases the cost of urbanization. The potential of financing local economy through land finance varies among regions and this may lead to difference of economy growth, which extends regional income disparities. The paper concludes with some policy suggestions
Key words: land economy; land finance; oligopoly; urbanization cost; sustainable development
1 引言
过去10年土地出让收入翻了30倍有余，土地出让收入占地方政府财政收入比重不断上升，成为地方政府
收稿日期：2012-01-04修稿日期：2013-06-13
（40871066，。基金项目：国家自然科学基金41271138）
（1964-）第一作者：李郇，男，江西南昌人，教授。主要研究方向为经济地理、经济增长、城市与区域规划等。E-mail: [email protected]
42 中国土地科学 2013年7月 第7期
“第二财政”，“地王”不断被创造出来，房价高企，中国地方政府以土地开发为中心的发展模式受到广泛诟病。政策的制定者与学者都对依赖土地财政的城市增长模式的可持续性提出担忧，但理论界对于地方政府依赖土（1999—2011）地财政导致一系列的问题多停留于表层现象的描述，本文将以《中国国土资源统计年鉴》中240个地级及其以上城市为样本，探讨土地财政与房地产价格、城市产业发展以及经济增长差异等问题之间的关系及其背后的原因，为土地财政的理论研究和相关的政策制定提供依据。
2 相关研究进展
Hong [1]考察香港土地出让制度时认为现有制度使得规模大、资金充足的企业具有市场优势，而中小型企业被排挤出市场，形成寡头市场，从而导致房地产价格上涨。Peng 和 Wheaton [2]认为土地供给方式使得人们产生土地供给与住房价格之间没有住房供给短缺的预期，驱使需求上升，推动资产价格上涨。Tse[3]提出相反观点，因果关系，因为开发商往往开发储备的土地，而把新购入的土地储备。对于大陆的高房价问题，张燕君 [4]认为不完善的土地制度与依靠“卖地”收入的地方政府“土地财政”是导致高房价的根源，只有改革“土地财政”，建立稳定的财产税体系替代主要依赖“卖地”获取一次性收益的格局，才能从根本上切断地方政府与“高地价—高房价”的纽带。
亦有学者关注土地财政导致的社会问题。Lin [5]在以广东省为案例的研究中发现一个有趣问题是城市蔓延的现象，城市尺度扩张，大城市兼并周边县一级城市，认为以财政为激励的土地发展过程强化了大城市、特大城市的领先地位，以外围地区的贫困与边缘化为代价，区域发展不平衡、城乡差距等社会问题加剧。高度依赖土地财政的城市发展模式的可持续性同样引人关注。土地财政的最大风险是危及中国的城市可持续发展 [6]。政府财政对土地出让所带来的产业税收和土地出让金收益的依赖性越来越强，这种态势长期发展下去势必引发诸多领域的连带问题，正确治理好土地财政问题，才能为可持续性城市化道路提供保障[7]。
（低价） 出让土地去争取投土地财政会影响地方政府的产业选择。曹广忠等 [8]认为地方政府大幅度协议
资，发展那些能够产生较高税收的产业就是其必然选择，这样势必会导致各地方向制造业、建筑业乃至一些快速产生GDP 和财政收入的产业，如房地产业倾斜发展， 以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“房地产业化”。同时， 地方政府在政绩考核的压力下， 还要提高该地区在“同行”中的相对位置， 就必然在吸引投资上形成竞争， 结果是地方政府往往竞相杀价，“血本”出让土地，导致土地低效利用。土地财政影响竞争性企业的竞争力并造成明显产业结构转换效应：竞争性产业的衰落和垄断性产业的兴起[9]。
3 土地财政与城市经济发展问题
3.1 土地财政与不断上涨的房地产价格
在完全市场经济下，房地产价格取决于市场的供给与需求。如果地方政府掌握了土地的供给，在土地财政最大化的激励下，地方政府具有不断推高房地产价格的倾向。当土地财政成为政府主要可支配收入时，需要通过高价出让土地来增加财政收入，土地成本提高使得开发商通过房价向居民转移成本；反过来住房价格越高，地方政府手上的土地价值越高，通过土地出让来组织财政收入更容易，因此，房地产价格高涨又强化了地方政府对土地财政的依赖。因此在房价调控中，如果缺乏强制性考核指标，地方政府往往缺乏打压房价的激励。
上述的分析正确与否需要实证数据的检验。笔者利用表示地方政府对土地财政依赖强度的变量——土地（Lf）（Hinde）财政占GDP比重对房地产价格指数进行格兰杰因果检验。表1报告了检验结果。由表1可见，对土地财政的依赖强度是房地产价格指数的因，反过来房地产价格指数也是土地财政的依赖强度的因，因此两者互为因果。
李郇等：土地财政与城市经济发展问题
表1 格兰杰因果检验
43
Tab.1 Grainger causality test
零假设
土地财政不是房地产价格指数的格兰杰因房地产价格指数不是土地财政的格兰杰因
样本 1830
F统计 15.0309 7.89951
P值 3.E-070.0004
数据来源：土地财政变量用土地出让收入表示，来源于《中国国土资源统计年鉴》（1999—2011）；经济指标来源于《中国城市统计年鉴》相关年份，所有货币价值变量如GDP、土地出让收入等利用消费者价格指数折现到1999年货币水平，外币用当年汇率换算成人民币价值；房地产市场价格指数来自《中国经济景气月报》。
那么土地财政推高房价的背后机制是什么？Hong[2]考察香港土地出让制度时认为现有制度使得规模大、资金充足的企业具有市场优势，而中小型企业被排挤出市场，形成寡头市场，从而导致房地产价格上涨。笔者对在深圳A股上市的44家房地产开发公司的土地储备开发进行统计，发现土地储备高度集中在几个大规模的企业手中，图1是对各企业土地储备量占44家企业总量的比例的由大到小排序的累积分布图。从图看到，前10家企业占了土地储备总量的75%，前15家企业累计占了83%。从2009年和2010年上半年各企业土地储备情况看，在2009年前两家企业累计占了54%，前10家企业占了75%；2010年上半年，前两家企业累计占了65%，前5家企业占了86%。从对44家房地产开发企业样本统计看到，土地资源高度集中在少数几个企业手中，形成寡头市场结构可能性较大。
大规模企业资金充足，在一级土地市场往往具有竞价优势，在招拍挂的土地出让制度下，出让的土地往往成为大企业的土地储备。大企业的融资方式具有多样化，银行信贷、二级市场融资、发行债券等资金优势使企业一方面可以增加土地储备，以等待未来房价上升再进行开发，另一方面在国家进行房价调控时有足够流动资金进行营运而不进行降价促销。因此，在垄断的市场结构下，政府增加土地供给并不一定增加住房供给，因为开发商往往开发储备的土地，而把新购入的土地进行储备。因此，土地财政推高住房价格背后的机制是土地出让制度使得房地产市场趋于垄断化，要想同时以土地财政来为城市发展融资又不使土地财政成为房价高涨的根源，必须重新审视一级土地市场出让制度，提高大开发商增加土地储备的成本，保护中小型企业竞拍土地的权利，使得房地产市场趋于竞争化。3.2 土地财政与产业结构扭曲
地方政府对土地财政依赖增强一定程度提高了以土地作为投入要素的企业的生产成本，而可以通过房价转移成本的房地产业在土地竞价具有较大优势，因此房地产业可能得到较大发展。另一方面地方政府为了追求土地财政也更加倾向于房地产业、建筑业发展, 以至于地方产业结构可能过度 “房地产业化”。
图2是各年份房地产就业比重的核密度分布。由图可见，房地产就业比重平均值一直在增加，且右拖尾越来越厚，表明房地产就业比重较大的城市越来越多。图3是分地区的房地产就业比重时间变化，东部地区房地产就业比重最大，西部地区在2003年超出中部地区。用房地产就业
图1 2009—2010年企业土地储备比例累积分布
Fig.1 Cumulative distribution of land reserve by
developers form 2009 to 2010
（Lf）比重增长对土地财政依赖强度系数分1999—2002年和2003—2010年两个时间段进行回归分析。回归系数显示，1999—2002年之间房地产就业比重增长与土地财政依赖强度系数关系不显著，而在2003—2010年之
44 中国土地科学 2013年7月 第7期
间，两者在10%水平上呈正相关关系，表明地方政府对土地财政依赖加强使得地方产业结构“房地产业化”。
Density
fangunw
图2 房地产就业比重核密度分布
房地产就业比重增长=0.0033×Lfi, t+0.0009 （1999—2002年）（0.67）（4.01） R2=0.0007 房地产就业比重增长=0.0064×Lfi, t +0.0000999 （2003—2010年）（1.83）（0.37） R2=0.0030
Kernel density estimate
(式1)(式2)
Kernel density
Kdensity density Kdensity density Kdensity density Kdensity density
Fig.2 The density distribution of employment proportion in real estate sector
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͆℀
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图3 分地区的房地产就业比重
Fig.3 The proportion of employment in real estate sector in different regions
3.3 土地财政与城市化成本
一直以来，中国工业化、城市化是以低价劳动力为基础的，土地财政可以通过住房价格、土地租金等传导机制快速提升劳动成本，增加城市化成本。另一方面由于地方政府对土地财政依赖加强，城市规模不断外缘性扩张，城市蔓延性发展，基础设施、公共服务支出必然要随之不断增加，以满足对城市功能和城市承载力不断提升的要求。未来基础设施和公共服务的高投入，大量的城市运营支出和资源要素成本上升，意味着中国正在告别传统低价工业化和城市化时期，而走向一个高成本城市化时代。
笔者利用各城市职工工资增长率对经济增长速度和土地财政依赖强度系数进行回归，结果显示1999—2002年期间工资增长与经济增长关系不显著，而与土地财政依赖强度系数呈显著负相关；2003—2010年期间工资增长与经济增长关系仍然不显著，而土地财政依赖系数显著推高劳动工资。因此，在后一阶段地方政府高
李郇等：土地财政与城市经济发展问题45
度依赖于土地财政，推高劳动成本，进而增加城市化成本。
工资的增长率=0.3074×gi,t-0.6848×Lfi, t + 0.1377 （1999—2002年）（1.19）（-1.77）（6.46） R2=0.0376 工资的增长率=0.018×gi,t+ 0.3916×Lfi, t + 0.1162 （2003—2010年）（0.45）（2.26）（7.96） R2=0.0071
(式4)(式3)
3.4 土地财政与区域发展不平衡
财权与事权不对称的困境在全国各地区具有普遍性，经济发展速度很大程度取决于地方政府融资能力，而地方政府在土地财政行为上具有趋同性。但是，由于不同地区经济发展水平的差异，土地资本化程度不同，各地方政府通过土地融资水平存在差异，这种差异将通过影响政府的基础设施投入和城市建设的投入导致地区经济发展速度不同，进一步拉开区域发展距离。事实上，在财政分权的体制下，经济越落后的地区由于税收少，政府财政十分依赖土地财政，但由于经济不活跃而导致需求较少，往往土地财政不理想，而发达地区正好相反。
图4是东、中、西地区土地财政占GDP比重的时间变化趋势图，东部城市这一比例显著高于中、西部地区，（0.1062）中、西部地区较为接近。由图4 可看到，东部城市在2007年达到峰值，2008年受到金融危机影响有所回落，2009年后快速上升，中部城市、西部城市变化趋势与东部城市高度一致。东部城市通过土地财政为经济发展融资水平显著高于其他地区，因此土地财政在一定程度上拉大了东、西部经济发展距离。从图5来看，土地财政占GDP比重在各地区内部差异在缩小，
表明土地财政导致各地区内部经济发展不平衡的作用力也在减小。
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图4 分地区的土地财政占GDP比重
Fig.4 Share of land fi
nance in total GDP in different regions
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图5 土地财政占GDP比重的变异系数
Fig.5 Variation coeffi cient of the share of land fi nance in GDP
4 经济增长可持续性与土地财政政策讨论
4.1 土地财政与社会经济的可持续发展
无可否认，一方面土地财政在地方政府近几年财政支出中占有了重要的地位，另一方面带来房地产价格高
46 中国土地科学 2013年7月 第7期
企、产业结构扭曲和城市化成本上涨和地区差距加大等系列问题。现阶段政策制定者与学者都对依赖土地财政的城市增长模式的可持续性提出担忧，核心问题是：靠土地支撑的城市化带来了短时间的经济繁荣是否可以保障社会经济的可持续发展？
（1）根据2005年城市化与土地制度改革课题组的报告，过分依赖土地财政将引发各种相关社会问题：高速的工业化和城市的大规模扩张，使建设用地量增长加速，由此导致农地被大面积占用。在20世纪90年代的10年间，城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，也就是有2138万亩耕地被（2）占用，引起中央政府对粮食安全的担忧。由于土地制度及其相关法律内生的对农民土地权益的不公平性，大面积集中占用土地势不可挡，势必加剧征地主体—政府与被征地者—农民之间的矛盾与冲突。据中国社会（3）科学院调查，2003 年以来，农民土地权益纠纷已成为现在群体性上访的第一位原因。由于城市化的基础设施投资主要来源于政府对经营性用地的出让金和以土地抵押的金融贷款，由此刺激了政府多圈占农民土地以多获取土地出让金，以及政府陷入巨额的财政和金融风险。
这些问题都严重影响地方社会经济发展的可持续性，经济高速发展背后隐藏着巨大风险。中国是人口大国，人均可耕地较少，地方政府依赖土地财政的行为使得城市用地无序地向农业用地蔓延，耕地消失增加粮食供给危机。另一方面，土地财政把整个金融系统扯进来，同时增加经济系统风险，土地价值容易波动，带来财政收入波动，如果地方政府高度依赖土地财源，在土地价值快速下降时期，政府收入减少，银行不良资产增加，信贷紧缩，无论是财政政策还是货币政策的实施都受到限制。2004 年初中央政府采取的以冻结土地进行宏观调控的措施，尽管将高额的固定资产投资压了下来，但由于没有解决地方经济发展中土地的供给机制，这种行政性管制措施也使一些地方的经济发展受挫，不利于经济的正常发展。
如何解决当前地方政府以土地启动城市化的发展路径可持续性问题，需要综合包括财政、税制、政绩考核、国土规划等方面的改革。如果地方政府事权、财权不匹配的困境仍然得不到解决，那么地方政府将继续享受土地财政的“盛宴”。在此条件下，应通过国土规划、考核指标严格土地供给，同时引导地方公共财政投资于能够长期促进地方经济发展的领域，避免投资于形象工程、重复建设等短期项目。只有土地财政的增长效应具有长期效应，而不单是水平效应，地方经济发展才能逐渐降低对土地财政的依赖。土地财政投资于教育或其他提高人力资本的领域是实现长期内生增长效应的有效路径，但是目前地方政府更倾向利用土地财政为地方基建融资。另一方面，进行有效财税体制改革，使地方事权、财权不匹配程度缩小，同时又不影响地方政府经济建设的激励和积极性。最后，必须通过相关法律对农民土地权益保护，保障失地农民的生存问题。4.2 土地财政政策讨论
4.2.1 打破寡头垄断的房地市场，重塑公平竞争的市场 目前政府取得土地收入的方式主要是通过出让合同一次性收取租金，这对于中小企业来说资金压力较大，而规模大、资金充足的企业具有市场优势，中小型企业被未来升值空间大于由于延迟开发导排挤出市场，形成寡头市场。资金充足的开发商往往会采用延迟开发策略，致的成本。这一点无论在中国香港还是内地都存在。香港政府采取惩罚延迟开发、增加开发商成本的方式来（表2）调控市场，当开发商延迟1年开发时，加收土地价值的2%作为惩罚成本，延迟2年则加收4%。由于惩罚成本较低，土地未来升值的空间往往大于要提交的延迟成本，因此这一惩罚体系并不理想。为了打破寡头垄断（1）（2）的房地市场，重塑公平竞争的市场，以下两点值得借鉴：加大惩罚开发商延迟开发的力度；改变收取土地出让金的模式，使得中小企业不被排挤于市场之外。
4.2.2 建立土地财政基金 土地出让金的本质是把未来的土地租金一次性征收，如果一个地方官员在自己任期内大量出让土地，并全部支出，就必然导致其下任官员资源缺乏。建立土地财政基金，规定地方官员在收取的土地出让金中自身任期内使用的最大比例，余下资金纳入政府土地财政基金进行积累，以备将来之用。这样
李郇等：土地财政与城市经济发展问题
表2 不同延迟年份的惩罚成本
单位：%
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延迟年份1年2年3年4年5年6年
Tab.2 Penalty cost in terms of time delayed
修正成本（土地价值的百分比）
248142232
unit：%
一方面可以避免因某一任政府吃空土地储备，导致不可持续发展；另一方面可以弱化地方政府对土地财政的热情。建立有效的土地财政基金需要财政、监管、审计等部门参与，禁止个人非法挪用、占用基金。
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（本文责编：仲济香）