论食品药品安全
摘要：食品药品是特殊的行业，关乎百姓的健康与切身利益。当前，在剧烈的经济转轨和社会转型中，我国正处于食品药品安全事件的“易发期”。改革开放30多年来，我国实现的快速发展相当于西方发达国家上百年才走完的历程。因此，西方国家在不同时期渐次出现的食品药品安全问题，在我国是集中、突出地暴露。
关键词：食品安全，监管体系，应对措施
中国的食品药品安全问题近年来日新月异，极大地挑战了人们的想象力。在过去的十几年间，甲醇制酒事件、福尔马林浸泡海产品问题、阜阳奶粉问题、苏丹红事件、三聚氰胺事件、地沟油问题、食用明胶问题等等，层出不穷。到现在连缓释药物的胶囊也查出有毒。最近报纸上又登出了毒生姜，鼠肉冒充羊肉，病死猪肉销往各地以及瓶装水的标准还不及自来水。从儿童奶粉到食用油，整个社会无法保证任何一种食品药品是安全的；从小作坊到国有大企业，整个社会也不能保证任何一个企业不去制造有问题的食品药品。而对消费者来说，从最初看到这些新闻的“触目惊心”到今天变成了“基本麻木”，中国人似乎不得不习惯于这种“相互投毒”的生活。
究其根源，归纳起来有两点：一是产业素质不高；二是消费结构不合理。之所以蔓延到今天这样，形成在全行业、全领域广泛存在、难以收拾的局面，首先是因为问题本身的特性——中国的食品安全是一个结构性问题。所谓结构性问题，即其形成过程是由多种因素的共同作用合谋、问题本身也受到制度性鼓励。这样的问题不能指望通过一个事件的刺激，针对某一个环节就可以解决。
首先，从食品安全问题的经济源头来看，我们必须要问一个最基本的问题：为什么企业会生产和使用有毒食品药品？即使是那些经正规注册的、甚至已经有了相当规模的企业也是如此？这实际上关系到产业素质，产业素质不高迫使食品药品生产经营者为降低成本从事违法违规行为。近年来，我国食品产业发展迅速，但同时存在，准入门槛低，食品企业数量多、规模小、分布散、集约化程度低，自身质量安全管理能力不足。据国务院食安办统计数据显示，我国目前有食品生产加工单位44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮更是难以计数。
农业生产更为分散，种植养殖环节还主要依靠2亿多农民散户生产，监管难度可想而知。药品领域也类似，改革开放以来，各地在发展型地方主义的逻辑下，争相上马药厂和药品集贸市场，形成“麻雀虽小，五脏俱全”的区域性医药产业布局。加之产业政策缺失等原因，我国药品企业也呈现 “多、小、散、低”等问题。据统计，我国目前有药品生产企业（含中药饮片和医用氧生产企业）6913家，医疗器械生产企业12591家；药品批发企业1.3万家，药品零售企业和门店经营企业34.1万家；农村共有药品供应网点55.4万个，分布极为分散。
然而在中国，象能源、重工、化工、通讯等产业一般都是高利润行业，这些行业存在着严格的市场准入限制以保证国有垄断企业的利益。在这样的经济结构中，能够留给民营企业、中小企业进入的领域并不多。而过多的企业进入有限
的领域，也导致这些领域达到过度竞争的状态。对食品医药等行业来说，由于进入的资金技术门槛低，企业多呈现小、散、低的结构性缺陷，创新能力不足，就只能在歪门邪道上想办法。在因过度竞争而导致的“比坏”竞争格局已经形成的情况下，通过假冒伪劣来降低成本就成为常态，而那些关注食品安全的企业反而会失去竞争力甚至被劣质企业淘汰出局。
不仅市场过度竞争会带来劣币驱逐良币的效果，食品药品企业还面临着国家税收等巨大压力。各种各样的税费，包括正常但比其他国家更重的税收、路桥费、工商管理费等仅在中国才大规模存在的额外费用等，也将食品经济链条的利润压缩到最低。在某种食品药品最终能够被消费者使用之前，从原料运输、生产、流通、销售等环节都产生了极大的附加成本，使得生产和销售企业的税收负担极重，无法做大做强。在食品药品市场生产供应链日趋复杂，市场开放性日趋增强的情况下，这些环节的负担最终都会以正常(涨价)或者违法(制造价低但有毒的产品)的形式转嫁到消费者身上。所以，世界上绝大部分国家和地区的食品安全都着重于在农场、工厂的源头监控，而中国的食品安全问题则可能发生在各个环节。 其次，消费结构不合理给低质量食品药品提供了广阔的生存空间。国际经验表明，当一国恩格尔系数处于50%以上时，消费结构为生存型，政府将食品和医药产业作为提供基本公共服务的福利事业牢牢控制，食品药品安全事件不易发生；当系数在40%至50%之间时，消费结构从生存型转向发展型，政府监管体制改革滞后于产业的高速扩张，食品药品安全事件呈高发态势；而当系数低于40%时，消费结构趋于稳定，监管体制机制趋于完善，食品药品安全事件的发生亦趋于平缓。
再者，从政府监管层面来看，随着市场经济发展和政府保持对市场的介入，中国政府的财政汲取能力不断增强，但管治能力却在下降。近年来中国食品安全管理在立法层面成就显著，《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》等相继出台，一系列国家标准也大部分跟国际接轨。但这些越来越细致的法律却并没有改善国内食品安全日益恶化的现状。根子出在执行环节。内地负责食品安全的部门很多，权责过于分散：卫生部起综合协调作用并进行风险评估；农业部负责农产品；质检总局负责进出口以及监管生产加工环节；药监局管药品；流通的食品主要是工商局监管。多头监管的问题有两个：一是在没有出问题时交叉管理，增加企业成本；二是在出了问题时互相推卸责任，谁都不管，即有人捞钱、无人负责。而两者都造成食品药品质量安全风险加大，安全难以保证。十几年前朱镕基访问美国期间，重点视察的一个单位就是美国食品药品监督管理局。这个机构在享有食品药品监管上的超级权力，在美国存在了100年以上。朱
总理回国后成立了一个类似的食品药品安全统一监管机构，但由于种种原因最后无法发挥作用而被迫撤并。
在顶层设计存在重大缺陷的情况下，基层执法环节的问题更加严重。已经出台的法律和国家标准一般都得不到严格的执行。执法第一线的基层人员不但缺乏严格执法的动力，甚至在监管过程中形成了一种“双向代理”的潜规则。即基层执法人员不但代理国家法律，而且也代理不良商家的利益。国家法律成为基层官员向不良商家索取利益的依据，而对这些利益的回报就是放松或根本不执行国家法律。这些利益索取对商家当然是额外的负担，但商家会把这多出来的负担通过假冒伪劣商品转嫁到消费者头上。在这种“双向代理”的过程中，基层官员实际上成了整个劣质食品产业链中间的一环，分享其中的利益。自然不可能采取消灭劣质食品这种自杀式行为。类似的情况不仅出现在食品药品行业，在南方某些城市如北海南宁的传销行业、珠三角的色情行业总是禁而不绝，在很大程度上与一些地方基层管理人员有利益掺杂其中有很大关系。在这些“双向代理”盛行的领域里，政府宗旨和目标并未被基层官员所执行，由此形成了治理失效。而更加恶劣的情况是：在“双向代理”已经根深蒂固的情况下，单独加强某个领域的行政管制，实际上是加强了这个领域内的官员向商家勒索的能力，形成了反治理的效果。即财政投入越多，行政管制越强力，治理就越失败。
最后，从消费者和社会监督的层面来看，由于中国特有的政策法律环境无法适应现代社会公民政治的需要，以至于在现实的社会生活中，媒体监督与公众参与受到限制、民间监管组织难以行动、行业协会的自律机制不发达、公众对食品药品企业的诉讼遭遇司法瓶颈等等，使得食品药品行业缺乏来自社会监督的压力，丧失了最后、最直接的一道防线，由此导致安全问题愈演愈烈。
有什么样的制度，就有什么样的生活。在这个意义上，食品药品安全不仅是一个经济结构问题，也是一个行政监管问题，同时更是一个政治法律体制问题。在此种结构性问题的治理过程中，如果缺乏全局性的制度改革，只是盲目加大执行力量是没有用的。而如何通过经济、行政、社会、法律的渠道改变这种不良的制度结构，则需要直接受害者——作为消费者的公众对这个问题更深入更持久的参与，并且必须要将这种参与扩大到加强食品药品监管执法之外的其他所有的环节中去，如要求经济公平、打击垄断、扩大市场准入；启动责令停产、追究刑责、索求惩罚性巨额赔偿举措；追求司法独立、完善法律法规、扩大司法诉讼、推动法治进步；开展公民运动、建设民间组织、推动政治改革等等。只有全面的参与、全局的改革才能指望问题的全面解决。这当然是一条艰难的道路，但对于一个结构性问题来说，没有捷径可走。
针对这些食品安全问题，有三个措施：
一：扩展主体，人民群众的食品药品安全，就应调动全社会的积极性来共同治理，实现“共治共享”。要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局延伸到食品药品安全工作中，让“企业更负责，民众更理性，媒体更客观，专家更准确，政府更有力”。首先，在全社会加大诚信教育宣传力度，
要让食品药品生产经营者意识到自己也是消费者，不安全食品药品最终将损害每个人利益，尤其要杜绝“人人造假、人人受害”的局面出现；其次，发动群众积极参与，建立健全食品药品安全有奖举报制度，完善乡镇食品药品安全协管员和村级食品药品安全信息员队伍。聘请人大代表、政协委员、媒体工作者、社区管理者等社会公众人士参与食品药品安全监督。同时，探索“食品药品安全义工队”，发动大学生走进社区、农村、工矿宣传食品药品安全知识，营造人人关心、人人维护食品药品安全的良好氛围；再次，树立食品药品科研工作者的价值取向，在研究开发中坚持经济效益与社会效益并重原则。
二：下沉重心，把食品药品安全工作纳入社区建设和管理，夯实基层。第一，教育重点人群，号召中小学生自觉抵制学校周边的“五毛钱”食品，引导家庭主妇选购正规农贸市场和大型超市的农副产品，教育慢性病患者选购正规渠道的药品，把住食品药品的最后关口。第二、关注特殊群体，尤其要关注低收入群体和流动人口的食品药品安全，加大价格补贴和食品安全知识普及力度，加大各类医疗保障的药品报销力度，让劣质食品药品没有市场；第三、整治关键区域，城中村、城乡结合部是食品药品违法犯罪易发多发地带，必须充分调动监管执法资源，严格规范这些地区食品小作坊、小餐饮、小摊贩以及私人诊所、单体药店的行为，让违法违规者没有藏身之处。
三：创新手段，在强化已有行政和技术监督手段的基础上，积极运用经济、法律、道德等手段。一是将食品药品安全监管与相关产业发展的目标有机结合，例如以“新医改”为契机，推动医药企业兼并重组整合，政府倾斜支持区域性大药厂，通过对注册资金、主要负责人资质、产量和拥有新药批准文号的限制，淘汰中小药品生产企业，优化制药产业结构，从根本上提升药品安全保障水平。二是地方各级政府依托现行体制，形成“勤协调、快补位、有兜底”的监管工作机制。可考虑将“食品药品安全控制指标体系”作为约束性指标纳入地方政府政绩考核，将地方政府负总责的制度安排落到实处。三是考虑加强对食品药品从业者的教育培训。将质量法律法规和食品药品安全事故案例作为主要内容，对企业负责人进行培训，使其牢记法定质量责任和义务。对于质量检验人员，则重点培训检验知识和操作技能，从而增强其药品质量安全意识。
参考文献：张晨博. 论食品安全政府监管的完善[D]. 华中师范大学: 华中师范大学,2009.
郑祖婷,郑菲. “五位一体”食品安全监管创新模式研究——基于河北省食品安全监管的分析[J]. 经济研究导刊,2011,(9).
王卫东,赵世琪. 从《食品安全法》看我国食品安全监管体制的完善[J]. 中国调味品,2010,(6).
于军. 加强食品安全监管,推动食品安全发展[J]. 食品研究与开发,2008,(10).
郝记明,马丽艳,李景明. 食品安全问题及其控制食品安全的措施[J]. 食品与发酵工业,2004,(2).
论食品药品安全
摘要：食品药品是特殊的行业，关乎百姓的健康与切身利益。当前，在剧烈的经济转轨和社会转型中，我国正处于食品药品安全事件的“易发期”。改革开放30多年来，我国实现的快速发展相当于西方发达国家上百年才走完的历程。因此，西方国家在不同时期渐次出现的食品药品安全问题，在我国是集中、突出地暴露。
关键词：食品安全，监管体系，应对措施
中国的食品药品安全问题近年来日新月异，极大地挑战了人们的想象力。在过去的十几年间，甲醇制酒事件、福尔马林浸泡海产品问题、阜阳奶粉问题、苏丹红事件、三聚氰胺事件、地沟油问题、食用明胶问题等等，层出不穷。到现在连缓释药物的胶囊也查出有毒。最近报纸上又登出了毒生姜，鼠肉冒充羊肉，病死猪肉销往各地以及瓶装水的标准还不及自来水。从儿童奶粉到食用油，整个社会无法保证任何一种食品药品是安全的；从小作坊到国有大企业，整个社会也不能保证任何一个企业不去制造有问题的食品药品。而对消费者来说，从最初看到这些新闻的“触目惊心”到今天变成了“基本麻木”，中国人似乎不得不习惯于这种“相互投毒”的生活。
究其根源，归纳起来有两点：一是产业素质不高；二是消费结构不合理。之所以蔓延到今天这样，形成在全行业、全领域广泛存在、难以收拾的局面，首先是因为问题本身的特性——中国的食品安全是一个结构性问题。所谓结构性问题，即其形成过程是由多种因素的共同作用合谋、问题本身也受到制度性鼓励。这样的问题不能指望通过一个事件的刺激，针对某一个环节就可以解决。
首先，从食品安全问题的经济源头来看，我们必须要问一个最基本的问题：为什么企业会生产和使用有毒食品药品？即使是那些经正规注册的、甚至已经有了相当规模的企业也是如此？这实际上关系到产业素质，产业素质不高迫使食品药品生产经营者为降低成本从事违法违规行为。近年来，我国食品产业发展迅速，但同时存在，准入门槛低，食品企业数量多、规模小、分布散、集约化程度低，自身质量安全管理能力不足。据国务院食安办统计数据显示，我国目前有食品生产加工单位44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮更是难以计数。
农业生产更为分散，种植养殖环节还主要依靠2亿多农民散户生产，监管难度可想而知。药品领域也类似，改革开放以来，各地在发展型地方主义的逻辑下，争相上马药厂和药品集贸市场，形成“麻雀虽小，五脏俱全”的区域性医药产业布局。加之产业政策缺失等原因，我国药品企业也呈现 “多、小、散、低”等问题。据统计，我国目前有药品生产企业（含中药饮片和医用氧生产企业）6913家，医疗器械生产企业12591家；药品批发企业1.3万家，药品零售企业和门店经营企业34.1万家；农村共有药品供应网点55.4万个，分布极为分散。
然而在中国，象能源、重工、化工、通讯等产业一般都是高利润行业，这些行业存在着严格的市场准入限制以保证国有垄断企业的利益。在这样的经济结构中，能够留给民营企业、中小企业进入的领域并不多。而过多的企业进入有限
的领域，也导致这些领域达到过度竞争的状态。对食品医药等行业来说，由于进入的资金技术门槛低，企业多呈现小、散、低的结构性缺陷，创新能力不足，就只能在歪门邪道上想办法。在因过度竞争而导致的“比坏”竞争格局已经形成的情况下，通过假冒伪劣来降低成本就成为常态，而那些关注食品安全的企业反而会失去竞争力甚至被劣质企业淘汰出局。
不仅市场过度竞争会带来劣币驱逐良币的效果，食品药品企业还面临着国家税收等巨大压力。各种各样的税费，包括正常但比其他国家更重的税收、路桥费、工商管理费等仅在中国才大规模存在的额外费用等，也将食品经济链条的利润压缩到最低。在某种食品药品最终能够被消费者使用之前，从原料运输、生产、流通、销售等环节都产生了极大的附加成本，使得生产和销售企业的税收负担极重，无法做大做强。在食品药品市场生产供应链日趋复杂，市场开放性日趋增强的情况下，这些环节的负担最终都会以正常(涨价)或者违法(制造价低但有毒的产品)的形式转嫁到消费者身上。所以，世界上绝大部分国家和地区的食品安全都着重于在农场、工厂的源头监控，而中国的食品安全问题则可能发生在各个环节。 其次，消费结构不合理给低质量食品药品提供了广阔的生存空间。国际经验表明，当一国恩格尔系数处于50%以上时，消费结构为生存型，政府将食品和医药产业作为提供基本公共服务的福利事业牢牢控制，食品药品安全事件不易发生；当系数在40%至50%之间时，消费结构从生存型转向发展型，政府监管体制改革滞后于产业的高速扩张，食品药品安全事件呈高发态势；而当系数低于40%时，消费结构趋于稳定，监管体制机制趋于完善，食品药品安全事件的发生亦趋于平缓。
再者，从政府监管层面来看，随着市场经济发展和政府保持对市场的介入，中国政府的财政汲取能力不断增强，但管治能力却在下降。近年来中国食品安全管理在立法层面成就显著，《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》等相继出台，一系列国家标准也大部分跟国际接轨。但这些越来越细致的法律却并没有改善国内食品安全日益恶化的现状。根子出在执行环节。内地负责食品安全的部门很多，权责过于分散：卫生部起综合协调作用并进行风险评估；农业部负责农产品；质检总局负责进出口以及监管生产加工环节；药监局管药品；流通的食品主要是工商局监管。多头监管的问题有两个：一是在没有出问题时交叉管理，增加企业成本；二是在出了问题时互相推卸责任，谁都不管，即有人捞钱、无人负责。而两者都造成食品药品质量安全风险加大，安全难以保证。十几年前朱镕基访问美国期间，重点视察的一个单位就是美国食品药品监督管理局。这个机构在享有食品药品监管上的超级权力，在美国存在了100年以上。朱
总理回国后成立了一个类似的食品药品安全统一监管机构，但由于种种原因最后无法发挥作用而被迫撤并。
在顶层设计存在重大缺陷的情况下，基层执法环节的问题更加严重。已经出台的法律和国家标准一般都得不到严格的执行。执法第一线的基层人员不但缺乏严格执法的动力，甚至在监管过程中形成了一种“双向代理”的潜规则。即基层执法人员不但代理国家法律，而且也代理不良商家的利益。国家法律成为基层官员向不良商家索取利益的依据，而对这些利益的回报就是放松或根本不执行国家法律。这些利益索取对商家当然是额外的负担，但商家会把这多出来的负担通过假冒伪劣商品转嫁到消费者头上。在这种“双向代理”的过程中，基层官员实际上成了整个劣质食品产业链中间的一环，分享其中的利益。自然不可能采取消灭劣质食品这种自杀式行为。类似的情况不仅出现在食品药品行业，在南方某些城市如北海南宁的传销行业、珠三角的色情行业总是禁而不绝，在很大程度上与一些地方基层管理人员有利益掺杂其中有很大关系。在这些“双向代理”盛行的领域里，政府宗旨和目标并未被基层官员所执行，由此形成了治理失效。而更加恶劣的情况是：在“双向代理”已经根深蒂固的情况下，单独加强某个领域的行政管制，实际上是加强了这个领域内的官员向商家勒索的能力，形成了反治理的效果。即财政投入越多，行政管制越强力，治理就越失败。
最后，从消费者和社会监督的层面来看，由于中国特有的政策法律环境无法适应现代社会公民政治的需要，以至于在现实的社会生活中，媒体监督与公众参与受到限制、民间监管组织难以行动、行业协会的自律机制不发达、公众对食品药品企业的诉讼遭遇司法瓶颈等等，使得食品药品行业缺乏来自社会监督的压力，丧失了最后、最直接的一道防线，由此导致安全问题愈演愈烈。
有什么样的制度，就有什么样的生活。在这个意义上，食品药品安全不仅是一个经济结构问题，也是一个行政监管问题，同时更是一个政治法律体制问题。在此种结构性问题的治理过程中，如果缺乏全局性的制度改革，只是盲目加大执行力量是没有用的。而如何通过经济、行政、社会、法律的渠道改变这种不良的制度结构，则需要直接受害者——作为消费者的公众对这个问题更深入更持久的参与，并且必须要将这种参与扩大到加强食品药品监管执法之外的其他所有的环节中去，如要求经济公平、打击垄断、扩大市场准入；启动责令停产、追究刑责、索求惩罚性巨额赔偿举措；追求司法独立、完善法律法规、扩大司法诉讼、推动法治进步；开展公民运动、建设民间组织、推动政治改革等等。只有全面的参与、全局的改革才能指望问题的全面解决。这当然是一条艰难的道路，但对于一个结构性问题来说，没有捷径可走。
针对这些食品安全问题，有三个措施：
一：扩展主体，人民群众的食品药品安全，就应调动全社会的积极性来共同治理，实现“共治共享”。要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局延伸到食品药品安全工作中，让“企业更负责，民众更理性，媒体更客观，专家更准确，政府更有力”。首先，在全社会加大诚信教育宣传力度，
要让食品药品生产经营者意识到自己也是消费者，不安全食品药品最终将损害每个人利益，尤其要杜绝“人人造假、人人受害”的局面出现；其次，发动群众积极参与，建立健全食品药品安全有奖举报制度，完善乡镇食品药品安全协管员和村级食品药品安全信息员队伍。聘请人大代表、政协委员、媒体工作者、社区管理者等社会公众人士参与食品药品安全监督。同时，探索“食品药品安全义工队”，发动大学生走进社区、农村、工矿宣传食品药品安全知识，营造人人关心、人人维护食品药品安全的良好氛围；再次，树立食品药品科研工作者的价值取向，在研究开发中坚持经济效益与社会效益并重原则。
二：下沉重心，把食品药品安全工作纳入社区建设和管理，夯实基层。第一，教育重点人群，号召中小学生自觉抵制学校周边的“五毛钱”食品，引导家庭主妇选购正规农贸市场和大型超市的农副产品，教育慢性病患者选购正规渠道的药品，把住食品药品的最后关口。第二、关注特殊群体，尤其要关注低收入群体和流动人口的食品药品安全，加大价格补贴和食品安全知识普及力度，加大各类医疗保障的药品报销力度，让劣质食品药品没有市场；第三、整治关键区域，城中村、城乡结合部是食品药品违法犯罪易发多发地带，必须充分调动监管执法资源，严格规范这些地区食品小作坊、小餐饮、小摊贩以及私人诊所、单体药店的行为，让违法违规者没有藏身之处。
三：创新手段，在强化已有行政和技术监督手段的基础上，积极运用经济、法律、道德等手段。一是将食品药品安全监管与相关产业发展的目标有机结合，例如以“新医改”为契机，推动医药企业兼并重组整合，政府倾斜支持区域性大药厂，通过对注册资金、主要负责人资质、产量和拥有新药批准文号的限制，淘汰中小药品生产企业，优化制药产业结构，从根本上提升药品安全保障水平。二是地方各级政府依托现行体制，形成“勤协调、快补位、有兜底”的监管工作机制。可考虑将“食品药品安全控制指标体系”作为约束性指标纳入地方政府政绩考核，将地方政府负总责的制度安排落到实处。三是考虑加强对食品药品从业者的教育培训。将质量法律法规和食品药品安全事故案例作为主要内容，对企业负责人进行培训，使其牢记法定质量责任和义务。对于质量检验人员，则重点培训检验知识和操作技能，从而增强其药品质量安全意识。
参考文献：张晨博. 论食品安全政府监管的完善[D]. 华中师范大学: 华中师范大学,2009.
郑祖婷,郑菲. “五位一体”食品安全监管创新模式研究——基于河北省食品安全监管的分析[J]. 经济研究导刊,2011,(9).
王卫东,赵世琪. 从《食品安全法》看我国食品安全监管体制的完善[J]. 中国调味品,2010,(6).
于军. 加强食品安全监管,推动食品安全发展[J]. 食品研究与开发,2008,(10).
郝记明,马丽艳,李景明. 食品安全问题及其控制食品安全的措施[J]. 食品与发酵工业,2004,(2).