浅谈我国现行预算法的完善 刘小玮 121100903 摘要：预算法具有“经济宪法”之称，其在社会经济生活中的重要性可见一斑。 但是随着我国民主法治建设的推进，社会主义市场经济的发展，我国现行的预算 法在实践中存在着内容过于简单、规定过于原则等诸多问题，从而难以起到约束 政府财政收支行为的作用。有必要加快预算法修改的步伐，通过将全部财政纳入 预算统一管理、扩大公众参与、建立预算审查制度等举措，进一步完善我国的预 算法律制度。
关键词：预算法；财政收支；预算法律制度
Abstract:Budget law is know as＂economic constitution＂,which demonstrates its importance in social and economic life.But along with the advancement of the democratic rule of law construction in China and the development of the socialist market economy,our country’s current budget law in practice has such problems as the content is too simple that is difficult to play the role of constrainting the behaviors of government revenue and expenditures.It is necessary to accelerate the pace of budget law changes,through the unified management of all the finances in budget,expanding public participation,establishing budget review system and so on,further perfect the budget law system of our country.
Keywords:Budget law; financial revenue and expenditure; Budget law system
《预算法》从1995年1月1日实施至今，国家的形势发生了重大变化，不仅经济飞速发展，社会民生日益改善，而且政治体制改革稳步推进，民主和法治意识有了明显提升。不仅如此，在财政实践中，诸多预算改革举措被证明行之有效，急需通过法律形式予以确认。近年来，对于预算法的修改可谓“雷声大，雨点小”尽管修改预算法面临着很多难题和阻力，但是对于《预算法》的修改无疑是必要而且可行的。
一、全部财政全部纳入预算统一管理
新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而投资总额达到3500亿的南水北调工程；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。1尤为值得我们关注的是，为了抵御世界金融危机的对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述措施，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008 年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。上述举措对于积极应对金融危机不无重要意义，但是有违预算法定原则。根据预算法定原则的要求，先有预算后有支出，无预算不支出。根据《预算法》第19条规定，4万亿的财政投资属于预算支出的范畴，理应编制预算报全国人大审议审批。而委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项1 刘剑文:《宪政与中国财政民主》，中国法学会财税法学研究会2007年会暨第五届全国财税法学学术研讨会。
1目支出资金不仅没有法律依据，而且严重损害了预算法的严肃性和权威性。与此呈现
鲜明对比的是，美国政府2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经总统签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效的。
“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府的任何财政
收支都必须首先编制预算方案并经报权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。美国学者汉密尔顿也曾指出：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”
允许预算外收支的存在，是《预算法》久遭诟病的原因之一。该法第二十九条第
二款规定按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。言外之意，并不是所有的收入都必须列入预算，只有“按照规定必须列入预算的收入”才受《预算法》的调整和规范。这就会导致大量的收支合法游离在预算之外，无需接受立法机关的监管，政府内部的财务管理也难以规范。 预算外收支以这种形式将《预算法》撕开一个大大的豁口。本应在公共财政中发挥重要作用的预算法，其地位和作用也会因此大打折扣2。
二十年前制定《预算法》时，也许确实是因为条件不成熟，以至于不得不保留预
算外收支。但是，经过漫长的努力以及众多财税专家的摇旗呐喊，时至今日，再说条件不成熟，显然没有说服力。利用此次修改《预算法》的契机，首当其冲要解决的问题就是，取消预算外收入和支出，将所有的财政收支纳入预算管理，恢复预算的完整性。如果《预算法》仍允许预算外收支的存在，继续纵容政府财政行为不受监督，那将是《预算法》修改的一大败笔。
二、加强预算编制的科学性，扩大社会民众的参与
（一）细化预算编制要求
预算编制是预算的首要环节，其是否科学、合理直接关系到未来预算执行的效果。 现行《预算法》对于各级政府编制的预算草案并无具体规定和量化指标，从而导致行政部门编制的项目不详细，预算表所列科目级次太少，所列内容太粗。面对这些没有收支明细表以及详细说明的文字，人大代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更无从判断预算是否科学，同时，也无从审查这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益。因此，预算草案的编制一定要细化，对于收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。
（二）扩大社会公众对预算的参与
在我国，长期以来，预算都是各级政府财政部门负责编制，然后由政府将预算草
案送交各级人民代表大会审批。在预算编制过程中，从未通过报纸、网络等方式向社会公开，也未通过听证会、论证会等方式征求相关利益群体的意见和要求，编制完成后的预算草案被当做一项“秘密”。社会公众对政府预算的编制是否科学、合理缺乏知情权，更谈不上参与。故，笔者认为应当通过以下几种制度来扩大社会公众对预算的参与。3
1. 建立预算公开法律制度
此处强调的预算信息公开，是指将全部预算信息向社会公开，任何不特定的人都1
2 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载于《法学论坛》，2009年第4期。 熊伟：《在理想与现实之间：修改的中庸之道》，载于《江西财经大学学报》，2011年第4期。
3 参见李文经、陆友山、佘运军：《论预算民主与参与式预算》，载于《当代经济》，2008年第3期。
可以查询，与有选择地对特定人公开部分信息，内容和形式上都有很大的不同。在目前的情况下，要贯彻这种预算公开原则，必须审慎考虑一下问题。
（1）预算公开的主体。既然预算草案要经过立法机关审批，就必须向人大和代 表公开相关信息。因此，这种公开不是一种真正的公开，不是本文所讨论的预算信息公开。本文所谈的预算信息公开，是对不特定人公开，是对全体民众的公开，是指预算信息可以自由的传播，是公众可以随时查询的公开。预算公开的义务主体是政府，而权利主体是不特定的公民。只有按照这种方式理解预算公开，《预算法》确认公开原则才有意义。
（2）预算公开的对象。预算公开的对象除了审批通过的预算外，理论上还应包括预算草案。目前，在我国的立法实践中，无论是全国人大制定法律，还是国务院制定行政法规，甚至国务院各部委制定规章，都已经做到向社会公开草案，征求公众对立法的意见。比如全国人大常委会在修改个人所得税法时，关于个税的起征点就广泛向社会征求意见；又比如最近公布的公司法修改草案。国家之所以要这么做，就是为了吸纳公众参与决策，破除闭门立法，让法律、法规和规章更能体现人民的意志，更具有科学性、合理性和可行性。
（3）预算公开的程度。如果说预算公开的范围反映了预算公开的广度，预算公开的程度则决定着公众对预算信息知情的深度。就现实而言，预算公开的程度首先取决于领导人的政治魄力；另一方面也取决于预算编制的精细化程度。中国的预算收入设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级。也许政府编制的预算已经做到非常细致，但是，就目前公布出来的预算，无论是综合预算还是部门预算，大多只限于类或款这一级。尽管这已经是一个进步，但是，相对于公众了解政府预算信息的需求，其结果远远没有达到让公众满意的程度。
2.建立参与式预算制度
参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。1对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现两个目的：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众吸纳到政府的决策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的同时，其公民精神、公民意识和公民能力将会得到很大的提高。2
参与式预算的核心思想是将公众的意愿直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个社会的可接受性。早在20世纪初，美国纽约市政府在推行预算改革时就提倡“通晓预算便是好公民”的理念。巴西早在1989年就已经开始参与式预算的试点，秘鲁制定了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。值得一提的是，我国基层于近年来也开始了参与式预算的试点，上海闵行区、浙江温岭等地逐渐重视公众在预算监督过程中的天然优势，将公众吸引到公共预算决策过程中来，公众能和政府官员、人大代表进行直接对话和交流，这也是公众对预算最有效、最直接的监督方式。3只是目前这种改革还是局部性的，而且还踩着体制的边线进行创新。因此，要有效解决法律和体制在这方面的限制，逐步探索建立适合我国国情的参与式预1
2 夏敏、王英磊：《浅议预算民主问题》，载于《经济研究参考》，2009年第25期。 李明： 美国地方政府预算过程中的公民参与研究[EB/OL]http://www.123660.com/lwhc/detail315/detail315391.html 3 陈奕敏：《预算民主：乡镇参与式公共预算的探索》，载于《学习时报》，2007年第9期。
算制度。
3.建立预算听证制度
听证制度源自于英国普通法上的自然公正原则，是指在做出影响他人权益的决定 前，应当听取利害关系人意见的制度。听证制度对于公共决策的效用主要体现为：公开透明、公众参与、公正平等、理性选择、合法高效。1作为一种程序民主，预算听证是指政府财政机关在制定预算调整尤其是预算追加方案时，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为预算是否调整以及如何调整的参考。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。2004年2月底，重庆市首次举行财政预算追加听证会，5个项目共申请追加4310万元，听证后确定为4660元。其中，针对社保处提出的追加安排乡镇敬老院建设经费，评议人一致同意今年优先安排3000万元，比申请多了500万元。而另一个项目因备受质疑，通过听证反而被核减150多万元。建议在未来的《预算法》修改过程中，就预算听证的原则、主体、程序等做出具体规定。
三、建立预算的实质审查制度
预算乃行政机构的生命之源，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财证权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架。2在美国，预算审批是参众两院的权力，围绕政府提交的预算草案，参众两院往往要经过很长时间的激烈辩论后才有可能达成一致，且因预算不被通过而导致政府关门的事件经常发生。我国《宪法》第62条、第67条以及《预算法》第12条都规定了全国人大负有预算的审批和决定权；全国人大常委会负有预算的调整审批和决定权，但无论是《宪法》还是《预算法》对人大审批监督预算只做了原则性规定，对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项规定，从而导致人大对预算的审批监督流于形式。由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。
（一）设置人大在预算审查方面的专门机构，增加这方面的专业人员。
全国人大及其常委会的审查主要依靠其专门机构、工作机构—全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会进行。我国财经委的工作近年来有显著进步，目前财经委是我国全国人大九个专门委员会中成员规模第二大的专门机构，但其职能甚多，很难集中精力研究、审议和拟定有关财政预算方面的议案，因而，实有必要增设专门的预算委员会、公共收入委员会，广泛吸收全国人大代表中经验丰富的老领导和财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强预算审查、审议和财政、税收等方面法律的研拟工作，推进预算审议实质化、强化财税薄弱环节立法。
此外，为加强人大对预算的实质审议和监督能力，我们有必要借鉴国际通行经验，改革现行审计机关的隶属关系，使其成为服务于人大的工作机构，在人大常委会领导1
2 彭宗超，薛澜，阚珂著：《听证制度》，清华大学出版社，2004年，第36.页。 乔立宁：《浅谈英国政府预算的民主与法制环境》，载于华商，2008年第10期。
下独立开展审计工作。目前，国际上关于审计机构的设置模式多种多样，但审计机构直接对法律负责，尤其对国会负责以保持对行政体系独立的外部审计模式最为多见。各国宪法多对审计机构的设置与职责，人员任命与任期，财务、工薪保障制度等做出特殊重要的规定，借以确保审计的独立性、公正性。而在我国，审计机关是受本级人民政府和上一级审计机关直接领导的，这就很难保证审计机关的独立性。对此，我们应该积极借鉴国际经验，应当通过修订《预算法》、《审计法》，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化，做好《预算法》与《审计法》之间的配合、衔接，在预算的各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。
（二）完善预算初步审查制度，延长人大对预算的审批时间
预算初步审查制度是人大预算权力体系中的一项重要制度，目的是为了保障人大的预算初审机构可以提前介入预算进行初步审查，从而有助于对政府的预算编制权形成某种制衡。但是，《预算法》第37条对该制度规定得过于粗糙而难以实行，因此，在《预算法》的修改中需要将预算初审制度进行更为合理、详尽的安排，要扩大初审的主体，提高初审的质量。1
预算审查是比较复杂的工作，也有很强的专业性，因此许多国家的议会把一半的会期用于审核预算，而我国的全国人大只安排半天的时间审核预算，人大代表的审议时间过短，问题难以得到充分的暴露。另外，根据预算法的规定，预算年度自公历1月1日起至12月31日止，而国务院每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下一年预算的指示，各省、自治区、直辖市政府财政部门汇总本级总预算，应当在下一年1月10日前报财政部，这就是说在预算年度开始后，预算还处于编制之中，地方甚至才开始布置预算的编制工作。这就意味着，在2月下旬3月初各级人代会召开时，将近有4个月的实际政府的财政支出是毫无约束而言的。故笔者建议，将我国的财政年度改为当年4月1日至次年3月31日，或者把全国人大会提前到上一年12月底或者加开到一次秋季会会议，单独审核预算。2
（三）建立单项表决制度
人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便会左右犯难，若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算就会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。鉴此，建立预算单项表决制度就显得尤为必要。3
四、规范预算调整的程序，强化预算法律效力
在行政机关实际实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算的前提条件不复存在，不可避免要对预算作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，预算调整需履行何种法定程序等，都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追究预算是典型的需经立法机关审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。如在日本，预备费管理者是大藏大臣，各省、厅长官如要使用预备费时，必须请求大藏大臣批准。不过，预备费支出必须在下次国会例会上得到追认。当因预备费不足而需要追加预算时，可编制补充预算经立法机关批准。 1
2 刘剑文，熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，载于《法学家》，2001第6期。. 陈少英：《从4万亿投资看预算法的缺陷》，载于《法学》，2011年第11期。
3 傅新：《预算“单项表决”值得借鉴》，载于《经济研究参考》，2007年。
我国《预算法》第53条的规定，只有发生了预算的总支出超过总收入的部分变更才属于预算调整的范畴，并需要经过人大审批，除此之外的其他变动都不需要这一过程。这一规定将行政部门自主调整预算的权力扩大到了极限。当然，预计的情况和实际发生的情况总会有所不同，赋予行政部门一定范围内的自主调整权是必要的，这就是各预算支出科目之间的流用。因此，笔者建议在《预算法》的修订中规定这样的内容：预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在预算执行中由于发生特大自然灾害、突发公共事件必须及时增加预算支出的，各级人民政府必须先使用预备费，在预备费使用完的情况下，各级人民政府才可以先行安排，事后列入预算调整方案，接受人大审批。政府本级预算的各个预算级次变动幅度在5%范围之内的，可以由政府行政主管部门根据实际情况自行决定，调整幅度超过5%的，需经同级人大审批后方可执行。1
此外，《预算法》第57条要求，不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。不过，科目留用并非仅为政府内部事务，不同预算科目之间的资金调剂，实际上也是一种预算变动，有可能影响预算目的的实现。因此，《预算法》不宜授权国务院财政部门，而应该对其直接加以限制。
较之于《预算法》，《各级人民代表大会常务委员会监督法》对预算变动增设了一个要求。该法第十七条第二款规定，预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。其实，上述资金调减既可能是预算变更，会影响到预算总收支的平衡，也可能只是预算科目之间的资金调剂，属于科目流用。《预算法》对二者设计了两种不同的程序，预算调整的审批更加严格，科目流用则由政府酌情决定。但是，农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金具有特殊性，其涉及到国家需要重点保障的民生支出，《监督法》对之设置更加严格的审批标准，确实具有充分的合理性。《预算法》修改时应将此项内容增补进去。2
五、完善预算监督法律制度
我国的预算之所以存在上述问题，与缺乏有效的预算监督不无关系。我国现行《预算法》涉及法律责任的条款仅有3条，仅规定了各级政府擅自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为，责任类型仅为行政责任一种，且可操作性差，无法真正约束和惩戒违法行为，起不到应有的监管作用。比如，根据“四万亿”投资督查小组发布的信息，截止到2009年年底，“四万亿”投资计划中的中央项目地方配套资金未落实的情况还比较严重，有些地区地方配套资金有40%的缺口。3预算法律责任的不完善，致使预算实践中大量存在的其他预算违法行为得不到追究。就理论和实践的现实来看，至少将刑事责任纳入预算法律责任体系是没有任何障碍的，另外还应确立宪政责任，如由国家权力机关依法罢免相应人员的职务。
六、结语
自《预算法》实施16年来，我国经济、社会发生了重大变化，《预算法》从立法理念到立法技术乃至制度设计都明显滞后于我国的预算实践，阻碍了预算法推动公共预算的成长和发展并进而促进我国政治体制改革目标的实现。4当然，我们在讨论《预1
2 陈少英：《从4万亿投资看预算法的缺陷》，载于《法学》，2011年第11期。 朱大旗：《科学发展与我国预算法修订应予特别关注的五大问题》，载于《政治与法律》，2011年第9期。 3 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载于《法学论坛》，2009年第4期。
4 蒋悟真：《法理念视野下预算法修改的理路》，载于《法商研究》，2011年第4期。
算法》的修改时，一方面不能否定多年来《预算法》在努力推进民主预算中的积极作用；另一方面，对《预算法》实施中的成功经验，立法者应认真提炼、坚持和发展，特别是我们应看到一些地区积极尝试的有关预算民主改革的实践操作，在推进预算民主方面进行了超前的改革，这实际上为《预算法》的修改提供和积累了经验。然而，地方预算公开依然鲜有，公共参与预算亦方兴未艾，推进预算民主依然阻力重重。这一切的改善都有赖于我们在预算法理念的引导下，对预算法制度进行根本性的变革。
党的十八大报告在部署全面深化经济体制改革时提出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。完善预算管理制度体系，建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接的政府预算体系，完善预算公开制度，健全预算绩效管理制度，不断提高财政资金使用效益则是今后一个时期加快财税体制改革需要重点做好的工作。
浅谈我国现行预算法的完善 刘小玮 121100903 摘要：预算法具有“经济宪法”之称，其在社会经济生活中的重要性可见一斑。 但是随着我国民主法治建设的推进，社会主义市场经济的发展，我国现行的预算 法在实践中存在着内容过于简单、规定过于原则等诸多问题，从而难以起到约束 政府财政收支行为的作用。有必要加快预算法修改的步伐，通过将全部财政纳入 预算统一管理、扩大公众参与、建立预算审查制度等举措，进一步完善我国的预 算法律制度。
关键词：预算法；财政收支；预算法律制度
Abstract:Budget law is know as＂economic constitution＂,which demonstrates its importance in social and economic life.But along with the advancement of the democratic rule of law construction in China and the development of the socialist market economy,our country’s current budget law in practice has such problems as the content is too simple that is difficult to play the role of constrainting the behaviors of government revenue and expenditures.It is necessary to accelerate the pace of budget law changes,through the unified management of all the finances in budget,expanding public participation,establishing budget review system and so on,further perfect the budget law system of our country.
Keywords:Budget law; financial revenue and expenditure; Budget law system
《预算法》从1995年1月1日实施至今，国家的形势发生了重大变化，不仅经济飞速发展，社会民生日益改善，而且政治体制改革稳步推进，民主和法治意识有了明显提升。不仅如此，在财政实践中，诸多预算改革举措被证明行之有效，急需通过法律形式予以确认。近年来，对于预算法的修改可谓“雷声大，雨点小”尽管修改预算法面临着很多难题和阻力，但是对于《预算法》的修改无疑是必要而且可行的。
一、全部财政全部纳入预算统一管理
新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而投资总额达到3500亿的南水北调工程；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。1尤为值得我们关注的是，为了抵御世界金融危机的对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述措施，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008 年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。上述举措对于积极应对金融危机不无重要意义，但是有违预算法定原则。根据预算法定原则的要求，先有预算后有支出，无预算不支出。根据《预算法》第19条规定，4万亿的财政投资属于预算支出的范畴，理应编制预算报全国人大审议审批。而委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项1 刘剑文:《宪政与中国财政民主》，中国法学会财税法学研究会2007年会暨第五届全国财税法学学术研讨会。
1目支出资金不仅没有法律依据，而且严重损害了预算法的严肃性和权威性。与此呈现
鲜明对比的是，美国政府2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经总统签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效的。
“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府的任何财政
收支都必须首先编制预算方案并经报权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。美国学者汉密尔顿也曾指出：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”
允许预算外收支的存在，是《预算法》久遭诟病的原因之一。该法第二十九条第
二款规定按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。言外之意，并不是所有的收入都必须列入预算，只有“按照规定必须列入预算的收入”才受《预算法》的调整和规范。这就会导致大量的收支合法游离在预算之外，无需接受立法机关的监管，政府内部的财务管理也难以规范。 预算外收支以这种形式将《预算法》撕开一个大大的豁口。本应在公共财政中发挥重要作用的预算法，其地位和作用也会因此大打折扣2。
二十年前制定《预算法》时，也许确实是因为条件不成熟，以至于不得不保留预
算外收支。但是，经过漫长的努力以及众多财税专家的摇旗呐喊，时至今日，再说条件不成熟，显然没有说服力。利用此次修改《预算法》的契机，首当其冲要解决的问题就是，取消预算外收入和支出，将所有的财政收支纳入预算管理，恢复预算的完整性。如果《预算法》仍允许预算外收支的存在，继续纵容政府财政行为不受监督，那将是《预算法》修改的一大败笔。
二、加强预算编制的科学性，扩大社会民众的参与
（一）细化预算编制要求
预算编制是预算的首要环节，其是否科学、合理直接关系到未来预算执行的效果。 现行《预算法》对于各级政府编制的预算草案并无具体规定和量化指标，从而导致行政部门编制的项目不详细，预算表所列科目级次太少，所列内容太粗。面对这些没有收支明细表以及详细说明的文字，人大代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更无从判断预算是否科学，同时，也无从审查这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益。因此，预算草案的编制一定要细化，对于收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。
（二）扩大社会公众对预算的参与
在我国，长期以来，预算都是各级政府财政部门负责编制，然后由政府将预算草
案送交各级人民代表大会审批。在预算编制过程中，从未通过报纸、网络等方式向社会公开，也未通过听证会、论证会等方式征求相关利益群体的意见和要求，编制完成后的预算草案被当做一项“秘密”。社会公众对政府预算的编制是否科学、合理缺乏知情权，更谈不上参与。故，笔者认为应当通过以下几种制度来扩大社会公众对预算的参与。3
1. 建立预算公开法律制度
此处强调的预算信息公开，是指将全部预算信息向社会公开，任何不特定的人都1
2 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载于《法学论坛》，2009年第4期。 熊伟：《在理想与现实之间：修改的中庸之道》，载于《江西财经大学学报》，2011年第4期。
3 参见李文经、陆友山、佘运军：《论预算民主与参与式预算》，载于《当代经济》，2008年第3期。
可以查询，与有选择地对特定人公开部分信息，内容和形式上都有很大的不同。在目前的情况下，要贯彻这种预算公开原则，必须审慎考虑一下问题。
（1）预算公开的主体。既然预算草案要经过立法机关审批，就必须向人大和代 表公开相关信息。因此，这种公开不是一种真正的公开，不是本文所讨论的预算信息公开。本文所谈的预算信息公开，是对不特定人公开，是对全体民众的公开，是指预算信息可以自由的传播，是公众可以随时查询的公开。预算公开的义务主体是政府，而权利主体是不特定的公民。只有按照这种方式理解预算公开，《预算法》确认公开原则才有意义。
（2）预算公开的对象。预算公开的对象除了审批通过的预算外，理论上还应包括预算草案。目前，在我国的立法实践中，无论是全国人大制定法律，还是国务院制定行政法规，甚至国务院各部委制定规章，都已经做到向社会公开草案，征求公众对立法的意见。比如全国人大常委会在修改个人所得税法时，关于个税的起征点就广泛向社会征求意见；又比如最近公布的公司法修改草案。国家之所以要这么做，就是为了吸纳公众参与决策，破除闭门立法，让法律、法规和规章更能体现人民的意志，更具有科学性、合理性和可行性。
（3）预算公开的程度。如果说预算公开的范围反映了预算公开的广度，预算公开的程度则决定着公众对预算信息知情的深度。就现实而言，预算公开的程度首先取决于领导人的政治魄力；另一方面也取决于预算编制的精细化程度。中国的预算收入设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级。也许政府编制的预算已经做到非常细致，但是，就目前公布出来的预算，无论是综合预算还是部门预算，大多只限于类或款这一级。尽管这已经是一个进步，但是，相对于公众了解政府预算信息的需求，其结果远远没有达到让公众满意的程度。
2.建立参与式预算制度
参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。1对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现两个目的：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众吸纳到政府的决策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的同时，其公民精神、公民意识和公民能力将会得到很大的提高。2
参与式预算的核心思想是将公众的意愿直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个社会的可接受性。早在20世纪初，美国纽约市政府在推行预算改革时就提倡“通晓预算便是好公民”的理念。巴西早在1989年就已经开始参与式预算的试点，秘鲁制定了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。值得一提的是，我国基层于近年来也开始了参与式预算的试点，上海闵行区、浙江温岭等地逐渐重视公众在预算监督过程中的天然优势，将公众吸引到公共预算决策过程中来，公众能和政府官员、人大代表进行直接对话和交流，这也是公众对预算最有效、最直接的监督方式。3只是目前这种改革还是局部性的，而且还踩着体制的边线进行创新。因此，要有效解决法律和体制在这方面的限制，逐步探索建立适合我国国情的参与式预1
2 夏敏、王英磊：《浅议预算民主问题》，载于《经济研究参考》，2009年第25期。 李明： 美国地方政府预算过程中的公民参与研究[EB/OL]http://www.123660.com/lwhc/detail315/detail315391.html 3 陈奕敏：《预算民主：乡镇参与式公共预算的探索》，载于《学习时报》，2007年第9期。
算制度。
3.建立预算听证制度
听证制度源自于英国普通法上的自然公正原则，是指在做出影响他人权益的决定 前，应当听取利害关系人意见的制度。听证制度对于公共决策的效用主要体现为：公开透明、公众参与、公正平等、理性选择、合法高效。1作为一种程序民主，预算听证是指政府财政机关在制定预算调整尤其是预算追加方案时，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为预算是否调整以及如何调整的参考。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。2004年2月底，重庆市首次举行财政预算追加听证会，5个项目共申请追加4310万元，听证后确定为4660元。其中，针对社保处提出的追加安排乡镇敬老院建设经费，评议人一致同意今年优先安排3000万元，比申请多了500万元。而另一个项目因备受质疑，通过听证反而被核减150多万元。建议在未来的《预算法》修改过程中，就预算听证的原则、主体、程序等做出具体规定。
三、建立预算的实质审查制度
预算乃行政机构的生命之源，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财证权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架。2在美国，预算审批是参众两院的权力，围绕政府提交的预算草案，参众两院往往要经过很长时间的激烈辩论后才有可能达成一致，且因预算不被通过而导致政府关门的事件经常发生。我国《宪法》第62条、第67条以及《预算法》第12条都规定了全国人大负有预算的审批和决定权；全国人大常委会负有预算的调整审批和决定权，但无论是《宪法》还是《预算法》对人大审批监督预算只做了原则性规定，对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项规定，从而导致人大对预算的审批监督流于形式。由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。
（一）设置人大在预算审查方面的专门机构，增加这方面的专业人员。
全国人大及其常委会的审查主要依靠其专门机构、工作机构—全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会进行。我国财经委的工作近年来有显著进步，目前财经委是我国全国人大九个专门委员会中成员规模第二大的专门机构，但其职能甚多，很难集中精力研究、审议和拟定有关财政预算方面的议案，因而，实有必要增设专门的预算委员会、公共收入委员会，广泛吸收全国人大代表中经验丰富的老领导和财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强预算审查、审议和财政、税收等方面法律的研拟工作，推进预算审议实质化、强化财税薄弱环节立法。
此外，为加强人大对预算的实质审议和监督能力，我们有必要借鉴国际通行经验，改革现行审计机关的隶属关系，使其成为服务于人大的工作机构，在人大常委会领导1
2 彭宗超，薛澜，阚珂著：《听证制度》，清华大学出版社，2004年，第36.页。 乔立宁：《浅谈英国政府预算的民主与法制环境》，载于华商，2008年第10期。
下独立开展审计工作。目前，国际上关于审计机构的设置模式多种多样，但审计机构直接对法律负责，尤其对国会负责以保持对行政体系独立的外部审计模式最为多见。各国宪法多对审计机构的设置与职责，人员任命与任期，财务、工薪保障制度等做出特殊重要的规定，借以确保审计的独立性、公正性。而在我国，审计机关是受本级人民政府和上一级审计机关直接领导的，这就很难保证审计机关的独立性。对此，我们应该积极借鉴国际经验，应当通过修订《预算法》、《审计法》，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化，做好《预算法》与《审计法》之间的配合、衔接，在预算的各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。
（二）完善预算初步审查制度，延长人大对预算的审批时间
预算初步审查制度是人大预算权力体系中的一项重要制度，目的是为了保障人大的预算初审机构可以提前介入预算进行初步审查，从而有助于对政府的预算编制权形成某种制衡。但是，《预算法》第37条对该制度规定得过于粗糙而难以实行，因此，在《预算法》的修改中需要将预算初审制度进行更为合理、详尽的安排，要扩大初审的主体，提高初审的质量。1
预算审查是比较复杂的工作，也有很强的专业性，因此许多国家的议会把一半的会期用于审核预算，而我国的全国人大只安排半天的时间审核预算，人大代表的审议时间过短，问题难以得到充分的暴露。另外，根据预算法的规定，预算年度自公历1月1日起至12月31日止，而国务院每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下一年预算的指示，各省、自治区、直辖市政府财政部门汇总本级总预算，应当在下一年1月10日前报财政部，这就是说在预算年度开始后，预算还处于编制之中，地方甚至才开始布置预算的编制工作。这就意味着，在2月下旬3月初各级人代会召开时，将近有4个月的实际政府的财政支出是毫无约束而言的。故笔者建议，将我国的财政年度改为当年4月1日至次年3月31日，或者把全国人大会提前到上一年12月底或者加开到一次秋季会会议，单独审核预算。2
（三）建立单项表决制度
人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便会左右犯难，若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算就会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。鉴此，建立预算单项表决制度就显得尤为必要。3
四、规范预算调整的程序，强化预算法律效力
在行政机关实际实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算的前提条件不复存在，不可避免要对预算作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，预算调整需履行何种法定程序等，都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追究预算是典型的需经立法机关审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。如在日本，预备费管理者是大藏大臣，各省、厅长官如要使用预备费时，必须请求大藏大臣批准。不过，预备费支出必须在下次国会例会上得到追认。当因预备费不足而需要追加预算时，可编制补充预算经立法机关批准。 1
2 刘剑文，熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，载于《法学家》，2001第6期。. 陈少英：《从4万亿投资看预算法的缺陷》，载于《法学》，2011年第11期。
3 傅新：《预算“单项表决”值得借鉴》，载于《经济研究参考》，2007年。
我国《预算法》第53条的规定，只有发生了预算的总支出超过总收入的部分变更才属于预算调整的范畴，并需要经过人大审批，除此之外的其他变动都不需要这一过程。这一规定将行政部门自主调整预算的权力扩大到了极限。当然，预计的情况和实际发生的情况总会有所不同，赋予行政部门一定范围内的自主调整权是必要的，这就是各预算支出科目之间的流用。因此，笔者建议在《预算法》的修订中规定这样的内容：预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在预算执行中由于发生特大自然灾害、突发公共事件必须及时增加预算支出的，各级人民政府必须先使用预备费，在预备费使用完的情况下，各级人民政府才可以先行安排，事后列入预算调整方案，接受人大审批。政府本级预算的各个预算级次变动幅度在5%范围之内的，可以由政府行政主管部门根据实际情况自行决定，调整幅度超过5%的，需经同级人大审批后方可执行。1
此外，《预算法》第57条要求，不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。不过，科目留用并非仅为政府内部事务，不同预算科目之间的资金调剂，实际上也是一种预算变动，有可能影响预算目的的实现。因此，《预算法》不宜授权国务院财政部门，而应该对其直接加以限制。
较之于《预算法》，《各级人民代表大会常务委员会监督法》对预算变动增设了一个要求。该法第十七条第二款规定，预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。其实，上述资金调减既可能是预算变更，会影响到预算总收支的平衡，也可能只是预算科目之间的资金调剂，属于科目流用。《预算法》对二者设计了两种不同的程序，预算调整的审批更加严格，科目流用则由政府酌情决定。但是，农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金具有特殊性，其涉及到国家需要重点保障的民生支出，《监督法》对之设置更加严格的审批标准，确实具有充分的合理性。《预算法》修改时应将此项内容增补进去。2
五、完善预算监督法律制度
我国的预算之所以存在上述问题，与缺乏有效的预算监督不无关系。我国现行《预算法》涉及法律责任的条款仅有3条，仅规定了各级政府擅自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为，责任类型仅为行政责任一种，且可操作性差，无法真正约束和惩戒违法行为，起不到应有的监管作用。比如，根据“四万亿”投资督查小组发布的信息，截止到2009年年底，“四万亿”投资计划中的中央项目地方配套资金未落实的情况还比较严重，有些地区地方配套资金有40%的缺口。3预算法律责任的不完善，致使预算实践中大量存在的其他预算违法行为得不到追究。就理论和实践的现实来看，至少将刑事责任纳入预算法律责任体系是没有任何障碍的，另外还应确立宪政责任，如由国家权力机关依法罢免相应人员的职务。
六、结语
自《预算法》实施16年来，我国经济、社会发生了重大变化，《预算法》从立法理念到立法技术乃至制度设计都明显滞后于我国的预算实践，阻碍了预算法推动公共预算的成长和发展并进而促进我国政治体制改革目标的实现。4当然，我们在讨论《预1
2 陈少英：《从4万亿投资看预算法的缺陷》，载于《法学》，2011年第11期。 朱大旗：《科学发展与我国预算法修订应予特别关注的五大问题》，载于《政治与法律》，2011年第9期。 3 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载于《法学论坛》，2009年第4期。
4 蒋悟真：《法理念视野下预算法修改的理路》，载于《法商研究》，2011年第4期。
算法》的修改时，一方面不能否定多年来《预算法》在努力推进民主预算中的积极作用；另一方面，对《预算法》实施中的成功经验，立法者应认真提炼、坚持和发展，特别是我们应看到一些地区积极尝试的有关预算民主改革的实践操作，在推进预算民主方面进行了超前的改革，这实际上为《预算法》的修改提供和积累了经验。然而，地方预算公开依然鲜有，公共参与预算亦方兴未艾，推进预算民主依然阻力重重。这一切的改善都有赖于我们在预算法理念的引导下，对预算法制度进行根本性的变革。
党的十八大报告在部署全面深化经济体制改革时提出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。完善预算管理制度体系，建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接的政府预算体系，完善预算公开制度，健全预算绩效管理制度，不断提高财政资金使用效益则是今后一个时期加快财税体制改革需要重点做好的工作。