法制与社会发展（双月刊）总第１０１２年第５期（０７期） ２
·理论纵横·
中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
周长玲１ 于立杰２
（）１．中国政法大学民商经济法学院，北京１０００８８；２．北京市西城区国家税务局，北京１０００３２
摘 要：随着城市化步伐的加快，“垃圾围城”危机的显现成为城市环境治理面临的难题。垃圾处理中
的资金困境，更使垃圾处理收费制度作为一种经济激励手段应运而生。目前，我国有关城市生活垃圾处置收费制度的立法已初具雏形，但仍存在着法律规定过于原则化、收费标准不统一、收费模式明显滞后、法律责任追究机制不完善等诸多问题，导致现行的法律制度无法为城市生活垃圾的管理发挥作用。
关键词：垃圾围城；垃圾处置；收费制度
中图分类号：ＤＦ０（）文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－６１２８２０１２０５－０１１４－０６
垃圾是城市发展过程中必然产生的代谢产物，垃圾处理也就成为其中无法回避的问题。产业化是解决垃圾处理问题的最终出路，而要实现垃圾处理产业化，重要的途径是对垃圾排放行为进行收费。广义上的收费所涵盖的内容丰富，既包括行政性收费、也包括经营性收费等。与税收制度相对应，本文城市生活垃圾处置收费特指行政性收费，即环境保护主管部门或经我国法律、法规授权的单位，按照法规或规章所规定的收费标准，向城市生活垃圾的产生者、排放者收取一定费用，用于城市生活垃圾的处理和循环利用。
城市垃圾处置收费制度是规定城市生活垃圾收费标准、收费模式、费用的使用、监督与管理、法律责任等一系列内容的法律制度。该制度是实现垃圾资源化的重要经济制度，它的建立和实施有利于实现生产、流通和消费等过程中的减量化、再利用、资源化。该制度不仅是发展循环经济的重要内容，也是“污染者付费”原则的具体体现。作为管理城市生活垃圾的重要手段，该制度不仅为城市生活垃圾的有效处理提供了资金保障，更通过提高公众环保意识促进了垃圾的减量化和资源化。
一、中国城市垃圾处置收费制度的现状及问题
垃圾处置收费制度的建立在我国起步较晚，首次在法律中被明确提出，是２循环００８年颁布的《
。据该法第４经济促进法》省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济６条第６款之规定“
社会发展状况，实行垃圾排放收费制度。收取的费用专项用于垃圾分类、收集、运输、贮存、利用和
。之前，各部委也纷纷出台了相关的规定。比如，２处置，不得挪作他用”００２年６月，国家计委、财
政部、建设部、国家环保总局发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通收稿日期：２０１２—０６—１８
，女，天津人，中国政法大学民商经济法学院副教授、硕士生导师，法学博士。于立杰（，女，作者简介：周长玲（１９６４—）１９８６—）
山东邹平人，北京西城区国家税务局，法学硕士。
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中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
；２知》关于推进城市污水垃圾处理产业化发００２年９月，国家计委、建设部、国家环保总局出台了《
；２；２展的意见》城市生活垃圾管理办法》００７年建设部发布了《０１１年４月，国务院批转了住建部等
，要求按照“关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》谁产生谁付费”的原则，推行１６部门的《
城市生活垃圾处理收费制度。
各地纷纷出台城市生活垃圾处理收费办法和相关实施细则。以北京为例，２北京０１１年１１月，《市生活垃圾管理条例》正式公布实施，该条例第８条明确规定“本市按照多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则，逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾
。此条例为各地方立法确立处理收费制度，加强收费管理，促进生活垃圾减量、分类和资源化利用”
垃圾收费制度开创了先河，为垃圾收费制度的实施提供了法律依据。
可以说，中国城市生活垃圾收费制度体系已初具规模。但通过对相关制度进行梳理，发现还存在如下问题：相关的法律法规制度不健全；现行的收费标准较低且存在滞后性；征收主体多样、重复收费和乱收费现象严重；开征率和实际收缴率较低；收费成本高；难以弥补垃圾处理成本问题；均等定
；对垃圾处理费的使用缺乏相应的监督机制。额收费方式导致“报复性排放”
二、中国城市生活垃圾处置收费制度的健全与完善
基于上述中国城市生活垃圾处置收费制度中存在的问题，笔者认为应从如下几方面进行完善：（一）明确城市生活垃圾处置费征收的主管部门，确定征收途径
１．明确收费主体。实践中，中国城市生活垃圾的管理存在行政性收费和经营性收费两种模式。其中，行政性收费是由各直辖市、市、县市政环卫部门作为收费主体，向居民征收垃圾处理费。由于市政环卫部门在收费的过程中要耗费大量的人力、物力，该费用的收取通常由物业公司和居委会代收。经营性收费则是以城市生活垃圾处理设施的经营者作为收费主体，该收费模式通常存在于配备有物业管理的社区，物业公司通过招投标等方式委托具备城市生活垃圾处理设施的经营者负责社区生活垃圾的清运和处理，因此而产生生活垃圾处理的经营性收费，该费用经常由物业公司或居委会代为收取。两种不同性质的垃圾收费经常混为一谈，管理混乱，导致多头管理和乱收费现象。
随着环卫体制的改革，垃圾处理收费要尽快由目前的行政事业性收费向经营服务性收费转变。有学者也认为我国要改变现行的政企合一的垃圾收费管理体系，变目前的行政事业收费为经营性收费。收费主体由政府转移到城市生活垃圾处理设施的拥有者或经营者手中，但收费政策、收费价格以及相
］应的机制由政府制定，以平衡经营者和排污者双方的利益。［１
笔者认为，中国城市生活垃圾收费模式由行政性收费向经营性收费转变是垃圾管理工作的改革趋势，但该目标在短期内难以实现。因此，针对目前城市生活垃圾管理工作中，政企不分多头管理、多头收费等问题，相关规定要进一步明确收费主体。
对于行政性收费，不同城市可根据本地区的实际情况，规定城市建设部门或者市政环卫部门作为城市生活垃圾的主管部门，是城市生活垃圾的收费主体，避免与其他行政部门的职能交叉。负责垃圾收费的行政部门可采取多种方式收取垃圾处理费，如可实行收费主体与收费行为分离的制度，即由负有缴纳义务的单位和个人在规定的时间内到指定的金融机构缴纳相应的款项。这样既可以避免收费主体直接经手钱款带来收费主体与收费结果存在利益关联的弊端，又可以提高收费的效率。［２］如果确因人力、物力等方面的限制，委托其他单位进行收费的，需为受托单位中各收费人员配发统一证件。收费人员在收取垃圾处理费时，需出示证件并出具由主管部门统一印制的收据。对于经营性收费，各地方主管部门应尽快完善相关收费标准，加强对垃圾处理设施经营单位的监督和管理。
２．采取不同的征收途径。目前，世界各国生活垃圾收费的征收途径主要有四种：一是通过税收方式，即将垃圾费收缴附征于一些税收，如财产税、营业税、人口税和产品税等。这种征收途径一般
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法制与社会发展
随其他形式的税收进入国家或地方财政，再通过财政预算、财政划拨的方式间接地将资金用于城市生活垃圾的处理上。这种收费方式的缺陷在于居民很难知道究竟有多少资金被用于垃圾的处理上，具体的垃圾收集和处理费用完全被税收所掩盖，最终不利于激发公民减排的积极性。二是附征于公用事业的收费，即将垃圾处理费附征于水、电、煤或有线电视费中。这种征收途径大大的节约了收费成本，但也存在诸多不便，对于征收的费用，在资金运用时需要将垃圾处理费剥离出来，且这种“搭车”方
］三是直接收费的方式，直接收费即直接向公众式也容易因收费阻力而影响到水电等费用的收取。［３
①。德国则收取垃圾费。各国在实践中费用的收取方式有所不同。英国居民有专门的垃圾缴费ＩＣ卡；
通过银行转账的形式进行缴费；还有些国家地区采取直接上门收取等方式。四是购买垃圾袋或垃圾标签的方式，即规定居民必须购买指定的垃圾袋收集垃圾，每个垃圾袋的售价已经包含了垃圾处理的费
］用。［４
中国目前的生活垃圾处理费主要采取由市政环卫部门或物业公司直接上门收取的方式，也有些较发达地区或配套设备较完善的社区将垃圾处理费附征于水、电、煤气等公共事业性收费。但总体而言，征收途径较单一，征收方式较简单，不仅容易造成乱收费和费用管理混乱等情况，也是造成垃圾处理费收缴率低的原因之一。
至于如何拓宽垃圾处理费的征收渠道，保证垃圾处理费的收缴率。笔者认为，中国现阶段垃圾处理费的征收可以从以下几方面入手：首先，对北京、上海等大城市而言，应改变目前垃圾处理附征于物业管理费的模式，而主要运用附征于水、电、煤气费的途径。不同的物业公司收取物业管理费的标准不尽相同。物业公司工作人员违反规定假借名义向居民收取费用或多收取费用的情况时有发生。而水、电、煤气等收费项目，我国许多银行已开通水费、电费、燃气费等日常用到的各项缴费服务，且这些收费项目的收费主体较固定。在其中附征垃圾处理费，一方面可以保证垃圾处理费的收缴率；另一方面也可以让公众更直观的了解收费标准，避免乱收费现象。其次，对于基础设施欠发达的城市，需采取上门收取的方式。除市政环卫部门要制定严格统一的收费标准和程序外，为节省收费成本，可采取以１２个月或２４个月计费制，避免因每月收取而浪费大量的人力物力。再次，２００７年颁布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》明确规定，要限制和减少塑料袋的使用。随着其实施的深入，各城市可根据本地的实际情况，在有条件的社区试行购买专用垃圾袋或垃圾标签的方式来代替垃圾收费，并逐步推广。
（二）城市生活垃圾处置收费模式由均等定额制向计量制转变
１．实施计量收费均等定额制收费与计量收费是垃圾处理费的两种基本收费模式。两者都是将外部不经济性内部化的重要手段，均为解决“垃圾围城”提供了充足的资金保障。但计量收费方式相较于均等定额收费模式，在垃圾减量化和资源化方面的优势更加明显。学者指出，垃圾定额收费将从两方面产生低效率：一是由于家庭不用为多抛扔的垃圾额外付费，家庭缺乏垃圾减量化和回收利用的积极性；二是难以激励厂商生产垃圾处理成本更低的产品。［５］计量收费则不然，据德国的有关调查，相对于均量收费，计量收费可获得１８．２％－３４．４％的减量效果。［６］在研究了美国维吉尼亚州大学城的垃圾单位定价后发现，家庭排放的垃圾重量平均降低１４％，体积减少３７％，同时回收增加
］１６％。［７
中国现阶段绝大多数城市都实行均等定额制的收费模式，收费标准按人头或户计算。随着“垃圾围城”问题的日益凸显，各地方开始积极探索垃圾的计量收费。
以北京为例，北京市于２００９年率先在朝阳区麦子店社区、海淀区鑫泰大厦两个社会单位开始试点垃圾计量收费。探索社会单位垃圾排放收模式，按照“谁生产谁付费、多生产多付费”的原则，并Ｃ卡并将垃圾放在电子秤上称重，其重量将被自动存储在ＩＣ①英国居民在倾倒无法回收的垃圾时，必须在新式垃圾桶上插入专门的Ｉ
卡内。每月征收“垃圾税”时，会有市政部门的人员到各家各户，用专门的设备读取Ｉ垃圾税”Ｃ中的数据并据此征收“
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中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
逐步由生活垃圾单一定额或议价收费，过渡到计量收费。另据相关报道，北京市将启动市属垃圾处理双向称重和实时统计，启动垃圾处理刷卡收费系统建设，并核定各区县垃圾产生量和进入市属设施处理量，实施超量加价措施，今后超量排放垃圾将提高收费费率。另外，杭州、上海、广州等地已经在酝酿实施垃圾计量收费。
２．计量收费的定价标准。对于制订城市生活垃圾计量收费的定价标准，要着重考虑以下几方面因素：首先，要充分考虑垃圾处理的成本。对于垃圾处理厂商而言，垃圾收费是其总收入的重要组成部分。要使计量收费得以顺利实施，单位定价问题是不可忽略的。从根本上来讲，定价的出发点是垃圾的处理成本。定价高低会直接影响到垃圾处理者的收入。在市场机制下，垃圾处理厂商的利润至少应与其他部门的平均利润相等。如果利润过低，会导致垃圾处理厂商退出市场，使垃圾得不到有效处理，从而导致垃圾的堆积和环境污染。利润过高又会导致过多的厂商蜂拥而入，破坏了垃圾处理产业
］其次，要兼顾各地的经济状况和居民的收入水的正常秩序，也不利于垃圾处理产业的健康发展。［６
非法倾倒”的现平。如果定价过高，会影响企业的利润和居民缴费的积极性，更甚者可能导致引发“
象；若定价过低，又难以弥补垃圾处理的成本，难以引起人们对垃圾减量化和资源化的重视。再次，要在现行的垃圾处理收费标准的基础上，适当提高垃圾处理及费用标准，鼓励市民和社会单位从源头上实施垃圾分类和垃圾减量。均等定额收费模式向计量收费模式的转变，并不是一蹴而就的。相关法律法规的完善、配套基础设施的建设、对居民的宣传教育等方面都是计量收费模式得以实施的助推器。配套基础设施既包括计量工具的配备，也包括垃圾处理设备、垃圾回收系统的建设，这都需要漫长的过程。
基于此，笔者认为，在收费模式转变的过程中，可以根据不同阶段、不同地域的情况采取不同的进度，在发达的城市社区实行垃圾计量收费制，在欠发达的地区和配套设施不完备的城市社区可先采取定额收费制，等条件逐渐成熟后再完成定额收费向计量收费模式的过渡。
（三）多渠道并行确保垃圾处置费的收缴，建立严格的垃圾处理费管理体系
城市生活垃圾处理费收缴困难以及费用管理和使用上的漏洞，会直接导致城市生活垃圾收费制度形同虚设。据统计，中国自实施垃圾处理收费制度以来，每年的平均收缴率仅在３０％左右。即使在广东等垃圾处理费收缴率较高的城市，按现行的征收标准足额征收，所收缴的垃圾处理费也仅能补偿垃圾处理运行成本的４０％左右。［８］因此，要充分利用信贷等多种渠道解决垃圾处理费收缴难的问题。在征收途径上，可将垃圾处理费附征于水、电、煤气等人们日常生活必需品的收费项目中，以此敦促人们按时足额的缴纳垃圾处理费。
另外，可将垃圾处理费的缴纳情况纳入到个人银行贷款信誉评价体系中。如居民逾期不缴纳垃圾处理费，将直接影响到其在银行贷款的信用。配套设施发达的城市还可采用缴费卡与个人信用卡联网的方式。如居民逾期不缴纳垃圾处理费，银行将自动从其银行账户上划拨相关费用。
对于征收来的城市垃圾处理费，应专项用于城市垃圾集中处理设施的运营、维护和项目建设。实践中，对收缴的垃圾处理费需要建立严格的管理体系，确保各环节的公正透明，将费用专款专用于城市生活垃圾的处理。
各城市征收的垃圾处理费应当单独设立账户，专款用于城市生活垃圾集中处理设施的建设、运营和维护。对尚未建成城市垃圾集中处理设施的城市所征收的垃圾处理费，可用于垃圾处理工程的前期工作和相关配套项目的投入。既要防止负责征收部门的擅自留用，又要防止将垃圾处理费挪作他用。垃圾处理费的征收部门要对其使用情况实行信息公开，接受公众监督，听取公众意见。指定专门部门对垃圾处理费进行管理，对将费用擅自留用或挪作他用的单位或个人追究法律责任。鼓励公众参与垃圾处理费的管理和监督，并实行相应的奖励机制。对检举垃圾处理费用管理过程中违法行为的个人，可免收或减收垃圾处理费。
（四）责任追究机制应更加严格和规范
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法制与社会发展
虽然相关部门对生活垃圾收费的必要性做了肯定，并通过部门规章对生活垃圾收费的内容作出了规定，但具体的实施细则并不详细。特别是对法律责任的规定，存在责任主体不明确、范围过窄，责任内容不明确、不全面，处罚措施力度不够等诸多缺陷。笔者认为要完善如下几方面的规定：
１．明确生产者责任延伸制度。生产者责任延伸制度的实施是从源头上促进垃圾减量化和资源化的重要途径。其概念是在１９８８年由瑞典的环境经济学家托马斯给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。是指以生产者为主导的责任主体对消费及其它环节所产生的废弃物的回收、循环利用和最终
］我国２生产列入强制回收名录的产品或者包装物处理所应承担的责任。［９００８年颁布的该法规定“
。然而，《的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收”循环经济促进法》虽规定了生产者责任延
伸制度，强调了生产者的回收责任，但并没有对生产者违反产品回收义务后所应担负的法律责任做出规定。缺乏法律责任的追究机制必然会致使生产者责任延伸制度的实施效果大打折扣，因没有执行力，而无法达到促进循环经济发展的效果。法律责任的设置不仅从客观上对责任者起到震慑和监督作用，更是为公众提供法律救济的依据。因此，相关法律需要健全和完善，需要进一步明确生产者在违反回收义务时应承担的法律责任。
２．严格非法倾倒垃圾者的法律责任。垃圾处理收费作为新的收费项目，事关公民的切身利益。该制度的建立容易引发居民的抵触情绪。居民常采取偷排等措施回避垃圾计量收费。我国相关法律法规禁止随意倾倒生活垃圾的行为，并规定了相关处罚措施。如《城市生活垃圾管理办法》规定“任何单位和个人不得任意处置城市生活垃圾。随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处以５０００元以上５万元
。随着计量制垃圾处置收费制度的试行和以下的罚款。个人有以上行为的，处以２００元以下的罚款”
推广，有些单位和个人为避免缴纳或少缴纳垃圾处理费，非法倾倒垃圾的行为会越加凸显。而现行法律所规定的法律责任处罚力度较轻。对于大量倾倒生活垃圾的单位和个人，法律规定的罚款额度甚至有可能低于应缴纳的垃圾处理费。同时，由于监管上的漏洞，偷排现象会更为严重，法律起不到应有的威慑和惩治作用，破坏了城市生活垃圾的管理秩序。因此，笔者认为，随着垃圾产业化改革的深入和垃圾计量制收费模式的推行，相关法律规定应严格追究随意倾倒垃圾行为的法律责任，杜绝偷排和随意倾倒垃圾的行为，规范垃圾处置收费制度的施行力度。
３．明确收费主体的法律责任。如上文所述，各直辖市、市、县市政环卫部门是主要行政收费主体，根据各地实际情况不同，物业公司、居民委员会及街道办也经常被委托作为代收费主体。由于各地方有关垃圾处理收费的标准不统一，可能出现乱收费以及私自留用或挪用垃圾处理费的现象。而相关法律法规的规定并未明确收费主体的法律责任，只在《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》中规定“各级价格、财政主管部门要加强对垃圾处理收费的监督检查，对违反
。此规定过于原则化，因责任主体不明确，而缺乏可操作性。规定乱收费的，应按有关规定进行查处”
严格的法律责任追究机制是防止乱收费现象的武器。因此，笔者认为，应在立法中明确主要负责人或直接负责人的法律责任，对行政部门工作人员出现乱收费问题，应追究行政责任；对被委托单位或个人出现乱收费问题，数额不大，则应追究其相应的民事责任。
城市生活垃圾管理办法》对负有缴费义４．加大对不缴纳垃圾处置费的单位和个人的处罚力度。《
务的单位和个人的法律责任作了以下规定，“单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，对单位可处以应交城市生活垃圾处理费３倍以下且不超过３万元的罚款，对个人可处以应交城市生活垃圾处理费３倍以
。亦即，不管单位和个人垃圾排放量的大小，罚款额度的上限分别不超过下且不超过１０００元的罚款”
３万元和１０００元。且不管该条规定的实施力度如何，试想随着计量制收费模式的实行，对于垃圾排放量较大的单位和个人，所应缴纳的垃圾处理费可能超过罚款额度，导致不缴纳垃圾处理费所付出的成本要小于其缴纳的成本，这时单位和个人会更倾向于选择偷排或不缴纳垃圾处理费。如此规定，不１１８
中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
但不足以起到震慑和惩罚的作用，反而鼓励了单位和个人大量排放垃圾而不缴费。一直以来，国家及各级政府鲜有法律法规对拒缴、欠缴、漏缴的行为，特别是恶意拒缴的行为缺乏追缴或处罚的法规依据。因此，笔者认为，应加大对不缴纳垃圾处理费的单位和个人的处罚力度，按照实际排放量来计算罚款金额。
总而言之，城市生活垃圾处置收费制度的建立和完善是城市生活垃圾管理体系中不可或缺的重要部分。建立和完善中国城市生活垃圾处置收费制度，不仅仅在于解决中国城市“垃圾围城”的一时之急，更在于推动和保证中国垃圾产业持续健康的发展。
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［责任编辑：伊 涛］
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，，）２．ＳｔａｔｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｏｆＴａｘａｔｉｏｎｉｎＸｉｃｈｅｎＤｉｓｔｒｉｃｔＢｅｉｉｎ１０００３２ ｇｊｇ ，
：，ＡｂｓｔｒａｃｔＷｉｔｈｔｈｅｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｓｔｅｉｎｆａｓｔｅｒｃｉｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｍａｎａｅｍｅｎｔｉｓｆａｃｅｄｗｉｔｈｔｈｅ ｐｐｇｙｇ
＂ｃｒｏｂｌｅｍｏｆａｅａｒａｎｃｅｏｆ＂ＧａｒｂａｅＳｉｅｅｒｉｓｉｓ．Ｔｈｅｆｕｎｄｄｅｌｉｍｍａｉｎｄｉｓｏｓａｌｍａｋｅｓｔｈｅａｒｂａｅ ｐｐｐｇｇｐｇｇ
，ａｒｂａｅｄｉｓｏｓａｌｃｈａｒｅｓｓｔｅｍｅｍｅｒｅａｓａｋｉｎｄｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｉｎｃｅｎｔｉｖｅｍｅｔｈｏｄ．Ａｔｔｈｅｍｏｍｅｎｔｔｈｅ ｐｇｙｇｇｇ
，ｌｅｉｓｌａｔｉｏｎａｂｏｕｔｃｉｔｄｉｓｏｓａｌｃｈａｒｅｓｓｔｅｍｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｈａｓａｌｒｅａｄｔａｋｅｎｓｈａｅｂｕｔｔｈｅｒｅａｒｂａｅ ｇｙｐｇｙｙｙｐｇｇ
，，ｓｔｉｌｌｅｘｉｓｔｍａｎｒｏｂｌｅｍｓｓｕｃｈａｓｌｅａｌｒｏｖｉｓｉｏｎｓａｒｅｔｏｏｒｉｎｃｉｌｅｄｃｈａｒｉｎｓｔａｎｄａｒｄｉｓｎｏｔｕｎｉｔａ －ｙｐｇｐｐｐｇｇ
，ｒｃｈａｒｉｎｍｏｄｅｉｓｅｖｉｄｅｎｔｌｈｓｔｅｒｅｔｉｃａｎｄｌｅａｌｌｉａｂｉｌｉｔｉｎｖｅｓｔｉａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍｉｓｎｏｔｅｒｆｅｃｔａｎｄ ｙｇｇｙｙｇｙｇｐ
ｓｏｏｎ，ｗｈｉｃｈｌｅａｄｔｏｃｕｒｒｅｎｔｌｅａｌｓｓｔｅｍｃａｎｎｏｔｌａａｒｏｌｅｉｎｃｉｔａｒｂａｅｍａｎａｅｍｅｎｔ． ｇｙｐｙｙｇｇｇ
：；；Ｋｅｗｏｒｄｓａｒｂａｅｓｉｅｅａｒｂａｅｄｉｓｏｓａｌｃｈａｒｅｓｓｔｅｍ ｇｇｇｇｇｐｇｙｙ
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关键词：垃圾围城；垃圾处置；收费制度
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城市垃圾处置收费制度是规定城市生活垃圾收费标准、收费模式、费用的使用、监督与管理、法律责任等一系列内容的法律制度。该制度是实现垃圾资源化的重要经济制度，它的建立和实施有利于实现生产、流通和消费等过程中的减量化、再利用、资源化。该制度不仅是发展循环经济的重要内容，也是“污染者付费”原则的具体体现。作为管理城市生活垃圾的重要手段，该制度不仅为城市生活垃圾的有效处理提供了资金保障，更通过提高公众环保意识促进了垃圾的减量化和资源化。
一、中国城市垃圾处置收费制度的现状及问题
垃圾处置收费制度的建立在我国起步较晚，首次在法律中被明确提出，是２循环００８年颁布的《
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社会发展状况，实行垃圾排放收费制度。收取的费用专项用于垃圾分类、收集、运输、贮存、利用和
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中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
；２知》关于推进城市污水垃圾处理产业化发００２年９月，国家计委、建设部、国家环保总局出台了《
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，要求按照“关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》谁产生谁付费”的原则，推行１６部门的《
城市生活垃圾处理收费制度。
各地纷纷出台城市生活垃圾处理收费办法和相关实施细则。以北京为例，２北京０１１年１１月，《市生活垃圾管理条例》正式公布实施，该条例第８条明确规定“本市按照多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则，逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾
。此条例为各地方立法确立处理收费制度，加强收费管理，促进生活垃圾减量、分类和资源化利用”
垃圾收费制度开创了先河，为垃圾收费制度的实施提供了法律依据。
可以说，中国城市生活垃圾收费制度体系已初具规模。但通过对相关制度进行梳理，发现还存在如下问题：相关的法律法规制度不健全；现行的收费标准较低且存在滞后性；征收主体多样、重复收费和乱收费现象严重；开征率和实际收缴率较低；收费成本高；难以弥补垃圾处理成本问题；均等定
；对垃圾处理费的使用缺乏相应的监督机制。额收费方式导致“报复性排放”
二、中国城市生活垃圾处置收费制度的健全与完善
基于上述中国城市生活垃圾处置收费制度中存在的问题，笔者认为应从如下几方面进行完善：（一）明确城市生活垃圾处置费征收的主管部门，确定征收途径
１．明确收费主体。实践中，中国城市生活垃圾的管理存在行政性收费和经营性收费两种模式。其中，行政性收费是由各直辖市、市、县市政环卫部门作为收费主体，向居民征收垃圾处理费。由于市政环卫部门在收费的过程中要耗费大量的人力、物力，该费用的收取通常由物业公司和居委会代收。经营性收费则是以城市生活垃圾处理设施的经营者作为收费主体，该收费模式通常存在于配备有物业管理的社区，物业公司通过招投标等方式委托具备城市生活垃圾处理设施的经营者负责社区生活垃圾的清运和处理，因此而产生生活垃圾处理的经营性收费，该费用经常由物业公司或居委会代为收取。两种不同性质的垃圾收费经常混为一谈，管理混乱，导致多头管理和乱收费现象。
随着环卫体制的改革，垃圾处理收费要尽快由目前的行政事业性收费向经营服务性收费转变。有学者也认为我国要改变现行的政企合一的垃圾收费管理体系，变目前的行政事业收费为经营性收费。收费主体由政府转移到城市生活垃圾处理设施的拥有者或经营者手中，但收费政策、收费价格以及相
］应的机制由政府制定，以平衡经营者和排污者双方的利益。［１
笔者认为，中国城市生活垃圾收费模式由行政性收费向经营性收费转变是垃圾管理工作的改革趋势，但该目标在短期内难以实现。因此，针对目前城市生活垃圾管理工作中，政企不分多头管理、多头收费等问题，相关规定要进一步明确收费主体。
对于行政性收费，不同城市可根据本地区的实际情况，规定城市建设部门或者市政环卫部门作为城市生活垃圾的主管部门，是城市生活垃圾的收费主体，避免与其他行政部门的职能交叉。负责垃圾收费的行政部门可采取多种方式收取垃圾处理费，如可实行收费主体与收费行为分离的制度，即由负有缴纳义务的单位和个人在规定的时间内到指定的金融机构缴纳相应的款项。这样既可以避免收费主体直接经手钱款带来收费主体与收费结果存在利益关联的弊端，又可以提高收费的效率。［２］如果确因人力、物力等方面的限制，委托其他单位进行收费的，需为受托单位中各收费人员配发统一证件。收费人员在收取垃圾处理费时，需出示证件并出具由主管部门统一印制的收据。对于经营性收费，各地方主管部门应尽快完善相关收费标准，加强对垃圾处理设施经营单位的监督和管理。
２．采取不同的征收途径。目前，世界各国生活垃圾收费的征收途径主要有四种：一是通过税收方式，即将垃圾费收缴附征于一些税收，如财产税、营业税、人口税和产品税等。这种征收途径一般
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法制与社会发展
随其他形式的税收进入国家或地方财政，再通过财政预算、财政划拨的方式间接地将资金用于城市生活垃圾的处理上。这种收费方式的缺陷在于居民很难知道究竟有多少资金被用于垃圾的处理上，具体的垃圾收集和处理费用完全被税收所掩盖，最终不利于激发公民减排的积极性。二是附征于公用事业的收费，即将垃圾处理费附征于水、电、煤或有线电视费中。这种征收途径大大的节约了收费成本，但也存在诸多不便，对于征收的费用，在资金运用时需要将垃圾处理费剥离出来，且这种“搭车”方
］三是直接收费的方式，直接收费即直接向公众式也容易因收费阻力而影响到水电等费用的收取。［３
①。德国则收取垃圾费。各国在实践中费用的收取方式有所不同。英国居民有专门的垃圾缴费ＩＣ卡；
通过银行转账的形式进行缴费；还有些国家地区采取直接上门收取等方式。四是购买垃圾袋或垃圾标签的方式，即规定居民必须购买指定的垃圾袋收集垃圾，每个垃圾袋的售价已经包含了垃圾处理的费
］用。［４
中国目前的生活垃圾处理费主要采取由市政环卫部门或物业公司直接上门收取的方式，也有些较发达地区或配套设备较完善的社区将垃圾处理费附征于水、电、煤气等公共事业性收费。但总体而言，征收途径较单一，征收方式较简单，不仅容易造成乱收费和费用管理混乱等情况，也是造成垃圾处理费收缴率低的原因之一。
至于如何拓宽垃圾处理费的征收渠道，保证垃圾处理费的收缴率。笔者认为，中国现阶段垃圾处理费的征收可以从以下几方面入手：首先，对北京、上海等大城市而言，应改变目前垃圾处理附征于物业管理费的模式，而主要运用附征于水、电、煤气费的途径。不同的物业公司收取物业管理费的标准不尽相同。物业公司工作人员违反规定假借名义向居民收取费用或多收取费用的情况时有发生。而水、电、煤气等收费项目，我国许多银行已开通水费、电费、燃气费等日常用到的各项缴费服务，且这些收费项目的收费主体较固定。在其中附征垃圾处理费，一方面可以保证垃圾处理费的收缴率；另一方面也可以让公众更直观的了解收费标准，避免乱收费现象。其次，对于基础设施欠发达的城市，需采取上门收取的方式。除市政环卫部门要制定严格统一的收费标准和程序外，为节省收费成本，可采取以１２个月或２４个月计费制，避免因每月收取而浪费大量的人力物力。再次，２００７年颁布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》明确规定，要限制和减少塑料袋的使用。随着其实施的深入，各城市可根据本地的实际情况，在有条件的社区试行购买专用垃圾袋或垃圾标签的方式来代替垃圾收费，并逐步推广。
（二）城市生活垃圾处置收费模式由均等定额制向计量制转变
１．实施计量收费均等定额制收费与计量收费是垃圾处理费的两种基本收费模式。两者都是将外部不经济性内部化的重要手段，均为解决“垃圾围城”提供了充足的资金保障。但计量收费方式相较于均等定额收费模式，在垃圾减量化和资源化方面的优势更加明显。学者指出，垃圾定额收费将从两方面产生低效率：一是由于家庭不用为多抛扔的垃圾额外付费，家庭缺乏垃圾减量化和回收利用的积极性；二是难以激励厂商生产垃圾处理成本更低的产品。［５］计量收费则不然，据德国的有关调查，相对于均量收费，计量收费可获得１８．２％－３４．４％的减量效果。［６］在研究了美国维吉尼亚州大学城的垃圾单位定价后发现，家庭排放的垃圾重量平均降低１４％，体积减少３７％，同时回收增加
］１６％。［７
中国现阶段绝大多数城市都实行均等定额制的收费模式，收费标准按人头或户计算。随着“垃圾围城”问题的日益凸显，各地方开始积极探索垃圾的计量收费。
以北京为例，北京市于２００９年率先在朝阳区麦子店社区、海淀区鑫泰大厦两个社会单位开始试点垃圾计量收费。探索社会单位垃圾排放收模式，按照“谁生产谁付费、多生产多付费”的原则，并Ｃ卡并将垃圾放在电子秤上称重，其重量将被自动存储在ＩＣ①英国居民在倾倒无法回收的垃圾时，必须在新式垃圾桶上插入专门的Ｉ
卡内。每月征收“垃圾税”时，会有市政部门的人员到各家各户，用专门的设备读取Ｉ垃圾税”Ｃ中的数据并据此征收“
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中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
逐步由生活垃圾单一定额或议价收费，过渡到计量收费。另据相关报道，北京市将启动市属垃圾处理双向称重和实时统计，启动垃圾处理刷卡收费系统建设，并核定各区县垃圾产生量和进入市属设施处理量，实施超量加价措施，今后超量排放垃圾将提高收费费率。另外，杭州、上海、广州等地已经在酝酿实施垃圾计量收费。
２．计量收费的定价标准。对于制订城市生活垃圾计量收费的定价标准，要着重考虑以下几方面因素：首先，要充分考虑垃圾处理的成本。对于垃圾处理厂商而言，垃圾收费是其总收入的重要组成部分。要使计量收费得以顺利实施，单位定价问题是不可忽略的。从根本上来讲，定价的出发点是垃圾的处理成本。定价高低会直接影响到垃圾处理者的收入。在市场机制下，垃圾处理厂商的利润至少应与其他部门的平均利润相等。如果利润过低，会导致垃圾处理厂商退出市场，使垃圾得不到有效处理，从而导致垃圾的堆积和环境污染。利润过高又会导致过多的厂商蜂拥而入，破坏了垃圾处理产业
］其次，要兼顾各地的经济状况和居民的收入水的正常秩序，也不利于垃圾处理产业的健康发展。［６
非法倾倒”的现平。如果定价过高，会影响企业的利润和居民缴费的积极性，更甚者可能导致引发“
象；若定价过低，又难以弥补垃圾处理的成本，难以引起人们对垃圾减量化和资源化的重视。再次，要在现行的垃圾处理收费标准的基础上，适当提高垃圾处理及费用标准，鼓励市民和社会单位从源头上实施垃圾分类和垃圾减量。均等定额收费模式向计量收费模式的转变，并不是一蹴而就的。相关法律法规的完善、配套基础设施的建设、对居民的宣传教育等方面都是计量收费模式得以实施的助推器。配套基础设施既包括计量工具的配备，也包括垃圾处理设备、垃圾回收系统的建设，这都需要漫长的过程。
基于此，笔者认为，在收费模式转变的过程中，可以根据不同阶段、不同地域的情况采取不同的进度，在发达的城市社区实行垃圾计量收费制，在欠发达的地区和配套设施不完备的城市社区可先采取定额收费制，等条件逐渐成熟后再完成定额收费向计量收费模式的过渡。
（三）多渠道并行确保垃圾处置费的收缴，建立严格的垃圾处理费管理体系
城市生活垃圾处理费收缴困难以及费用管理和使用上的漏洞，会直接导致城市生活垃圾收费制度形同虚设。据统计，中国自实施垃圾处理收费制度以来，每年的平均收缴率仅在３０％左右。即使在广东等垃圾处理费收缴率较高的城市，按现行的征收标准足额征收，所收缴的垃圾处理费也仅能补偿垃圾处理运行成本的４０％左右。［８］因此，要充分利用信贷等多种渠道解决垃圾处理费收缴难的问题。在征收途径上，可将垃圾处理费附征于水、电、煤气等人们日常生活必需品的收费项目中，以此敦促人们按时足额的缴纳垃圾处理费。
另外，可将垃圾处理费的缴纳情况纳入到个人银行贷款信誉评价体系中。如居民逾期不缴纳垃圾处理费，将直接影响到其在银行贷款的信用。配套设施发达的城市还可采用缴费卡与个人信用卡联网的方式。如居民逾期不缴纳垃圾处理费，银行将自动从其银行账户上划拨相关费用。
对于征收来的城市垃圾处理费，应专项用于城市垃圾集中处理设施的运营、维护和项目建设。实践中，对收缴的垃圾处理费需要建立严格的管理体系，确保各环节的公正透明，将费用专款专用于城市生活垃圾的处理。
各城市征收的垃圾处理费应当单独设立账户，专款用于城市生活垃圾集中处理设施的建设、运营和维护。对尚未建成城市垃圾集中处理设施的城市所征收的垃圾处理费，可用于垃圾处理工程的前期工作和相关配套项目的投入。既要防止负责征收部门的擅自留用，又要防止将垃圾处理费挪作他用。垃圾处理费的征收部门要对其使用情况实行信息公开，接受公众监督，听取公众意见。指定专门部门对垃圾处理费进行管理，对将费用擅自留用或挪作他用的单位或个人追究法律责任。鼓励公众参与垃圾处理费的管理和监督，并实行相应的奖励机制。对检举垃圾处理费用管理过程中违法行为的个人，可免收或减收垃圾处理费。
（四）责任追究机制应更加严格和规范
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虽然相关部门对生活垃圾收费的必要性做了肯定，并通过部门规章对生活垃圾收费的内容作出了规定，但具体的实施细则并不详细。特别是对法律责任的规定，存在责任主体不明确、范围过窄，责任内容不明确、不全面，处罚措施力度不够等诸多缺陷。笔者认为要完善如下几方面的规定：
１．明确生产者责任延伸制度。生产者责任延伸制度的实施是从源头上促进垃圾减量化和资源化的重要途径。其概念是在１９８８年由瑞典的环境经济学家托马斯给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。是指以生产者为主导的责任主体对消费及其它环节所产生的废弃物的回收、循环利用和最终
］我国２生产列入强制回收名录的产品或者包装物处理所应承担的责任。［９００８年颁布的该法规定“
。然而，《的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收”循环经济促进法》虽规定了生产者责任延
伸制度，强调了生产者的回收责任，但并没有对生产者违反产品回收义务后所应担负的法律责任做出规定。缺乏法律责任的追究机制必然会致使生产者责任延伸制度的实施效果大打折扣，因没有执行力，而无法达到促进循环经济发展的效果。法律责任的设置不仅从客观上对责任者起到震慑和监督作用，更是为公众提供法律救济的依据。因此，相关法律需要健全和完善，需要进一步明确生产者在违反回收义务时应承担的法律责任。
２．严格非法倾倒垃圾者的法律责任。垃圾处理收费作为新的收费项目，事关公民的切身利益。该制度的建立容易引发居民的抵触情绪。居民常采取偷排等措施回避垃圾计量收费。我国相关法律法规禁止随意倾倒生活垃圾的行为，并规定了相关处罚措施。如《城市生活垃圾管理办法》规定“任何单位和个人不得任意处置城市生活垃圾。随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处以５０００元以上５万元
。随着计量制垃圾处置收费制度的试行和以下的罚款。个人有以上行为的，处以２００元以下的罚款”
推广，有些单位和个人为避免缴纳或少缴纳垃圾处理费，非法倾倒垃圾的行为会越加凸显。而现行法律所规定的法律责任处罚力度较轻。对于大量倾倒生活垃圾的单位和个人，法律规定的罚款额度甚至有可能低于应缴纳的垃圾处理费。同时，由于监管上的漏洞，偷排现象会更为严重，法律起不到应有的威慑和惩治作用，破坏了城市生活垃圾的管理秩序。因此，笔者认为，随着垃圾产业化改革的深入和垃圾计量制收费模式的推行，相关法律规定应严格追究随意倾倒垃圾行为的法律责任，杜绝偷排和随意倾倒垃圾的行为，规范垃圾处置收费制度的施行力度。
３．明确收费主体的法律责任。如上文所述，各直辖市、市、县市政环卫部门是主要行政收费主体，根据各地实际情况不同，物业公司、居民委员会及街道办也经常被委托作为代收费主体。由于各地方有关垃圾处理收费的标准不统一，可能出现乱收费以及私自留用或挪用垃圾处理费的现象。而相关法律法规的规定并未明确收费主体的法律责任，只在《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》中规定“各级价格、财政主管部门要加强对垃圾处理收费的监督检查，对违反
。此规定过于原则化，因责任主体不明确，而缺乏可操作性。规定乱收费的，应按有关规定进行查处”
严格的法律责任追究机制是防止乱收费现象的武器。因此，笔者认为，应在立法中明确主要负责人或直接负责人的法律责任，对行政部门工作人员出现乱收费问题，应追究行政责任；对被委托单位或个人出现乱收费问题，数额不大，则应追究其相应的民事责任。
城市生活垃圾管理办法》对负有缴费义４．加大对不缴纳垃圾处置费的单位和个人的处罚力度。《
务的单位和个人的法律责任作了以下规定，“单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，对单位可处以应交城市生活垃圾处理费３倍以下且不超过３万元的罚款，对个人可处以应交城市生活垃圾处理费３倍以
。亦即，不管单位和个人垃圾排放量的大小，罚款额度的上限分别不超过下且不超过１０００元的罚款”
３万元和１０００元。且不管该条规定的实施力度如何，试想随着计量制收费模式的实行，对于垃圾排放量较大的单位和个人，所应缴纳的垃圾处理费可能超过罚款额度，导致不缴纳垃圾处理费所付出的成本要小于其缴纳的成本，这时单位和个人会更倾向于选择偷排或不缴纳垃圾处理费。如此规定，不１１８
中国城市垃圾处置收费制度的健全与完善
但不足以起到震慑和惩罚的作用，反而鼓励了单位和个人大量排放垃圾而不缴费。一直以来，国家及各级政府鲜有法律法规对拒缴、欠缴、漏缴的行为，特别是恶意拒缴的行为缺乏追缴或处罚的法规依据。因此，笔者认为，应加大对不缴纳垃圾处理费的单位和个人的处罚力度，按照实际排放量来计算罚款金额。
总而言之，城市生活垃圾处置收费制度的建立和完善是城市生活垃圾管理体系中不可或缺的重要部分。建立和完善中国城市生活垃圾处置收费制度，不仅仅在于解决中国城市“垃圾围城”的一时之急，更在于推动和保证中国垃圾产业持续健康的发展。
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，ｌｅｉｓｌａｔｉｏｎａｂｏｕｔｃｉｔｄｉｓｏｓａｌｃｈａｒｅｓｓｔｅｍｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｈａｓａｌｒｅａｄｔａｋｅｎｓｈａｅｂｕｔｔｈｅｒｅａｒｂａｅ ｇｙｐｇｙｙｙｐｇｇ
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