专题二：国内产业园区发展政策及借鉴研究
一、我国产业园区发展概况
（一）我国产业园区的发展现状
产业园区是产业集群的主要载体，具有资源集聚、企业孵化、技术渗透、示范带动和外围辐射等功能。按照园区的功能特征,可分为经济特区、沿海开放城市及经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区等；按照经营活动的特征,可分为工业园区、农业园区、旅游园区、商业园区等专业园区；按照社会劳动地域分工区划,可分为国家级园区、省(市)级园区、省内(地市)园区、县(市)园区等。
目前，我国产业园区的发展模式大致有三种：政府推动的外生型发展模式、以市场为主导的内生型发展模式、内生与外生相结合的混合型发展模式。各种模式的选择要综合考虑所在地的社会、政治、经济制度和文化传统与园区本身的内外部系统环境和发展阶段等多种因素。
1、政府推动的外生型发展模式
该模式在园区建立与发展之初，其功效与作用较为明显，如政府给园区发展提供大量资金、土地，主管其日常运营，负责园区基础设施和服务社施建设，还提供园区赖以生存的基础研究和培训所需的设施，制订一系列产业政策和人才政策等优惠措施，为园区的发展提供了较为宽松的物质环境和智力环境，使园区能快速成长。但是，随着
园区的经济基础的发展和市场体制的不断完善，这种由于政策干预过多，机构膨胀，效率低下的弊端就会不断显现，不能完全促成园区与地方经济发展的有效结合。
2、以市场为主导的内生型发展模式
该模式是以市场为主导，即产业园区在其发展过程中起主导作用的因素或力量是以从事经济活动为主题行为的企业或民间组织的科研机构等。其最主要的优点在于消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行园区各类企业、研究机构等主体的资助管理与自主创新发展，企业主体发展的自由度较大，园区走内涵式发展道路。
3、内生与外生相结合的混合式发展模式
该模式将内生型和外生型两种发展模式结合起来，汲取各自的优点，弥补各自的缺点，平衡市场与政府功能，是一种能适应中国当前产业园区发展现状，并能促进园区企业与园区的进一步可持续发展的互动发展模式。
从我国当前园区的实际运行情况来看，产业园区的建设和发展对我国的工业化、城市化和经济国际化起到了巨大的推动作用，但其自身的发展也存在诸多问题，主要表现在：
一是发展机会的不平等。各类产业园区行政级别不同，造成审批权限和所能享受的政策条件差异巨大，发展机会不平等。在不恰当的政绩观和地方利益驱动下，造成了园区间的恶性竞争，形成了巨大的资源浪费。同时，全国各类产业园区发展评价指标片面重视招商引资数量、产值、出口额等数量指标，轻视内在竞争力、发展可持续性、
创新能力等质量指标，进一步助长了产业园区粗放型的发展模式。
二是过渡依赖土地经营。这是我国产业园区发展中最突出的问题。近几年各种国家级工业园已达上百个，同时还有数不清的省级以下产业园区，由于全国各类产业园区快速推进，农村耕地被占现象非常严重，城市外延无序扩大导致农村经济的被挤压和被破坏，甚至威胁着今后的粮食供应能力。
三是不顾及环境成本。产业园区是各级地方政府推进工业化、城市化和招商引资的主要载体。片面的市场机制催生片面的政绩意识，在片面追求GDP的增长下，驱动各类产业园区在建设中不计资源环境成本，追求短期利益，极大的冲击着经济与资源环境的统一协调。
四是园区企业没有形成共生体系。我国大多数产业园尽管也有较高水准且共同的用水、电、热及交通道路等基础设施，但同在一个园区内的企业间的关联性不强。在传统的经济环境中，企业呈孤立状态，缺乏专业化分工与合作，企业间缺乏诚信，交易成本高，无法形成有效的创新环境。
（二）我国产业园区的发展趋势
1、产业园区化加速趋势
近年来，各地纷纷鼓励工业企业“退城进郊”、“进区入园”，促进产业合理集聚，产业园区化比重不断提高。以高新区、开发区等为主体的各类产业园区，目前已经成为各地加快经济发展的重要载体，其在产业、出口和利用外资等方面的集聚效应日益显著。目前我国约有20%的工业产出是依靠国家级开发区和高新区实现的。如果包
括各级地方政府兴办的各类园区，目前我国工业的相当大部分都集中在各类产业园区中。
2、开发区高新化和高新区外向化趋势
改革开放以来，我国有关部门设立了许多不同类型的产业园区，如开发区、高新区等。这些园区的功能定位最初具有差别化，但经过多年的发展，目前出现了相互融合的趋势。就高新区来说，最初的设想主要是依托大学和科研机构，利用国内企业特别是民营企业，发展具有自主知识产权的高新技术产业，推动科研成果的转化和产业化。但近年来，各高新区大都注重发展外向型经济，积极引进外商投资，扩大出口，由此出现了高新区的外向化趋势。而这种外向化恰好是过去开发区的主要功能。就开发区来说，过去的功能定位主要是发展外向型经济，实行以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主的“三为主”政策。但随着经济的发展和国内外环境的变化，这种传统的“三为主”政策受到越来越严重的挑战。针对这种情况，后来国家提出了“三为主、一致力”的方针，即以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主，致力于发展高新技术产业；新时期又提出了“三为主、二致力、一促进”的方针，即以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。在这种情况下，近年来各开发区出现了高新化的趋势，纷纷加快产业结构调整升级，大力发展高新技术产业，而这恰好是过去高新区的主要功能。
3、产业链式发展和集群化趋势
虽然近年来我国的产业园区化进程在快速推进，但这种单纯的园区化即产业“进区入园”，只能解决产业的地理集中或产业集聚问题，它只是现代产业空间组织的一种低级形态。从现代产业空间组织形态看，产业园区的发展一般要经历园区化、链式发展和集群化三个阶段。目前，我国不少园区尤其是市县级园区还停留在单纯的园区化阶段，园区功能定位不明确，缺乏特色和专业化分工，企业间缺乏有机的联系。可喜的是，近年来我国一些条件较好的园区已开始出现产业链式发展和集群化的趋势。如北京、天津开发区的电子信息产业，广州开发区的化工产业，长春、武汉、重庆开发区的汽车产业，青岛开发区的家电产业等。不少园区都提出要大力发展产业链经济，加快产业集群化的进程。显然，产业链式发展和集群化是未来园区产业发展的方向。
4、产业园区的生态化趋势
目前，国家有关部门和各级地方政府都高度重视大力推进产业园区的生态化。2005年以来，国家发改委等有关部门先后批准设立多个国家循环经济试点产业园区，包括天津经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、大连经济技术开发区、烟台经济技术开发区、河北省曹妃店循环经济示范区、内蒙古蒙西高新技术工业园区、黑龙江省牡丹江经济技术开发区、上海化学工业区、江苏省张家港扬子江冶金工业园等。不少地方则提出建立生态型产业园区，大力推进清洁生产和绿色制造，并按照“减量化、再利用、资源化”的原则，构建循环
经济产业链，建设资源节约和环境友好型的生态企业、生态工业和新型产业体系，着力打造绿色制造基地。显然，在科学发展观视角下，建设“生产发展、生活舒适、生态良好”的生态型园区，促进产业的生态化和生产、生活、生态的协调发展，创造最适宜人类居住的人居环境，是今后我国各类产业园区发展的大趋势。
5、园区内产业的融合化趋势
受传统观念和体制的制约，过去往往把工业园区和开发区单纯看成是制造业或生产工厂的集聚地。然而，当今世界，随着经济全球化的快速推进，各产业发展出现了融合化的趋势，产业的边界越来越模糊，并相互交织在一起。就工业园区来说，即使是以发展制造业为主，但现代制造业的发展也需要现代服务业的强力配合。所以，随着园区的发展，各地逐步走出过去那种工业园区只搞工业、就工业论工业的误区，开始不断强化现代物流、商务服务、研发、信息咨询和中间服务等生产性服务业，建立完善的产业支撑服务体系，包括产前、产中、产后服务体系，以促进现代制造业与现代服务业的融合发展。可以说，产业的融合发展是当前各类产业园区发展的大趋势。
二、国家产业园区相关发展政策分析
（一）产业发展政策
国家产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，是国家加强和改善宏观调控，抑制固定资产投资过快增长，制止部分行业盲目扩张，有效调整和优化产业结构，提升产业素质，保持国民经济持续、快速、健康发展的
重要手段，主要包括产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规等。从我国实际采取的产业政策来看，主要可分为行业准入政策、淘汰落后产能政策和产业培育政策等三大类。
1、行业准入类政策
行业准入管理是我国近年来产业政策工作的一项重要创新。“十一五”以来，针对一些行业在快速发展中出现的低水平重复建设、产能过剩等问题，我国先后出台了一系列行业准入条件，对推动产业结构调整发挥了积极作用。
行业准入管理政策的重点主要有两类。一是针对焦化、电石、铁合金等部分“两高一资”（高耗能、高污染和资源性）行业，从产业技术、产品质量、生产安全、节能环保等方面制定准入条件，提高准入门槛，并通过经济和法律手段抑制盲目低水平扩张，促进产业结构优化升级。2006年以来，国家发改委、工信部先后发布了焦化、电石、铁合金等15个行业的准入条件，限制没有达到准入条件的企业进入，要求现有企业必须按照准入条件进行改造升级。二是针对关系人们生命安全的车辆生产企业及产品，按照《行政许可法》和《汽车产业发展政策》的要求，进行强制性准入管理。近年来，先后发布了专用车、商用车、摩托车、新能源汽车、农用车等车辆生产企业和产品的准入管理规定。乘用车和低速电动汽车的相关准入规定也在制定之中。要求生产企业除具备一定规模和必要生产能力条件外，还要具备必要的产品设计开发能力，产品必须符合安全、环保、节能、防盗
等有关标准。
实施几年来，行业准入管理取得了很大成效，有效抑制了“两高一资”行业的低水平投资和盲目扩张，大幅提升了重点行业大型、高效装备比重，切实提高了工业产品质量和安全生产水平，有力推动了节能减排目标的实现。
表1 国家颁布实施的主要行业准入类政策 时间
2004.7.25
2008.12.4 政策 国务院关于投资体制改革的决定 《关于当前经济形势
下做好环境影响评价
审批工作的通知》 相关内容 对属于《政府核准的投资项目目录》中重大项目和限制类项目实行核准。 对有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆、化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制
剂、酵母等污染较重的建设项目，其环境影响评
价文件应由省级或地市级环境保护行政主管部
门负责审批，不得简化手续，下放审批权限。
严格产能过剩和重复建设产业的市场准入，提高
钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工等产业的能
源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入
门槛。对多晶硅、风电设备等新兴产业要及时建
立和完善准入标准，避免盲目和无序建设。
对全行业从鼓励类、限制类、淘汰类进行了划分
规定。在限制类条目设置上加强了对产能过剩和
低水平重复建设产业的限制，从产品规格、参数
和生产装置规模等方面分别对限制范围进行了
比较明确的界定，提高了准入标准。
规定了焦化、电石、铁合金、印染、粘胶纤维、
纯碱、水泥、日用玻璃等多个行业的准入条件。2009.9.30 《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的通知》 产业结构调整指导目录（2011年本） 2011.6.1 2006-2012 国家相关产业准入条件
2、淘汰落后产能类政策
自上世纪90年代以来，尤其是“十一五”期间，国家针对钢铁、水泥等重点行业先后出台一系列淘汰落后产能的政策，并取得了显著成效。
长期以来，中国落后产能大量存在，一个重要原因就是资源价格
不能反映市场供求关系，企业实际成本低于社会成本。对此，要从根本上解决落后产能问题，就是要充分发挥市场机制和经济手段的作用，健全淘汰落后产能的长效机制，促使落后产能自行退出市场，落实完善相关政策措施，引导、激励和保障落后产能退出市场。
此外，在关闭低效小企业方面，国家的政策取向是关闭严重浪费资源、污染环境、安全隐患突出以及布局不合理的小企业，全力推进产业结构优化升级。下一步，还将进一步加大工作力度，延伸关闭小企业的内涵，扩大补助资金的规模和支持范围。未来补助资金不仅要支持企业“关死”，而且要支持企业“重生”，将支持范围扩大到转产搬迁、异地改造升级、产业转移等有利于产业结构调整的各方面。
表2 国家颁布实施的主要淘汰落后产能类政策 时间
1996.8.3 政策 《国务院关于加强环
境保护若干问题的决
定》
《关于抑制部分行业
产能过剩和重复建设
引导产业健康发展的
通知》
《工业转型升级规划
（2011—2015年）》 相关内容 明令取缔关停十五种重污染小企业，以及国家经贸委限期淘汰和关闭的破坏资源、污染环境、产品质量低劣、技术装备落后、不符合安全生产条件的“新五小”企业。 提高环保准入门槛，严格建设项目环评管理，坚决抑制产能过剩和重复建设，加快产能过剩、重复建设行业中重污染企业的退出步伐。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等被列入产能过剩和重复建设限制行业。 严格市场准入条件，防止新增落后产能，依法淘汰落后产能。对钢铁、焦炭、铁合金、有色金属、
水泥、平板玻璃、造纸、制革、印染等主要行业
淘汰落后产能的重点做出了规定。 2009.9.30 2011.12.30
3、产业培育类政策
当前，战略性新兴产业的培育和发展已在世界范围内展开。在国际金融危机冲击和全球气候变化双重压力下，我国准确把握当前所处的创新和产业转移孕育期的特点，努力使战略性新兴产业尽快成为国
民经济的先导产业和支柱产业。在战略性新兴产业发展初期，面临着技术和市场双重不成熟的困境。从技术成果开发到实现产业化之间存在巨大的“鸿沟”，而市场培育则是跨越“鸿沟”的重要桥梁。
在培育战略性新兴产业方面，国家的政策走向包括：一是加快实施产业创新发展工程。国家科技重大专项实施以来，在部分核心技术领域实现了重大突破，为战略性新兴产业的发展提供了有力支撑。二是加强政策引导和支持。重点加强产业政策同财税、投融资、政府采购等其他经济政策的协调配合，引导和促进各种要素向战略性新兴产业集中，防止盲目发展和重复建设。三是建立健全产业发展的体制和机制保障。重点推进体制机制创新，消除战略性新兴产业发展中存在的跨部门、跨行业和跨地区障碍。
表3国家颁布实施的主要产业培育类政策 时间
2009
2010.10.10 政策 《十大重点产业调整和振兴规划》 《国务院关于加快培
育和发展战略性新兴
产业的决定》
《工业转型升级规划
（2011—2015年）》 相关内容 汽车、钢铁、船舶、纺织、装备制造、石化、轻工、电子信息、有色金属和物流产业的振兴规划提出当前我国加快培育和发展的战略性新兴产业重点领域和方向，包括节能环保、新能源、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等。 积极培育发展智能制造、新能源汽车、海洋工程装备、轨道交通装备、民用航空航天等高端装备
制造业；培育发展新材料产业，加快传统基础产
业升级换代，构建资源再生和回收利用体系 2011.12.30
2012.7.9 《“十二五”国家战略加快培育和发展节能环保、新一代信息技术、生
性新兴产业发展规划》物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽
车等战略性新兴产业。
（二）园区发展政策
园区是我国产业发展的集聚区，也是国民经济和地区经济发展的重要载体。为加快转变经济发展方式，有效引导园区调整产业结构，
推进产业集聚发展，培育战略性新兴产业和新的经济增长点，促进园区迈入创新驱动、自主增长的发展轨道，提升产业园区综合竞争力和可持续发展能力，国家相继出台了一系列政策措施。
表4 国家颁布实施的主要园区相关政策
时间 2006.8.18
政策
《支持国家电子信息产业基地和产业园发展政策》
《国家发展改革委关于促进产业集群发展的若干意见》
相关内容
为基地园区的重点项目建设和国家项目配套提供支持。基地和园区设立专项资金，其中，基地专项资金应不低于5000万元/年，园区专项资金应不低于1000万元/年。
整合提升各类开发区（包括经济开发区、高新区和工业园区等），促进特色产业集聚发展。 选择若干产业集群开展循环经济试点，建立产业集聚区内物质能量循环利用网络，发展生态型工业和生态型工业园区。
工业园区的规划、建设和发展要坚持高起点、高标准，高水平。
工业园区要集约利用资源，发展循环经济，促进节能环保。
在资金、招商引资、对外经济技术合作和服务等方面加大对国家生态工业示范园区的扶持力度，引导和鼓励社会资金、外商投资更多地投入国家生态工业示范园区。
加强对工业园区发展的规划引导，提升基础设施能力，提高土地集约节约利用水平，促进各类产业集聚区规范有序发展。
中央财政资金加大对园区循环化改造重点项目的支持力度，各地研究完善促进园区循环化改造的综合配套政策措施。
2007.11.13
2009.3.18
《工业和信息化部关于促进产业集聚发展和工业合理布局工作的通知》
《关于加强国家生态工业示范园区建设的指导意见》
《工业转型升级规划（2011—2015年）》 国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见
2011.12.5
2011.12.30
2012.3.21
与园区开发建设密切相关的是工业地产，即工业类土地使用性质熟地，以及该类土地上的建筑物和附属物，有别于住宅、的所有毛地、
商业和综合类用地以外的第四种性质用地。工业类土地上的可建建筑物用途有较大的范围，其中包括工业制造厂房、物流仓库及工业研发楼宇等。在我国，工业房地产的土地批租年限为50年。
从国家政策来看，自2003年工业地产的概念诞生以来，国家先
后密集出台了一系列政策规范工业地产的发展，使得工业地产的格局不断在发生着变化。2009年至今，国家的一系列新政意在坚决抑制房价过快增长，调控的锋芒直指商品住宅市场，而且已成为今后长期调控的主旋律。商品住宅市场的调控必然导致一部分的投资资源转向其他地产领域，其中最主要的就是工业地产领域。
表5 国家对工业地产的主要相关政策
时间
政策
国土资源部《关于清理
各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》国土资源部《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》通知
相关内容
主要内容是清理违规设立的各类园区、严禁违法下放土地审批权、严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。 主要内容是针对各类园区内，工业用地违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目的园区(城、村)及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地等问题。
主要内容是暂停审批新设立和扩建各类开发区，包括经济技术开发区、高新技术开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区（园区）。国家级开发区确需扩建的，需报国务院审批。
主要内容是对各类开发区进行全面清查，并对清查内容进行了明确的规定；在检查清理的基础上进行整顿规范。对不符合开发区标准的要坚决停办。对已批准的开发区如有超过建设用地规模和范围的土地，依法处理，如确需扩建的，严格按照有关法定程序办理；加强对开发区建设用地的集中统一管理；今后要严格控制实力以成片土地开发为条件的开发区。鼓励工业项目向园区集中。 主要内容是坚决落实清理整顿开发区的规定。严格落实7月30号发出的通知要求，加快对各类开发区的清理进度。
禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最
2003.02.18
2003.02.21
2003.07.18
国务院办公厅《关于暂停各类开发区的紧急通知》
2003.07.30
国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》
2003.11.3
国务院《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
2004.10.21
低价标准。工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。
国务院办公厅转发商务部《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》
该意见的主要内容是工业用地不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发。
2005.3.21
2006.4.28
主要内容为：
一是属于工业建设项目的，受让宗地中用于企业内部行政办公及生活服务设施的用地不得超过受让宗地面积的一定比例，受让人不得在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。 二是约定了受让宗地的投资总额、单位用地
国务院《国有土地使用面积投资强度、容积率和建筑系数等指标。 权出让合同补充协议》 三是约定了建设项目的竣工时间，逾期不能
竣工的，要交一定比例的违约金。
四是约定了受让人按照合同约定日期动工建设，但已开发建设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的，即视为土地闲置，出让人有权向受让人征收土地闲置费。
违法用地屡禁不止，国务院决定提高征地成本。
1、调整利益机制。提高征地成本，规范土地出让收支管理；
2、完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。
六类情形必须纳入招标拍卖挂牌出让国有土地范围：供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。五大措施：一是提高征地成本。二是规范土地出让收支管理。三是提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。四是统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。五是加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度。
2006.7.25
国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议
2006.8.1
国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行
2006.8.6
国土资源部推出土地使用五大价格与税收措施
2006.8.31
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。
初步规定是城镇土地使用税提高2倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高1倍。至于地方政府对土地出让金的收支，将采取在财政部系统（即国库）中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。并且，土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发。此前的做法，是要求土地出让金增值部分的15%作此用途。
从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。通知强调，新增建设用地土地有偿使用费仍实行中央与地方30：70分成体制。同时，为加强对土地利用的调控，地方分成的新增建设用地土地有偿使用费，一律全额缴入省级国库。
工业用地出让最低价标准总共为15个等级，不同土地等别的最低价标准不同，最高等别（一等）相对应的最低价标准（840元/平方米）是最低等别（十五等，60元/平方米）的14倍。同时还要求，“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。
各区人民政府和市、区相关主管部门必须加强监管，确保已出让的工业用地用于原批准项目，不得用于建设标准厂房出租、变相搞工业房地产开发。
2006.10.18
《土地出让金收支管理办法》(草案)基本修订完成
2006.11.22
财政部、国土资源部、中国人民银行日前联合发出《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》
2006.12.27
《全国工业用地出让最低价标准》
2007.4.9
国土资源部监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》
2008.1.31
《工业项目建设用地控制指标》
工业项目的建筑系数应不低于30%。工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。工业企业内部原则上不得安排绿地。但因生产工艺等有特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。
凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人；划拨工业用地补办出让、承租工业用地补办出让、划拨工业用地转让等，符合规划并经依法批准，可以协议方式出让。 防止串标，完善商业规则，解决工业用地出让的公平问题，针对评估出来的问题，国土资源部将进一步修改“招拍挂”制度。
2009.8.16
《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》
2010.7.9
《国土资源部规章和规范性文件评估办法》
（三）与灌新经济区产业发展相关的国家政策 1、煤化工
——在传统煤化工领域，不再审批单纯扩能的焦炭、电石项目，结合淘汰落后产能，对合成氨和甲醇等通过上大压小、产能置换等方式提高竞争力。
——在现代煤化工领域，加强统筹规划，严格行业准入，在煤炭资源和水资源丰富、环境容量较大的地区有序推进煤制烯烃产业化项目，鼓励产业链延伸，积极发展高端产品；支持具备条件地区适度发展煤制天然气项目，严格控制煤制油项目。
——年产50万吨及以上煤炭液化项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由地方政府投资主管部门核准。
2、石化炼化一体化
——严格市场准入，新建炼油项目规模不得低于1000万吨/年，
乙烯规模不得低于100万吨/年。
——有序发展煤制烯烃、煤制天然气等现代煤化工；鼓励煤基多联产，促进化工生产与能源转化有机结合；严格氯碱、纯碱、无机盐、轮胎、涂料、氟化工、染料等行业准入；大力发展化工新材料、高端石化产品、新型专用化学品、生物化工和节能环保等产业；鼓励发展专用肥料；发展高效、低毒、低残留的环境友好型农药，淘汰高毒、高残留、高环境风险的农药品种。
——抓紧落实成品油储备，完善税收政策，增加技改投入，加大对石化企业的信贷支持。扩建产能，调整化肥农药生产结构，抓紧组织实施在建炼油、乙烯重大项目，扶植高附加值化工产品等。
——新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准。
——新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。
3、装备制造
——适应新的国际造船标准及规范，建立现代造船新模式，着力优化船舶产品结构，实施品牌发展战略，加快推进散货船、油船（含化学品船）、集装箱船等主流船型升级换代。全面掌握液化天然气船（LNG）等高技术船舶的设计建造技术，加强基础共性技术和前瞻性技术研究，完善船舶科技创新体系。
——淘汰船舶工业落后产能。鼓励金融机构加大船舶出口买方信贷资金投放；将现行内销远洋船财政金融支持政策延长到2012年。
拟出台单壳油轮和化学品船以及老旧船舶的报废更新政策；提前实施进入中国水域的单壳油轮淘汰政策。
——支持装备制造骨干企业进行联合重组；充分利用增值税转型政策，推动企业技术进步；在新增中央投资中安排产业振兴和技术改造专项；建立使用国产首台(套)装备风险补偿机制；增加出口信贷额度，支持装备产品出口；重大工程项目优先采购国内生产设备，国内采购率原则上不低于70%。
——新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准。今后三年各级土地、海洋、环保、金融等相关部门不再受理新建船坞、船台项目的申请，暂停审批现有造船企业船坞、船台的扩建项目。
4、冶金
——鼓励企业差异化开发品种，重点提升大宗产品的质量和性能，鼓励开发国内短缺的关键钢材品种。
——加大高强度、高抗腐蚀性、高专项性能等关键钢材品种的开发和应用。
——提高行业准入门槛，从严控制铝、铅、锌、钛、镁冶炼产能增长。积极利用低温低压电解、强化熔炼、生物冶金等先进适用技术，加快淘汰铜、铝、铅、锌等常用有色金属落后产能。
——不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目。 ——新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目由国务院投资主管部门核准。今后三年原则上不再核准新建、扩建电解铝项目。
5、能源
——液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）由省级政府投资主管部门核准；进口液化天然气接收、储运设施由国务院投资主管部门核准；国家原油存储设施由国务院投资主管部门核准。
——新建火电站由国务院投资主管部门核准；热电站燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准；风电站总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。
6、造纸
——重点淘汰单条年生产能力3.4万吨以下的非木浆生产线，年生产能力5.1万吨以下的化学木浆生产线，年生产能力1万吨以下的废纸制浆生产线等产能。
——年产10万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产3.4（含）万吨-10（不含）万吨纸浆项目由省级政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
7、建材
——重点发展节能环保型建筑构件、工程预制件等建材产品，以及具有保温隔热、隔音、防水、防火、抗震等功能的新型建筑材料及制品。
8、纺织
——发展高效纺纱、高速织造、短流程印染等成套装备及工艺，
优化毛、麻、丝等独特资源的纺织染加工技术。
——将纺织品服装出口退税率由14%提高至15%。加大对纺织企业技改资金和流动资金贷款支持；鼓励支持中小企业金融服务与担保机构优先向纺织企业提供贷款和担保。在新增中央投资中设立专项，重点支持纺纱织造、印染、化纤等行业技术进步。
9、新材料
——大力发展稀土功能材料、高性能膜材料、硅氟材料、特种玻璃和功能陶瓷等新型功能材料，积极发展新型合金材料、高品质特殊钢、工程塑料、特种橡胶等先进结构材料。
10、新能源
——加快发展技术成熟、市场竞争力强的核电、风电、太阳能光伏和热利用、页岩气、生物质发电、地热和地温能、沼气等新能源，积极推进技术基本成熟、开发潜力大的新型太阳能光伏和热发电、生物质气化、生物燃料、海洋能等可再生能源技术的产业化，实施新能源集成利用示范重大工程。
11、生物医药
——加快实现基因工程药物、抗体药物、新型疫苗关键技术和重大新产品研制及产业化，支持利用基因工程、酶工程等现代生物技术改造传统制药工艺和流程。
——促进基本药物生产向优势企业集中，提高生产集约化、规模化水平。
12、节能环保
——重点发展大气污染防治、水污染防治、重金属污染防治、垃圾和危险废弃物处理、环境监测仪器仪表、小城镇分散型污水处理、畜禽养殖污染物资源化利用、污水处理设施运行仪器仪表等环保设备，推进重大环保装备应用示范。
13、物流
——引导工业企业加快物流业务整合、分离和外包，释放物流需求。
——推进重点行业电子商务平台与物流信息化集成发展。 ——加强危险品流向跟踪、状态监控和来源追溯的信息化管理，提高食品、农产品等冷链物流信息管理水平。
——支持第三代移动通信（3G）、3S（全球卫星导航系统GNSS、地理信息系统GIS、遥感RS）、机器到机器（M2M）、射频识别（RFID）等现代信息通信技术在制造业物流领域的创新与应用。
——积极扩大物流市场需求，促进物流企业与生产、商贸企业互动发展，推进物流服务社会化和专业化；加快企业兼并重组，培育一批服务水平高、国际竞争力强的大型现代物流企业；推动能源、矿产、汽车、农产品、医药等重点领域物流发展，加快发展国际物流和保税物流；加强物流基础设施建设，提高物流标准化程度和信息化水平。
三、地方对产业园区的支持政策 （一）江苏省
2000年以来，江苏省先后出台了一系列园区发展政策，规范了园区发展行为，为实现各类园区跨越式发展奠定了基础。为进一步加
快江苏省高新园区的建设发展，推进高新园区在基本完成初创任务的基础上尽快实施以加强技术创新为主题、以加快产业发展为主线的“二次创业”，江苏省于2001年12月制定了《关于进一步加快高新技术产业开发园区建设的意见》。2002年2月，为进一步促进农业科技示范园区的建设和发展，江苏省出台了《加强农业科技示范园区建设的意见》。
此后，江苏省加强了对生态工业园区的推动工作。2008年省环保厅、外经贸厅、科技厅联合发文《关于深入开展生态工业园区建设工作的通知》，并颁布了《江苏省省级生态工业园区管理办法》（试行），将生态工业园的创建提到了一个重要的高度，要求未开展创建工作的省辖市至少有一家开发区开展生态工业园区创建。
2009年，为推进苏南产业转型升级，加快苏北新型工业化进程，促进区域经济协调发展，江苏省印发了《关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》，《通知》强调，苏北各地可拓宽开发区共建合作方的选择范围，既可与省内外发达地区政府或开发区开展合作共建，也可争取省内外大型企业自建或共建园区。原则上对苏北每个县（市）扶持一个共建园区或企业自建园区。开发公司注册到位资金5000万元以上（苏北以外的共建方资金至少占60%）的共建园区、企业固定资产投入实际到位资金10亿元以上的自建园区，由园区所在地县（市）政府经省辖市政府向省政府提出申报，具体办法仍按《省政府办公厅关于申报南北挂钩共建苏北开发区有关问题的通知》（苏政办发〔2006〕154号）执行。同时加强省级、苏南对共建园区的扶持力
度，鼓励重大产业转移项目落户苏北，并执行电费综合补贴政策。2010年，为更好地引导和促进南北共建园区加快发展、提升水平，根据《省政府印发关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》，江苏省制定了《江苏省共建园区建设发展情况考核评价办法（试行）》，对园区成立后新投资的基础设施和新引进的企业进行考核评价。
（二）盐城市
2009年，为了充分发挥资源优势，进一步抢抓战略机遇，加快推进盐城市风电和光伏产业又好又快发展，盐城市出台了《盐城市人民政府关于加快推进全市风电和光伏产业发展的意见》，明确了盐城市风电和光伏产业发展的指导思想、目标任务及产业布局。
为推进江苏盐城环保产业园的建设，加快发展环保产业，促进全市产业结构优化升级，2009年盐城市又出台了《盐城市人民政府关于推进江苏盐城环保产业园建设与发展的政策意见》，分别从财税政策扶持、保障土地供给、重点环保企业搬迁入园、园区发展环境、企业技术创新税收优惠、人才和研发机构引进等方面给予政策保障。
为促进新特产业和服务业加快发展，盐城市局根据全市24个新特产业及其园区、30个重点服务业集聚区的服务需求，组织全系统制定了支持服务新特产业及其园区、重点服务业集聚区发展“一业一策、一园一策”的267条个性化服务措施。为落实好这些服务措施，认真抓实抓好支持服务全市新特产业及其园区、重点服务业集聚区发展的工作，2012年5月盐城市出台了《关于大力支持全市新特产业及其园区、重点服务业集聚区发展的意见》。
四、对灌新经济区产业发展的借鉴与启示
（一）灌新经济区的开发建设应符合国家、地方对园区发展的政策要求
灌新经济区是新开发建设的园区，在园区建设、土地利用等方面受限相对较少，但在开发建设的过程中，应尽量避免国家和地方对本类园区的限制性政策，并充分利用国家和地方对本类园区的优惠政策。
一是要研究避免各类限制政策。灌新经济区的开发建设应是建立在国家或地方行政许可的基础之上，应充分研究国家和地方对本类全区开发建设的强制性、限制性、禁止性政策，尤其是国家对工业地产的相关政策，避免开发建设过程中与国家相关政策造成冲突。
二是要积极争取各类优惠政策。灌新经济区位于苏北沿海，地处县级城市，应积极申请国家和江苏省对本类园区的优惠性政策。尤其是江苏省关于共建园区的相关政策措施，积极研究各种开发方案，争取尽可能多的享受到各种相关优惠政策。
（二）灌新经济区的产业选择应符合国家规定的产业政策
在产业选择方面，灌新经济区应作出正确的产业定位。要在充分研究国家和地方相关产业政策的基础上，因地制宜，充分依据区位、经济产业基础、基础设施条件和资源人才条件，确定优先和鼓励发展的产业和行业，培养支柱产业；限制高能耗和低效益项目；禁止严重污染项目。
同时，要根据工业兴县、园区兴工的方针，加大国家支持的工业项目的引进力度，加速工业化进程，但不能盲目追求高、大、新。在今后一个相当长的时期内，要十分重视资源和劳动密集型产业和相关企业的发展，在培养支柱产业的过程中，要注意结合国家鼓励类产业发展方向，引导产业链的本地化延长；并根据国家工业转型升级规划，加强对传统产业的技术改造。
（三）灌新经济区的未来要着重向环保、循环方向发展
产业园区的生态化已成为国家有关部门和各级地方政府都高度重视的主要发展方向之一。在科学发展观视角下，建设生态型园区是今后我国各类产业园区发展的大趋势。江苏省和盐城市对生态环保园区的建设都有系列优惠政策，灌新经济区应将环保作为主要方向之一，走“生产发展、生活舒适、生态良好”的可持续发展的道路。
此外，园区的循环发展也是未来的主要方向之一。灌新经济区应按照循环经济理念建设，遵循国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见，积极引进与现有企业配套互补的项目，努力实现企业间资源的循环利用与园区内的废物零排放。最终将灌新经济区打造成为循环型生态经济区。
（四）灌新经济区的发展要符合产业园区发展的基本趋势
当前我国产业园区呈现出产业园区化加速、开发区高新化和高新区外向化、产业链式发展和集群化、产业园区生态化、园区内产业融合化等几大发展趋势。灌新经济区尚处于开发建设阶段，未来的发展
应遵循园区的基本发展规律，朝着趋势化的方向发展,并尽量避免当前存在于我国园区中的主要问题。具体而言，就是要在遵照国家产业和园区发展政策的基础上，鼓励灌新经济区加快向高新化、集群化、生态化和融合化的方向发展。
专题二：国内产业园区发展政策及借鉴研究
一、我国产业园区发展概况
（一）我国产业园区的发展现状
产业园区是产业集群的主要载体，具有资源集聚、企业孵化、技术渗透、示范带动和外围辐射等功能。按照园区的功能特征,可分为经济特区、沿海开放城市及经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区等；按照经营活动的特征,可分为工业园区、农业园区、旅游园区、商业园区等专业园区；按照社会劳动地域分工区划,可分为国家级园区、省(市)级园区、省内(地市)园区、县(市)园区等。
目前，我国产业园区的发展模式大致有三种：政府推动的外生型发展模式、以市场为主导的内生型发展模式、内生与外生相结合的混合型发展模式。各种模式的选择要综合考虑所在地的社会、政治、经济制度和文化传统与园区本身的内外部系统环境和发展阶段等多种因素。
1、政府推动的外生型发展模式
该模式在园区建立与发展之初，其功效与作用较为明显，如政府给园区发展提供大量资金、土地，主管其日常运营，负责园区基础设施和服务社施建设，还提供园区赖以生存的基础研究和培训所需的设施，制订一系列产业政策和人才政策等优惠措施，为园区的发展提供了较为宽松的物质环境和智力环境，使园区能快速成长。但是，随着
园区的经济基础的发展和市场体制的不断完善，这种由于政策干预过多，机构膨胀，效率低下的弊端就会不断显现，不能完全促成园区与地方经济发展的有效结合。
2、以市场为主导的内生型发展模式
该模式是以市场为主导，即产业园区在其发展过程中起主导作用的因素或力量是以从事经济活动为主题行为的企业或民间组织的科研机构等。其最主要的优点在于消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行园区各类企业、研究机构等主体的资助管理与自主创新发展，企业主体发展的自由度较大，园区走内涵式发展道路。
3、内生与外生相结合的混合式发展模式
该模式将内生型和外生型两种发展模式结合起来，汲取各自的优点，弥补各自的缺点，平衡市场与政府功能，是一种能适应中国当前产业园区发展现状，并能促进园区企业与园区的进一步可持续发展的互动发展模式。
从我国当前园区的实际运行情况来看，产业园区的建设和发展对我国的工业化、城市化和经济国际化起到了巨大的推动作用，但其自身的发展也存在诸多问题，主要表现在：
一是发展机会的不平等。各类产业园区行政级别不同，造成审批权限和所能享受的政策条件差异巨大，发展机会不平等。在不恰当的政绩观和地方利益驱动下，造成了园区间的恶性竞争，形成了巨大的资源浪费。同时，全国各类产业园区发展评价指标片面重视招商引资数量、产值、出口额等数量指标，轻视内在竞争力、发展可持续性、
创新能力等质量指标，进一步助长了产业园区粗放型的发展模式。
二是过渡依赖土地经营。这是我国产业园区发展中最突出的问题。近几年各种国家级工业园已达上百个，同时还有数不清的省级以下产业园区，由于全国各类产业园区快速推进，农村耕地被占现象非常严重，城市外延无序扩大导致农村经济的被挤压和被破坏，甚至威胁着今后的粮食供应能力。
三是不顾及环境成本。产业园区是各级地方政府推进工业化、城市化和招商引资的主要载体。片面的市场机制催生片面的政绩意识，在片面追求GDP的增长下，驱动各类产业园区在建设中不计资源环境成本，追求短期利益，极大的冲击着经济与资源环境的统一协调。
四是园区企业没有形成共生体系。我国大多数产业园尽管也有较高水准且共同的用水、电、热及交通道路等基础设施，但同在一个园区内的企业间的关联性不强。在传统的经济环境中，企业呈孤立状态，缺乏专业化分工与合作，企业间缺乏诚信，交易成本高，无法形成有效的创新环境。
（二）我国产业园区的发展趋势
1、产业园区化加速趋势
近年来，各地纷纷鼓励工业企业“退城进郊”、“进区入园”，促进产业合理集聚，产业园区化比重不断提高。以高新区、开发区等为主体的各类产业园区，目前已经成为各地加快经济发展的重要载体，其在产业、出口和利用外资等方面的集聚效应日益显著。目前我国约有20%的工业产出是依靠国家级开发区和高新区实现的。如果包
括各级地方政府兴办的各类园区，目前我国工业的相当大部分都集中在各类产业园区中。
2、开发区高新化和高新区外向化趋势
改革开放以来，我国有关部门设立了许多不同类型的产业园区，如开发区、高新区等。这些园区的功能定位最初具有差别化，但经过多年的发展，目前出现了相互融合的趋势。就高新区来说，最初的设想主要是依托大学和科研机构，利用国内企业特别是民营企业，发展具有自主知识产权的高新技术产业，推动科研成果的转化和产业化。但近年来，各高新区大都注重发展外向型经济，积极引进外商投资，扩大出口，由此出现了高新区的外向化趋势。而这种外向化恰好是过去开发区的主要功能。就开发区来说，过去的功能定位主要是发展外向型经济，实行以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主的“三为主”政策。但随着经济的发展和国内外环境的变化，这种传统的“三为主”政策受到越来越严重的挑战。针对这种情况，后来国家提出了“三为主、一致力”的方针，即以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主，致力于发展高新技术产业；新时期又提出了“三为主、二致力、一促进”的方针，即以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。在这种情况下，近年来各开发区出现了高新化的趋势，纷纷加快产业结构调整升级，大力发展高新技术产业，而这恰好是过去高新区的主要功能。
3、产业链式发展和集群化趋势
虽然近年来我国的产业园区化进程在快速推进，但这种单纯的园区化即产业“进区入园”，只能解决产业的地理集中或产业集聚问题，它只是现代产业空间组织的一种低级形态。从现代产业空间组织形态看，产业园区的发展一般要经历园区化、链式发展和集群化三个阶段。目前，我国不少园区尤其是市县级园区还停留在单纯的园区化阶段，园区功能定位不明确，缺乏特色和专业化分工，企业间缺乏有机的联系。可喜的是，近年来我国一些条件较好的园区已开始出现产业链式发展和集群化的趋势。如北京、天津开发区的电子信息产业，广州开发区的化工产业，长春、武汉、重庆开发区的汽车产业，青岛开发区的家电产业等。不少园区都提出要大力发展产业链经济，加快产业集群化的进程。显然，产业链式发展和集群化是未来园区产业发展的方向。
4、产业园区的生态化趋势
目前，国家有关部门和各级地方政府都高度重视大力推进产业园区的生态化。2005年以来，国家发改委等有关部门先后批准设立多个国家循环经济试点产业园区，包括天津经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、大连经济技术开发区、烟台经济技术开发区、河北省曹妃店循环经济示范区、内蒙古蒙西高新技术工业园区、黑龙江省牡丹江经济技术开发区、上海化学工业区、江苏省张家港扬子江冶金工业园等。不少地方则提出建立生态型产业园区，大力推进清洁生产和绿色制造，并按照“减量化、再利用、资源化”的原则，构建循环
经济产业链，建设资源节约和环境友好型的生态企业、生态工业和新型产业体系，着力打造绿色制造基地。显然，在科学发展观视角下，建设“生产发展、生活舒适、生态良好”的生态型园区，促进产业的生态化和生产、生活、生态的协调发展，创造最适宜人类居住的人居环境，是今后我国各类产业园区发展的大趋势。
5、园区内产业的融合化趋势
受传统观念和体制的制约，过去往往把工业园区和开发区单纯看成是制造业或生产工厂的集聚地。然而，当今世界，随着经济全球化的快速推进，各产业发展出现了融合化的趋势，产业的边界越来越模糊，并相互交织在一起。就工业园区来说，即使是以发展制造业为主，但现代制造业的发展也需要现代服务业的强力配合。所以，随着园区的发展，各地逐步走出过去那种工业园区只搞工业、就工业论工业的误区，开始不断强化现代物流、商务服务、研发、信息咨询和中间服务等生产性服务业，建立完善的产业支撑服务体系，包括产前、产中、产后服务体系，以促进现代制造业与现代服务业的融合发展。可以说，产业的融合发展是当前各类产业园区发展的大趋势。
二、国家产业园区相关发展政策分析
（一）产业发展政策
国家产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，是国家加强和改善宏观调控，抑制固定资产投资过快增长，制止部分行业盲目扩张，有效调整和优化产业结构，提升产业素质，保持国民经济持续、快速、健康发展的
重要手段，主要包括产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规等。从我国实际采取的产业政策来看，主要可分为行业准入政策、淘汰落后产能政策和产业培育政策等三大类。
1、行业准入类政策
行业准入管理是我国近年来产业政策工作的一项重要创新。“十一五”以来，针对一些行业在快速发展中出现的低水平重复建设、产能过剩等问题，我国先后出台了一系列行业准入条件，对推动产业结构调整发挥了积极作用。
行业准入管理政策的重点主要有两类。一是针对焦化、电石、铁合金等部分“两高一资”（高耗能、高污染和资源性）行业，从产业技术、产品质量、生产安全、节能环保等方面制定准入条件，提高准入门槛，并通过经济和法律手段抑制盲目低水平扩张，促进产业结构优化升级。2006年以来，国家发改委、工信部先后发布了焦化、电石、铁合金等15个行业的准入条件，限制没有达到准入条件的企业进入，要求现有企业必须按照准入条件进行改造升级。二是针对关系人们生命安全的车辆生产企业及产品，按照《行政许可法》和《汽车产业发展政策》的要求，进行强制性准入管理。近年来，先后发布了专用车、商用车、摩托车、新能源汽车、农用车等车辆生产企业和产品的准入管理规定。乘用车和低速电动汽车的相关准入规定也在制定之中。要求生产企业除具备一定规模和必要生产能力条件外，还要具备必要的产品设计开发能力，产品必须符合安全、环保、节能、防盗
等有关标准。
实施几年来，行业准入管理取得了很大成效，有效抑制了“两高一资”行业的低水平投资和盲目扩张，大幅提升了重点行业大型、高效装备比重，切实提高了工业产品质量和安全生产水平，有力推动了节能减排目标的实现。
表1 国家颁布实施的主要行业准入类政策 时间
2004.7.25
2008.12.4 政策 国务院关于投资体制改革的决定 《关于当前经济形势
下做好环境影响评价
审批工作的通知》 相关内容 对属于《政府核准的投资项目目录》中重大项目和限制类项目实行核准。 对有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆、化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制
剂、酵母等污染较重的建设项目，其环境影响评
价文件应由省级或地市级环境保护行政主管部
门负责审批，不得简化手续，下放审批权限。
严格产能过剩和重复建设产业的市场准入，提高
钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工等产业的能
源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入
门槛。对多晶硅、风电设备等新兴产业要及时建
立和完善准入标准，避免盲目和无序建设。
对全行业从鼓励类、限制类、淘汰类进行了划分
规定。在限制类条目设置上加强了对产能过剩和
低水平重复建设产业的限制，从产品规格、参数
和生产装置规模等方面分别对限制范围进行了
比较明确的界定，提高了准入标准。
规定了焦化、电石、铁合金、印染、粘胶纤维、
纯碱、水泥、日用玻璃等多个行业的准入条件。2009.9.30 《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的通知》 产业结构调整指导目录（2011年本） 2011.6.1 2006-2012 国家相关产业准入条件
2、淘汰落后产能类政策
自上世纪90年代以来，尤其是“十一五”期间，国家针对钢铁、水泥等重点行业先后出台一系列淘汰落后产能的政策，并取得了显著成效。
长期以来，中国落后产能大量存在，一个重要原因就是资源价格
不能反映市场供求关系，企业实际成本低于社会成本。对此，要从根本上解决落后产能问题，就是要充分发挥市场机制和经济手段的作用，健全淘汰落后产能的长效机制，促使落后产能自行退出市场，落实完善相关政策措施，引导、激励和保障落后产能退出市场。
此外，在关闭低效小企业方面，国家的政策取向是关闭严重浪费资源、污染环境、安全隐患突出以及布局不合理的小企业，全力推进产业结构优化升级。下一步，还将进一步加大工作力度，延伸关闭小企业的内涵，扩大补助资金的规模和支持范围。未来补助资金不仅要支持企业“关死”，而且要支持企业“重生”，将支持范围扩大到转产搬迁、异地改造升级、产业转移等有利于产业结构调整的各方面。
表2 国家颁布实施的主要淘汰落后产能类政策 时间
1996.8.3 政策 《国务院关于加强环
境保护若干问题的决
定》
《关于抑制部分行业
产能过剩和重复建设
引导产业健康发展的
通知》
《工业转型升级规划
（2011—2015年）》 相关内容 明令取缔关停十五种重污染小企业，以及国家经贸委限期淘汰和关闭的破坏资源、污染环境、产品质量低劣、技术装备落后、不符合安全生产条件的“新五小”企业。 提高环保准入门槛，严格建设项目环评管理，坚决抑制产能过剩和重复建设，加快产能过剩、重复建设行业中重污染企业的退出步伐。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等被列入产能过剩和重复建设限制行业。 严格市场准入条件，防止新增落后产能，依法淘汰落后产能。对钢铁、焦炭、铁合金、有色金属、
水泥、平板玻璃、造纸、制革、印染等主要行业
淘汰落后产能的重点做出了规定。 2009.9.30 2011.12.30
3、产业培育类政策
当前，战略性新兴产业的培育和发展已在世界范围内展开。在国际金融危机冲击和全球气候变化双重压力下，我国准确把握当前所处的创新和产业转移孕育期的特点，努力使战略性新兴产业尽快成为国
民经济的先导产业和支柱产业。在战略性新兴产业发展初期，面临着技术和市场双重不成熟的困境。从技术成果开发到实现产业化之间存在巨大的“鸿沟”，而市场培育则是跨越“鸿沟”的重要桥梁。
在培育战略性新兴产业方面，国家的政策走向包括：一是加快实施产业创新发展工程。国家科技重大专项实施以来，在部分核心技术领域实现了重大突破，为战略性新兴产业的发展提供了有力支撑。二是加强政策引导和支持。重点加强产业政策同财税、投融资、政府采购等其他经济政策的协调配合，引导和促进各种要素向战略性新兴产业集中，防止盲目发展和重复建设。三是建立健全产业发展的体制和机制保障。重点推进体制机制创新，消除战略性新兴产业发展中存在的跨部门、跨行业和跨地区障碍。
表3国家颁布实施的主要产业培育类政策 时间
2009
2010.10.10 政策 《十大重点产业调整和振兴规划》 《国务院关于加快培
育和发展战略性新兴
产业的决定》
《工业转型升级规划
（2011—2015年）》 相关内容 汽车、钢铁、船舶、纺织、装备制造、石化、轻工、电子信息、有色金属和物流产业的振兴规划提出当前我国加快培育和发展的战略性新兴产业重点领域和方向，包括节能环保、新能源、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等。 积极培育发展智能制造、新能源汽车、海洋工程装备、轨道交通装备、民用航空航天等高端装备
制造业；培育发展新材料产业，加快传统基础产
业升级换代，构建资源再生和回收利用体系 2011.12.30
2012.7.9 《“十二五”国家战略加快培育和发展节能环保、新一代信息技术、生
性新兴产业发展规划》物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽
车等战略性新兴产业。
（二）园区发展政策
园区是我国产业发展的集聚区，也是国民经济和地区经济发展的重要载体。为加快转变经济发展方式，有效引导园区调整产业结构，
推进产业集聚发展，培育战略性新兴产业和新的经济增长点，促进园区迈入创新驱动、自主增长的发展轨道，提升产业园区综合竞争力和可持续发展能力，国家相继出台了一系列政策措施。
表4 国家颁布实施的主要园区相关政策
时间 2006.8.18
政策
《支持国家电子信息产业基地和产业园发展政策》
《国家发展改革委关于促进产业集群发展的若干意见》
相关内容
为基地园区的重点项目建设和国家项目配套提供支持。基地和园区设立专项资金，其中，基地专项资金应不低于5000万元/年，园区专项资金应不低于1000万元/年。
整合提升各类开发区（包括经济开发区、高新区和工业园区等），促进特色产业集聚发展。 选择若干产业集群开展循环经济试点，建立产业集聚区内物质能量循环利用网络，发展生态型工业和生态型工业园区。
工业园区的规划、建设和发展要坚持高起点、高标准，高水平。
工业园区要集约利用资源，发展循环经济，促进节能环保。
在资金、招商引资、对外经济技术合作和服务等方面加大对国家生态工业示范园区的扶持力度，引导和鼓励社会资金、外商投资更多地投入国家生态工业示范园区。
加强对工业园区发展的规划引导，提升基础设施能力，提高土地集约节约利用水平，促进各类产业集聚区规范有序发展。
中央财政资金加大对园区循环化改造重点项目的支持力度，各地研究完善促进园区循环化改造的综合配套政策措施。
2007.11.13
2009.3.18
《工业和信息化部关于促进产业集聚发展和工业合理布局工作的通知》
《关于加强国家生态工业示范园区建设的指导意见》
《工业转型升级规划（2011—2015年）》 国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见
2011.12.5
2011.12.30
2012.3.21
与园区开发建设密切相关的是工业地产，即工业类土地使用性质熟地，以及该类土地上的建筑物和附属物，有别于住宅、的所有毛地、
商业和综合类用地以外的第四种性质用地。工业类土地上的可建建筑物用途有较大的范围，其中包括工业制造厂房、物流仓库及工业研发楼宇等。在我国，工业房地产的土地批租年限为50年。
从国家政策来看，自2003年工业地产的概念诞生以来，国家先
后密集出台了一系列政策规范工业地产的发展，使得工业地产的格局不断在发生着变化。2009年至今，国家的一系列新政意在坚决抑制房价过快增长，调控的锋芒直指商品住宅市场，而且已成为今后长期调控的主旋律。商品住宅市场的调控必然导致一部分的投资资源转向其他地产领域，其中最主要的就是工业地产领域。
表5 国家对工业地产的主要相关政策
时间
政策
国土资源部《关于清理
各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》国土资源部《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》通知
相关内容
主要内容是清理违规设立的各类园区、严禁违法下放土地审批权、严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。 主要内容是针对各类园区内，工业用地违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目的园区(城、村)及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地等问题。
主要内容是暂停审批新设立和扩建各类开发区，包括经济技术开发区、高新技术开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区（园区）。国家级开发区确需扩建的，需报国务院审批。
主要内容是对各类开发区进行全面清查，并对清查内容进行了明确的规定；在检查清理的基础上进行整顿规范。对不符合开发区标准的要坚决停办。对已批准的开发区如有超过建设用地规模和范围的土地，依法处理，如确需扩建的，严格按照有关法定程序办理；加强对开发区建设用地的集中统一管理；今后要严格控制实力以成片土地开发为条件的开发区。鼓励工业项目向园区集中。 主要内容是坚决落实清理整顿开发区的规定。严格落实7月30号发出的通知要求，加快对各类开发区的清理进度。
禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最
2003.02.18
2003.02.21
2003.07.18
国务院办公厅《关于暂停各类开发区的紧急通知》
2003.07.30
国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》
2003.11.3
国务院《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
2004.10.21
低价标准。工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。
国务院办公厅转发商务部《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》
该意见的主要内容是工业用地不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发。
2005.3.21
2006.4.28
主要内容为：
一是属于工业建设项目的，受让宗地中用于企业内部行政办公及生活服务设施的用地不得超过受让宗地面积的一定比例，受让人不得在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。 二是约定了受让宗地的投资总额、单位用地
国务院《国有土地使用面积投资强度、容积率和建筑系数等指标。 权出让合同补充协议》 三是约定了建设项目的竣工时间，逾期不能
竣工的，要交一定比例的违约金。
四是约定了受让人按照合同约定日期动工建设，但已开发建设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的，即视为土地闲置，出让人有权向受让人征收土地闲置费。
违法用地屡禁不止，国务院决定提高征地成本。
1、调整利益机制。提高征地成本，规范土地出让收支管理；
2、完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。
六类情形必须纳入招标拍卖挂牌出让国有土地范围：供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。五大措施：一是提高征地成本。二是规范土地出让收支管理。三是提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。四是统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。五是加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度。
2006.7.25
国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议
2006.8.1
国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行
2006.8.6
国土资源部推出土地使用五大价格与税收措施
2006.8.31
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。
初步规定是城镇土地使用税提高2倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高1倍。至于地方政府对土地出让金的收支，将采取在财政部系统（即国库）中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。并且，土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发。此前的做法，是要求土地出让金增值部分的15%作此用途。
从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。通知强调，新增建设用地土地有偿使用费仍实行中央与地方30：70分成体制。同时，为加强对土地利用的调控，地方分成的新增建设用地土地有偿使用费，一律全额缴入省级国库。
工业用地出让最低价标准总共为15个等级，不同土地等别的最低价标准不同，最高等别（一等）相对应的最低价标准（840元/平方米）是最低等别（十五等，60元/平方米）的14倍。同时还要求，“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。
各区人民政府和市、区相关主管部门必须加强监管，确保已出让的工业用地用于原批准项目，不得用于建设标准厂房出租、变相搞工业房地产开发。
2006.10.18
《土地出让金收支管理办法》(草案)基本修订完成
2006.11.22
财政部、国土资源部、中国人民银行日前联合发出《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》
2006.12.27
《全国工业用地出让最低价标准》
2007.4.9
国土资源部监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》
2008.1.31
《工业项目建设用地控制指标》
工业项目的建筑系数应不低于30%。工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。工业企业内部原则上不得安排绿地。但因生产工艺等有特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。
凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人；划拨工业用地补办出让、承租工业用地补办出让、划拨工业用地转让等，符合规划并经依法批准，可以协议方式出让。 防止串标，完善商业规则，解决工业用地出让的公平问题，针对评估出来的问题，国土资源部将进一步修改“招拍挂”制度。
2009.8.16
《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》
2010.7.9
《国土资源部规章和规范性文件评估办法》
（三）与灌新经济区产业发展相关的国家政策 1、煤化工
——在传统煤化工领域，不再审批单纯扩能的焦炭、电石项目，结合淘汰落后产能，对合成氨和甲醇等通过上大压小、产能置换等方式提高竞争力。
——在现代煤化工领域，加强统筹规划，严格行业准入，在煤炭资源和水资源丰富、环境容量较大的地区有序推进煤制烯烃产业化项目，鼓励产业链延伸，积极发展高端产品；支持具备条件地区适度发展煤制天然气项目，严格控制煤制油项目。
——年产50万吨及以上煤炭液化项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由地方政府投资主管部门核准。
2、石化炼化一体化
——严格市场准入，新建炼油项目规模不得低于1000万吨/年，
乙烯规模不得低于100万吨/年。
——有序发展煤制烯烃、煤制天然气等现代煤化工；鼓励煤基多联产，促进化工生产与能源转化有机结合；严格氯碱、纯碱、无机盐、轮胎、涂料、氟化工、染料等行业准入；大力发展化工新材料、高端石化产品、新型专用化学品、生物化工和节能环保等产业；鼓励发展专用肥料；发展高效、低毒、低残留的环境友好型农药，淘汰高毒、高残留、高环境风险的农药品种。
——抓紧落实成品油储备，完善税收政策，增加技改投入，加大对石化企业的信贷支持。扩建产能，调整化肥农药生产结构，抓紧组织实施在建炼油、乙烯重大项目，扶植高附加值化工产品等。
——新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准。
——新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。
3、装备制造
——适应新的国际造船标准及规范，建立现代造船新模式，着力优化船舶产品结构，实施品牌发展战略，加快推进散货船、油船（含化学品船）、集装箱船等主流船型升级换代。全面掌握液化天然气船（LNG）等高技术船舶的设计建造技术，加强基础共性技术和前瞻性技术研究，完善船舶科技创新体系。
——淘汰船舶工业落后产能。鼓励金融机构加大船舶出口买方信贷资金投放；将现行内销远洋船财政金融支持政策延长到2012年。
拟出台单壳油轮和化学品船以及老旧船舶的报废更新政策；提前实施进入中国水域的单壳油轮淘汰政策。
——支持装备制造骨干企业进行联合重组；充分利用增值税转型政策，推动企业技术进步；在新增中央投资中安排产业振兴和技术改造专项；建立使用国产首台(套)装备风险补偿机制；增加出口信贷额度，支持装备产品出口；重大工程项目优先采购国内生产设备，国内采购率原则上不低于70%。
——新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准。今后三年各级土地、海洋、环保、金融等相关部门不再受理新建船坞、船台项目的申请，暂停审批现有造船企业船坞、船台的扩建项目。
4、冶金
——鼓励企业差异化开发品种，重点提升大宗产品的质量和性能，鼓励开发国内短缺的关键钢材品种。
——加大高强度、高抗腐蚀性、高专项性能等关键钢材品种的开发和应用。
——提高行业准入门槛，从严控制铝、铅、锌、钛、镁冶炼产能增长。积极利用低温低压电解、强化熔炼、生物冶金等先进适用技术，加快淘汰铜、铝、铅、锌等常用有色金属落后产能。
——不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目。 ——新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目由国务院投资主管部门核准。今后三年原则上不再核准新建、扩建电解铝项目。
5、能源
——液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）由省级政府投资主管部门核准；进口液化天然气接收、储运设施由国务院投资主管部门核准；国家原油存储设施由国务院投资主管部门核准。
——新建火电站由国务院投资主管部门核准；热电站燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准；风电站总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。
6、造纸
——重点淘汰单条年生产能力3.4万吨以下的非木浆生产线，年生产能力5.1万吨以下的化学木浆生产线，年生产能力1万吨以下的废纸制浆生产线等产能。
——年产10万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产3.4（含）万吨-10（不含）万吨纸浆项目由省级政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
7、建材
——重点发展节能环保型建筑构件、工程预制件等建材产品，以及具有保温隔热、隔音、防水、防火、抗震等功能的新型建筑材料及制品。
8、纺织
——发展高效纺纱、高速织造、短流程印染等成套装备及工艺，
优化毛、麻、丝等独特资源的纺织染加工技术。
——将纺织品服装出口退税率由14%提高至15%。加大对纺织企业技改资金和流动资金贷款支持；鼓励支持中小企业金融服务与担保机构优先向纺织企业提供贷款和担保。在新增中央投资中设立专项，重点支持纺纱织造、印染、化纤等行业技术进步。
9、新材料
——大力发展稀土功能材料、高性能膜材料、硅氟材料、特种玻璃和功能陶瓷等新型功能材料，积极发展新型合金材料、高品质特殊钢、工程塑料、特种橡胶等先进结构材料。
10、新能源
——加快发展技术成熟、市场竞争力强的核电、风电、太阳能光伏和热利用、页岩气、生物质发电、地热和地温能、沼气等新能源，积极推进技术基本成熟、开发潜力大的新型太阳能光伏和热发电、生物质气化、生物燃料、海洋能等可再生能源技术的产业化，实施新能源集成利用示范重大工程。
11、生物医药
——加快实现基因工程药物、抗体药物、新型疫苗关键技术和重大新产品研制及产业化，支持利用基因工程、酶工程等现代生物技术改造传统制药工艺和流程。
——促进基本药物生产向优势企业集中，提高生产集约化、规模化水平。
12、节能环保
——重点发展大气污染防治、水污染防治、重金属污染防治、垃圾和危险废弃物处理、环境监测仪器仪表、小城镇分散型污水处理、畜禽养殖污染物资源化利用、污水处理设施运行仪器仪表等环保设备，推进重大环保装备应用示范。
13、物流
——引导工业企业加快物流业务整合、分离和外包，释放物流需求。
——推进重点行业电子商务平台与物流信息化集成发展。 ——加强危险品流向跟踪、状态监控和来源追溯的信息化管理，提高食品、农产品等冷链物流信息管理水平。
——支持第三代移动通信（3G）、3S（全球卫星导航系统GNSS、地理信息系统GIS、遥感RS）、机器到机器（M2M）、射频识别（RFID）等现代信息通信技术在制造业物流领域的创新与应用。
——积极扩大物流市场需求，促进物流企业与生产、商贸企业互动发展，推进物流服务社会化和专业化；加快企业兼并重组，培育一批服务水平高、国际竞争力强的大型现代物流企业；推动能源、矿产、汽车、农产品、医药等重点领域物流发展，加快发展国际物流和保税物流；加强物流基础设施建设，提高物流标准化程度和信息化水平。
三、地方对产业园区的支持政策 （一）江苏省
2000年以来，江苏省先后出台了一系列园区发展政策，规范了园区发展行为，为实现各类园区跨越式发展奠定了基础。为进一步加
快江苏省高新园区的建设发展，推进高新园区在基本完成初创任务的基础上尽快实施以加强技术创新为主题、以加快产业发展为主线的“二次创业”，江苏省于2001年12月制定了《关于进一步加快高新技术产业开发园区建设的意见》。2002年2月，为进一步促进农业科技示范园区的建设和发展，江苏省出台了《加强农业科技示范园区建设的意见》。
此后，江苏省加强了对生态工业园区的推动工作。2008年省环保厅、外经贸厅、科技厅联合发文《关于深入开展生态工业园区建设工作的通知》，并颁布了《江苏省省级生态工业园区管理办法》（试行），将生态工业园的创建提到了一个重要的高度，要求未开展创建工作的省辖市至少有一家开发区开展生态工业园区创建。
2009年，为推进苏南产业转型升级，加快苏北新型工业化进程，促进区域经济协调发展，江苏省印发了《关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》，《通知》强调，苏北各地可拓宽开发区共建合作方的选择范围，既可与省内外发达地区政府或开发区开展合作共建，也可争取省内外大型企业自建或共建园区。原则上对苏北每个县（市）扶持一个共建园区或企业自建园区。开发公司注册到位资金5000万元以上（苏北以外的共建方资金至少占60%）的共建园区、企业固定资产投入实际到位资金10亿元以上的自建园区，由园区所在地县（市）政府经省辖市政府向省政府提出申报，具体办法仍按《省政府办公厅关于申报南北挂钩共建苏北开发区有关问题的通知》（苏政办发〔2006〕154号）执行。同时加强省级、苏南对共建园区的扶持力
度，鼓励重大产业转移项目落户苏北，并执行电费综合补贴政策。2010年，为更好地引导和促进南北共建园区加快发展、提升水平，根据《省政府印发关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》，江苏省制定了《江苏省共建园区建设发展情况考核评价办法（试行）》，对园区成立后新投资的基础设施和新引进的企业进行考核评价。
（二）盐城市
2009年，为了充分发挥资源优势，进一步抢抓战略机遇，加快推进盐城市风电和光伏产业又好又快发展，盐城市出台了《盐城市人民政府关于加快推进全市风电和光伏产业发展的意见》，明确了盐城市风电和光伏产业发展的指导思想、目标任务及产业布局。
为推进江苏盐城环保产业园的建设，加快发展环保产业，促进全市产业结构优化升级，2009年盐城市又出台了《盐城市人民政府关于推进江苏盐城环保产业园建设与发展的政策意见》，分别从财税政策扶持、保障土地供给、重点环保企业搬迁入园、园区发展环境、企业技术创新税收优惠、人才和研发机构引进等方面给予政策保障。
为促进新特产业和服务业加快发展，盐城市局根据全市24个新特产业及其园区、30个重点服务业集聚区的服务需求，组织全系统制定了支持服务新特产业及其园区、重点服务业集聚区发展“一业一策、一园一策”的267条个性化服务措施。为落实好这些服务措施，认真抓实抓好支持服务全市新特产业及其园区、重点服务业集聚区发展的工作，2012年5月盐城市出台了《关于大力支持全市新特产业及其园区、重点服务业集聚区发展的意见》。
四、对灌新经济区产业发展的借鉴与启示
（一）灌新经济区的开发建设应符合国家、地方对园区发展的政策要求
灌新经济区是新开发建设的园区，在园区建设、土地利用等方面受限相对较少，但在开发建设的过程中，应尽量避免国家和地方对本类园区的限制性政策，并充分利用国家和地方对本类园区的优惠政策。
一是要研究避免各类限制政策。灌新经济区的开发建设应是建立在国家或地方行政许可的基础之上，应充分研究国家和地方对本类全区开发建设的强制性、限制性、禁止性政策，尤其是国家对工业地产的相关政策，避免开发建设过程中与国家相关政策造成冲突。
二是要积极争取各类优惠政策。灌新经济区位于苏北沿海，地处县级城市，应积极申请国家和江苏省对本类园区的优惠性政策。尤其是江苏省关于共建园区的相关政策措施，积极研究各种开发方案，争取尽可能多的享受到各种相关优惠政策。
（二）灌新经济区的产业选择应符合国家规定的产业政策
在产业选择方面，灌新经济区应作出正确的产业定位。要在充分研究国家和地方相关产业政策的基础上，因地制宜，充分依据区位、经济产业基础、基础设施条件和资源人才条件，确定优先和鼓励发展的产业和行业，培养支柱产业；限制高能耗和低效益项目；禁止严重污染项目。
同时，要根据工业兴县、园区兴工的方针，加大国家支持的工业项目的引进力度，加速工业化进程，但不能盲目追求高、大、新。在今后一个相当长的时期内，要十分重视资源和劳动密集型产业和相关企业的发展，在培养支柱产业的过程中，要注意结合国家鼓励类产业发展方向，引导产业链的本地化延长；并根据国家工业转型升级规划，加强对传统产业的技术改造。
（三）灌新经济区的未来要着重向环保、循环方向发展
产业园区的生态化已成为国家有关部门和各级地方政府都高度重视的主要发展方向之一。在科学发展观视角下，建设生态型园区是今后我国各类产业园区发展的大趋势。江苏省和盐城市对生态环保园区的建设都有系列优惠政策，灌新经济区应将环保作为主要方向之一，走“生产发展、生活舒适、生态良好”的可持续发展的道路。
此外，园区的循环发展也是未来的主要方向之一。灌新经济区应按照循环经济理念建设，遵循国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见，积极引进与现有企业配套互补的项目，努力实现企业间资源的循环利用与园区内的废物零排放。最终将灌新经济区打造成为循环型生态经济区。
（四）灌新经济区的发展要符合产业园区发展的基本趋势
当前我国产业园区呈现出产业园区化加速、开发区高新化和高新区外向化、产业链式发展和集群化、产业园区生态化、园区内产业融合化等几大发展趋势。灌新经济区尚处于开发建设阶段，未来的发展
应遵循园区的基本发展规律，朝着趋势化的方向发展,并尽量避免当前存在于我国园区中的主要问题。具体而言，就是要在遵照国家产业和园区发展政策的基础上，鼓励灌新经济区加快向高新化、集群化、生态化和融合化的方向发展。