论俄罗斯政体
【摘要】本文以俄罗斯政治转轨中立法机构与行政机构的关系为视角，结合俄罗斯历史文化因素，探究俄罗斯政体的形成及其特点。俄罗斯总统制的确立是立法权和行政权权力划分矛盾激化的历史结果。俄罗斯宪法的特点是体现宪政精神。俄罗斯的国家权力体制以总统制为核心。叶利钦时代后期和普京时代俄罗斯政体的完善问题成为俄罗斯政治的焦点问题。
【关键词】俄罗斯政体；立法机构；行政机构；总统制
【作者简介】庞大鹏，男，中国人民大学国际关系学院博士后，研究方向为俄罗斯政治。
正文：
1991年至1993年宪法确立之前，俄罗斯政体的特点是，既有苏维埃制度的遗留特征，又有纯粹三权分立民主制度特征的影子，是一种新旧体制混合政体。在苏联解体后，立法权限的第二个阶段进入一个新的层次 (笔者认为，1990年6月12日新俄罗斯诞生到1993年俄罗斯现行宪法通过这段时期，从立法机构的权限界定角度看，俄罗斯政治转轨经历两个阶段：立法机构与俄罗斯最高苏维埃主席的权力划分；立法机构与总统的权力划分。这两个阶段作为政权形态的演变过程，同国际法意义上苏联解体和新俄罗斯诞生在时间划分上有交叉但不完全一致：这两个阶段的划分以1991年6月12日叶利钦当选俄罗斯首届总统为分界点。参见庞大鹏《论俄罗斯立法机构的重建》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2003年第4期。) 。这个新层次的特点是，立法机构与行政机构在重建国家宪政制度问题上产生了互相冲突。这样的政治现实，使俄罗斯在苏联解体后不得不重新选择政体，打破原有理想色彩浓厚的权力分立模式，回归政治现实主义，从而最终确立了符合俄罗斯历史背景和文化传统的宪政制度。这个阶段是新的政治体制在立宪层次上确立的阶段。
一、俄罗斯政体的形成
1立法机构权限划分的新阶段
苏联解体后，俄罗斯进入新的发展阶段。从立法机构的权限界定角度看，俄罗斯的政治转轨经历了两个阶段，其中立法机构与总统的权力划分属于第二个阶段。1991年6月12日叶利钦当选俄罗斯首届总统是第二个阶段的开始。这个阶段如果从政治体制的首要职能和次要职能两个层面上考虑，又可以划分为两个不
同特点的分阶段。这两个分阶段的时间区分点是苏联解体的1991年12月。1991年12月苏联解体后，俄罗斯立法权限划分进入新的层面。因为在苏联解体前，政治转轨同苏联共产党的领导地位的变化是密不可分的。苏联解体后，俄罗斯的政治体制开始发挥其首要职能作用，即寻求国家规则的重新制定。从这个意义上讲，我们认为立法权限划分进入新阶段。
这个新阶段的特点是，立法机构与行政机构在宪法规定范围内运作，并由此产生了互相冲突。冲突产生的一个重要原因，正如卡内基国际和平基金会高级研究员麦克尔·麦克福尔所言，就是叶利钦没有采取如下几个关键步骤，即他没有坚持要求批准一个新宪法，他没有呼吁进行议会或地方政府官员的选举，他未能创建自己的政党，并且他留下了苏联的很多政治机构，其中主要是俄罗斯人民代表大会，从而导致出现一种两类毫不相容的机构——俄罗斯的新机构与苏联时代遗留下来的机构——混合并存的局面［1］（pp 87-99）。可以说，在俄罗斯宪政制度博弈期内，立法权限没有完全解决好的弊端日益在原有政体中表现出来。俄罗斯国内各派政治力量围绕国家权力结构形式进行了新的争斗，特别是立法机构与行政机构权限划分矛盾激化以致无法调和，最终导致十月流血事件。
2总统制的确立：立法机构与行政机构权限划分矛盾的激化
在立法权限划分新阶段，俄罗斯首要任务是制定新宪法。苏联最后一任克格勃主席巴卡京认为，围绕新宪法草案争论不休，旧宪法在俄罗斯仍然起作用的情况是不能允许的。因为采取确保政治制度稳定的措施，应该从制定并通过新的基本法开始。没有基本法，政府的任何创举都会使它走进法律的死胡同。［2］（p226） 宪法文本之争成为十月事件的导火索。(叶钦在辞职演讲中曾经这样说：“那些我们曾认为很容易的事情完成起来实际上却十分艰难。”因为“有些问题极其复杂”。这点在俄罗斯现行宪法的制定中体现得最明显。(参见［俄］叶利钦《午夜日记》，译林出版社2001年版，第444页。) 有关宪法文本制定的分歧由来已久。1990年10月12日，时任最高苏维埃主席的叶利钦制定了《俄罗斯联邦宪法草案》，主张建立总统制，但被人民代表大会否决。1991年11月，由叶利钦和哈斯布拉托夫任正副主席的俄罗斯宪法委员会制定了另一个宪法草案。叶利钦起初同意该草案，但在1992年4月18日原则通过后，叶利钦又对所谓“高效力议会和高效力总统”的体制产生不满。1993年4月25日全民公决后的4月29日，叶利钦提出总统制宪法草案，而在1993年5月8日，最高苏维埃则再次公布1991年11月的宪法草案。在双方僵持不下的情况下，1993年6月5日，由700多人组成的制宪会议经过38天讨论，制定了新的宪法文本。1993年7月12日，在哈斯布拉托夫缺席的情况下，制宪会议以433票赞成，63票弃权，62票
反对通过了这一宪法草案。1993年7月16日，该宪法草案提交全民讨论，无果而终。经过“十月事件”，1993年11月10日最终形成俄罗斯第四个宪法草案并于1993年12月12日通过全民公决得以通过。宪法文本之争，直接起因是俄罗斯1978年宪法中相互矛盾的条款。俄罗斯联邦1978宪法第104条规定：“俄罗斯联邦人民代表大会是俄罗斯联邦最高国家权力机关。”第121条规定：“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦最高公职人员和俄罗斯联邦执行权力领导人。”这两条规定一方面使俄罗斯出现了两个最高权力中心，从而形成双重政权的问题；另一方面，俄罗斯国家政权组织形态也由此出现了两种发展方向：议会制和总统制。由此不难理解，立法机构与行政机构的权限划分出现矛盾便是不可避免的了。 进一步分析，这反映了俄罗斯立法机构与行政机构在国家权力体制结构形式问题上的分歧，其实质是立法权限划分进入新的阶段，立法机构与行政机构权限划分矛盾出现激化。(潘德礼先生认为，立法机构与行政机构对立的根源是国家发展道路的选择，对立的起因是经济政策的分歧，矛盾的加深是由于国家权力体制的争论，最终的结果是兵戎相见。参见薛君度、陆南泉《新俄罗斯》，中国社会科学出版社1997年版，第26-54页。) 这种矛盾的不可调和性，是十月事件最具根本意义的原因。十月事件是俄罗斯政治转轨在宪政制度博弈期内最后阶段的政治实践，是俄罗斯现代政治史上最惊心动魄的一幕。俄罗斯学者认为，对1993年十月事件可以有各种各样的评价，但是，必须认识到它结束了双重政权，开始恢复政府的有效管理，而且，中央政府重新确立了对地方政府的权威。十月事件及随后的联邦会议选举，最主要的成果就是推动了行政机构执政策略的改变，转而寻求并扩大政府内部的一致，实现同地方精英代表的妥协［3］(p409)。十月事件后，叶利钦采取措施稳住局势，随后发布总统令，确定1993年12月12日举行俄罗斯联邦会议选举，并对新宪法举行全民投票。新宪法的通过最终使俄罗斯确立了总统制。
俄罗斯双重政权问题表明，国家宪法具体条文的制定具有根本性的意义。客观地讲，一部较为完美宪法的制定不仅需要时间和经验，而且需要各界人士特别是政治精英付出巨大的政治智慧。大卫·休谟曾经说过：“在一般法律方面欲平衡一大国或社会，无论其为君主政体或共和政体，乃是极为艰巨的工作，任何人间才子，尽管博学多能，亦不能仅靠理论与思考可以期冀完成。在此项工作中必须集中众人的判断，以经验为先导，靠时间以完善之，在其初次试验中不能避免的错误，须由后来的实践加以匡正”［4］(pp439-440)。从这个意义上讲，俄罗斯的双重政权问题，也许是特定历史条件下俄罗斯宪法制定过程中难以避免的问题。
3立法机构与行政机构权限划分矛盾激化的三点思考
在立法权限划分的新阶段，俄罗斯立法机构与行政机构权限划分矛盾的激化，导致了十月流血事件。这个事件本质上是一次政治冲突，它带给我们的思考是多方面的。
思考一，权力斗争的核心问题，是政治精英在价值观上的冲突。
研究政治现象，需要揭示政治精英在价值观上的冲突以及这种冲突与权力政治之间的关系。笔者认为，权力斗争的核心问题，是政治精英在价值观上的冲突。众所周知，政治决策过程中出现分歧与冲突是各种政治体制都会有的一种正常现象。权力之争常源于政治精英对如何管理社会、如何分配资源等问题的分歧，而从本质上讲，这些分歧体现了政治精英在政治目标和价值观及其实现手段上的不同看法。从这一意义上讲，俄罗斯立法机构与行政机构对于国家发展道路的选择，体现了各自不同的政治价值取向。而当其都认定各自的价值观念并拒绝做出妥协时，双方的冲突自然也就难以避免了。前俄罗斯副总理科赫认为，俄罗斯转轨时期的经济改革，客观上需要一个强大的权威执行机构。在这一时期，所谓“联合政府”是无法承担经济改革的重任的［5］(p10)。这种思想也是以叶利钦为代表的行政机关的政治信念，这就与立法机构的观点形成了尖锐的冲突。 思考二，政治妥协精神是俄罗斯政治转轨中具有长远意义的问题。
政治决策过程中出现分歧是一种正常现象，关键是如何形成一套有效的政治协调机制以化解和消除分歧，达成妥协，避免对抗，这是一个具有长远意义的根本问题，特别是对于尚未完成政治转轨的俄罗斯来讲更是如此。众所周知，自苏联解体以来，俄罗斯政局持续动荡，政治斗争接连不断，政治对抗不断加剧，各种政治势力从各自的党派利益出发，相互攻讦和倾轧，没有表现出应有的政治妥协精神。而这所导致的一个直接后果就是俄罗斯社会对国家权力机构信任度大幅下降（见下表）。这从另一方面就要求“俄罗斯宪法体系的主体必须学会按照宪法的规定相互作用。长久以来宪法成了政治斗争的工具，宪法必须在政治体系框架中起功能性的基础作用”［7］(p121)。
罗斯在立法权限划分新阶段遇到的政治冲突，虽然本质上难以调和，但是从长远来看，必须寻求一种切实可行的政治协调和妥协机制，否则就难以形成真正的民主政治，因为成熟民主政府的运作本质上要求各种权力之间寻求和谐与妥协，而不是冲突和对抗。十月事件之后，在叶利钦倡议下，1994年4月28日，近150个政党和社会团体签署了《社会和睦条约》，成立协商委员会，并要求各派政治力量尊重宪法，以合法方式开展政治斗争。叶利钦希望通过新宪法和《社会和睦条约》以寻求社会稳定的做法，是提高俄罗斯立法机构和行政机构之间政治包容度的一次积极尝试。当然，政治妥协精神也需辩证对待。美国宪政的中心内容是
谈判和妥协，这种妥协精神除了具有正面意义以外，也带给美国宪政机制一种惰性。由于只能靠谈判和妥协，不能借助强制来解决问题，使得美国很多利益集团趋于保守，缺乏进取和改革精神［8］(p11)。
思考三，关于政治改革与经济改革之间的关系。
俄罗斯的改革遵循的是一种以政治激进变革为先导、包括经济在内的整个社会快速转轨的路径模式，也就是说，俄罗斯先是进行了政治变革，然后再靠政权力量推动激进的经济改革；而俄罗斯“休克疗法”式经济改革的失败，反过来使本来就不稳的俄罗斯政局更加动荡。在叶利钦当政时期，解决政治问题始终是他面临的首要任务，各派政治力量之间的掣肘及其尖锐冲突，特别是“双重政权”的存在，使得几近崩溃的俄罗斯经济改革更是雪上加霜。俄罗斯的政治改革和经济改革不但没有实现良性互动，反而带来了严重后果。此外应当指出的是，俄罗斯经济改革取向，既没有反映出市场经济的发展要求，也不是俄罗斯公众的政治选择，它在很大程度上只不过是政治精英们的主观设计。
另一方面，“经济基础决定上层建筑”，俄罗斯通过激进政治改革所力求建立的民主政治制度作为特定的上层建筑，应当建立在相应的经济基础之上。而事实上，俄罗斯是在不具备相应经济基础的条件下率先建立了民主制度的框架，其后再去推动社会经济基础的建设。但是民主政治实践表明，在相应的社会经济结构确立之前，建立健全所谓的“民主制度”只不过是一句空话。
二、俄罗斯政体的特点
1 俄罗斯现行宪法的根本作用
十月事件后，俄罗斯通过全民公决通过了俄罗斯历史上第一部体现宪政精神的1993年宪法俄罗斯宪法属于将国家根本组织的事项，用文本加以规定的成文宪法，同时，由于俄罗斯宪法修改的程序不同于普通法律，因而属于刚性宪法。1993年宪法的通过以及宪政制度的确立，是俄罗斯政治史上最重大的事件，它对于未来俄罗斯政治体制的平稳运行起到了决定性影响。可以说，俄罗斯宪政制度确立后，政治规则的稳定性决定了俄罗斯政治发展总体趋势的可预测性。政治发展趋势的可否预测是从政府政策或政府内部关系的变动而言的。
俄国一位高级官员1914年的一段话描绘了俄国历史的惯性：“立法制度和知识分子反对党在人民的眼中缺乏真正的权威，将无力阻挡由他们自己唤起的民众的潮流，俄国将被抛入无法预见其结局的没有希望的混乱之中”［9］
(pp400-401)。俄罗斯现行宪法的确立从制度上根本避免了这一点。1906年，俄罗斯对其历史上的第一部宪法——尼古拉二世基本法未予以应有的重视。而1993年宪法最重要的贡献在于它唤醒了俄罗斯公众的宪法意识。俄罗斯历史研
究所所长富尔索夫认为，权力历来是俄罗斯体制的形成要素。社会科学情报研究所所长皮沃瓦罗夫则认为，对于俄罗斯执政者来说，最重要的事情一向是如何维护和巩固自己的统治［10］。由此，宪政制度的实施对于俄罗斯来讲就更加重要，因为“只要改变法律或制定法律的程序还保持其有效性，并代表着对官僚及其政治首脑的一种真正制约，那么以这种方式滥用权力的危险就最小化了”［11］(p306)。
笔者认为，俄罗斯宪法至少还可以起到以下两点重要作用。
第一，俄罗斯的宪政制度不仅明确了如何获得并保持权力，而且还涉及如何限制权力。1996年5月22日，俄罗斯杜马通过了权力交接的规则，规定即将离职的总统必须在新总统宣誓就职那一天将权力象征的核按钮移交给后者；即将离职的总统和新总统应该就合作问题达成协议；同时还详细规定在选举结果宣布之后至新总统宣誓就职之前的一个月中两人应在哪些领域进行合作等。这些规定对国家权力的和平交接具有重大意义。众所周知，1991年苏联解体后，叶利钦和戈尔巴乔夫之间的权力是在混乱和无序当中实现交接的。
第二，宪政制度体现了法治，特别是它能够帮助确立和维持一个在政治权力、政府职能和规模上都受到宪法规约的有限政府。苏联时期政府规模扩张，政府部门众多，机构臃肿，由此造成的后果是政府效率低下。而有限政府虽不是有效政府的充分条件，但却是必要前提。“一种政治体制首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促进社会和经济改革，而后才能成功的处理现代化面临的问题”［12］(p127)。
2国家权力体制：总统制为核心
其一，国家权力体制的某些特点。
俄罗斯宪法确立了以总统制为核心的国家权力体制。从立法程序看，立法机构与行政机构互相制约。根据宪法规定，俄罗斯联邦法律，首先由国家杜马通过，在五日内转交联邦委员会审议，联邦委员会通过后五日内送交总统签署和颁布，总统需要在十四日内签署并颁布。这是一种最简化的立法程序。
从总统和议会的权力界限看，总统的权力集中体现在人事任免权和对立法的执行权力上。控制国家行政机构最直接的手段，就是政府高级官员的人事任免。根据俄罗斯现行宪法，俄罗斯总统和议会下院都是民主选举产生，联邦政府虽然具有独立的宪法地位，但是宪法对总统和议会的人事控制权提供了制衡机制。宪法第83条第1款规定：“俄罗斯联邦总统经国家杜马同意后任命俄罗斯联邦政府总理。”第103条第1款规定：“国家杜马的管辖范围是同意俄罗斯联邦总统对俄罗斯联邦政府总理的任命。”第111条第1款规定：“俄罗斯联邦政府总理
由俄罗斯联邦总统任命并征得国家杜马的同意。”（本文引用的俄罗斯宪法条文均参见姜士林《世界宪法全书》（《俄罗斯联邦宪法》部分），青岛出版社1997年版，第825-838页。)
总统对联邦总理具有提名权和最终任命权，杜马具有审议权。而且，俄罗斯宪法明确对联邦总理的免职权作出了规定，其最终权力同样属于总统。政府其他高级官员的任免则通过联邦总理的建议由总统任免，总统并且直接控制政府的强力部门。
从行政权力上讲，宪法也规定了总统独立的宪法职权。宪法第112条第1款规定：“俄罗斯联邦政府总理在任命后的一周内向俄罗斯联邦总统提交联邦执行权力组成的建议”，俄联邦总统拥有重新组建联邦执行权力机关的职能和权限。从宪法条文次序上，美国宪法中国会权力与职能的规定在先，总统和司法权力与职能的规定在后，而俄罗斯联邦宪法正好相反。这个细微差别本身也体现了俄罗斯总统在国家权力体制中的核心地位。
其二，俄罗斯确立以总统制为核心的国家权力体制具有某种历史必然性。 从世界范围看，从代议民主制向行政集权民主制转变，从代议制政府向行政集权制政府的演变是当代民主政治制度发展的重要特点。以美国为例，20世纪30年代以来，总统的权力不断得到加强，总统已经取代国会的首要地位而成为美国政治的核心，国会趋向于向总统寻求政策领导和政治聚合力。之所以出现这种情况，主要是解决工业化和后工业化社会中出现的各种复杂社会问题的需要。萨塔罗夫等人认为，“宪法规定了总统的‘两种角色’的模式，即国家基础的保卫者和现实政治经济生活的直接参与者”［13］(p466)。俄罗斯政治学家米格拉尼扬认为，私有产权、法治、有效立法机构的确立以及正常运转的市民社会等自由主义的基石必须通过强有力的国家来安排［14］。
从现实条件看，正如罗伊·麦德维杰夫所指出的那样，向总统提供确保稳定、民主和秩序的必要权力和权力杠杆不是叶利钦的任性行为或者宪法制定者们的失算，而是必须如此，因为在俄罗斯，民主传统、公民社会和成熟的政党体系都还没有形成。在这样的现实条件下，总统可以而且应当成为稳定、民主和秩序的保障［15］。从经济改革的需要看，俄罗斯科学院国际经济和政治研究所名誉所长鲍戈莫洛夫认为，民主和市场经济是总目标，但在建立健全市场经济过程中，最重要的是要有一个强有力的权威政府，来调控和指导整个改革进程。政治是经济转型成败的关键所在［16］。国家权力机构职能的弱化对经济激进变革的不利影响使俄罗斯认识到，相对集权对经济改革十分必要。此外，俄罗斯政治传统与政治文化的影响亦不容忽视。权威主义的政治导向是俄罗斯最终确立总统制的重要因素。普京指出，俄罗斯不象美国或英国，在后两个国家里自由主义价值观有
着深刻的历史传统；而在俄罗斯，“国家及其体制和机构在人民生活中一向起着极为重要的作用，有着强大权力的国家对于俄罗斯人来说不是什么不正常的事，不是一件要去反对的事，恰恰相反，它是秩序的源头和保障，是任何变革的倡导者和主要推动力”［17］。
其三，对俄罗斯总统制的总体评价。
俄罗斯政治家和学者对总统制的评价基本分为两派。以自由主义为代表的右派基本认可总统制，而以俄罗斯共产党为代表的左派一直主张修宪重新规范总统的权力，避免新的独裁。以萨塔罗夫等人为代表的自由主义者认为，俄罗斯对总统权力的规定，“首先，这毕竟是法律权力，而不是苏共中央总书记至高无上的权力；其次，俄罗斯宪法规定的总统权力一点也不比其他类似政权模式国家的宪法突出；最后，司法权力首先是宪法法院的权力对总统权力起着抑制作用。”对现行宪法模式的不满情绪，体现的“并不是对总统的权力是无限的这一点的担心，而是害怕对它的使用难以预测”［13］(p465)。而雷日科夫等人认为，独裁主义已经成为宪法和日常生活中的现实 ［18］(p548)。俄罗斯共产党一直是议会中要求修改宪法的主要政治派别。
俄罗斯总统制的特点决定了俄罗斯在组建政府时，将根据执政能力、忠诚度和总统圈内力量对比，严格按照自上而下的原则进行，其中国家元首居于权力塔尖。俄罗斯组建技术专家内阁的好处是可以保证内阁的运转畅通，实施统一政策并防止出现内讧；不足的地方是缺乏创意，战略视野狭窄［19］。从总统制实际运行看，1993年宪法实施以来的情况表明，所通过的总统权力模式是有力和有效的，但俄罗斯还缺乏一种确保总统制度稳定与各种政治力量实现政治妥协的有效机制。
俄罗斯总统享有的宪法权力大大超过了苏联时期最高苏维埃主席和苏联总统的权力，甚至比美国和法国总统的权力都要大。例如，俄罗斯总统有立法倡议权，可提出修改宪法建议，而美国宪法修正案须由国会提出建议，法国的法律创议权只属总理和议员；俄罗斯总统可作出政府辞职的决定，而法国总统只能根据总理提出的政府辞呈才能免除其职务；俄罗斯总统在杜马三次否决总统提出的总理人选后，可解散杜马，而美国总统在任何情况下都无权解散参众两院，法国总统只在征询总理和议会两院议长意见后，方可宣布解散国民议会。在监督总统权力方面，俄罗斯议会也比西方国家弱。美国对总统的弹劾，由众议院简单多数提出，然后由参议院出席议员的2/3多数赞同即可通过。［20］由此可见，俄罗斯现行宪法对总统权力的规定是很突出的。俄罗斯总统凌驾于其它权力机构之上，总统不仅可以解散议会，而且拥有立法实权，可以签署具有法律效力的命令；俄罗斯总统还是武装力量的最高统帅，直接负责所有强力部门。此外，宪法第93
条虽然规定，立法机构有权罢免总统，但从罢免程序上看，实际罢免的可能性微乎其微。
综上所述，在俄罗斯政治转轨阶段，俄罗斯政治领导人的变动导致的政策取向上的改变固然对新体制的形成有重要影响，但伴随权力更替而发生的国家权力结构的变化才具有根本意义。俄罗斯现行宪法的制定以及宪政制度的确立鲜明体现了这一点。从社会后果看，“苏维埃制度在俄罗斯的崩溃，成了1993年10月3－4日事件的主要结果”，“大多数人都把当时国内发生的事件仅仅理解为两个权力机关的正面冲突和‘上层人物’之间的争斗，其结果并未对普通人的日常生活产生实质性的影响。”［13］(p459)而且，“现行宪法奠定了从集权主义制度向民主制度过渡的基础，并对俄罗斯的社会发展以及国家与法之间
新的关系的形成，已经并继续发挥巨大作用”［21］(pp5-11)。1993宪法及其确立的俄罗斯宪政制度对于实现俄罗斯国家的长治久安具有极其深远的历史意义。
体现宪政精神的1993宪法通过后，立法机构与行政机构的权限划分得以明确，俄罗斯政治转轨转入政体日渐明朗化的巩固阶段，其特点是政治行为与政治秩序开始实现制度化。俄罗斯学者认为，分析俄罗斯的政策要注意四个基本领域：宪法过程、私有化、地区利益与全俄罗斯利益的关系、进入世界文明。其中，第一个领域中的成功，意味着政权合法化和形成法制国家，失败则意味着社会分裂加深［22］。从1993年宪法通过之日起，俄罗斯政治制度开始进入其发展、巩固和完善阶段。就俄罗斯政治转轨的整体进程而言，1993年宪法通过之前是宪政制度的博弈期，1993年至1999年底是政治制度化的形成与完善期，也是俄罗斯政治转轨基本完成阶段。从政治转轨规律研究的角度看，前一个阶段侧重制度的确立，后一个阶段则侧重制度运行机制的完善。
三、俄罗斯政体的发展和完善
1996年总统大选后，叶利钦的身体状况及其引发的修宪问题成为人们关注的焦点［19］。此外，金融寡头和家族势力问题也为俄罗斯各界普遍关注。对此问题，俄罗斯政治基金会会长维·尼科诺夫认为，叶利钦是典型的拜占庭帝国式的政治风格。在俄罗斯政治中，宫廷、家族、寡头和心腹谋士起着举足轻重的作用，他们的这种“无所不能”是建立在对健康状况不佳的叶利钦总统进行信息封锁的基础之上的，叶利钦实际上不得不将自己的部分权力下放给自己的心腹［23］。莫斯科市长卢日科夫认为，1998年的经济危机，不是基里延科政府几个月工作造成的，而是一种制度性的危机［24］。普里马科夫出任总理的政治冲击波甚至使很多政治观察家认为叶利钦已耗尽了自己的根基［25］
1998年9月，俄罗斯总统、联邦委员会、国家杜马和政府之间签署政治协定草案，提出了关于修改俄罗斯联邦宪法的立法动议，力图在国家权力机关之间重新进行权力分配，在扩大俄罗斯联邦政府的权力的同时，扩大俄罗斯联邦会议两院的权力和监督职能，以达到协调立法权力机关和执行权力机关行动的目的。美国学者甚至认为，总统权力式微的直接后果就是，没有杜马的同意，政府职能的实施变得越来越困难，俄罗斯开始具备稳定的议会政府的特征［26］(p67)。1999年2月，普里马科夫在外交和国防政策委员会会议上谈及国内政治和经济问题时曾说，应立即将彻底修宪一事提上议事日程。新宪法应以联邦会议的文本为基础，并且在整个修宪过程中要及时征求各权力机构的意见。
俄罗斯国家杜马在1998年8月21日举行的非例行会议上，通过了有关让叶利钦自动辞职和对政府工作不满意案两项决定。245名议员投票支持让叶利钦自愿辞职，32票反对。投票支持对政府工作不满意案的议员有246人。上述两项决定都是以超过杜马代表半数票（225票）的票数获得通过的。但是，国家杜马启动的弹劾案，在1999年5月15日最终遭到失败。需要指出的是，1998年8月俄罗斯金融危机以后，叶利钦的地位大大削弱。叶利钦辞职成为政治生活中的热点问题［27］。
总起来看，1998年以后促使俄罗斯政治气氛日益紧张的因素主要包括：第一是地区因素。自1993年以来，俄罗斯各地区第一次纷纷加入了反总统运动。梁赞州杜马在1998年5月底向叶利钦发出一封公开信，要求总统“自愿迅速辞职”。公开信引起了连锁反应。伏尔加格勒州等的议员也先后发出此类呼吁。第二是社会因素。安热罗—苏真斯克地区以及尤尔加和托普卡地区的铁路工人举行大罢工，社会紧张形势加剧。第三是法律因素。俄罗斯议员们积极准备弹劾总统的法律工作，希望通过合法途径解除总统职务。修改宪法的目的是要限制总统权力，而将一部分权力转给议会。第四是政权内部因素。政府内部在如何使总统坚持到任期届满而后再将权力转交给一个强有力的、德高望重的接班人的问题上存在分歧［28］(pp7-8)。
在修宪问题上立法机构与行政机构的关系体现出以下特点：从行政机构看，政府对经济承担所有的责任，但同时总理却不能为自己选择部长。政府一方面被法律束缚着手脚，另一方面被总统令束缚着手脚。政府的决定只是为了执行法律和总统令；从立法机构看，存在着议会的责任问题。必须建立起让立法人对所通过决定的后果承担责任的制度。［29］修宪问题也表明，叶利钦在与立法机构的关系陷于僵局的时候，往往以经济问题为借口，让政府承担经济责任从而转嫁社会危机，而同时立法机构对总统的制约又非常有限，由此很容易造成政局动荡。政治地震成了叶利钦时代的一个特色。在叶利钦执政的10年中，共撤换了7位
总理，内阁首脑更换之频创俄罗斯历史之最。这一点既和和叶利钦的个人性格有关，同时也表明俄罗斯政治制度尚不完善。
普京当政以来，俄罗斯政坛上出现了一个十分有趣的现象：在叶利钦时代，国家杜马、绝大多数党派和著名政治家迫切要求改变叶利钦的总统集权，而对普京上台后加强国家权力体系的做法却表示了充分的理解和支持，主张限制总统权力的修宪要求亦明显淡化。特别是在最近俄罗斯连续发生恐怖事件以后，强化国家政权、恢复秩序已经成为社会的广泛共识。这说明随着俄罗斯政治制度的发展，俄罗斯民众的社会情绪和社会意识发生明显的变化，即经过了痛苦的民主改革历程，俄罗斯普通百姓已由求变转向了向往安定，而恰恰这一点为普京总统铁腕治理国家提供了坚实的社会基础。另一方面，这也反映出当今俄罗斯还是一个崇尚人治的社会，反映了当前俄罗斯政治转型和政治发展所达到的实际水平。 2004年总统选举结束后，普京强调宪法是俄罗斯民主的基础，表示他没有修改宪法的考虑。如果从另外一个角度理解，普京的这句话恰恰表明了总统权力已超越于社会各种政治力量之上。这对普京推行各项改革政策，实现政局长期稳定，提高国家机器的运行效率是有利的，同时也为实现普京提出的消灭贫困、实现军队现代化和10年国内生产总值翻一番的目标提供了政治基础。
总之，俄罗斯政体的相关问题是俄罗斯政治研究中的核心问题之一，而如何在政治实践中进一步完善俄罗斯政体，建立真正的法制国家和公民社会，就成为普京时代所面临的重要课题。
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论俄罗斯政体
【摘要】本文以俄罗斯政治转轨中立法机构与行政机构的关系为视角，结合俄罗斯历史文化因素，探究俄罗斯政体的形成及其特点。俄罗斯总统制的确立是立法权和行政权权力划分矛盾激化的历史结果。俄罗斯宪法的特点是体现宪政精神。俄罗斯的国家权力体制以总统制为核心。叶利钦时代后期和普京时代俄罗斯政体的完善问题成为俄罗斯政治的焦点问题。
【关键词】俄罗斯政体；立法机构；行政机构；总统制
【作者简介】庞大鹏，男，中国人民大学国际关系学院博士后，研究方向为俄罗斯政治。
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1991年至1993年宪法确立之前，俄罗斯政体的特点是，既有苏维埃制度的遗留特征，又有纯粹三权分立民主制度特征的影子，是一种新旧体制混合政体。在苏联解体后，立法权限的第二个阶段进入一个新的层次 (笔者认为，1990年6月12日新俄罗斯诞生到1993年俄罗斯现行宪法通过这段时期，从立法机构的权限界定角度看，俄罗斯政治转轨经历两个阶段：立法机构与俄罗斯最高苏维埃主席的权力划分；立法机构与总统的权力划分。这两个阶段作为政权形态的演变过程，同国际法意义上苏联解体和新俄罗斯诞生在时间划分上有交叉但不完全一致：这两个阶段的划分以1991年6月12日叶利钦当选俄罗斯首届总统为分界点。参见庞大鹏《论俄罗斯立法机构的重建》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2003年第4期。) 。这个新层次的特点是，立法机构与行政机构在重建国家宪政制度问题上产生了互相冲突。这样的政治现实，使俄罗斯在苏联解体后不得不重新选择政体，打破原有理想色彩浓厚的权力分立模式，回归政治现实主义，从而最终确立了符合俄罗斯历史背景和文化传统的宪政制度。这个阶段是新的政治体制在立宪层次上确立的阶段。
一、俄罗斯政体的形成
1立法机构权限划分的新阶段
苏联解体后，俄罗斯进入新的发展阶段。从立法机构的权限界定角度看，俄罗斯的政治转轨经历了两个阶段，其中立法机构与总统的权力划分属于第二个阶段。1991年6月12日叶利钦当选俄罗斯首届总统是第二个阶段的开始。这个阶段如果从政治体制的首要职能和次要职能两个层面上考虑，又可以划分为两个不
同特点的分阶段。这两个分阶段的时间区分点是苏联解体的1991年12月。1991年12月苏联解体后，俄罗斯立法权限划分进入新的层面。因为在苏联解体前，政治转轨同苏联共产党的领导地位的变化是密不可分的。苏联解体后，俄罗斯的政治体制开始发挥其首要职能作用，即寻求国家规则的重新制定。从这个意义上讲，我们认为立法权限划分进入新阶段。
这个新阶段的特点是，立法机构与行政机构在宪法规定范围内运作，并由此产生了互相冲突。冲突产生的一个重要原因，正如卡内基国际和平基金会高级研究员麦克尔·麦克福尔所言，就是叶利钦没有采取如下几个关键步骤，即他没有坚持要求批准一个新宪法，他没有呼吁进行议会或地方政府官员的选举，他未能创建自己的政党，并且他留下了苏联的很多政治机构，其中主要是俄罗斯人民代表大会，从而导致出现一种两类毫不相容的机构——俄罗斯的新机构与苏联时代遗留下来的机构——混合并存的局面［1］（pp 87-99）。可以说，在俄罗斯宪政制度博弈期内，立法权限没有完全解决好的弊端日益在原有政体中表现出来。俄罗斯国内各派政治力量围绕国家权力结构形式进行了新的争斗，特别是立法机构与行政机构权限划分矛盾激化以致无法调和，最终导致十月流血事件。
2总统制的确立：立法机构与行政机构权限划分矛盾的激化
在立法权限划分新阶段，俄罗斯首要任务是制定新宪法。苏联最后一任克格勃主席巴卡京认为，围绕新宪法草案争论不休，旧宪法在俄罗斯仍然起作用的情况是不能允许的。因为采取确保政治制度稳定的措施，应该从制定并通过新的基本法开始。没有基本法，政府的任何创举都会使它走进法律的死胡同。［2］（p226） 宪法文本之争成为十月事件的导火索。(叶钦在辞职演讲中曾经这样说：“那些我们曾认为很容易的事情完成起来实际上却十分艰难。”因为“有些问题极其复杂”。这点在俄罗斯现行宪法的制定中体现得最明显。(参见［俄］叶利钦《午夜日记》，译林出版社2001年版，第444页。) 有关宪法文本制定的分歧由来已久。1990年10月12日，时任最高苏维埃主席的叶利钦制定了《俄罗斯联邦宪法草案》，主张建立总统制，但被人民代表大会否决。1991年11月，由叶利钦和哈斯布拉托夫任正副主席的俄罗斯宪法委员会制定了另一个宪法草案。叶利钦起初同意该草案，但在1992年4月18日原则通过后，叶利钦又对所谓“高效力议会和高效力总统”的体制产生不满。1993年4月25日全民公决后的4月29日，叶利钦提出总统制宪法草案，而在1993年5月8日，最高苏维埃则再次公布1991年11月的宪法草案。在双方僵持不下的情况下，1993年6月5日，由700多人组成的制宪会议经过38天讨论，制定了新的宪法文本。1993年7月12日，在哈斯布拉托夫缺席的情况下，制宪会议以433票赞成，63票弃权，62票
反对通过了这一宪法草案。1993年7月16日，该宪法草案提交全民讨论，无果而终。经过“十月事件”，1993年11月10日最终形成俄罗斯第四个宪法草案并于1993年12月12日通过全民公决得以通过。宪法文本之争，直接起因是俄罗斯1978年宪法中相互矛盾的条款。俄罗斯联邦1978宪法第104条规定：“俄罗斯联邦人民代表大会是俄罗斯联邦最高国家权力机关。”第121条规定：“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦最高公职人员和俄罗斯联邦执行权力领导人。”这两条规定一方面使俄罗斯出现了两个最高权力中心，从而形成双重政权的问题；另一方面，俄罗斯国家政权组织形态也由此出现了两种发展方向：议会制和总统制。由此不难理解，立法机构与行政机构的权限划分出现矛盾便是不可避免的了。 进一步分析，这反映了俄罗斯立法机构与行政机构在国家权力体制结构形式问题上的分歧，其实质是立法权限划分进入新的阶段，立法机构与行政机构权限划分矛盾出现激化。(潘德礼先生认为，立法机构与行政机构对立的根源是国家发展道路的选择，对立的起因是经济政策的分歧，矛盾的加深是由于国家权力体制的争论，最终的结果是兵戎相见。参见薛君度、陆南泉《新俄罗斯》，中国社会科学出版社1997年版，第26-54页。) 这种矛盾的不可调和性，是十月事件最具根本意义的原因。十月事件是俄罗斯政治转轨在宪政制度博弈期内最后阶段的政治实践，是俄罗斯现代政治史上最惊心动魄的一幕。俄罗斯学者认为，对1993年十月事件可以有各种各样的评价，但是，必须认识到它结束了双重政权，开始恢复政府的有效管理，而且，中央政府重新确立了对地方政府的权威。十月事件及随后的联邦会议选举，最主要的成果就是推动了行政机构执政策略的改变，转而寻求并扩大政府内部的一致，实现同地方精英代表的妥协［3］(p409)。十月事件后，叶利钦采取措施稳住局势，随后发布总统令，确定1993年12月12日举行俄罗斯联邦会议选举，并对新宪法举行全民投票。新宪法的通过最终使俄罗斯确立了总统制。
俄罗斯双重政权问题表明，国家宪法具体条文的制定具有根本性的意义。客观地讲，一部较为完美宪法的制定不仅需要时间和经验，而且需要各界人士特别是政治精英付出巨大的政治智慧。大卫·休谟曾经说过：“在一般法律方面欲平衡一大国或社会，无论其为君主政体或共和政体，乃是极为艰巨的工作，任何人间才子，尽管博学多能，亦不能仅靠理论与思考可以期冀完成。在此项工作中必须集中众人的判断，以经验为先导，靠时间以完善之，在其初次试验中不能避免的错误，须由后来的实践加以匡正”［4］(pp439-440)。从这个意义上讲，俄罗斯的双重政权问题，也许是特定历史条件下俄罗斯宪法制定过程中难以避免的问题。
3立法机构与行政机构权限划分矛盾激化的三点思考
在立法权限划分的新阶段，俄罗斯立法机构与行政机构权限划分矛盾的激化，导致了十月流血事件。这个事件本质上是一次政治冲突，它带给我们的思考是多方面的。
思考一，权力斗争的核心问题，是政治精英在价值观上的冲突。
研究政治现象，需要揭示政治精英在价值观上的冲突以及这种冲突与权力政治之间的关系。笔者认为，权力斗争的核心问题，是政治精英在价值观上的冲突。众所周知，政治决策过程中出现分歧与冲突是各种政治体制都会有的一种正常现象。权力之争常源于政治精英对如何管理社会、如何分配资源等问题的分歧，而从本质上讲，这些分歧体现了政治精英在政治目标和价值观及其实现手段上的不同看法。从这一意义上讲，俄罗斯立法机构与行政机构对于国家发展道路的选择，体现了各自不同的政治价值取向。而当其都认定各自的价值观念并拒绝做出妥协时，双方的冲突自然也就难以避免了。前俄罗斯副总理科赫认为，俄罗斯转轨时期的经济改革，客观上需要一个强大的权威执行机构。在这一时期，所谓“联合政府”是无法承担经济改革的重任的［5］(p10)。这种思想也是以叶利钦为代表的行政机关的政治信念，这就与立法机构的观点形成了尖锐的冲突。 思考二，政治妥协精神是俄罗斯政治转轨中具有长远意义的问题。
政治决策过程中出现分歧是一种正常现象，关键是如何形成一套有效的政治协调机制以化解和消除分歧，达成妥协，避免对抗，这是一个具有长远意义的根本问题，特别是对于尚未完成政治转轨的俄罗斯来讲更是如此。众所周知，自苏联解体以来，俄罗斯政局持续动荡，政治斗争接连不断，政治对抗不断加剧，各种政治势力从各自的党派利益出发，相互攻讦和倾轧，没有表现出应有的政治妥协精神。而这所导致的一个直接后果就是俄罗斯社会对国家权力机构信任度大幅下降（见下表）。这从另一方面就要求“俄罗斯宪法体系的主体必须学会按照宪法的规定相互作用。长久以来宪法成了政治斗争的工具，宪法必须在政治体系框架中起功能性的基础作用”［7］(p121)。
罗斯在立法权限划分新阶段遇到的政治冲突，虽然本质上难以调和，但是从长远来看，必须寻求一种切实可行的政治协调和妥协机制，否则就难以形成真正的民主政治，因为成熟民主政府的运作本质上要求各种权力之间寻求和谐与妥协，而不是冲突和对抗。十月事件之后，在叶利钦倡议下，1994年4月28日，近150个政党和社会团体签署了《社会和睦条约》，成立协商委员会，并要求各派政治力量尊重宪法，以合法方式开展政治斗争。叶利钦希望通过新宪法和《社会和睦条约》以寻求社会稳定的做法，是提高俄罗斯立法机构和行政机构之间政治包容度的一次积极尝试。当然，政治妥协精神也需辩证对待。美国宪政的中心内容是
谈判和妥协，这种妥协精神除了具有正面意义以外，也带给美国宪政机制一种惰性。由于只能靠谈判和妥协，不能借助强制来解决问题，使得美国很多利益集团趋于保守，缺乏进取和改革精神［8］(p11)。
思考三，关于政治改革与经济改革之间的关系。
俄罗斯的改革遵循的是一种以政治激进变革为先导、包括经济在内的整个社会快速转轨的路径模式，也就是说，俄罗斯先是进行了政治变革，然后再靠政权力量推动激进的经济改革；而俄罗斯“休克疗法”式经济改革的失败，反过来使本来就不稳的俄罗斯政局更加动荡。在叶利钦当政时期，解决政治问题始终是他面临的首要任务，各派政治力量之间的掣肘及其尖锐冲突，特别是“双重政权”的存在，使得几近崩溃的俄罗斯经济改革更是雪上加霜。俄罗斯的政治改革和经济改革不但没有实现良性互动，反而带来了严重后果。此外应当指出的是，俄罗斯经济改革取向，既没有反映出市场经济的发展要求，也不是俄罗斯公众的政治选择，它在很大程度上只不过是政治精英们的主观设计。
另一方面，“经济基础决定上层建筑”，俄罗斯通过激进政治改革所力求建立的民主政治制度作为特定的上层建筑，应当建立在相应的经济基础之上。而事实上，俄罗斯是在不具备相应经济基础的条件下率先建立了民主制度的框架，其后再去推动社会经济基础的建设。但是民主政治实践表明，在相应的社会经济结构确立之前，建立健全所谓的“民主制度”只不过是一句空话。
二、俄罗斯政体的特点
1 俄罗斯现行宪法的根本作用
十月事件后，俄罗斯通过全民公决通过了俄罗斯历史上第一部体现宪政精神的1993年宪法俄罗斯宪法属于将国家根本组织的事项，用文本加以规定的成文宪法，同时，由于俄罗斯宪法修改的程序不同于普通法律，因而属于刚性宪法。1993年宪法的通过以及宪政制度的确立，是俄罗斯政治史上最重大的事件，它对于未来俄罗斯政治体制的平稳运行起到了决定性影响。可以说，俄罗斯宪政制度确立后，政治规则的稳定性决定了俄罗斯政治发展总体趋势的可预测性。政治发展趋势的可否预测是从政府政策或政府内部关系的变动而言的。
俄国一位高级官员1914年的一段话描绘了俄国历史的惯性：“立法制度和知识分子反对党在人民的眼中缺乏真正的权威，将无力阻挡由他们自己唤起的民众的潮流，俄国将被抛入无法预见其结局的没有希望的混乱之中”［9］
(pp400-401)。俄罗斯现行宪法的确立从制度上根本避免了这一点。1906年，俄罗斯对其历史上的第一部宪法——尼古拉二世基本法未予以应有的重视。而1993年宪法最重要的贡献在于它唤醒了俄罗斯公众的宪法意识。俄罗斯历史研
究所所长富尔索夫认为，权力历来是俄罗斯体制的形成要素。社会科学情报研究所所长皮沃瓦罗夫则认为，对于俄罗斯执政者来说，最重要的事情一向是如何维护和巩固自己的统治［10］。由此，宪政制度的实施对于俄罗斯来讲就更加重要，因为“只要改变法律或制定法律的程序还保持其有效性，并代表着对官僚及其政治首脑的一种真正制约，那么以这种方式滥用权力的危险就最小化了”［11］(p306)。
笔者认为，俄罗斯宪法至少还可以起到以下两点重要作用。
第一，俄罗斯的宪政制度不仅明确了如何获得并保持权力，而且还涉及如何限制权力。1996年5月22日，俄罗斯杜马通过了权力交接的规则，规定即将离职的总统必须在新总统宣誓就职那一天将权力象征的核按钮移交给后者；即将离职的总统和新总统应该就合作问题达成协议；同时还详细规定在选举结果宣布之后至新总统宣誓就职之前的一个月中两人应在哪些领域进行合作等。这些规定对国家权力的和平交接具有重大意义。众所周知，1991年苏联解体后，叶利钦和戈尔巴乔夫之间的权力是在混乱和无序当中实现交接的。
第二，宪政制度体现了法治，特别是它能够帮助确立和维持一个在政治权力、政府职能和规模上都受到宪法规约的有限政府。苏联时期政府规模扩张，政府部门众多，机构臃肿，由此造成的后果是政府效率低下。而有限政府虽不是有效政府的充分条件，但却是必要前提。“一种政治体制首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促进社会和经济改革，而后才能成功的处理现代化面临的问题”［12］(p127)。
2国家权力体制：总统制为核心
其一，国家权力体制的某些特点。
俄罗斯宪法确立了以总统制为核心的国家权力体制。从立法程序看，立法机构与行政机构互相制约。根据宪法规定，俄罗斯联邦法律，首先由国家杜马通过，在五日内转交联邦委员会审议，联邦委员会通过后五日内送交总统签署和颁布，总统需要在十四日内签署并颁布。这是一种最简化的立法程序。
从总统和议会的权力界限看，总统的权力集中体现在人事任免权和对立法的执行权力上。控制国家行政机构最直接的手段，就是政府高级官员的人事任免。根据俄罗斯现行宪法，俄罗斯总统和议会下院都是民主选举产生，联邦政府虽然具有独立的宪法地位，但是宪法对总统和议会的人事控制权提供了制衡机制。宪法第83条第1款规定：“俄罗斯联邦总统经国家杜马同意后任命俄罗斯联邦政府总理。”第103条第1款规定：“国家杜马的管辖范围是同意俄罗斯联邦总统对俄罗斯联邦政府总理的任命。”第111条第1款规定：“俄罗斯联邦政府总理
由俄罗斯联邦总统任命并征得国家杜马的同意。”（本文引用的俄罗斯宪法条文均参见姜士林《世界宪法全书》（《俄罗斯联邦宪法》部分），青岛出版社1997年版，第825-838页。)
总统对联邦总理具有提名权和最终任命权，杜马具有审议权。而且，俄罗斯宪法明确对联邦总理的免职权作出了规定，其最终权力同样属于总统。政府其他高级官员的任免则通过联邦总理的建议由总统任免，总统并且直接控制政府的强力部门。
从行政权力上讲，宪法也规定了总统独立的宪法职权。宪法第112条第1款规定：“俄罗斯联邦政府总理在任命后的一周内向俄罗斯联邦总统提交联邦执行权力组成的建议”，俄联邦总统拥有重新组建联邦执行权力机关的职能和权限。从宪法条文次序上，美国宪法中国会权力与职能的规定在先，总统和司法权力与职能的规定在后，而俄罗斯联邦宪法正好相反。这个细微差别本身也体现了俄罗斯总统在国家权力体制中的核心地位。
其二，俄罗斯确立以总统制为核心的国家权力体制具有某种历史必然性。 从世界范围看，从代议民主制向行政集权民主制转变，从代议制政府向行政集权制政府的演变是当代民主政治制度发展的重要特点。以美国为例，20世纪30年代以来，总统的权力不断得到加强，总统已经取代国会的首要地位而成为美国政治的核心，国会趋向于向总统寻求政策领导和政治聚合力。之所以出现这种情况，主要是解决工业化和后工业化社会中出现的各种复杂社会问题的需要。萨塔罗夫等人认为，“宪法规定了总统的‘两种角色’的模式，即国家基础的保卫者和现实政治经济生活的直接参与者”［13］(p466)。俄罗斯政治学家米格拉尼扬认为，私有产权、法治、有效立法机构的确立以及正常运转的市民社会等自由主义的基石必须通过强有力的国家来安排［14］。
从现实条件看，正如罗伊·麦德维杰夫所指出的那样，向总统提供确保稳定、民主和秩序的必要权力和权力杠杆不是叶利钦的任性行为或者宪法制定者们的失算，而是必须如此，因为在俄罗斯，民主传统、公民社会和成熟的政党体系都还没有形成。在这样的现实条件下，总统可以而且应当成为稳定、民主和秩序的保障［15］。从经济改革的需要看，俄罗斯科学院国际经济和政治研究所名誉所长鲍戈莫洛夫认为，民主和市场经济是总目标，但在建立健全市场经济过程中，最重要的是要有一个强有力的权威政府，来调控和指导整个改革进程。政治是经济转型成败的关键所在［16］。国家权力机构职能的弱化对经济激进变革的不利影响使俄罗斯认识到，相对集权对经济改革十分必要。此外，俄罗斯政治传统与政治文化的影响亦不容忽视。权威主义的政治导向是俄罗斯最终确立总统制的重要因素。普京指出，俄罗斯不象美国或英国，在后两个国家里自由主义价值观有
着深刻的历史传统；而在俄罗斯，“国家及其体制和机构在人民生活中一向起着极为重要的作用，有着强大权力的国家对于俄罗斯人来说不是什么不正常的事，不是一件要去反对的事，恰恰相反，它是秩序的源头和保障，是任何变革的倡导者和主要推动力”［17］。
其三，对俄罗斯总统制的总体评价。
俄罗斯政治家和学者对总统制的评价基本分为两派。以自由主义为代表的右派基本认可总统制，而以俄罗斯共产党为代表的左派一直主张修宪重新规范总统的权力，避免新的独裁。以萨塔罗夫等人为代表的自由主义者认为，俄罗斯对总统权力的规定，“首先，这毕竟是法律权力，而不是苏共中央总书记至高无上的权力；其次，俄罗斯宪法规定的总统权力一点也不比其他类似政权模式国家的宪法突出；最后，司法权力首先是宪法法院的权力对总统权力起着抑制作用。”对现行宪法模式的不满情绪，体现的“并不是对总统的权力是无限的这一点的担心，而是害怕对它的使用难以预测”［13］(p465)。而雷日科夫等人认为，独裁主义已经成为宪法和日常生活中的现实 ［18］(p548)。俄罗斯共产党一直是议会中要求修改宪法的主要政治派别。
俄罗斯总统制的特点决定了俄罗斯在组建政府时，将根据执政能力、忠诚度和总统圈内力量对比，严格按照自上而下的原则进行，其中国家元首居于权力塔尖。俄罗斯组建技术专家内阁的好处是可以保证内阁的运转畅通，实施统一政策并防止出现内讧；不足的地方是缺乏创意，战略视野狭窄［19］。从总统制实际运行看，1993年宪法实施以来的情况表明，所通过的总统权力模式是有力和有效的，但俄罗斯还缺乏一种确保总统制度稳定与各种政治力量实现政治妥协的有效机制。
俄罗斯总统享有的宪法权力大大超过了苏联时期最高苏维埃主席和苏联总统的权力，甚至比美国和法国总统的权力都要大。例如，俄罗斯总统有立法倡议权，可提出修改宪法建议，而美国宪法修正案须由国会提出建议，法国的法律创议权只属总理和议员；俄罗斯总统可作出政府辞职的决定，而法国总统只能根据总理提出的政府辞呈才能免除其职务；俄罗斯总统在杜马三次否决总统提出的总理人选后，可解散杜马，而美国总统在任何情况下都无权解散参众两院，法国总统只在征询总理和议会两院议长意见后，方可宣布解散国民议会。在监督总统权力方面，俄罗斯议会也比西方国家弱。美国对总统的弹劾，由众议院简单多数提出，然后由参议院出席议员的2/3多数赞同即可通过。［20］由此可见，俄罗斯现行宪法对总统权力的规定是很突出的。俄罗斯总统凌驾于其它权力机构之上，总统不仅可以解散议会，而且拥有立法实权，可以签署具有法律效力的命令；俄罗斯总统还是武装力量的最高统帅，直接负责所有强力部门。此外，宪法第93
条虽然规定，立法机构有权罢免总统，但从罢免程序上看，实际罢免的可能性微乎其微。
综上所述，在俄罗斯政治转轨阶段，俄罗斯政治领导人的变动导致的政策取向上的改变固然对新体制的形成有重要影响，但伴随权力更替而发生的国家权力结构的变化才具有根本意义。俄罗斯现行宪法的制定以及宪政制度的确立鲜明体现了这一点。从社会后果看，“苏维埃制度在俄罗斯的崩溃，成了1993年10月3－4日事件的主要结果”，“大多数人都把当时国内发生的事件仅仅理解为两个权力机关的正面冲突和‘上层人物’之间的争斗，其结果并未对普通人的日常生活产生实质性的影响。”［13］(p459)而且，“现行宪法奠定了从集权主义制度向民主制度过渡的基础，并对俄罗斯的社会发展以及国家与法之间
新的关系的形成，已经并继续发挥巨大作用”［21］(pp5-11)。1993宪法及其确立的俄罗斯宪政制度对于实现俄罗斯国家的长治久安具有极其深远的历史意义。
体现宪政精神的1993宪法通过后，立法机构与行政机构的权限划分得以明确，俄罗斯政治转轨转入政体日渐明朗化的巩固阶段，其特点是政治行为与政治秩序开始实现制度化。俄罗斯学者认为，分析俄罗斯的政策要注意四个基本领域：宪法过程、私有化、地区利益与全俄罗斯利益的关系、进入世界文明。其中，第一个领域中的成功，意味着政权合法化和形成法制国家，失败则意味着社会分裂加深［22］。从1993年宪法通过之日起，俄罗斯政治制度开始进入其发展、巩固和完善阶段。就俄罗斯政治转轨的整体进程而言，1993年宪法通过之前是宪政制度的博弈期，1993年至1999年底是政治制度化的形成与完善期，也是俄罗斯政治转轨基本完成阶段。从政治转轨规律研究的角度看，前一个阶段侧重制度的确立，后一个阶段则侧重制度运行机制的完善。
三、俄罗斯政体的发展和完善
1996年总统大选后，叶利钦的身体状况及其引发的修宪问题成为人们关注的焦点［19］。此外，金融寡头和家族势力问题也为俄罗斯各界普遍关注。对此问题，俄罗斯政治基金会会长维·尼科诺夫认为，叶利钦是典型的拜占庭帝国式的政治风格。在俄罗斯政治中，宫廷、家族、寡头和心腹谋士起着举足轻重的作用，他们的这种“无所不能”是建立在对健康状况不佳的叶利钦总统进行信息封锁的基础之上的，叶利钦实际上不得不将自己的部分权力下放给自己的心腹［23］。莫斯科市长卢日科夫认为，1998年的经济危机，不是基里延科政府几个月工作造成的，而是一种制度性的危机［24］。普里马科夫出任总理的政治冲击波甚至使很多政治观察家认为叶利钦已耗尽了自己的根基［25］
1998年9月，俄罗斯总统、联邦委员会、国家杜马和政府之间签署政治协定草案，提出了关于修改俄罗斯联邦宪法的立法动议，力图在国家权力机关之间重新进行权力分配，在扩大俄罗斯联邦政府的权力的同时，扩大俄罗斯联邦会议两院的权力和监督职能，以达到协调立法权力机关和执行权力机关行动的目的。美国学者甚至认为，总统权力式微的直接后果就是，没有杜马的同意，政府职能的实施变得越来越困难，俄罗斯开始具备稳定的议会政府的特征［26］(p67)。1999年2月，普里马科夫在外交和国防政策委员会会议上谈及国内政治和经济问题时曾说，应立即将彻底修宪一事提上议事日程。新宪法应以联邦会议的文本为基础，并且在整个修宪过程中要及时征求各权力机构的意见。
俄罗斯国家杜马在1998年8月21日举行的非例行会议上，通过了有关让叶利钦自动辞职和对政府工作不满意案两项决定。245名议员投票支持让叶利钦自愿辞职，32票反对。投票支持对政府工作不满意案的议员有246人。上述两项决定都是以超过杜马代表半数票（225票）的票数获得通过的。但是，国家杜马启动的弹劾案，在1999年5月15日最终遭到失败。需要指出的是，1998年8月俄罗斯金融危机以后，叶利钦的地位大大削弱。叶利钦辞职成为政治生活中的热点问题［27］。
总起来看，1998年以后促使俄罗斯政治气氛日益紧张的因素主要包括：第一是地区因素。自1993年以来，俄罗斯各地区第一次纷纷加入了反总统运动。梁赞州杜马在1998年5月底向叶利钦发出一封公开信，要求总统“自愿迅速辞职”。公开信引起了连锁反应。伏尔加格勒州等的议员也先后发出此类呼吁。第二是社会因素。安热罗—苏真斯克地区以及尤尔加和托普卡地区的铁路工人举行大罢工，社会紧张形势加剧。第三是法律因素。俄罗斯议员们积极准备弹劾总统的法律工作，希望通过合法途径解除总统职务。修改宪法的目的是要限制总统权力，而将一部分权力转给议会。第四是政权内部因素。政府内部在如何使总统坚持到任期届满而后再将权力转交给一个强有力的、德高望重的接班人的问题上存在分歧［28］(pp7-8)。
在修宪问题上立法机构与行政机构的关系体现出以下特点：从行政机构看，政府对经济承担所有的责任，但同时总理却不能为自己选择部长。政府一方面被法律束缚着手脚，另一方面被总统令束缚着手脚。政府的决定只是为了执行法律和总统令；从立法机构看，存在着议会的责任问题。必须建立起让立法人对所通过决定的后果承担责任的制度。［29］修宪问题也表明，叶利钦在与立法机构的关系陷于僵局的时候，往往以经济问题为借口，让政府承担经济责任从而转嫁社会危机，而同时立法机构对总统的制约又非常有限，由此很容易造成政局动荡。政治地震成了叶利钦时代的一个特色。在叶利钦执政的10年中，共撤换了7位
总理，内阁首脑更换之频创俄罗斯历史之最。这一点既和和叶利钦的个人性格有关，同时也表明俄罗斯政治制度尚不完善。
普京当政以来，俄罗斯政坛上出现了一个十分有趣的现象：在叶利钦时代，国家杜马、绝大多数党派和著名政治家迫切要求改变叶利钦的总统集权，而对普京上台后加强国家权力体系的做法却表示了充分的理解和支持，主张限制总统权力的修宪要求亦明显淡化。特别是在最近俄罗斯连续发生恐怖事件以后，强化国家政权、恢复秩序已经成为社会的广泛共识。这说明随着俄罗斯政治制度的发展，俄罗斯民众的社会情绪和社会意识发生明显的变化，即经过了痛苦的民主改革历程，俄罗斯普通百姓已由求变转向了向往安定，而恰恰这一点为普京总统铁腕治理国家提供了坚实的社会基础。另一方面，这也反映出当今俄罗斯还是一个崇尚人治的社会，反映了当前俄罗斯政治转型和政治发展所达到的实际水平。 2004年总统选举结束后，普京强调宪法是俄罗斯民主的基础，表示他没有修改宪法的考虑。如果从另外一个角度理解，普京的这句话恰恰表明了总统权力已超越于社会各种政治力量之上。这对普京推行各项改革政策，实现政局长期稳定，提高国家机器的运行效率是有利的，同时也为实现普京提出的消灭贫困、实现军队现代化和10年国内生产总值翻一番的目标提供了政治基础。
总之，俄罗斯政体的相关问题是俄罗斯政治研究中的核心问题之一，而如何在政治实践中进一步完善俄罗斯政体，建立真正的法制国家和公民社会，就成为普京时代所面临的重要课题。
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