电子政务的内涵及发展
（一）电子政务的缘起
电子政务（e-government ，e-governor ）是近几年兴起的概念，它是信息技术发展的必然产物。从1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改造政府开始，电子政务就迅速列入了所有工业化国家的政治日程，并随之波及众多发展中国家。各国纷纷投入人力物力，大力发展电子政务，它已经成为治国不可或缺的工具。在不到十年的时间中，电子政务发展就经历了萌芽期、孕育期，并随着电子政务被列为世界‚信息高速路‛五个应用领域中的第一位，它的发展进入了启动期。根据联合国教科文组织的调查，89％的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。中国从1997年正式启动了‚政府上网工程‛；2001年全国人大通过的《国民经济和社会发展十五计划纲要》中，明确了‚以信息化带动工业化‛的主张，并在部分城市开始电子政务示范工程；2002年更是被称为‚电子政务年‛，国家信息化领导小组决定把加快电子政务建设作为中国信息化工作的突破口和当年的工作重点。中国电子政务建设以及学界对电子政务的研讨都随之达到了高潮，这一高潮至今未退，只是趋于平稳和更加理性化。
电子政务的发展之所以受到世界各国政治家的重视，主要是因
为这场由信息技术引发的政府管理变革，推动了当代全球政府管理逐步从工业社会的传统模式向信息社会新的政府管理模式的转变。一方面由于政府是全社会中最大的信息拥有者和信息技术的使用者，有效地利用信息技术，可以建立一个更加勤政、廉洁、精简和有竞争力的政府，同时带动全社会的信息化发展；另一方面信息技术的应用能够使人民更好地参与政府的各项决策活动，从而促进全社会的进步。
电子政务的鼻祖可以说是克林顿，他并不是要直接建立电子政务，而是在改革政府的过程中发现电子政务可能是一种非常好的形式。克林顿政府上台以后推动了新一轮的政府改革，提出了很多新的理念。其中的一大特色就是在1993年首倡电子政务（E-Government ），并且戈尔在后来的总统竞选中，特意将E-Government 当作自己拉选民最具号召力的口号之一，声称要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获取联邦政府掌握的各种信息。克林顿政府从一开始就认识到信息技术在经济和社会方面的巨大潜力，提出‚信息高速公路‛计划，为推动美国信息科技的进步发挥了积极的作用。随着‚信息高速公路‛的延伸，克林顿和戈尔很快认识到信息技术同样会对美国政府和政治产生深远的影响。电子政务的设想正是在这种认识的支持下提出并着手实施的。电子政务最初的设想是利用信息技术手段在美国公
民、企业和政府之间架设沟通和交往的桥梁，用信息技术驱动一个效率更高、成本更低的政府。当时，很多政治家希望政府能够从传统的官僚主义体制中解脱出来，因为过去的改革都是使政府本身进一步完善。但是庞大的机器越完善，其本身的基本动力就越不足，整个官僚体制精确了，运转的好像没有缺陷，但是它对民众、对社会的反映程度就降低了。于是，各国的政治家和学者纷纷开始了对政府改革新的思考：不能完善了内部的机制而忘记了对民众的需要。他们提出了一系列新的观念，包括建立更有代表性、回报性、责任感的政府等等。克林顿执政时期在政府行政管理领域提出的变革主张是‚重塑政府‛，其矛头直接针对的是美国政府的官僚主义体制和作风。‚重塑政府‛运动试图打破旧的、墨守陈规的政府管理模式，而信息技术对这一过程注入了强大的动力，起到了关键性的作用。信息技术引导人们从根本上思考政府应该做什么，怎样做，以及如何发挥工作人员的创造性，提高政府的效率，更好地为公众服务。因此，电子政务绝非一些人所理解的单纯的信息技术在政府管理中的应用，它的根本意义在于引领了政府管理变革新方向，开创了政府创新的信息化道路。
（二）电子政务的内涵
‚电子政务‛一词在中国出现还是近几年的事。就电子政务这一概念本身，尚存在着不同的提法。如‚电子政府‛、‚电子化政府‛、
‚数字政府‛、‚连线政府‛、‚网络政府‛、‚在线政府‛、‚虚拟政府‛等等。甚至在一些概念之间也常常出现混淆，如有人将政府上网、政府信息化、虚拟政府和电子政府混为一谈，忽视了它们之间的根本差别。近来，在发达国家，越来越多的政府官员与技术专家们采用e-government 或者e-governor 来代表政府信息化。有人认为前者是‚电子政府‛的含义，后者是‚电子政务‛。在中国，政府与学界曾就e-government 的译法争论不休，直到总理朱镕基敲定，‚电子政府‛才让位给了‚电子政务‛。2001年6月在华盛顿由世行组织的全球电子政务会议上，大家用的最多的词是：e-gov ，既代表电子政务也代表电子政府。
从字面上看，‚政务‛在《现代汉语词典》中的解释是‚关于政治方面的事务，也指国家管理工作。‛‚电子政务‛简单地讲就是指运用电子化手段所实施的国家管理工作。也有人认为，‚‘电子政务’一词是相对于传统政务和电子商务（e-commerce ）而言的，是一个与电子商务并列的概念。从广义上讲，电子商务是指企业全面信息化，电子政务是指政府全面信息化。所谓电子政务，就是公共管理部门应用现代信息和通信技术，将管理和服务的一项项具体业务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。
美国作家美恩斯和施奈德（GradyMeans and David Schneider ）在《资本主义的研究》（Meta Capitalism ）一书中所下的定义更为贴切。电子政务即‚用信息技术来改进政府工作效率，创造价值和建立新的政府、企业和公民之间的关系‛。
从这一定义来把握电子政务的内涵，则包括了四个方面的信息：一是电子政务必须借助于信息技术，离不开信息基础设施和相关技术的发展；二是电子政务是一个高效率的政府运行过程。三是政府与公民关系重建的过程。电子政务改变了公众与政府打交道的方式，在网络的两端大家以更趋于平等的身份互相接触，政府业务更加公开化和透明化。四是电子政务是一个价值增殖的过程。政府拥有的大量社会信息资源，在电子化、网络化的环境下，得到了更加充分的开发和利用，信息在流动中价值得到了提升。
传统的政府运作过程是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。电子政务模式下新的政府运作过程，则是以用户为中心，以用户的需求为出发点，即政府要围着企业或公众转，把企业和公众真正作为客户，对其进行管理和服务。电子政务是政府创新和信息技术相结合的产物。正如前总理朱镕基所说‚电子政务是一场深刻的革命。‛
（三）电子政务与相关概念的辨析
为进一步明晰电子政务的内涵，对当前流行的一些与电子政务
相关概念加以辨析，正确把握它们之间的本质区别和联系，是十分必要的。相关的概念主要有：
1. 电子政务与电子政府
电子政府的定义是，通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府。电子政府的实质是把工业化模型的大政府——即集中管理、分层结构、在物理经济中运行——通过互联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会运行的根本转变，这种新型的管理体系就是电子政府。有学者提出，电子政府构想集中于政府通过电子网络系统为公众提供管理与服务，而电子政务不但范围更广，而且其内容也要比电子政府丰富得多。学者杜建钢则认为，电子政务的提法是与中国目前改革的内容相适应的。当前中国的改革仅限于政务改革，而非政府改革。在国际政治中，政治学意义上的‚政府改革‛指的是政治改革，是议会改革，改变的是政党在议会内的作用。从这层意义上讲，电子政务更能体现政府治理变革的含义。不过，在笔者看来，电子政府与电子政务并没有本质上的区别，而且就电子政务发展来说概念的细化也没有什么实际意义。在中国事实上直到朱镕基明确了电子政务的提法之前，电子政务与电子政府两个概念曾经长时间通用。
2. 电子政务与政府上网
在中国，‚政府上网‛的概念是伴随着‚政府上网工程‛的实
施开始逐步为人们所接受的。‚政府上网‛实际上是一个含义广泛的说法，它既包括政府机构利用互联网获取信息，建立政府机构的互联网主页，也包括利用全球互联网完成某些政务处理和面向公众的服务。‚政府上网工程‛和‚部委机关信息交换网‛，虽然它们的工作方式和侧重点有所不同，但其目的都是利用网络信息技术，促进政府机构的管理和服务水平的发展和提高，都是面向电子政务的有意义的探索和实践。人们经常用‚政府上网‛来指代中国的电子政务建设, 其实建网只是电子政务的第一步，它让所有政府工作人员了解网络。而后需要逐步完成内部的交互办公，继而实现便民服务。
3. 电子政务与政府信息化
政府信息化，是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性、满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望和促进社会经济的发展。其实质就是工业时代的政府向信息时代的政府演变的过程，这一过程自信息技术在政府部门开始应用就已经开始了。随着信息技术的发展，政府信息化的概念不断演化，政府信息化所包括的内容也在不断扩展。20世纪70、80年代，政府信息化主要指办公自动化；80年代后，管理信息系统(MIS)又成为人们关注的焦
点；90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，人们又提出电子政府和电子政务的概念。因此，电子政务实际上是政府信息化发展的一个阶段。
4. 电子政务与办公自动化
所谓办公自动化（Office Automation，简称OA ），主要是指利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替办公人员的手工作业，从而大幅度地提高办公效率。电子政务和办公自动化系统在应用定位、应用主体、功能、系统管理模式等方面均存在较大的差异。从应用定位看，电子政务侧重于政府部门内部以及跨部门、系统和地区的应用，而办公自动化系统的应用重点一般是在部门内部，并且集中于办公人员的个人层面；从应用主体看，办公自动化广泛地用于几乎所有的党政机关和企事业单位，而电子政务顾名思义，其应用主体主要是各级政府部门；从系统用户看，办公自动化系统的用户多为办公人员，而电子政务由于一般是互动式进行的，因此其系统用户的范围要广得多，除了政府部门的工作人员之外， 还包括与这些部门相关的企业和公众等。从某种意义上讲，办公自动化为电子政务建立了应用平台，是电子政务的基础，而电子政务可以看作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动化。
电子政务的内涵及发展
（一）电子政务的缘起
电子政务（e-government ，e-governor ）是近几年兴起的概念，它是信息技术发展的必然产物。从1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改造政府开始，电子政务就迅速列入了所有工业化国家的政治日程，并随之波及众多发展中国家。各国纷纷投入人力物力，大力发展电子政务，它已经成为治国不可或缺的工具。在不到十年的时间中，电子政务发展就经历了萌芽期、孕育期，并随着电子政务被列为世界‚信息高速路‛五个应用领域中的第一位，它的发展进入了启动期。根据联合国教科文组织的调查，89％的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。中国从1997年正式启动了‚政府上网工程‛；2001年全国人大通过的《国民经济和社会发展十五计划纲要》中，明确了‚以信息化带动工业化‛的主张，并在部分城市开始电子政务示范工程；2002年更是被称为‚电子政务年‛，国家信息化领导小组决定把加快电子政务建设作为中国信息化工作的突破口和当年的工作重点。中国电子政务建设以及学界对电子政务的研讨都随之达到了高潮，这一高潮至今未退，只是趋于平稳和更加理性化。
电子政务的发展之所以受到世界各国政治家的重视，主要是因
为这场由信息技术引发的政府管理变革，推动了当代全球政府管理逐步从工业社会的传统模式向信息社会新的政府管理模式的转变。一方面由于政府是全社会中最大的信息拥有者和信息技术的使用者，有效地利用信息技术，可以建立一个更加勤政、廉洁、精简和有竞争力的政府，同时带动全社会的信息化发展；另一方面信息技术的应用能够使人民更好地参与政府的各项决策活动，从而促进全社会的进步。
电子政务的鼻祖可以说是克林顿，他并不是要直接建立电子政务，而是在改革政府的过程中发现电子政务可能是一种非常好的形式。克林顿政府上台以后推动了新一轮的政府改革，提出了很多新的理念。其中的一大特色就是在1993年首倡电子政务（E-Government ），并且戈尔在后来的总统竞选中，特意将E-Government 当作自己拉选民最具号召力的口号之一，声称要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获取联邦政府掌握的各种信息。克林顿政府从一开始就认识到信息技术在经济和社会方面的巨大潜力，提出‚信息高速公路‛计划，为推动美国信息科技的进步发挥了积极的作用。随着‚信息高速公路‛的延伸，克林顿和戈尔很快认识到信息技术同样会对美国政府和政治产生深远的影响。电子政务的设想正是在这种认识的支持下提出并着手实施的。电子政务最初的设想是利用信息技术手段在美国公
民、企业和政府之间架设沟通和交往的桥梁，用信息技术驱动一个效率更高、成本更低的政府。当时，很多政治家希望政府能够从传统的官僚主义体制中解脱出来，因为过去的改革都是使政府本身进一步完善。但是庞大的机器越完善，其本身的基本动力就越不足，整个官僚体制精确了，运转的好像没有缺陷，但是它对民众、对社会的反映程度就降低了。于是，各国的政治家和学者纷纷开始了对政府改革新的思考：不能完善了内部的机制而忘记了对民众的需要。他们提出了一系列新的观念，包括建立更有代表性、回报性、责任感的政府等等。克林顿执政时期在政府行政管理领域提出的变革主张是‚重塑政府‛，其矛头直接针对的是美国政府的官僚主义体制和作风。‚重塑政府‛运动试图打破旧的、墨守陈规的政府管理模式，而信息技术对这一过程注入了强大的动力，起到了关键性的作用。信息技术引导人们从根本上思考政府应该做什么，怎样做，以及如何发挥工作人员的创造性，提高政府的效率，更好地为公众服务。因此，电子政务绝非一些人所理解的单纯的信息技术在政府管理中的应用，它的根本意义在于引领了政府管理变革新方向，开创了政府创新的信息化道路。
（二）电子政务的内涵
‚电子政务‛一词在中国出现还是近几年的事。就电子政务这一概念本身，尚存在着不同的提法。如‚电子政府‛、‚电子化政府‛、
‚数字政府‛、‚连线政府‛、‚网络政府‛、‚在线政府‛、‚虚拟政府‛等等。甚至在一些概念之间也常常出现混淆，如有人将政府上网、政府信息化、虚拟政府和电子政府混为一谈，忽视了它们之间的根本差别。近来，在发达国家，越来越多的政府官员与技术专家们采用e-government 或者e-governor 来代表政府信息化。有人认为前者是‚电子政府‛的含义，后者是‚电子政务‛。在中国，政府与学界曾就e-government 的译法争论不休，直到总理朱镕基敲定，‚电子政府‛才让位给了‚电子政务‛。2001年6月在华盛顿由世行组织的全球电子政务会议上，大家用的最多的词是：e-gov ，既代表电子政务也代表电子政府。
从字面上看，‚政务‛在《现代汉语词典》中的解释是‚关于政治方面的事务，也指国家管理工作。‛‚电子政务‛简单地讲就是指运用电子化手段所实施的国家管理工作。也有人认为，‚‘电子政务’一词是相对于传统政务和电子商务（e-commerce ）而言的，是一个与电子商务并列的概念。从广义上讲，电子商务是指企业全面信息化，电子政务是指政府全面信息化。所谓电子政务，就是公共管理部门应用现代信息和通信技术，将管理和服务的一项项具体业务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。
美国作家美恩斯和施奈德（GradyMeans and David Schneider ）在《资本主义的研究》（Meta Capitalism ）一书中所下的定义更为贴切。电子政务即‚用信息技术来改进政府工作效率，创造价值和建立新的政府、企业和公民之间的关系‛。
从这一定义来把握电子政务的内涵，则包括了四个方面的信息：一是电子政务必须借助于信息技术，离不开信息基础设施和相关技术的发展；二是电子政务是一个高效率的政府运行过程。三是政府与公民关系重建的过程。电子政务改变了公众与政府打交道的方式，在网络的两端大家以更趋于平等的身份互相接触，政府业务更加公开化和透明化。四是电子政务是一个价值增殖的过程。政府拥有的大量社会信息资源，在电子化、网络化的环境下，得到了更加充分的开发和利用，信息在流动中价值得到了提升。
传统的政府运作过程是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。电子政务模式下新的政府运作过程，则是以用户为中心，以用户的需求为出发点，即政府要围着企业或公众转，把企业和公众真正作为客户，对其进行管理和服务。电子政务是政府创新和信息技术相结合的产物。正如前总理朱镕基所说‚电子政务是一场深刻的革命。‛
（三）电子政务与相关概念的辨析
为进一步明晰电子政务的内涵，对当前流行的一些与电子政务
相关概念加以辨析，正确把握它们之间的本质区别和联系，是十分必要的。相关的概念主要有：
1. 电子政务与电子政府
电子政府的定义是，通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府。电子政府的实质是把工业化模型的大政府——即集中管理、分层结构、在物理经济中运行——通过互联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会运行的根本转变，这种新型的管理体系就是电子政府。有学者提出，电子政府构想集中于政府通过电子网络系统为公众提供管理与服务，而电子政务不但范围更广，而且其内容也要比电子政府丰富得多。学者杜建钢则认为，电子政务的提法是与中国目前改革的内容相适应的。当前中国的改革仅限于政务改革，而非政府改革。在国际政治中，政治学意义上的‚政府改革‛指的是政治改革，是议会改革，改变的是政党在议会内的作用。从这层意义上讲，电子政务更能体现政府治理变革的含义。不过，在笔者看来，电子政府与电子政务并没有本质上的区别，而且就电子政务发展来说概念的细化也没有什么实际意义。在中国事实上直到朱镕基明确了电子政务的提法之前，电子政务与电子政府两个概念曾经长时间通用。
2. 电子政务与政府上网
在中国，‚政府上网‛的概念是伴随着‚政府上网工程‛的实
施开始逐步为人们所接受的。‚政府上网‛实际上是一个含义广泛的说法，它既包括政府机构利用互联网获取信息，建立政府机构的互联网主页，也包括利用全球互联网完成某些政务处理和面向公众的服务。‚政府上网工程‛和‚部委机关信息交换网‛，虽然它们的工作方式和侧重点有所不同，但其目的都是利用网络信息技术，促进政府机构的管理和服务水平的发展和提高，都是面向电子政务的有意义的探索和实践。人们经常用‚政府上网‛来指代中国的电子政务建设, 其实建网只是电子政务的第一步，它让所有政府工作人员了解网络。而后需要逐步完成内部的交互办公，继而实现便民服务。
3. 电子政务与政府信息化
政府信息化，是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性、满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望和促进社会经济的发展。其实质就是工业时代的政府向信息时代的政府演变的过程，这一过程自信息技术在政府部门开始应用就已经开始了。随着信息技术的发展，政府信息化的概念不断演化，政府信息化所包括的内容也在不断扩展。20世纪70、80年代，政府信息化主要指办公自动化；80年代后，管理信息系统(MIS)又成为人们关注的焦
点；90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，人们又提出电子政府和电子政务的概念。因此，电子政务实际上是政府信息化发展的一个阶段。
4. 电子政务与办公自动化
所谓办公自动化（Office Automation，简称OA ），主要是指利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替办公人员的手工作业，从而大幅度地提高办公效率。电子政务和办公自动化系统在应用定位、应用主体、功能、系统管理模式等方面均存在较大的差异。从应用定位看，电子政务侧重于政府部门内部以及跨部门、系统和地区的应用，而办公自动化系统的应用重点一般是在部门内部，并且集中于办公人员的个人层面；从应用主体看，办公自动化广泛地用于几乎所有的党政机关和企事业单位，而电子政务顾名思义，其应用主体主要是各级政府部门；从系统用户看，办公自动化系统的用户多为办公人员，而电子政务由于一般是互动式进行的，因此其系统用户的范围要广得多，除了政府部门的工作人员之外， 还包括与这些部门相关的企业和公众等。从某种意义上讲，办公自动化为电子政务建立了应用平台，是电子政务的基础，而电子政务可以看作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动化。