《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》已经2006年6月6日省政府第37次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年8月1日起施行。
第十二条 城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚；
（三）城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权；
（四）市政管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，对违反市政工程设施管理违法行为实施行政处罚；
（五）环境保护管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权，对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的，或者实施一次行政处罚即可纠正的，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为实施行政处罚权；
（六）工商行政管理方面法律、法规和规章规定的对在道路、广场等公共场所无照经营违法行为的行政处罚权；
（七）公安交通管理方面法律、法规和规章规定的对擅自挖掘道路、占用道路施工等违法行为的行政处罚权；
（八）法律、法规规定和省人民政府批准集中行使的城市管理领域的其他行政处罚权。
行政执法程序是指由法律规定的行政主体在实施法律及法定行政行为时所必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象的总称。简单地说，它是一个由行政行为的方式、步骤、时间和顺序所构成的行为过程。对政府及其工作人员来说，增强程序行政意识，认真按照法定程序行使职权，履行职责，这是推进依法行政的题中应有之义，也是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会对政府工作提出的新要求。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》，把程序正当原则作为依法行政的基本要求之一进行了明确规定。依法行
政，必须严格遵循法定程序，依靠程序来维护和保障行政公正。因为在行政执法的实践中，行政相对人的地位与行政执法主体比较，处于弱势和实际上的不平等地位，一旦行政执法主体行使行政职权侵害行政相对人的合法权益时，有些权利就很难恢复原状，即使可以得到救济也多为事后救济。因此，法律预先设定公正的行政程序，赋予相对人一定的权利，如知情权、申辩权、陈述权、质证权、参与权、要求回避权和救济权等，这样，可以依法使行政执法的每一个环节都受到法定行政程序的约束，也就维护和保障了行政相对人的合法权益。
当前法治观念的淡薄，行政时效的紧迫，行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约，在行政行为实施过程中，强调实体的合法，合理。而对行政程序却往往注重不够，一定程序上影响了行政相对人的合法权益。随着法律制度不断完善和充实，行政执法在实体上有了较大改观，但是在执法程序上，法律规定与具体实践间尚有相当的差距。目前出现的行政法律在公众心目中信任度的降低、褪色，很大程度源自于执法程序中产生的问题。就此，笔者在调查的基础上，试图对执法程序中存在的问题进行剖析与思考。 就当前行政执法机关如何进一步规范行政执法程序做一粗浅探索。
一、行政执法程序是行政执法行为的生命线
何谓行政执法行为？简言之，就是行政执法主体为
实现国家行政管理的目的，行使行政执法职权，并以自己的名义所作出的产生法律后果的行为。行政执法行为包括：行政立案行为、行政审批行为、行政调查行为、行政通知送达行为（包括接受调查通知书送达、处罚通知书送达等）、行政许可行为（包括行政执法人员上岗证等）、行政处罚行为、行政复议和听证行为等等。一般而言，城市管理行政执法机关各部门所涉及到的行为，只要与行政相对人发生关系的，都是行政执法行为，都要受到行政法规的调整和规范，都要依法行政，而不仅将与几大部门相适应的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等有关司法程序法理解为程序法，然而，现代法制原则要求，行政行为无论在实体上还是程序上都应法制化。
（一） 行政执法程序是法律的重要组成部分。法制建设与社会治理法治化中的思考法律是规范所有公民、组织、团体行为的一道“堤坝”。这道“堤坝”不仅要靠实体内容来构筑，也必须要依靠不可缺少的程序来维护和保障。虽然在法律实践中，人们往往更重视法律的实体内容，而在有关程序上表现出或多或少的疏漏，但就完整的法律体系来看，法律的实体与程序却是不可分割和互为条件的。
实体法律或法律的实体内容是规定人们在政治、经济、文化以及社会生活各个方面的权利和义务，而程序法律或法律的程序规定则是实体法实施的不可缺少的过程。法律程序
对法律的公正实现有着举足轻重的作用，以至有的法律干脆以条文形式将这一重要法律精神表达出来。《行政处罚法》
第3条就有以下规定：“„„没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一规定体现了这样的法律精神：行政执法机关职权活动，都必须有法律上的直接依据，否则即构成违法。同时，即使有法律上明确规定的依据，也必须按照法定程序行使，否则同样构成违法。伟大导师马克思在谈论到这一问题时指出：“程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样，审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。”《马克思恩格斯全集》第1卷，第178页。法律必须通过程序才能实施以体现其生命力，而程序又不是执法者可以任意编制的。执法程序必须以法律形式加以确定才有其约束力，体现出同样的法律精神，两者缺一不可，任何重实体轻程序或者相反的实践对法律的公正实施都是极为有害的。
（二）规范行政执法程序，是对行政执法行为的有力设防和监督。克服执法不当的现象，保护相对人的合法权益。在城市管理行政执法法律关系中，行政执法局作为城市管理行政主体，处于领导的地位，而相对人（被处罚人等）则处于服从地位。所有行政行为都具有确定力，行政执法行为有效成立并生效后，具有非依法不得随意变动的效力，执法的
随意性，往往造成执法的不当，相对人的合法权益受到侵害，诸如，在处法过程中，处罚额度问题要根据相对人违法行为重轻来定。而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护也缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也不可能具有真正的约束力。为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。
随着民主与法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为公民群体追求社会正义和公平
随意性，往往造成执法的不当，相对人的合法权益受到侵害，诸如，在处法过程中，处罚额度问题要根据相对人违法行为重轻来定。而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护也缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也不可能具有真正的约束力。为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。
随着民主与法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为公民群体追求社会正义和公平
的重要目标。长期屈服于行政执法权滥用和行政权力的无限扩大，造成对国家行政执法机关充满了恐惧感的人们正是从不断完善的法定程序中看到了克服恐惧的希望，对法律的信任度、安全感得以逐渐恢复。
行政执法程序过程的规范，能够减少行政执法的随意性，克服执法不当，从而定性而罚，也保护了相对人的合法权益。
（三） 规范行政执法程序，有利于增强行政执法行为的合法性、科学性，提高城市管理工作的质量。在日常的城市管理行政执法中，城市管理法律、法规、规章对系列的行政执法行为的程序都作出了具体规范，这些都是必须要认真贯彻执法的，不履行这些程序上的义务，也就是违法，从另一方面来讲，讲究一定的程序，可使城市管理行政执法之外的科学性得到极大的提高，这是由于在一个良好的程序中，必须要具有一定专业知识的人员参与对行政行为认定审批环节，通过层层把关，行政执法行为的质量，也必然得到极大的提高，不经过严格的认定审批，这样行政执法行为的质量是难以保证的，同时，要积极听取相对人的意见，也不至于作出不近人情的行政执法行为来。
（四） 规范行政执法程序，有利于加强行政执法，明确行政执法系统主体的权利和义务。行政相对人的权利和行政执法主体的义务是相辅相成的，其权利是以行政执法主体机关的义务为前提的，权利不受侵犯，权益不受侵犯，直
接取决行政执法主体机关，执法是否“不作为”是否“走样”是否“超越化”，强调行政执法程序，以严格的执法程序为标准，来加强行政执法，使行政法监督制，监督内容是全方面的，包含了对行政执法程序的监督，以不至于出现违规操作的行迹。从而也明确了行政执法主体，机关的权利和义务，行政执法程序的有关问题。
行政执法程序的规范意味着通过公民对行政的直接参与，不仅对于规范行政行为，确保行政权的公正行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着不可低估的作用，而且对于提高行政行为的合法性和公正性，防止和减少违法或不当行为，减少行政争议，以及提高行政效率等也都是有重要意义的。因此，实行依法行政，健全行政执法程序就成为当务之急。
二、目前行政执法程序中存在问题和原因
随着法制的发展， 行政部门执法活动正沿着依法行政的轨道健康发展。依法办事、严格执法已成为广大执法者的指导方针。以法律规范各类执法活动所取得的效果已逐渐赢得了社会上广大公众的赞扬和信任。但由于对“依法”的观念存在的某些偏差，纵观行政执法实践，我们仍可发现许多遗憾，笔者经过考察、分类、综合，发现执法中出现的问题大多存在于执法程序方面。
（一） 行政执法过程失职、滥用职权、超越职权，不
属于执法范围的违规操作现象频频出现，甚至出现故意不履行和不正确履行程序的现象。对具体执法过程中当事人的违法事实不清楚，证据不确凿的情况下，对当事人做出的处罚，使执法相对人的权益得不到保障。不仅损害了相对人的权益，也损害了整个行政执法制度。如果没有任何程序和方式表明该行政主体享有作出具体行政行为权力的资格，程序上应认定是违法的。
（二） 工作效率低，造成相对人合法权益受到侵害。程序的行使是一个时间过程，要耗费一定的时间。行政程序主要指行政机关工作的行政行为的过程、手续、方式和步骤，这就必然涉及行政行为完成的必要的时间限制。因为行政机关的显著特点是非常注意工作效率，而且提高工作效率是同保障行政相对人合法权益直接联系在一起的。可是实际上在当前具体行使过程中还存在着工作效率低，没有在合理的时间内办理，办事拖拉而造成相对人合法权益受到侵害现象。
（三） 在具体执法过程中行政执法机关和执法人员执法程控电话不规范，执法随意性现象不断，甚至执法相对人在被执法程序中存在不知情现象。执法人员在具体执法程序中运用简易程序的，还存在着书面主要内容残缺不全或含糊不清，就不符合行政执法决定书的形式要素，构成行政程序的违法。在实际执法中，由于不注意送达方式，导致行政相对人或利害关系人不知道有该决定，甚至为此发生争议。从
而造成人民群众不支持、不理解执法工作的现象，难以认同对执法程序合理、公正性。
（四） 对产生问题原因的分析。根据调研，产生在执法过程中的这些问题，从执法机关到执法个体，原因是诸方面的，但亦可以分类归纳为几个方面：
1、我国尚无统一的行政程序法典，还没有统一行政执法程序方面的法律规范，只有在各法律、法规中作了部分规定。这对于行政执法主体、机关，在操作过程中是否合法、合理、公平、公正，带来了一定的难度，行政执法自由裁量权空间偏大，有些行政执法机关在操作过程中出现先罚款后定性、随意裁量的现象时常引起行政相对人的不满，而且当前行政执法主体被诉的许多行政案件中，往往是因为忽视了程序法的规定，而造成败诉。程序是依法行政的生命，对行政执法机关而言尤为重要。在执法实践中，行政执法的程序存在问题较多，主要表现是重实体，轻程序。执法人员普遍认为行政执法行为只要事实清楚、证据确凿，处罚了违法者，就达到了执法目的，程序上不足，不影响执法效力。
2、 随着法律制度的日益完善，法律的内容也日益繁多，执法工作中虽然注意了实体内容的增加，但对更为复杂的程序内容缺乏足够的理解和认识，相当部分的执法者认为，法律程序的完善应该是使执法更加方便容易，一旦发现程序的限制力度在不断加大，对应该掌握的法律内容就会产生不恰
当的抵触情绪。特别是对法定程序中一些看似繁琐的必要细节，有畏难心理，误认为法律越来越多，我们的工作也就越来越难做。
3、 执法程序仍然缺少有效的规范和监督，除非必要，日常对执法工作的检查往往只注重执法结果而不注重对程序的检查，而有的领导干部则干脆表示：我不需要知道过程、只要知道结果就可以了。正确的结果应是正确的程序过程合乎逻辑的产物，而结果正确，程序错误一样不能产生法律效力。对可能出现的偏差和不良做法的姑息放任，久而久之，错误的做法成为工作惯例而更难以纠正。
4、 管理相对人法律意识不高，不能以法律来保护自己的合法权益，一定程度上纵容了执法者违章、违规、违法操作的蔓延。在执法实践中很少有被管理人主动要求执法者出示有效证件，也很少有人在被没收或扣押物品时要求履行法定手续，更少有人对违反规定的收费、扣押及处罚给以理直气壮的拒绝。
三、 进一步规范行政执法程序对策及思考
有关调查显示，执法程序中存在的种种问题已经产生了一定的不良后果，法治原则受到了挑战，法律权威受到侵害，一定程度上动摇了公众对法律的信任和依靠；由执法漏洞所导致的法律腐败造成了极坏的社会影响，极大损害了国家行政机关的形象；不良工作习惯的形成，不良执法意识的存在
又继续祸害今后的行政执法工作。如何提高法治意识，严格遵守执法程序，提高执法质量已成为执法工作生死攸关的问题。
（一） 完善行政执法程序的法律、法规，从根本上治理违法执法的情形。
当前没有一套专门性的行政执法程序法律、法规，具体的程序内容仅见与各种实体规定中，在行政法中对这方面规定很少，仅有的条文规定得也不够明确。行政执法实体法执行得再好，也会因法律程序上的不当，违法而导致无致。因此要求避免重实体，轻程序。有了一套完善的行政执法程序的法律、法规，也使执法机关和执法人员在执法过程中有法可依、有章可循，避免随意执法的现象。
（二） 提高法治意识，摆正法定程序与打击力度之间的关系。
1、解决遵守法定程序问题，必先从思想意识上入手。从目前情况看，相当一部分同志特别是一些基层领导对法定程序有片面理解，他们既承认程序对执法工作的重要，却又认为过于繁琐的程序束缚执法手脚，降低了执法的效率和打击的力度，稍有不慎还会“触雷”，在内心深处对程序有抵触，在工作上或规避程序或变更程序内容，甚而对正常执法过程加以权力干预。其实，打击力度与遵守程序并不矛盾而是相辅相成。离开法定程序，执法无效，错案发生使执法机
关不断要花费人力物力去纠偏改正，行政执法机关和法律的可信度降低，虽忙忙碌碌又何来打击力度？而严格依法行政，虽程序看似繁琐，却是环环相扣，真正做到事实清楚，证据充分，法律适用恰当。定性准确，程序合法，打击准确，又何惧力度不强？执法人员切莫以为相对人没有异议便可以为所欲为，在法律面前其实每个人都在其控制之下，这是法治的核心。执法人员必须充分重视法定程序，熟悉掌握并自觉运用程序来规范执法行为。
2、行政执法主体必须明确表明该项执法管辖权。行政执法应由有执法的行政主体（主要有享手该执法权的行政机关，同时也包括法令、法规赋予该执法权的组织和个人）作出，而且该执法机关应有明确的管辖权，这种管辖权不但应有法律、法规的依据或授权的文件的依据，而且行政机关应以明示或默示方式告知行政相对人，使行政相对人确信对其作出行政处理决定的组织或个人是代表国家行使该项执法权的。行政机关在执法前或作出任何决定前，应先通过内部行政程序肯定其本身有权处理有关问题，方可对外执法。管辖权的有无是实体问题，管辖权有无明示是程序问题，两者相互联系。当管辖权发生冲突或存有异议时，不但涉及行政机关之间如何解决管辖权冲突的程序问题，而且涉及行政相对人为保障自己合法权益寻求解决履行管辖权义务机关的程序问题。
3、执法人要保证行政相对人的参与权。所谓参与权是指公众和利害关系人有参与行政程序，并对行政行为的作出发挥作用的权利。现代行政管理活动是纷繁复杂的，没有行政相对人的参与和配合，行政主体就难以实施有效的行政管理活动。因为现代行政管理过程的运作并不都是行政主体单方面的活动，在很多情况下，它是在当事人的参与下，由行政主体与当事人共同作用下完成的，行政主体与行政管理相对人是一种互动合作的关系。根据自然公正的一般原则，如果没有当事人的参与，行政主体作出有关当事人权利义务的决定，这种做法本身就是缺乏公正性的，而且很容易导致不公正的结果。因此，行政主体应当增强行政行为的透明度，要从制度上保证当事人的行政程序参与权，并让其有充分机会提出自己的主张和有利于自己的证据，以反驳对方的证据，进行交叉询问和辩论。只有这样，才能取得行政相对人对行政行为的理解、配合和认同，从而提高行政效率，实现行政目的。同时，也让行政相对人对行政主体及其工作人员积极监督，这也是建立廉洁高效政府的必然要求。员在调查案件和处理案件时，必须佩戴特定标志或出示证件。
4、提高行政执法工作效率。行政执法行为有其多、杂、变化快等诸多特点，讲究一定的程序必然要经历一定的过程，将行政执法程序分为一般程序和简易程序。而行政执法效力总是与一定的时间联系在一起的，这就必然要影响行政
效力，有必要把行政执法行为区分为重要的行政执法行为和一般的行政执法行为，对于一般的行政执法行为毫无疑问必然要严格适用简易程序，简易程序可将立案申请、审批、层层批复等过程有选择地压缩适用，但是主管领导的签发是必经的程序，不可忽略，对于时间紧迫的重大行政执法行为的决策在一定的条件下也可以适用简易程序，但必须累计慎重，但不宜多搞。行政机关在执法过程中如不遵守明确的法定强制时效，超过合理的时间界限，就要对引起的法律后果承担法律责任。对行政机关的行政行为可以导致相对人取得权利的，如超过合理时间，相对人权利自然取得，这对于促使行政机关勤于行政有直接意义。因此，作为行政执法程序的合法性要见必须包括合理的时间要求。
5、行政执法程序必须公平、公开。资讯公开，行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开。便于监督，各级行政城市管理执法程序必须采取公示原则，也使相对人能够进行充分的了解，以避免各类违规现象出现，使相对人的合法权益得不到维护。行政执法主体应当建立行政执法公开制度，将执法依据、职责范围、执法程序等内容在其办公场所的公共区域公示，有条件的，还应在公共信息网络上公布。实践证明，公示的方法对于提高城市管理行政执法新形象有着十分重要的意义。行政机关必须设立公正无偏私的调查听证程序，行政机关没有充分调查取证就没有决定权。因
此行政执法程序中最核心和基本的就是在行政决定作出前的调查听证程序。法律的行政程序必须具有公正性、公开性和平等性。公正性、公开性和平等性比较集中地体现为行政听证指度。听证指度是一重正式的、法定的、特别适合于行政执法的事前行政程序制度，是指直接影响当事人权
（三） 建立责任追究制度，实施赔偿追偿
1、依法行政不能仅仅依靠行政机关和执法人员自性，而应该注重控制机制的运作。基本要求是：对执法权力的控制应与所拥有的权力成正比，所行使权力越大，执法者应承担的责任也应越大。在此基础上建立相应责任追究制度，从根本上分清执法过程中产生的责任问题，各司其责，防止推诿。一旦产生差错，可以落实行政和刑事方面的责任追究，迫使行政权力在法定范围内运作。对造成不良后果的执法行为，充分实施赔偿和追偿的法律法规。依据《国家赔偿法》的有关规定，对由于执法者过错而造成的赔偿行为应行使追偿权，保证执法者不因各种借口而逃避责任，至少在经济上、物质上对自己过错要承担责任。
2、要严格落实行政执法责任制。行政执法责任制规范的对象是行政执法主体的具体行政行为，是行政权力与责任紧密挂钩、权责统一原则的制度体现。在行政执法实践中，违反法定程序，与滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守和不依法履行职责一样，都是一种违法行政行为，同样要承担相应的
法律责任。严格落实行政执法责任制，要认真梳理行政执法依据，依法确定行政执法标准，明确行政执法程序，细化行政执法责任，切实分解落实岗位执法职责，使每一项行政职权都得到合法、公正、公平的行使，真正做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究”。只有严格落实了行政执法责任制，在行政主体内部，通过规范和考核，使行政执法人员有动力依法办事；在外部，通过群众监督，促使行政主体以“责任到位”取代“权力到位”，落实行政执法责任制的过程，是一个不断强化行政执法人员法治意识的过程。
3、要强化行政复议监督职能。行政复议作为化解行政纠纷的一个主要法定渠道，具有便捷、高效的特点，在行政系统内部监督和纠错方面发挥着重要的作用。因此，各级行政复议机构必须认真贯彻《行政复议法》，进一步完善行政复议制度，特别是要加强行政复议能力建设，搞好行政复议工作，依法维护公民、法人和其他组织的正当权益。办理行政复议案件，对符合法律规定的行政复议申请要依法受理，审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序，公正地做出行政复议决定。特别是对那些涉及乱罚款、乱收费、乱摊派，加重企业和公民负担，影响和阻碍经济社会健康发展的违法行政行为，该撤消的要坚决撤消，该变更的要坚决变更，要坚决纠正违法或明显不当的行政行为，充分发挥行政复议“定纷止争、案结事了”的作用，使行政复议法律制度取信
于民，通过行政复议及时有效地监督行政机关严格依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，实现社会和谐。
（四） 定向培训，逐步形成骨干执法队伍
1、行政执法机关的有关职能部门，应实事求是地对一线执法队伍作出充分、客观的评估，对承担执法重任的执法人员的现有素质层面有一个较为全面的评价。有关职能部门要组织具体的业务定向培训，以期能形成高素质的骨干执法队伍。凡是新出台的法律和法定程序都应通过定向培训让更多的执法者尽快掌握。
2、研究改善执法人员的心理状态，减轻执法人员心理负担应成为有关职能部门的重大研究课题。当我们有一支充分掌握法律知识、熟悉遵守法定程序、具有健康心态的执法队伍时，我们的行政执法工作就必定能提高到一个新的水平。
三、在执法实践中，为避免程序违法，应注意以下几点：
（一）注意亮证，表明身份。这个基本常识实践中容易忽视、遗忘，如因人熟、互相认识等。
（二）必须作到先调查取证查明事实后再作出决定，切忌先决定后取证，这是行政执法中基本、最起码的要求。
（三）注意事先说明理由，即严格执行告知程序，履行告知义务，应当在作出具体行政行为之前，向行政相对人说明将要作出的行政行为的事实、法律依据及其他理由，不要搞神秘主义。
（四）注意事中听取意见，接受行政相对人提供的证据。没有事中听取意见，事先告知就没有任何意义。
（五）注意事后告知权利。即告知行政相对人不服行政行为时可采取的措施，以落实对行政权的事后监督程序。
（六）注意收集已经履行完每一法定程序的证据。这是执法实践中最值得注意的地方。根据行政诉讼法的规定，被告（行政机关）对作出的具体行政行为的合法行为负有举证责任。因此，行政主体也应当举证证明其以履行了法定程序。
我们担负着从源头抓质量的重要职责，确保质量安全是我们义不容辞的责任。
法律意识
有法必依，是社会主义法制的基本要求。
随着公民法人法制意识的提高，增强行政执法人员法律意识尤显必要。
强化执法程序，尤其是涉及行政相对人切身利益的知情权、异议权、陈述申辩权、听证权、诉权等，在检验结果告知、处罚告知、下达处罚决定等环节更应该加强。
执法过程要严谨，尤其要规范抽样行为，产品抽样标准有明确规定，应当严格执行
服务意识
服务地方经济发展始终是质监工作的重心，执法必须和当地经济发展结合起来，和经济发展水平结合起来，和整个国家整体状况结合起来
《行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。《产品质量法》明确规定，企业（生产者）是产品质量的第一责任人。在执法中，要通过服务强
化企业第一责任人意识。为我们自身工作，也为企业自律，减小我们的负担。
风险意识
行政问责制是近年来强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度。（及时、依法） （罚没物品处理） 工作不及时 事故
浅谈城管行政执法文书的特点及填写时应注意的问题
制作城市管理行政执法文书（以下简称执法文书）是执法人员的一项基本功，是城管执法活动的一项重要内容，也是实施行政处罚过程中不可逾越的重要法定程序。如何规范制作执法文书不仅是办案人员政治、业务素质以及生活阅历、社会经验的综合反映，也是其基本业务技能高低的具体表现。下面，笔者结合自己的工作实践，对执法文书的特点、分类及执法文书制作应注意的问题谈一点粗浅的认识。
一、执法文书的概念及其含义
执法文书是按照法定程序，为正确实施法律、法规而制作的重要文件。城管行政执法文书主要是指实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门，应用有关的法律、法规和规章处理违法案件过程中依法制作的具有法律效力或法律意义文书的总称。这个概念包含以下几层含义：一是执法文书的制作主体是实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门。二是执法文书的适用范围是在具体的行政执法活动中。三是执法文书的制作必须严格按照国家法律、法规的规定。四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。
二、执法文书的特点与分类
（一）执法文书的特点
1、制作的合法性。这是指制作执法文书必须严格依据法律的规定，特别是《行政诉讼法》的规定，按照不同的文种、要求和时限进行制作。
2、内容的规范性。执法文书是一种高度程序化的书面文件，各类执法文书的写作内容、形式结构等都有严格要求。
3、内容体现法律规定。执法文书的内容所反映和体现的是国家法律、法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。
4、语言表述的准确性。执法文书是庄重严肃的文书，在语言文字的运用上，要求十分严格，不能模棱两可、似是而非，也不能任意夸大或缩小事实。
5、具有法律上的确定力。这是指执法文书一经制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是城市管理行政执法机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其它文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由城市管理行政执法机关依照法定程序进行，除人民法院和政府行政复议机构外，其它任何机关、团体或个人都无权予以认定、变更或撤销。
（二）执法文书的分类
1、执法文书按其用途可分为内部文书和外部文书。内部文书是指在行政执法活动过程中执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件审批表、案件调查终结报告、结案报告等。而外部文书是指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如调查笔录、勘验笔录、行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书等。
2、执法文书按其形式可分为笔录式和填写式。城管执法文书主要以笔录式执法文书和填写式执法文书为主。笔录式执法文书主要是详细记录当事人违法的客观事实及执法人员的调查结果。填写式执法文书的格式相对固定，如责令停止违法行为通知书、当场处罚决定书等，这类文书在制作时只需在空白处根据实际情况填写即可。
三、制作笔录式执法文书应注意的问题
（一）制作《调查笔录》应注意的问题。制作调查笔录是获取违法客观事实的重要手段，通过调查笔录既能帮助调查人员分析案情，又能帮助行政执法机关作出最后的处罚决定提供重要证据。在制作中，应注意以下问题：
1、格式。调查笔录一般采取一问一答的格式进行制作，制作时“问”与“答”要分行进行，即便问话和回答只有一个字，也要分行进行，不能出现几个问题一起问一起回答的情况。当然有些问题也可以一次性综合询问，由被调查人回答，比如调查当事人情况时，可以询问“请将你单位的基本情况介绍一下”，此时被调查人可一次性回答单位的全称、法人代表、地址、联系电话等。
2、笔录的正文。笔录的正文要明确主题，一问一答时问要问的明确，答要答的清楚，一般分为三部分：
第一部分是相对人的确认。相对人的确认也就是确定违法的主体，在询问时要将违法行为的地点及事件表述清楚，以达到能初步判定案情，为后面的调查作好铺垫的目的。例：“位于×××的房屋是你（单位）出资建设的吗”；“×××路面被污染，是你（单位）的施工车辆粘带泥土带出工地造成的吗”，在得到当事人确切回答后，应接着询问当事人的具体情况，包括当事人单位全称、法人代表、地址、联系电话等，最后是被调查人身份的确认。在调查过程中被调查人一般应选择单位的负责人或熟悉情况的人，如果被调查人没有工作单位的应记录有效证件号码，对被调查人回答不完全的要提示补充。
第二部分是当事人违法的事实。要弄清当事人的违法事实就要搞清楚两个问题：一是这件事是否是当事人干的，二是这件事是否违法。这一部分对当事人违法的时间、地点、违法事实的具体情况，当事人的行为是否经过合法有效的批准等都要详细记录。第三部分是当事人的最后陈述及询问内容的真实性。包括当事人对违法事实的补充说明、陈述的理由等，最后笔录交被调查人阅读后回答以上内容是否属实并签字确认。
一般情况下，笔录的正文都要根据以上三部分依次询问，先核准违法事实，再确认行为违法，不能前后颠倒。
3、笔录要语句准确无错别字。笔录语句要力求准确，不能出现方言、口语化的词语及“大约、可能”等模棱两可的语句。
4、调查人员不能互相代替签名。行政执法调查必须是两名执法人员共同操作。实践中，容易出现的问题是一名执法人员代行两名执法人员的权利，代替他人签名，这些都是违反操作程序的。
5、笔录修改处必须被调查人认可。 调查笔录从内容上讲，它是被调查人就其了解的案情所提供的陈述，只是这种陈述是在执法人员的组织下进行的。笔录制作完毕后，应将记录内容交由被调查人核对，对于无阅读能力的被调查人，调查人应向其宣读记录的内容，若有删改，则应由被调查人在删改处按手印，核对无误后，由被调查人在记录内容的下一行注明“经核对，内容记录无误”并签名，若笔录有多页，则经被调查人核对无误后，由被调查人
逐页签名，未经被调查人加按手印确认的增添、删除、涂改的调查笔录，被调查人有权否定其法律效力。
(二)、制作《勘验笔录》应注意的问题。勘验笔录是行政执法人员对违法现象进行现场勘验、检查、测量、绘图、拍照，并将情况和结果如实记录而制作的笔录。在制作时应注意如下问题：
1、应根据现场情况确定方向，并在勘验图上标出方向。绘图时违法的标的物应明确。有经验的勘验记录人员，一般情况下会在现场选择几个参照点，这些参照点应是长期固定存在的东西。勘验中除标明勘验对象情况外，还要标明勘验对象与参照点之间的距离方位关系。如被勘验的建筑与四邻建筑的关系，以界定是否影响相邻建筑的安全、通风、采光以及建筑物的开间、进深和是否移位等。如果勘验的建筑临街或是在临街院内，应详细测量建筑物到围墙的距离及围墙到路牙石的距离，以界定是否压线或是否占压管道。
2、作为《勘验笔录》补充的图片拍摄角度要清楚、合理，能反映现场情况。比如查处污染路面案件，在拍摄取证时就不能简单的拍地面被污染的情况，而应该在镜头内涵盖周围的情况，做到从图片上看就能了解被污染路段的大体位置。
3、查处在建违法建设案件应下达《责令停止违法行为通知书》。制作《勘验笔录》时应体现出执法人员在调查责停后该建筑处于何种状态，即在建违法建设的施工进度状况。
四、制作填写式执法文书应注意的问题
填写式执法文书的特点是拥有固定的格式，内容主要包括案由、当事人、违法行为、法律依据等方面，在制作时应注意如下问题：
（一）案由应具体明了，说明案件核心问题。案由处填写当事人违法行为种类的名称，主要是用简明扼要的语言说明所调查的是什么案件。 实践中有的执法人员在填写案由时仅填写违法事实或性质，如“违法建设”、“乱搭乱建”等，很不明确，不能表明案情。在制作笔录时应将案由表述完整，如处理某违法建设案，可具体表述为“某单位未经审批违法建设平房”，此案由表述就较为完整，解决了三个问题：①违法行为主体是某单位；②性质是未经审批；③行为是擅自建设平房。
（二）“当事人”栏目处应填写当事人的全称。当事人栏目应详细填写具有法人资格的违法相对人的全称，实践中，有的执法人员仅填写简称或不具有法人资格的下属单位名称等都是不规范的。
（三）“违法行为”部分应填写明确。在制作填写式执法文书时，违法行为部分包括时间、地点、违法行为这三个要素，缺一不可。例：某单位违法建设平房案件，在填写责令停止违法行为通知书或限期改正通知书等文书时，就不应该简单地写为“你单位违法建设”，应按规范写为“你单位自××年×月，在××××（地址），未经审批擅自建设平房×间××㎡”，详细载明当事人违法的时间、地点、违法行为等。
（四）“法律依据”栏目应填写所适用法律的全称。法律依据栏目填写该违法行为触犯的主要法律规范的全称，不能随意缩写，比如将《中华人民共和国城市规划法》缩写成《城市规划法》等都是不符合规定的。
（五）调查终结报告填写要详实。调查终结报告作为案件调查结束后的总结，不仅要反映出调查笔录中的真实情况，还应该体现出案件的来源、案件调查经过、当事人配合调查态度及纠正违法行为的情况等。
从《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》2002年发布以来，城管执法工作由无到有、由点到面、由小到大、由弱到强，对推进城市管理、提升城市形象发挥了重要作用。随着市场经济的深入发展和城市化水平的不断加快，城管执法工作出现了许多新的
问题，需要我们不断探索、不断实践、不断创新。借此机会，向大家汇报德州市城管执法工作的一些做法和体会，请大家多提宝贵意见。
一、以积极奋进的态度创新城管执法文化
面对城管执法现状，本着对历史负责、对组织负责、对市民负责“三个负责”的态度，我们细心研究，用心探索，初步形成了一套适合德州实际的城管执法文化体系。
1、明确城管执法指导思想。我们提出了“把执法纳入管理之中，把管理纳入执法轨道，将服务贯穿于管理执法全过程”的指导思想，以执法促管理，以管理落实法，以服务促和谐，将管理、执法、服务有机结合。
2、提出“一、二、三”工作思路。我们制定了“突出一个中心，开展两个探索，实现三个提高”的工作思路。“突出一个中心”——全面提升城市管理水平，“开展两个探索”——探索综合执法与分级管理相结合的路子，探索城市管理经费由政府主渠道和多渠道筹措的路子。“实现三个提高”——市民城市意识、执法管理队伍整体素质和城市“净化、绿化、亮化、美化”水平有明显提高。
3、确立“三步走”奋斗目标。即“一年初步理顺”，即在城管执法局成立第一年实现内部管理初步理顺，和有关部门的关系初步理顺，各项规章制度初步理顺；“两年逐步规范”，即在第二年实现管理执法的理念人性化、管理执法的手段法制化、管理执法的环境优良化、管理执法的程序规范化的“四化”目标；“三年明显提高”，即在第三年整个市区的管理执法水平上一个大的台阶。“两年逐步规范”目标已经全部实现，正在为全力实现第三步目标而奋斗。
4、城管执法“六种精神”。即发扬环卫工人任劳任怨的无私奉献精神，园林、景区工人精益求精的争创一流精神，市政工人敢打硬仗的吃苦耐劳精神，执法队伍说干就干的雷厉风行精神，城警队伍敢于执法、善于执法的精神，既争单打冠军、又争混合冠军、确保团体冠军的管理执法精神。在“六种精神”的引导下，呈现出思想高度统一、行动高度统一和人人想干事、能干事、会干事的良好局面。
5、城管执法人的“三官形象”。我们提出了城管执法人的“三官形象”，即形象像军官，工作雷厉风行；执法像警官，敢于执法，善于执法；办案像法官，依法执法，严格执法，全力打造一支形象严肃、执法严格、办案严谨的城管执法队伍。
6、城管执法“九字”座右铭。即“执法严、管理好、服务优”，作为全局广大干部职工的行为指南。“执法严”是指严格依法执法的手段，“管理好”是指工作目标，达到城市秩序优良，“服务优”是指优质服务的工作态度。
7、实现工作思维“三个转变”。即改变传统的管理理念，实现由管人到管事的转变，把具体事务推向社会，通过市场竞争，提高管理效能；改进传统的工作方式，实现由被动到主动的转变；改革传统的工作机制，实现由突击到长效的转变，从依法管理入手，建立长效监督、投入、管理机制。
8、夯实“五个正比”的基础。实现城管执法事业“又好又快”发展，没有一定的基础条件是不现实的，必须通过努力逐步达到城市管理基础工作“五个成正比”，一是维护费与维护量增长成正比，二是增加任务与增加队伍成正比，三是城市建设发展与城市管理手段成正比，四是城市建设与城管执法基础设施建设成正比，五是环境改善与市民素质提高成正比。以此为城管执法事业创造广阔的发展空间。
9、实现城管执法“四化”目标。即管理执法的理念人性化，推行亲民管理、和谐执法；管理执法的手段法制化，在建局第一年市政府出台12个规范性文件，第二年建立了30多项内部管理制度，第三年出台了《城管执法责任制》，城管执法制度化水平三年上了三个台阶；管理执法的程序规范化，建立了行政处罚程序、处罚听证程序以及案件审核等十余项程序规定，统一了法律文书、执法服装、执法车辆标识；管理执法的环境优良化，加强与规划、环保、公安等五部门的沟通协调，创造了最优的发展环境。
10、处理好“三个关系”。即处理好管理执法关系，发挥管理、执法一体化的优势；处理好市容与市民关系，既搞好市容管理又维护群众切身利益；处理好市长与市场关系，一方面争取市政府支持加大投入力度，一方面向市场要资金、要人员，提高社会化、多元化水平。 经过两年多的实践，这一套城管执法文化逐步融入到了整个城管执法工作中，融入到每个干部职工日常工作中，成为发展的指南，成为干部职工共同努力的方向，以此凝聚了系统干部职工的合力，激发了干劲，成为推动工作的强大思想动力。
二、以开拓务实的态度创新城管执法工作体制
2005年5月10日，原河北省省长季允石带领河北省各市书记、市长来德州考察交流，问城管执法局是怎么建的、有什么职能等，当时我介绍道：“季省长，怎么建不重要，关键是省长怎么研究，应完全本着把城市管理好这个目的，去确定好队伍怎么配、职能怎么定、体制怎么建”，然后讲了德州城管执法经历的三个阶段、三大职能、三支队伍。从此之后，河北一些市到德州来考察，参照德州“四个三位一体”的做法调整了城管执法工作体制、模式、职能。
（一）从职能配置上，构建管理+执法+相对集中行政处罚“三位一体”模式。开展城市管理工作，职能界定是关键。对此，德州市委、市政府高瞻远瞩，对城管执法局职能界定、
单位筹建、队伍组建给予了大力支持，使德州市城管执法局管理、执法、相对集中行政处罚职能一步到位，为开展好工作奠定了坚实基础。
德州市城管执法局作为主管市区城市管理和城市管理行政执法工作的市政府工作部门，主要职责有三:一是管理维护任务。概括为六大管理任务，即园林绿化、环境卫生、市政设施、市容市貌、景区管理、城市防汛。二是执法处罚任务。行使市容环境卫生、城市绿化、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和拆除环境卫生设施许可、城市户外广告设置许可等17项行政许可权。三是相对集中行政处罚权。相对集中行使环保、工商、交通、公安、规划等五个部门的部分行政处罚权。具体负责擅自设置大型户外广告、擅自砍伐树木等99项行政处罚事项。
城市管理，顾名思义是为了管理好城市，管理是内容，执法是手段。在我们的管理+执法+相对集中行政处罚“三位一体”模式中，管理和执法相互配合，形成合力，使相对集中行政处罚权走上了良性轨道。
（二）从队伍上，构建管理队伍+执法队伍+公安保障队伍“三位一体”模式。德州市于2006年12月12日成立了德州市公安局城管执法警察支队，由10名正式警察组成，同时配备了20名协警，形成了拥有3000人管理队伍、300人执法队伍、30名公安保障队伍的三支正规军。
德州市公安局城管执法警察支队成立以来，为城管执法工作创造了良好的环境，公安保障优势日益突出，达到了“当局长的工作不分心，协调关系不费心，平常执法不担心”。城警支队实行了以24小时备勤和重点时段在景区开展治安巡逻为主的工作方式，加强执法纠纷矛盾调处。在新华东路马路市场迁移中，三支队伍协调配合、一体作战，管理队伍先行，加强宣传引导，执法队伍跟上，对不服从管理的依法处罚，警察支队保障，对阻挠执法的依法处理，使该马路市场无震荡搬迁。2005年共发生暴力抗法和阻碍执行公务事件31起，人员受伤、车辆被毁20起，2006年分别为26起和15起，而今年截至7月底仅有8起和4起，暴力抗法事件有了明显减少。城警支队成立半年多来，共接警80余次，处警50余次，调解执法纠纷200余人次，有力地保障了城管执法工作开展。
实践证明，城管警察协同执法，既可对违章者形成震慑，又可随时调处工作中的各种纠纷，积极预防暴力抗法事件，增进了市民对城管执法工作的理解、信任和支持，为构建和谐城管奠定了坚实基础。
（三）从法制上，构建法规（法制办）+法人（执法局）+法庭（法院）“三位一体”模式。要避免执法工作的随意性、盲目性，必须重视城市管理中的执法和监督，加强各种制度建设，做到有法可依、有章可行，保证依法行政。为切实做到有法可依，在市法制办的大力支持下，德州市一次性出台了《德州市城市管理行政执法暂行办法》、《德州市城市管理相
对集中行政处罚暂行规定》、《德州市城市市容和环境卫生管理办法》等12个规范性文件，并进行了集中宣传活动，为依法行政工作奠定了坚实基础。 德州市城管执法局作为代表市政府行使城管执法职能的法人单位，则依据规范性文件执法，做到了执法必严；同时，联合德州市德城区法院建立了申请强制执行等司法配合制度，专门对拒不服从城管行政处罚的实施强制执行，解决了执法案件执行难的问题，切实维护了城管执法的严肃性，做到了违法必究。
具体工作中，发挥执法主体作用，主动协调法院、法制办，努力探索执法路子。一是严格执法。坚持严格管理、统一标准、不徇私情，努力维护法律的权威。我市阳光花园小区一户二楼居民擅自搭建阳台，三楼住户投诉到我局，我局经调查属实，拟对该处违建进行拆除，先后有十几位厅级领导、二十多名市直部门负责人通过各种途径进行说情，我局顶住压力依法进行了拆除，取得了良好效果。沟盘河水库是我市饮用水源地，由于种种原因周边形成了大量违章建筑，我局负责规划执法后，市法制办提供法律依据，市法院提供司法保障，经过三个多月的努力，共拆除违章建筑2.7万平方米，威胁城区饮水安全的隐患彻底消除。二是依法执法。改变过去集中整治、“人海战术”的工作模式，逐步将城管执法工作纳入法治化轨道。过去烧烤市场治理是个老大难问题。在规范过程中，我们积极转变执法观念，实行“一张纸”管理，先发一张明白纸，再下一张整改通知书、一张处罚通知书，对拒不接受处罚的由法院送达一张义务履行通知书，使烧烤市场治理工作取得了明显成效。宣惠河两侧违章建筑由于占压防汛设施，在事实清楚的基础上依法进行了拆除，确保了排水畅通。三是文明执法。坚持人性化执法，以教育为主、处罚为辅，实行“首次温馨提示、二次黄牌警告、三次给予处罚”。在自行车停放秩序规范中，划定停车区域、设定停车架，加强宣传教育，对违章的停放车辆队员反复规范，达到“朝向一致、摆向一致”，以实际行动感化了市民，使他们自觉按规定停放车辆，成为我市一道靓丽的风景线。在马路市场整治中，注重疏导分流，规定了早市、夜市等的经营时间、地点，对新华路、三八路、新湖路等几条人流较大的道路的马路市场进行了搬迁，搬迁中首先为经营业户找好了经营地点，帮助业户解决实际问题，使搬迁工作得以顺利进行。四是以责执法。实行“定岗位、定人员、定责任、定奖惩”的“四定”管理，明确了每名执法队员的工作范围、工作责任，调动了工作积极性。大力推进“门前五包”责任制的落实，明确了市民责任，引导市民自己管好自己，逐步推进城管执法工作由部门管理到社会联动转变。
据统计，建局以来，共办理一般程序案件825件，简易程序案件3.5万余件，结案率90%以上。由于始终坚持依法执法、严格执法、文明执法，始终注重发挥法制办、法院的作用，始终维护市民群众的根本利益，城管执法工作逐步走上了法制化、规范化、人本化的道路。
（四）从区域上，构建内部+外部+区街居“三位一体”模式。内部即是指全局系统11个二级单位的内部协调配合。执法局成立第一年是“理顺年”，是打好架子、起好步子的一
年，理顺内部管理、各项规章制度；第二年是“规范年”，是竖起旗子、走出路子的一年，即实现管理执法“四化”目标；第三年是“提高年”，是做出样子、创出牌子的一年，即整个市区的管理水平上一个大的台阶。两年多来，主要实施了“垃圾围城”攻坚、“两片、四线、百点”亮化、东风路为重点的绿化改造、广告牌匾整治、“三亭入室”等工程，开展了百日劳动竞赛、局系统运动会、靓丽德州摄影展、元旦职工书画展、春节文艺晚会等活动，这些工作、活动的相继开展，展示了良好的精神面貌，树立了城管执法队伍的形象，使内部形成了坚强有力的战斗集体。
外部则是与纪检、人事、财政、审计、物价、工商、环保、卫生、规划、公安、交通等部门建立了协调配合制度。加强与财政、审计、物价、卫生等部门的协调配合，争取对城管执法在队伍建设、资金支持、政策保障等方面的支持；主动加强与规划、环保、工商、公安、交通等部门的协调配合，联合出台《内部协调运作实施意见》，定期开展联席会、通报工作情况等，部门之间协调更加顺畅，相对集中行政处罚权工作顺利推进，创造了最优的外部环境。
以构建“大城管”、“大执法”体系为抓手，实行管理重心下移，明确了市、区城管执法事权划分，调整了市城管执法局与三区之间的管理执法范围、工作任务、责任分工，使市区协调一体。各区都成立了城管执法局，接受市局的业务指导，统一了执法车辆、执法服装、执法程序、执法文书等，德城区天衢、新华等街道办事处也都成立了执法中队，社区居委会也都成立了相应的管理机构，市、区、街、居“两级政府、三级管理、四级网络”的体系初步建立。
三、以只争朝夕的态度创新城管执法奋斗目标
我们大力探索“星级化管理”，低级层次靠人管，搞“人海战术”，搞集中整治；中级层次靠制度管，建章立制，依法管理；高级层次靠文化管，就像星级宾馆，星级越高越看不到服务员，达到城市意识深入人心、街上看不到队员，在澳大利亚就很少看到公安、交警就是一个范例。根据我市实际，本着干就干好、争创一流的精神，确定了提高队伍素质、提高市民城市意识、提高城市管理水平“三个提高”的工作目标。
（一）队伍素质的提高。队伍是搞好城管执法工作的关键和基础。把队伍建设摆上重要位置，用“三官”标准、“九字”座右铭作为干部职工的导向，管理、执法、公安保障三支正规军建设实行“三步走”，第一步对原有队伍进行优化组合，辞退50人，留用借调人员18人，高标准聘用市容管理员80人，引进大学生70人，接收军转干部9人；第二步在全市城管执法系统组织了8次大规模培训，2000多人次参加；第三步实施了3次竞争上岗，85名同志由此走上了科级岗位，队伍整体素质和工作水平有了明显提升。在狠抓三支正规军的同时，组建了体育、文娱、演讲、书画、社会监督五支业余军，积极参加各类活动，取得了良好效果，有力提高了全局的整体形象。篮球队先后十几次获得市直部门冠军，参加全
国“神农地产杯”篮球赛山东赛区荣获亚军，全省职工运动会获得第五名，均创造了德州业余篮球历史。组织了“城市之光”文艺晚会，受到了市领导的广泛好评；“八荣八耻”合唱获得了全市一等奖、优秀服务奖、创新奖三个奖项。在全市社会主义荣辱观演讲比赛中获得佳绩，全市前十名有五名来自我局，展示了城管执法人的新形象。组织了靓丽德州摄影展、城管执法系统书画展，参加省建设厅法制宣传廉政文化书画展获得优秀组织奖。2006年，城管执法工作取得了显著成绩，队伍建设全面开花，全年共获得4项国家级荣誉，获得省级文明单位、全省城管执法规范化管理先进单位等17项省级荣誉，14人获得省级表彰，41个单位、175人次获得市级荣誉。特别是在今年德州市11个县市区开展的十佳公仆评选活动中，共有三位执法局长当选。
（二）市民城市意识的提高。没有市民的参与、支持，城市管理将会成为无源之水、无本之木。坚持教育群众、依靠群众、发动群众，大力宣传城管执法方面的法律法规，实行进学校、进社区、进企业、进机关“四进”宣传，创办了专门面向市民的《城市生活》，建立了市民服务热线，形成强大的社会舆论和广泛的群众基础，使城市管理变为广大群众的自觉行动。建市十年来，德州市民城市意识明显提高，表现为三个阶段：1998年在中心广场搞了一个菊花展，结果一夜之间让市民“抢”光了，这代表了第一个阶段；第二阶段，2005年初全省观摩会时在德州大酒店附近摆了四棵铁树，一棵上千斤，结果晚上被“偷”走了；
第三阶段，经过我们努力，特别是通过人性化执法、“门前五包”、大力宣传等工作方式，拉近了与市民的感情，市民都在关心、支持、参与城市管理。对新湖污染事件，市民通过打电话、写信件等多种方式积极反映，使这一问题得到圆满解决。原先市区绿化都是政府搞，由于宣传到位、措施得力，掀起了全民建绿的热潮，今年以来华宇职业技术学院、德州人寿保险公司等单位捐赠、种植树木11200余株，绿地认养27000平方米，360多名市民认养景区树木，逐步走出了一条部门管理到社会联动绿化的新路子。
（三）“四化”管理水平的提高。提高管理水平是城管执法工作的出发点和落脚点。我们通常讲的净化、绿化、亮化和美化“四化”，基本包括了管理内容的全部，但四化的核心是净化，其次是绿化，再次是亮化，美化是前三化的综合体现。一是净化抓面的提高。当前，随着中国城市化进程的不断加快，城市净化范围不断扩大，城中村、棚户区、城乡结合部等成为工作的重点和难点，净化工作普遍存在着保洁、清运死角。工作中，我们积极实施“三个延伸”，达到“三个一样”，即从景区向小区延伸，从中心向郊区延伸，从大道向小道延伸，争取达到大路小路一个样、景区小区一个样、市区郊区一个样，实现道路保洁全城覆盖、垃圾清运全城集中、垃圾处理全城统一。二是绿化抓量的提高。中国城市绿化总体上还存在量少的问题，截至2005年底，中国的城市绿化覆盖率为31.66%，人均公共绿地7.3平方米，与美国、英国、新加坡等国家人均公共绿地面积超过40平方米相比，差距显而易见。我们坚持政府、单位、个人“三位一体”推进绿化，实现每年人植一棵树、人栽一盆花、人种一平方米绿地的“三个一”的目标。三是亮化抓点的提高。亮化是一个城市的形象和亮点，我们一方面按照构建节约型社会的要求，大力推进节能亮化，一方面坚持政府投资和社会亮化
并举，突出搞好市区道路、景区、社区三大亮化系统建设，积极动员社会单位加快高层建筑和沿街单位亮化，努力打造亮化招牌。我市每年都实施“百点亮化”工程建设，对高层建筑物进行统一亮化设计、建设、管理，以三大景区为中心、四条主干道为基轴，点线面相结合、高中低相辉映的亮化格局走在了全省前列。我市长河公园已建成1100亩，景观灯全部采用太阳能灯，既保障了照明效果，又节省了大量的电费支出。四是美化抓质的提高。车辆乱停乱放、墙外乱搭乱建、垃圾乱扔乱倒、空中乱拉乱挂、市场乱摆乱设等五大顽症是城市管理的重点，也是难点。我们探索长效管理办法，将市区道路划分为一、二、三级路，实行分级管理，一级路精细化，二级路规范化，三级路人性化，同时落实“门前五包”责任制，靠市民自己管理自己，达到市容美化与社会和谐“双赢”的效果。
各位领导、同志们，在近几年的城管执法工作实践中，德州市进行了一些探索，取得了一些成绩，但也存在一些尚待解决的问题。展望未来，城管执法工作任重而道远，我们希望能进一步加强与兄弟省市的交流，学习兄弟省市的先进经验，共同促进城管执法工作水平的提高，推动城管执法事业的不断发展。
《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》已经2006年6月6日省政府第37次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年8月1日起施行。
第十二条 城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚；
（三）城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权；
（四）市政管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，对违反市政工程设施管理违法行为实施行政处罚；
（五）环境保护管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权，对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的，或者实施一次行政处罚即可纠正的，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为实施行政处罚权；
（六）工商行政管理方面法律、法规和规章规定的对在道路、广场等公共场所无照经营违法行为的行政处罚权；
（七）公安交通管理方面法律、法规和规章规定的对擅自挖掘道路、占用道路施工等违法行为的行政处罚权；
（八）法律、法规规定和省人民政府批准集中行使的城市管理领域的其他行政处罚权。
行政执法程序是指由法律规定的行政主体在实施法律及法定行政行为时所必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象的总称。简单地说，它是一个由行政行为的方式、步骤、时间和顺序所构成的行为过程。对政府及其工作人员来说，增强程序行政意识，认真按照法定程序行使职权，履行职责，这是推进依法行政的题中应有之义，也是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会对政府工作提出的新要求。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》，把程序正当原则作为依法行政的基本要求之一进行了明确规定。依法行
政，必须严格遵循法定程序，依靠程序来维护和保障行政公正。因为在行政执法的实践中，行政相对人的地位与行政执法主体比较，处于弱势和实际上的不平等地位，一旦行政执法主体行使行政职权侵害行政相对人的合法权益时，有些权利就很难恢复原状，即使可以得到救济也多为事后救济。因此，法律预先设定公正的行政程序，赋予相对人一定的权利，如知情权、申辩权、陈述权、质证权、参与权、要求回避权和救济权等，这样，可以依法使行政执法的每一个环节都受到法定行政程序的约束，也就维护和保障了行政相对人的合法权益。
当前法治观念的淡薄，行政时效的紧迫，行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约，在行政行为实施过程中，强调实体的合法，合理。而对行政程序却往往注重不够，一定程序上影响了行政相对人的合法权益。随着法律制度不断完善和充实，行政执法在实体上有了较大改观，但是在执法程序上，法律规定与具体实践间尚有相当的差距。目前出现的行政法律在公众心目中信任度的降低、褪色，很大程度源自于执法程序中产生的问题。就此，笔者在调查的基础上，试图对执法程序中存在的问题进行剖析与思考。 就当前行政执法机关如何进一步规范行政执法程序做一粗浅探索。
一、行政执法程序是行政执法行为的生命线
何谓行政执法行为？简言之，就是行政执法主体为
实现国家行政管理的目的，行使行政执法职权，并以自己的名义所作出的产生法律后果的行为。行政执法行为包括：行政立案行为、行政审批行为、行政调查行为、行政通知送达行为（包括接受调查通知书送达、处罚通知书送达等）、行政许可行为（包括行政执法人员上岗证等）、行政处罚行为、行政复议和听证行为等等。一般而言，城市管理行政执法机关各部门所涉及到的行为，只要与行政相对人发生关系的，都是行政执法行为，都要受到行政法规的调整和规范，都要依法行政，而不仅将与几大部门相适应的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等有关司法程序法理解为程序法，然而，现代法制原则要求，行政行为无论在实体上还是程序上都应法制化。
（一） 行政执法程序是法律的重要组成部分。法制建设与社会治理法治化中的思考法律是规范所有公民、组织、团体行为的一道“堤坝”。这道“堤坝”不仅要靠实体内容来构筑，也必须要依靠不可缺少的程序来维护和保障。虽然在法律实践中，人们往往更重视法律的实体内容，而在有关程序上表现出或多或少的疏漏，但就完整的法律体系来看，法律的实体与程序却是不可分割和互为条件的。
实体法律或法律的实体内容是规定人们在政治、经济、文化以及社会生活各个方面的权利和义务，而程序法律或法律的程序规定则是实体法实施的不可缺少的过程。法律程序
对法律的公正实现有着举足轻重的作用，以至有的法律干脆以条文形式将这一重要法律精神表达出来。《行政处罚法》
第3条就有以下规定：“„„没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一规定体现了这样的法律精神：行政执法机关职权活动，都必须有法律上的直接依据，否则即构成违法。同时，即使有法律上明确规定的依据，也必须按照法定程序行使，否则同样构成违法。伟大导师马克思在谈论到这一问题时指出：“程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样，审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。”《马克思恩格斯全集》第1卷，第178页。法律必须通过程序才能实施以体现其生命力，而程序又不是执法者可以任意编制的。执法程序必须以法律形式加以确定才有其约束力，体现出同样的法律精神，两者缺一不可，任何重实体轻程序或者相反的实践对法律的公正实施都是极为有害的。
（二）规范行政执法程序，是对行政执法行为的有力设防和监督。克服执法不当的现象，保护相对人的合法权益。在城市管理行政执法法律关系中，行政执法局作为城市管理行政主体，处于领导的地位，而相对人（被处罚人等）则处于服从地位。所有行政行为都具有确定力，行政执法行为有效成立并生效后，具有非依法不得随意变动的效力，执法的
随意性，往往造成执法的不当，相对人的合法权益受到侵害，诸如，在处法过程中，处罚额度问题要根据相对人违法行为重轻来定。而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护也缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也不可能具有真正的约束力。为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。
随着民主与法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为公民群体追求社会正义和公平
随意性，往往造成执法的不当，相对人的合法权益受到侵害，诸如，在处法过程中，处罚额度问题要根据相对人违法行为重轻来定。而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护也缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也不可能具有真正的约束力。为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。
随着民主与法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为公民群体追求社会正义和公平
的重要目标。长期屈服于行政执法权滥用和行政权力的无限扩大，造成对国家行政执法机关充满了恐惧感的人们正是从不断完善的法定程序中看到了克服恐惧的希望，对法律的信任度、安全感得以逐渐恢复。
行政执法程序过程的规范，能够减少行政执法的随意性，克服执法不当，从而定性而罚，也保护了相对人的合法权益。
（三） 规范行政执法程序，有利于增强行政执法行为的合法性、科学性，提高城市管理工作的质量。在日常的城市管理行政执法中，城市管理法律、法规、规章对系列的行政执法行为的程序都作出了具体规范，这些都是必须要认真贯彻执法的，不履行这些程序上的义务，也就是违法，从另一方面来讲，讲究一定的程序，可使城市管理行政执法之外的科学性得到极大的提高，这是由于在一个良好的程序中，必须要具有一定专业知识的人员参与对行政行为认定审批环节，通过层层把关，行政执法行为的质量，也必然得到极大的提高，不经过严格的认定审批，这样行政执法行为的质量是难以保证的，同时，要积极听取相对人的意见，也不至于作出不近人情的行政执法行为来。
（四） 规范行政执法程序，有利于加强行政执法，明确行政执法系统主体的权利和义务。行政相对人的权利和行政执法主体的义务是相辅相成的，其权利是以行政执法主体机关的义务为前提的，权利不受侵犯，权益不受侵犯，直
接取决行政执法主体机关，执法是否“不作为”是否“走样”是否“超越化”，强调行政执法程序，以严格的执法程序为标准，来加强行政执法，使行政法监督制，监督内容是全方面的，包含了对行政执法程序的监督，以不至于出现违规操作的行迹。从而也明确了行政执法主体，机关的权利和义务，行政执法程序的有关问题。
行政执法程序的规范意味着通过公民对行政的直接参与，不仅对于规范行政行为，确保行政权的公正行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着不可低估的作用，而且对于提高行政行为的合法性和公正性，防止和减少违法或不当行为，减少行政争议，以及提高行政效率等也都是有重要意义的。因此，实行依法行政，健全行政执法程序就成为当务之急。
二、目前行政执法程序中存在问题和原因
随着法制的发展， 行政部门执法活动正沿着依法行政的轨道健康发展。依法办事、严格执法已成为广大执法者的指导方针。以法律规范各类执法活动所取得的效果已逐渐赢得了社会上广大公众的赞扬和信任。但由于对“依法”的观念存在的某些偏差，纵观行政执法实践，我们仍可发现许多遗憾，笔者经过考察、分类、综合，发现执法中出现的问题大多存在于执法程序方面。
（一） 行政执法过程失职、滥用职权、超越职权，不
属于执法范围的违规操作现象频频出现，甚至出现故意不履行和不正确履行程序的现象。对具体执法过程中当事人的违法事实不清楚，证据不确凿的情况下，对当事人做出的处罚，使执法相对人的权益得不到保障。不仅损害了相对人的权益，也损害了整个行政执法制度。如果没有任何程序和方式表明该行政主体享有作出具体行政行为权力的资格，程序上应认定是违法的。
（二） 工作效率低，造成相对人合法权益受到侵害。程序的行使是一个时间过程，要耗费一定的时间。行政程序主要指行政机关工作的行政行为的过程、手续、方式和步骤，这就必然涉及行政行为完成的必要的时间限制。因为行政机关的显著特点是非常注意工作效率，而且提高工作效率是同保障行政相对人合法权益直接联系在一起的。可是实际上在当前具体行使过程中还存在着工作效率低，没有在合理的时间内办理，办事拖拉而造成相对人合法权益受到侵害现象。
（三） 在具体执法过程中行政执法机关和执法人员执法程控电话不规范，执法随意性现象不断，甚至执法相对人在被执法程序中存在不知情现象。执法人员在具体执法程序中运用简易程序的，还存在着书面主要内容残缺不全或含糊不清，就不符合行政执法决定书的形式要素，构成行政程序的违法。在实际执法中，由于不注意送达方式，导致行政相对人或利害关系人不知道有该决定，甚至为此发生争议。从
而造成人民群众不支持、不理解执法工作的现象，难以认同对执法程序合理、公正性。
（四） 对产生问题原因的分析。根据调研，产生在执法过程中的这些问题，从执法机关到执法个体，原因是诸方面的，但亦可以分类归纳为几个方面：
1、我国尚无统一的行政程序法典，还没有统一行政执法程序方面的法律规范，只有在各法律、法规中作了部分规定。这对于行政执法主体、机关，在操作过程中是否合法、合理、公平、公正，带来了一定的难度，行政执法自由裁量权空间偏大，有些行政执法机关在操作过程中出现先罚款后定性、随意裁量的现象时常引起行政相对人的不满，而且当前行政执法主体被诉的许多行政案件中，往往是因为忽视了程序法的规定，而造成败诉。程序是依法行政的生命，对行政执法机关而言尤为重要。在执法实践中，行政执法的程序存在问题较多，主要表现是重实体，轻程序。执法人员普遍认为行政执法行为只要事实清楚、证据确凿，处罚了违法者，就达到了执法目的，程序上不足，不影响执法效力。
2、 随着法律制度的日益完善，法律的内容也日益繁多，执法工作中虽然注意了实体内容的增加，但对更为复杂的程序内容缺乏足够的理解和认识，相当部分的执法者认为，法律程序的完善应该是使执法更加方便容易，一旦发现程序的限制力度在不断加大，对应该掌握的法律内容就会产生不恰
当的抵触情绪。特别是对法定程序中一些看似繁琐的必要细节，有畏难心理，误认为法律越来越多，我们的工作也就越来越难做。
3、 执法程序仍然缺少有效的规范和监督，除非必要，日常对执法工作的检查往往只注重执法结果而不注重对程序的检查，而有的领导干部则干脆表示：我不需要知道过程、只要知道结果就可以了。正确的结果应是正确的程序过程合乎逻辑的产物，而结果正确，程序错误一样不能产生法律效力。对可能出现的偏差和不良做法的姑息放任，久而久之，错误的做法成为工作惯例而更难以纠正。
4、 管理相对人法律意识不高，不能以法律来保护自己的合法权益，一定程度上纵容了执法者违章、违规、违法操作的蔓延。在执法实践中很少有被管理人主动要求执法者出示有效证件，也很少有人在被没收或扣押物品时要求履行法定手续，更少有人对违反规定的收费、扣押及处罚给以理直气壮的拒绝。
三、 进一步规范行政执法程序对策及思考
有关调查显示，执法程序中存在的种种问题已经产生了一定的不良后果，法治原则受到了挑战，法律权威受到侵害，一定程度上动摇了公众对法律的信任和依靠；由执法漏洞所导致的法律腐败造成了极坏的社会影响，极大损害了国家行政机关的形象；不良工作习惯的形成，不良执法意识的存在
又继续祸害今后的行政执法工作。如何提高法治意识，严格遵守执法程序，提高执法质量已成为执法工作生死攸关的问题。
（一） 完善行政执法程序的法律、法规，从根本上治理违法执法的情形。
当前没有一套专门性的行政执法程序法律、法规，具体的程序内容仅见与各种实体规定中，在行政法中对这方面规定很少，仅有的条文规定得也不够明确。行政执法实体法执行得再好，也会因法律程序上的不当，违法而导致无致。因此要求避免重实体，轻程序。有了一套完善的行政执法程序的法律、法规，也使执法机关和执法人员在执法过程中有法可依、有章可循，避免随意执法的现象。
（二） 提高法治意识，摆正法定程序与打击力度之间的关系。
1、解决遵守法定程序问题，必先从思想意识上入手。从目前情况看，相当一部分同志特别是一些基层领导对法定程序有片面理解，他们既承认程序对执法工作的重要，却又认为过于繁琐的程序束缚执法手脚，降低了执法的效率和打击的力度，稍有不慎还会“触雷”，在内心深处对程序有抵触，在工作上或规避程序或变更程序内容，甚而对正常执法过程加以权力干预。其实，打击力度与遵守程序并不矛盾而是相辅相成。离开法定程序，执法无效，错案发生使执法机
关不断要花费人力物力去纠偏改正，行政执法机关和法律的可信度降低，虽忙忙碌碌又何来打击力度？而严格依法行政，虽程序看似繁琐，却是环环相扣，真正做到事实清楚，证据充分，法律适用恰当。定性准确，程序合法，打击准确，又何惧力度不强？执法人员切莫以为相对人没有异议便可以为所欲为，在法律面前其实每个人都在其控制之下，这是法治的核心。执法人员必须充分重视法定程序，熟悉掌握并自觉运用程序来规范执法行为。
2、行政执法主体必须明确表明该项执法管辖权。行政执法应由有执法的行政主体（主要有享手该执法权的行政机关，同时也包括法令、法规赋予该执法权的组织和个人）作出，而且该执法机关应有明确的管辖权，这种管辖权不但应有法律、法规的依据或授权的文件的依据，而且行政机关应以明示或默示方式告知行政相对人，使行政相对人确信对其作出行政处理决定的组织或个人是代表国家行使该项执法权的。行政机关在执法前或作出任何决定前，应先通过内部行政程序肯定其本身有权处理有关问题，方可对外执法。管辖权的有无是实体问题，管辖权有无明示是程序问题，两者相互联系。当管辖权发生冲突或存有异议时，不但涉及行政机关之间如何解决管辖权冲突的程序问题，而且涉及行政相对人为保障自己合法权益寻求解决履行管辖权义务机关的程序问题。
3、执法人要保证行政相对人的参与权。所谓参与权是指公众和利害关系人有参与行政程序，并对行政行为的作出发挥作用的权利。现代行政管理活动是纷繁复杂的，没有行政相对人的参与和配合，行政主体就难以实施有效的行政管理活动。因为现代行政管理过程的运作并不都是行政主体单方面的活动，在很多情况下，它是在当事人的参与下，由行政主体与当事人共同作用下完成的，行政主体与行政管理相对人是一种互动合作的关系。根据自然公正的一般原则，如果没有当事人的参与，行政主体作出有关当事人权利义务的决定，这种做法本身就是缺乏公正性的，而且很容易导致不公正的结果。因此，行政主体应当增强行政行为的透明度，要从制度上保证当事人的行政程序参与权，并让其有充分机会提出自己的主张和有利于自己的证据，以反驳对方的证据，进行交叉询问和辩论。只有这样，才能取得行政相对人对行政行为的理解、配合和认同，从而提高行政效率，实现行政目的。同时，也让行政相对人对行政主体及其工作人员积极监督，这也是建立廉洁高效政府的必然要求。员在调查案件和处理案件时，必须佩戴特定标志或出示证件。
4、提高行政执法工作效率。行政执法行为有其多、杂、变化快等诸多特点，讲究一定的程序必然要经历一定的过程，将行政执法程序分为一般程序和简易程序。而行政执法效力总是与一定的时间联系在一起的，这就必然要影响行政
效力，有必要把行政执法行为区分为重要的行政执法行为和一般的行政执法行为，对于一般的行政执法行为毫无疑问必然要严格适用简易程序，简易程序可将立案申请、审批、层层批复等过程有选择地压缩适用，但是主管领导的签发是必经的程序，不可忽略，对于时间紧迫的重大行政执法行为的决策在一定的条件下也可以适用简易程序，但必须累计慎重，但不宜多搞。行政机关在执法过程中如不遵守明确的法定强制时效，超过合理的时间界限，就要对引起的法律后果承担法律责任。对行政机关的行政行为可以导致相对人取得权利的，如超过合理时间，相对人权利自然取得，这对于促使行政机关勤于行政有直接意义。因此，作为行政执法程序的合法性要见必须包括合理的时间要求。
5、行政执法程序必须公平、公开。资讯公开，行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开。便于监督，各级行政城市管理执法程序必须采取公示原则，也使相对人能够进行充分的了解，以避免各类违规现象出现，使相对人的合法权益得不到维护。行政执法主体应当建立行政执法公开制度，将执法依据、职责范围、执法程序等内容在其办公场所的公共区域公示，有条件的，还应在公共信息网络上公布。实践证明，公示的方法对于提高城市管理行政执法新形象有着十分重要的意义。行政机关必须设立公正无偏私的调查听证程序，行政机关没有充分调查取证就没有决定权。因
此行政执法程序中最核心和基本的就是在行政决定作出前的调查听证程序。法律的行政程序必须具有公正性、公开性和平等性。公正性、公开性和平等性比较集中地体现为行政听证指度。听证指度是一重正式的、法定的、特别适合于行政执法的事前行政程序制度，是指直接影响当事人权
（三） 建立责任追究制度，实施赔偿追偿
1、依法行政不能仅仅依靠行政机关和执法人员自性，而应该注重控制机制的运作。基本要求是：对执法权力的控制应与所拥有的权力成正比，所行使权力越大，执法者应承担的责任也应越大。在此基础上建立相应责任追究制度，从根本上分清执法过程中产生的责任问题，各司其责，防止推诿。一旦产生差错，可以落实行政和刑事方面的责任追究，迫使行政权力在法定范围内运作。对造成不良后果的执法行为，充分实施赔偿和追偿的法律法规。依据《国家赔偿法》的有关规定，对由于执法者过错而造成的赔偿行为应行使追偿权，保证执法者不因各种借口而逃避责任，至少在经济上、物质上对自己过错要承担责任。
2、要严格落实行政执法责任制。行政执法责任制规范的对象是行政执法主体的具体行政行为，是行政权力与责任紧密挂钩、权责统一原则的制度体现。在行政执法实践中，违反法定程序，与滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守和不依法履行职责一样，都是一种违法行政行为，同样要承担相应的
法律责任。严格落实行政执法责任制，要认真梳理行政执法依据，依法确定行政执法标准，明确行政执法程序，细化行政执法责任，切实分解落实岗位执法职责，使每一项行政职权都得到合法、公正、公平的行使，真正做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究”。只有严格落实了行政执法责任制，在行政主体内部，通过规范和考核，使行政执法人员有动力依法办事；在外部，通过群众监督，促使行政主体以“责任到位”取代“权力到位”，落实行政执法责任制的过程，是一个不断强化行政执法人员法治意识的过程。
3、要强化行政复议监督职能。行政复议作为化解行政纠纷的一个主要法定渠道，具有便捷、高效的特点，在行政系统内部监督和纠错方面发挥着重要的作用。因此，各级行政复议机构必须认真贯彻《行政复议法》，进一步完善行政复议制度，特别是要加强行政复议能力建设，搞好行政复议工作，依法维护公民、法人和其他组织的正当权益。办理行政复议案件，对符合法律规定的行政复议申请要依法受理，审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序，公正地做出行政复议决定。特别是对那些涉及乱罚款、乱收费、乱摊派，加重企业和公民负担，影响和阻碍经济社会健康发展的违法行政行为，该撤消的要坚决撤消，该变更的要坚决变更，要坚决纠正违法或明显不当的行政行为，充分发挥行政复议“定纷止争、案结事了”的作用，使行政复议法律制度取信
于民，通过行政复议及时有效地监督行政机关严格依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，实现社会和谐。
（四） 定向培训，逐步形成骨干执法队伍
1、行政执法机关的有关职能部门，应实事求是地对一线执法队伍作出充分、客观的评估，对承担执法重任的执法人员的现有素质层面有一个较为全面的评价。有关职能部门要组织具体的业务定向培训，以期能形成高素质的骨干执法队伍。凡是新出台的法律和法定程序都应通过定向培训让更多的执法者尽快掌握。
2、研究改善执法人员的心理状态，减轻执法人员心理负担应成为有关职能部门的重大研究课题。当我们有一支充分掌握法律知识、熟悉遵守法定程序、具有健康心态的执法队伍时，我们的行政执法工作就必定能提高到一个新的水平。
三、在执法实践中，为避免程序违法，应注意以下几点：
（一）注意亮证，表明身份。这个基本常识实践中容易忽视、遗忘，如因人熟、互相认识等。
（二）必须作到先调查取证查明事实后再作出决定，切忌先决定后取证，这是行政执法中基本、最起码的要求。
（三）注意事先说明理由，即严格执行告知程序，履行告知义务，应当在作出具体行政行为之前，向行政相对人说明将要作出的行政行为的事实、法律依据及其他理由，不要搞神秘主义。
（四）注意事中听取意见，接受行政相对人提供的证据。没有事中听取意见，事先告知就没有任何意义。
（五）注意事后告知权利。即告知行政相对人不服行政行为时可采取的措施，以落实对行政权的事后监督程序。
（六）注意收集已经履行完每一法定程序的证据。这是执法实践中最值得注意的地方。根据行政诉讼法的规定，被告（行政机关）对作出的具体行政行为的合法行为负有举证责任。因此，行政主体也应当举证证明其以履行了法定程序。
我们担负着从源头抓质量的重要职责，确保质量安全是我们义不容辞的责任。
法律意识
有法必依，是社会主义法制的基本要求。
随着公民法人法制意识的提高，增强行政执法人员法律意识尤显必要。
强化执法程序，尤其是涉及行政相对人切身利益的知情权、异议权、陈述申辩权、听证权、诉权等，在检验结果告知、处罚告知、下达处罚决定等环节更应该加强。
执法过程要严谨，尤其要规范抽样行为，产品抽样标准有明确规定，应当严格执行
服务意识
服务地方经济发展始终是质监工作的重心，执法必须和当地经济发展结合起来，和经济发展水平结合起来，和整个国家整体状况结合起来
《行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。《产品质量法》明确规定，企业（生产者）是产品质量的第一责任人。在执法中，要通过服务强
化企业第一责任人意识。为我们自身工作，也为企业自律，减小我们的负担。
风险意识
行政问责制是近年来强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度。（及时、依法） （罚没物品处理） 工作不及时 事故
浅谈城管行政执法文书的特点及填写时应注意的问题
制作城市管理行政执法文书（以下简称执法文书）是执法人员的一项基本功，是城管执法活动的一项重要内容，也是实施行政处罚过程中不可逾越的重要法定程序。如何规范制作执法文书不仅是办案人员政治、业务素质以及生活阅历、社会经验的综合反映，也是其基本业务技能高低的具体表现。下面，笔者结合自己的工作实践，对执法文书的特点、分类及执法文书制作应注意的问题谈一点粗浅的认识。
一、执法文书的概念及其含义
执法文书是按照法定程序，为正确实施法律、法规而制作的重要文件。城管行政执法文书主要是指实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门，应用有关的法律、法规和规章处理违法案件过程中依法制作的具有法律效力或法律意义文书的总称。这个概念包含以下几层含义：一是执法文书的制作主体是实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门。二是执法文书的适用范围是在具体的行政执法活动中。三是执法文书的制作必须严格按照国家法律、法规的规定。四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。
二、执法文书的特点与分类
（一）执法文书的特点
1、制作的合法性。这是指制作执法文书必须严格依据法律的规定，特别是《行政诉讼法》的规定，按照不同的文种、要求和时限进行制作。
2、内容的规范性。执法文书是一种高度程序化的书面文件，各类执法文书的写作内容、形式结构等都有严格要求。
3、内容体现法律规定。执法文书的内容所反映和体现的是国家法律、法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。
4、语言表述的准确性。执法文书是庄重严肃的文书，在语言文字的运用上，要求十分严格，不能模棱两可、似是而非，也不能任意夸大或缩小事实。
5、具有法律上的确定力。这是指执法文书一经制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是城市管理行政执法机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其它文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由城市管理行政执法机关依照法定程序进行，除人民法院和政府行政复议机构外，其它任何机关、团体或个人都无权予以认定、变更或撤销。
（二）执法文书的分类
1、执法文书按其用途可分为内部文书和外部文书。内部文书是指在行政执法活动过程中执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件审批表、案件调查终结报告、结案报告等。而外部文书是指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如调查笔录、勘验笔录、行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书等。
2、执法文书按其形式可分为笔录式和填写式。城管执法文书主要以笔录式执法文书和填写式执法文书为主。笔录式执法文书主要是详细记录当事人违法的客观事实及执法人员的调查结果。填写式执法文书的格式相对固定，如责令停止违法行为通知书、当场处罚决定书等，这类文书在制作时只需在空白处根据实际情况填写即可。
三、制作笔录式执法文书应注意的问题
（一）制作《调查笔录》应注意的问题。制作调查笔录是获取违法客观事实的重要手段，通过调查笔录既能帮助调查人员分析案情，又能帮助行政执法机关作出最后的处罚决定提供重要证据。在制作中，应注意以下问题：
1、格式。调查笔录一般采取一问一答的格式进行制作，制作时“问”与“答”要分行进行，即便问话和回答只有一个字，也要分行进行，不能出现几个问题一起问一起回答的情况。当然有些问题也可以一次性综合询问，由被调查人回答，比如调查当事人情况时，可以询问“请将你单位的基本情况介绍一下”，此时被调查人可一次性回答单位的全称、法人代表、地址、联系电话等。
2、笔录的正文。笔录的正文要明确主题，一问一答时问要问的明确，答要答的清楚，一般分为三部分：
第一部分是相对人的确认。相对人的确认也就是确定违法的主体，在询问时要将违法行为的地点及事件表述清楚，以达到能初步判定案情，为后面的调查作好铺垫的目的。例：“位于×××的房屋是你（单位）出资建设的吗”；“×××路面被污染，是你（单位）的施工车辆粘带泥土带出工地造成的吗”，在得到当事人确切回答后，应接着询问当事人的具体情况，包括当事人单位全称、法人代表、地址、联系电话等，最后是被调查人身份的确认。在调查过程中被调查人一般应选择单位的负责人或熟悉情况的人，如果被调查人没有工作单位的应记录有效证件号码，对被调查人回答不完全的要提示补充。
第二部分是当事人违法的事实。要弄清当事人的违法事实就要搞清楚两个问题：一是这件事是否是当事人干的，二是这件事是否违法。这一部分对当事人违法的时间、地点、违法事实的具体情况，当事人的行为是否经过合法有效的批准等都要详细记录。第三部分是当事人的最后陈述及询问内容的真实性。包括当事人对违法事实的补充说明、陈述的理由等，最后笔录交被调查人阅读后回答以上内容是否属实并签字确认。
一般情况下，笔录的正文都要根据以上三部分依次询问，先核准违法事实，再确认行为违法，不能前后颠倒。
3、笔录要语句准确无错别字。笔录语句要力求准确，不能出现方言、口语化的词语及“大约、可能”等模棱两可的语句。
4、调查人员不能互相代替签名。行政执法调查必须是两名执法人员共同操作。实践中，容易出现的问题是一名执法人员代行两名执法人员的权利，代替他人签名，这些都是违反操作程序的。
5、笔录修改处必须被调查人认可。 调查笔录从内容上讲，它是被调查人就其了解的案情所提供的陈述，只是这种陈述是在执法人员的组织下进行的。笔录制作完毕后，应将记录内容交由被调查人核对，对于无阅读能力的被调查人，调查人应向其宣读记录的内容，若有删改，则应由被调查人在删改处按手印，核对无误后，由被调查人在记录内容的下一行注明“经核对，内容记录无误”并签名，若笔录有多页，则经被调查人核对无误后，由被调查人
逐页签名，未经被调查人加按手印确认的增添、删除、涂改的调查笔录，被调查人有权否定其法律效力。
(二)、制作《勘验笔录》应注意的问题。勘验笔录是行政执法人员对违法现象进行现场勘验、检查、测量、绘图、拍照，并将情况和结果如实记录而制作的笔录。在制作时应注意如下问题：
1、应根据现场情况确定方向，并在勘验图上标出方向。绘图时违法的标的物应明确。有经验的勘验记录人员，一般情况下会在现场选择几个参照点，这些参照点应是长期固定存在的东西。勘验中除标明勘验对象情况外，还要标明勘验对象与参照点之间的距离方位关系。如被勘验的建筑与四邻建筑的关系，以界定是否影响相邻建筑的安全、通风、采光以及建筑物的开间、进深和是否移位等。如果勘验的建筑临街或是在临街院内，应详细测量建筑物到围墙的距离及围墙到路牙石的距离，以界定是否压线或是否占压管道。
2、作为《勘验笔录》补充的图片拍摄角度要清楚、合理，能反映现场情况。比如查处污染路面案件，在拍摄取证时就不能简单的拍地面被污染的情况，而应该在镜头内涵盖周围的情况，做到从图片上看就能了解被污染路段的大体位置。
3、查处在建违法建设案件应下达《责令停止违法行为通知书》。制作《勘验笔录》时应体现出执法人员在调查责停后该建筑处于何种状态，即在建违法建设的施工进度状况。
四、制作填写式执法文书应注意的问题
填写式执法文书的特点是拥有固定的格式，内容主要包括案由、当事人、违法行为、法律依据等方面，在制作时应注意如下问题：
（一）案由应具体明了，说明案件核心问题。案由处填写当事人违法行为种类的名称，主要是用简明扼要的语言说明所调查的是什么案件。 实践中有的执法人员在填写案由时仅填写违法事实或性质，如“违法建设”、“乱搭乱建”等，很不明确，不能表明案情。在制作笔录时应将案由表述完整，如处理某违法建设案，可具体表述为“某单位未经审批违法建设平房”，此案由表述就较为完整，解决了三个问题：①违法行为主体是某单位；②性质是未经审批；③行为是擅自建设平房。
（二）“当事人”栏目处应填写当事人的全称。当事人栏目应详细填写具有法人资格的违法相对人的全称，实践中，有的执法人员仅填写简称或不具有法人资格的下属单位名称等都是不规范的。
（三）“违法行为”部分应填写明确。在制作填写式执法文书时，违法行为部分包括时间、地点、违法行为这三个要素，缺一不可。例：某单位违法建设平房案件，在填写责令停止违法行为通知书或限期改正通知书等文书时，就不应该简单地写为“你单位违法建设”，应按规范写为“你单位自××年×月，在××××（地址），未经审批擅自建设平房×间××㎡”，详细载明当事人违法的时间、地点、违法行为等。
（四）“法律依据”栏目应填写所适用法律的全称。法律依据栏目填写该违法行为触犯的主要法律规范的全称，不能随意缩写，比如将《中华人民共和国城市规划法》缩写成《城市规划法》等都是不符合规定的。
（五）调查终结报告填写要详实。调查终结报告作为案件调查结束后的总结，不仅要反映出调查笔录中的真实情况，还应该体现出案件的来源、案件调查经过、当事人配合调查态度及纠正违法行为的情况等。
从《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》2002年发布以来，城管执法工作由无到有、由点到面、由小到大、由弱到强，对推进城市管理、提升城市形象发挥了重要作用。随着市场经济的深入发展和城市化水平的不断加快，城管执法工作出现了许多新的
问题，需要我们不断探索、不断实践、不断创新。借此机会，向大家汇报德州市城管执法工作的一些做法和体会，请大家多提宝贵意见。
一、以积极奋进的态度创新城管执法文化
面对城管执法现状，本着对历史负责、对组织负责、对市民负责“三个负责”的态度，我们细心研究，用心探索，初步形成了一套适合德州实际的城管执法文化体系。
1、明确城管执法指导思想。我们提出了“把执法纳入管理之中，把管理纳入执法轨道，将服务贯穿于管理执法全过程”的指导思想，以执法促管理，以管理落实法，以服务促和谐，将管理、执法、服务有机结合。
2、提出“一、二、三”工作思路。我们制定了“突出一个中心，开展两个探索，实现三个提高”的工作思路。“突出一个中心”——全面提升城市管理水平，“开展两个探索”——探索综合执法与分级管理相结合的路子，探索城市管理经费由政府主渠道和多渠道筹措的路子。“实现三个提高”——市民城市意识、执法管理队伍整体素质和城市“净化、绿化、亮化、美化”水平有明显提高。
3、确立“三步走”奋斗目标。即“一年初步理顺”，即在城管执法局成立第一年实现内部管理初步理顺，和有关部门的关系初步理顺，各项规章制度初步理顺；“两年逐步规范”，即在第二年实现管理执法的理念人性化、管理执法的手段法制化、管理执法的环境优良化、管理执法的程序规范化的“四化”目标；“三年明显提高”，即在第三年整个市区的管理执法水平上一个大的台阶。“两年逐步规范”目标已经全部实现，正在为全力实现第三步目标而奋斗。
4、城管执法“六种精神”。即发扬环卫工人任劳任怨的无私奉献精神，园林、景区工人精益求精的争创一流精神，市政工人敢打硬仗的吃苦耐劳精神，执法队伍说干就干的雷厉风行精神，城警队伍敢于执法、善于执法的精神，既争单打冠军、又争混合冠军、确保团体冠军的管理执法精神。在“六种精神”的引导下，呈现出思想高度统一、行动高度统一和人人想干事、能干事、会干事的良好局面。
5、城管执法人的“三官形象”。我们提出了城管执法人的“三官形象”，即形象像军官，工作雷厉风行；执法像警官，敢于执法，善于执法；办案像法官，依法执法，严格执法，全力打造一支形象严肃、执法严格、办案严谨的城管执法队伍。
6、城管执法“九字”座右铭。即“执法严、管理好、服务优”，作为全局广大干部职工的行为指南。“执法严”是指严格依法执法的手段，“管理好”是指工作目标，达到城市秩序优良，“服务优”是指优质服务的工作态度。
7、实现工作思维“三个转变”。即改变传统的管理理念，实现由管人到管事的转变，把具体事务推向社会，通过市场竞争，提高管理效能；改进传统的工作方式，实现由被动到主动的转变；改革传统的工作机制，实现由突击到长效的转变，从依法管理入手，建立长效监督、投入、管理机制。
8、夯实“五个正比”的基础。实现城管执法事业“又好又快”发展，没有一定的基础条件是不现实的，必须通过努力逐步达到城市管理基础工作“五个成正比”，一是维护费与维护量增长成正比，二是增加任务与增加队伍成正比，三是城市建设发展与城市管理手段成正比，四是城市建设与城管执法基础设施建设成正比，五是环境改善与市民素质提高成正比。以此为城管执法事业创造广阔的发展空间。
9、实现城管执法“四化”目标。即管理执法的理念人性化，推行亲民管理、和谐执法；管理执法的手段法制化，在建局第一年市政府出台12个规范性文件，第二年建立了30多项内部管理制度，第三年出台了《城管执法责任制》，城管执法制度化水平三年上了三个台阶；管理执法的程序规范化，建立了行政处罚程序、处罚听证程序以及案件审核等十余项程序规定，统一了法律文书、执法服装、执法车辆标识；管理执法的环境优良化，加强与规划、环保、公安等五部门的沟通协调，创造了最优的发展环境。
10、处理好“三个关系”。即处理好管理执法关系，发挥管理、执法一体化的优势；处理好市容与市民关系，既搞好市容管理又维护群众切身利益；处理好市长与市场关系，一方面争取市政府支持加大投入力度，一方面向市场要资金、要人员，提高社会化、多元化水平。 经过两年多的实践，这一套城管执法文化逐步融入到了整个城管执法工作中，融入到每个干部职工日常工作中，成为发展的指南，成为干部职工共同努力的方向，以此凝聚了系统干部职工的合力，激发了干劲，成为推动工作的强大思想动力。
二、以开拓务实的态度创新城管执法工作体制
2005年5月10日，原河北省省长季允石带领河北省各市书记、市长来德州考察交流，问城管执法局是怎么建的、有什么职能等，当时我介绍道：“季省长，怎么建不重要，关键是省长怎么研究，应完全本着把城市管理好这个目的，去确定好队伍怎么配、职能怎么定、体制怎么建”，然后讲了德州城管执法经历的三个阶段、三大职能、三支队伍。从此之后，河北一些市到德州来考察，参照德州“四个三位一体”的做法调整了城管执法工作体制、模式、职能。
（一）从职能配置上，构建管理+执法+相对集中行政处罚“三位一体”模式。开展城市管理工作，职能界定是关键。对此，德州市委、市政府高瞻远瞩，对城管执法局职能界定、
单位筹建、队伍组建给予了大力支持，使德州市城管执法局管理、执法、相对集中行政处罚职能一步到位，为开展好工作奠定了坚实基础。
德州市城管执法局作为主管市区城市管理和城市管理行政执法工作的市政府工作部门，主要职责有三:一是管理维护任务。概括为六大管理任务，即园林绿化、环境卫生、市政设施、市容市貌、景区管理、城市防汛。二是执法处罚任务。行使市容环境卫生、城市绿化、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和拆除环境卫生设施许可、城市户外广告设置许可等17项行政许可权。三是相对集中行政处罚权。相对集中行使环保、工商、交通、公安、规划等五个部门的部分行政处罚权。具体负责擅自设置大型户外广告、擅自砍伐树木等99项行政处罚事项。
城市管理，顾名思义是为了管理好城市，管理是内容，执法是手段。在我们的管理+执法+相对集中行政处罚“三位一体”模式中，管理和执法相互配合，形成合力，使相对集中行政处罚权走上了良性轨道。
（二）从队伍上，构建管理队伍+执法队伍+公安保障队伍“三位一体”模式。德州市于2006年12月12日成立了德州市公安局城管执法警察支队，由10名正式警察组成，同时配备了20名协警，形成了拥有3000人管理队伍、300人执法队伍、30名公安保障队伍的三支正规军。
德州市公安局城管执法警察支队成立以来，为城管执法工作创造了良好的环境，公安保障优势日益突出，达到了“当局长的工作不分心，协调关系不费心，平常执法不担心”。城警支队实行了以24小时备勤和重点时段在景区开展治安巡逻为主的工作方式，加强执法纠纷矛盾调处。在新华东路马路市场迁移中，三支队伍协调配合、一体作战，管理队伍先行，加强宣传引导，执法队伍跟上，对不服从管理的依法处罚，警察支队保障，对阻挠执法的依法处理，使该马路市场无震荡搬迁。2005年共发生暴力抗法和阻碍执行公务事件31起，人员受伤、车辆被毁20起，2006年分别为26起和15起，而今年截至7月底仅有8起和4起，暴力抗法事件有了明显减少。城警支队成立半年多来，共接警80余次，处警50余次，调解执法纠纷200余人次，有力地保障了城管执法工作开展。
实践证明，城管警察协同执法，既可对违章者形成震慑，又可随时调处工作中的各种纠纷，积极预防暴力抗法事件，增进了市民对城管执法工作的理解、信任和支持，为构建和谐城管奠定了坚实基础。
（三）从法制上，构建法规（法制办）+法人（执法局）+法庭（法院）“三位一体”模式。要避免执法工作的随意性、盲目性，必须重视城市管理中的执法和监督，加强各种制度建设，做到有法可依、有章可行，保证依法行政。为切实做到有法可依，在市法制办的大力支持下，德州市一次性出台了《德州市城市管理行政执法暂行办法》、《德州市城市管理相
对集中行政处罚暂行规定》、《德州市城市市容和环境卫生管理办法》等12个规范性文件，并进行了集中宣传活动，为依法行政工作奠定了坚实基础。 德州市城管执法局作为代表市政府行使城管执法职能的法人单位，则依据规范性文件执法，做到了执法必严；同时，联合德州市德城区法院建立了申请强制执行等司法配合制度，专门对拒不服从城管行政处罚的实施强制执行，解决了执法案件执行难的问题，切实维护了城管执法的严肃性，做到了违法必究。
具体工作中，发挥执法主体作用，主动协调法院、法制办，努力探索执法路子。一是严格执法。坚持严格管理、统一标准、不徇私情，努力维护法律的权威。我市阳光花园小区一户二楼居民擅自搭建阳台，三楼住户投诉到我局，我局经调查属实，拟对该处违建进行拆除，先后有十几位厅级领导、二十多名市直部门负责人通过各种途径进行说情，我局顶住压力依法进行了拆除，取得了良好效果。沟盘河水库是我市饮用水源地，由于种种原因周边形成了大量违章建筑，我局负责规划执法后，市法制办提供法律依据，市法院提供司法保障，经过三个多月的努力，共拆除违章建筑2.7万平方米，威胁城区饮水安全的隐患彻底消除。二是依法执法。改变过去集中整治、“人海战术”的工作模式，逐步将城管执法工作纳入法治化轨道。过去烧烤市场治理是个老大难问题。在规范过程中，我们积极转变执法观念，实行“一张纸”管理，先发一张明白纸，再下一张整改通知书、一张处罚通知书，对拒不接受处罚的由法院送达一张义务履行通知书，使烧烤市场治理工作取得了明显成效。宣惠河两侧违章建筑由于占压防汛设施，在事实清楚的基础上依法进行了拆除，确保了排水畅通。三是文明执法。坚持人性化执法，以教育为主、处罚为辅，实行“首次温馨提示、二次黄牌警告、三次给予处罚”。在自行车停放秩序规范中，划定停车区域、设定停车架，加强宣传教育，对违章的停放车辆队员反复规范，达到“朝向一致、摆向一致”，以实际行动感化了市民，使他们自觉按规定停放车辆，成为我市一道靓丽的风景线。在马路市场整治中，注重疏导分流，规定了早市、夜市等的经营时间、地点，对新华路、三八路、新湖路等几条人流较大的道路的马路市场进行了搬迁，搬迁中首先为经营业户找好了经营地点，帮助业户解决实际问题，使搬迁工作得以顺利进行。四是以责执法。实行“定岗位、定人员、定责任、定奖惩”的“四定”管理，明确了每名执法队员的工作范围、工作责任，调动了工作积极性。大力推进“门前五包”责任制的落实，明确了市民责任，引导市民自己管好自己，逐步推进城管执法工作由部门管理到社会联动转变。
据统计，建局以来，共办理一般程序案件825件，简易程序案件3.5万余件，结案率90%以上。由于始终坚持依法执法、严格执法、文明执法，始终注重发挥法制办、法院的作用，始终维护市民群众的根本利益，城管执法工作逐步走上了法制化、规范化、人本化的道路。
（四）从区域上，构建内部+外部+区街居“三位一体”模式。内部即是指全局系统11个二级单位的内部协调配合。执法局成立第一年是“理顺年”，是打好架子、起好步子的一
年，理顺内部管理、各项规章制度；第二年是“规范年”，是竖起旗子、走出路子的一年，即实现管理执法“四化”目标；第三年是“提高年”，是做出样子、创出牌子的一年，即整个市区的管理水平上一个大的台阶。两年多来，主要实施了“垃圾围城”攻坚、“两片、四线、百点”亮化、东风路为重点的绿化改造、广告牌匾整治、“三亭入室”等工程，开展了百日劳动竞赛、局系统运动会、靓丽德州摄影展、元旦职工书画展、春节文艺晚会等活动，这些工作、活动的相继开展，展示了良好的精神面貌，树立了城管执法队伍的形象，使内部形成了坚强有力的战斗集体。
外部则是与纪检、人事、财政、审计、物价、工商、环保、卫生、规划、公安、交通等部门建立了协调配合制度。加强与财政、审计、物价、卫生等部门的协调配合，争取对城管执法在队伍建设、资金支持、政策保障等方面的支持；主动加强与规划、环保、工商、公安、交通等部门的协调配合，联合出台《内部协调运作实施意见》，定期开展联席会、通报工作情况等，部门之间协调更加顺畅，相对集中行政处罚权工作顺利推进，创造了最优的外部环境。
以构建“大城管”、“大执法”体系为抓手，实行管理重心下移，明确了市、区城管执法事权划分，调整了市城管执法局与三区之间的管理执法范围、工作任务、责任分工，使市区协调一体。各区都成立了城管执法局，接受市局的业务指导，统一了执法车辆、执法服装、执法程序、执法文书等，德城区天衢、新华等街道办事处也都成立了执法中队，社区居委会也都成立了相应的管理机构，市、区、街、居“两级政府、三级管理、四级网络”的体系初步建立。
三、以只争朝夕的态度创新城管执法奋斗目标
我们大力探索“星级化管理”，低级层次靠人管，搞“人海战术”，搞集中整治；中级层次靠制度管，建章立制，依法管理；高级层次靠文化管，就像星级宾馆，星级越高越看不到服务员，达到城市意识深入人心、街上看不到队员，在澳大利亚就很少看到公安、交警就是一个范例。根据我市实际，本着干就干好、争创一流的精神，确定了提高队伍素质、提高市民城市意识、提高城市管理水平“三个提高”的工作目标。
（一）队伍素质的提高。队伍是搞好城管执法工作的关键和基础。把队伍建设摆上重要位置，用“三官”标准、“九字”座右铭作为干部职工的导向，管理、执法、公安保障三支正规军建设实行“三步走”，第一步对原有队伍进行优化组合，辞退50人，留用借调人员18人，高标准聘用市容管理员80人，引进大学生70人，接收军转干部9人；第二步在全市城管执法系统组织了8次大规模培训，2000多人次参加；第三步实施了3次竞争上岗，85名同志由此走上了科级岗位，队伍整体素质和工作水平有了明显提升。在狠抓三支正规军的同时，组建了体育、文娱、演讲、书画、社会监督五支业余军，积极参加各类活动，取得了良好效果，有力提高了全局的整体形象。篮球队先后十几次获得市直部门冠军，参加全
国“神农地产杯”篮球赛山东赛区荣获亚军，全省职工运动会获得第五名，均创造了德州业余篮球历史。组织了“城市之光”文艺晚会，受到了市领导的广泛好评；“八荣八耻”合唱获得了全市一等奖、优秀服务奖、创新奖三个奖项。在全市社会主义荣辱观演讲比赛中获得佳绩，全市前十名有五名来自我局，展示了城管执法人的新形象。组织了靓丽德州摄影展、城管执法系统书画展，参加省建设厅法制宣传廉政文化书画展获得优秀组织奖。2006年，城管执法工作取得了显著成绩，队伍建设全面开花，全年共获得4项国家级荣誉，获得省级文明单位、全省城管执法规范化管理先进单位等17项省级荣誉，14人获得省级表彰，41个单位、175人次获得市级荣誉。特别是在今年德州市11个县市区开展的十佳公仆评选活动中，共有三位执法局长当选。
（二）市民城市意识的提高。没有市民的参与、支持，城市管理将会成为无源之水、无本之木。坚持教育群众、依靠群众、发动群众，大力宣传城管执法方面的法律法规，实行进学校、进社区、进企业、进机关“四进”宣传，创办了专门面向市民的《城市生活》，建立了市民服务热线，形成强大的社会舆论和广泛的群众基础，使城市管理变为广大群众的自觉行动。建市十年来，德州市民城市意识明显提高，表现为三个阶段：1998年在中心广场搞了一个菊花展，结果一夜之间让市民“抢”光了，这代表了第一个阶段；第二阶段，2005年初全省观摩会时在德州大酒店附近摆了四棵铁树，一棵上千斤，结果晚上被“偷”走了；
第三阶段，经过我们努力，特别是通过人性化执法、“门前五包”、大力宣传等工作方式，拉近了与市民的感情，市民都在关心、支持、参与城市管理。对新湖污染事件，市民通过打电话、写信件等多种方式积极反映，使这一问题得到圆满解决。原先市区绿化都是政府搞，由于宣传到位、措施得力，掀起了全民建绿的热潮，今年以来华宇职业技术学院、德州人寿保险公司等单位捐赠、种植树木11200余株，绿地认养27000平方米，360多名市民认养景区树木，逐步走出了一条部门管理到社会联动绿化的新路子。
（三）“四化”管理水平的提高。提高管理水平是城管执法工作的出发点和落脚点。我们通常讲的净化、绿化、亮化和美化“四化”，基本包括了管理内容的全部，但四化的核心是净化，其次是绿化，再次是亮化，美化是前三化的综合体现。一是净化抓面的提高。当前，随着中国城市化进程的不断加快，城市净化范围不断扩大，城中村、棚户区、城乡结合部等成为工作的重点和难点，净化工作普遍存在着保洁、清运死角。工作中，我们积极实施“三个延伸”，达到“三个一样”，即从景区向小区延伸，从中心向郊区延伸，从大道向小道延伸，争取达到大路小路一个样、景区小区一个样、市区郊区一个样，实现道路保洁全城覆盖、垃圾清运全城集中、垃圾处理全城统一。二是绿化抓量的提高。中国城市绿化总体上还存在量少的问题，截至2005年底，中国的城市绿化覆盖率为31.66%，人均公共绿地7.3平方米，与美国、英国、新加坡等国家人均公共绿地面积超过40平方米相比，差距显而易见。我们坚持政府、单位、个人“三位一体”推进绿化，实现每年人植一棵树、人栽一盆花、人种一平方米绿地的“三个一”的目标。三是亮化抓点的提高。亮化是一个城市的形象和亮点，我们一方面按照构建节约型社会的要求，大力推进节能亮化，一方面坚持政府投资和社会亮化
并举，突出搞好市区道路、景区、社区三大亮化系统建设，积极动员社会单位加快高层建筑和沿街单位亮化，努力打造亮化招牌。我市每年都实施“百点亮化”工程建设，对高层建筑物进行统一亮化设计、建设、管理，以三大景区为中心、四条主干道为基轴，点线面相结合、高中低相辉映的亮化格局走在了全省前列。我市长河公园已建成1100亩，景观灯全部采用太阳能灯，既保障了照明效果，又节省了大量的电费支出。四是美化抓质的提高。车辆乱停乱放、墙外乱搭乱建、垃圾乱扔乱倒、空中乱拉乱挂、市场乱摆乱设等五大顽症是城市管理的重点，也是难点。我们探索长效管理办法，将市区道路划分为一、二、三级路，实行分级管理，一级路精细化，二级路规范化，三级路人性化，同时落实“门前五包”责任制，靠市民自己管理自己，达到市容美化与社会和谐“双赢”的效果。
各位领导、同志们，在近几年的城管执法工作实践中，德州市进行了一些探索，取得了一些成绩，但也存在一些尚待解决的问题。展望未来，城管执法工作任重而道远，我们希望能进一步加强与兄弟省市的交流，学习兄弟省市的先进经验，共同促进城管执法工作水平的提高，推动城管执法事业的不断发展。