11月2日，十八届中央纪委常委、最高人民检察院副检察长邱学强在接受媒体采访时透露，中央已正式批准最高检党组提出的改革方案，将成立新的反贪污贿赂总局（以下简称“反贪总局”）。 消息一出，外界多关注于该机构的规格提升，即局长将由一名副部级检察委员会专职委员兼任。更值得关注的是，这一已经存在20年的机构如何调整职能配置，变成新的反腐败专门机构，如何与十八大以来充当反腐“主力军”的纪检监察系统协同反腐，如何通过新一轮的司法体制改革突破检察机关长久以来面临的多重掣肘。
升格只是第一步
实际上，地方反贪局早就已经“升格”，从目前地方的检察院反贪局来看，一般局长都是高配一级，而且不少反贪局长还由副检察长兼任。反贪总局是最高检的内设机构，其局长“高配”也并非首次，比如第三任局长王建明2004年担任该职，2007年被提升为最高检检察委员会副部级专职委员。其继任者陈连福原为最高检渎职侵权检察厅厅长，2013年2月卸任反贪总局局长后，才升任最高检检察委员会副部级专职委员。现任局长徐进辉原为反贪总局常务副局长，2013年9月才履新。 “最高检曾经讨论过反贪总局更名的问题，学者提出的建议是改为职务犯罪侦查总局更名副其实，但是中央很难再批一个新的机构，就仍然沿用了这个名字。”中国人民大学法学院教授何家弘向《南风窗》介绍说。2006～2008年，何家弘曾在最高检挂职，担任渎职侵权检察厅副厅长。 从近期来看，在高压反腐态势下，今年至今反贪总局直接查办和组织指挥办理的省部级专案已有20件。其中，比较受关注的是国家发改委系列案件和中央电视台系列案件。 升格至副部级的反贪总局将定位为“集中精力直接查办大案要案”。尽管在人们的印象中，这一法定的腐败犯罪侦查机关反腐上的“存在感”较弱，但事实上，在其1995年成立后的一段时期，曾发挥着重大作用，先后参与查办了北京原副市长王宝森案、上海原市委书记陈良宇案等一系列大案要案。从近期来看，在高压反腐态势下，今年至今反贪总局直接查办和组织指挥办理的省部级专案已有20件。其中，比较受关注的是国家发改委系列案件和中央电视台系列案件。截至目前，共立案查办国家发改委系统11人，包括国家能源局原副局长许永盛、新能源司原司长王骏、核电司原司长郝卫平、煤炭司原副司长魏鹏远等。 随着反腐走上制度化和法治化轨道，各级反贪部门除了接受纪委移交的案件，更多将进行直接侦办。而以目前的检察体制和办案力量来说，的确很难与法治框架下的常态化反腐对接。 “我们这里的反贪局从办案量上呈缓慢上升趋势，但在一定时期出现过下降趋势。”在北京市某检察院检察官罗振看来，检察机关办案成效确实受到多方影响。尤其是修改后的刑诉法实施以来，更加注重对犯罪嫌疑人权利的保护，检察机关需要时间适应新的变化。比如，律师可以不经检察机关批准而会见嫌疑人，实践中，经常出现律师会见后，嫌疑人翻供的情况。 罗振就曾亲身办理过一起这样的案件，在采取强制措施前，犯罪嫌疑人承认了收受数十万元的事实，在对其进行讯问的过程中，均进行了全程录音录像，并让其亲笔书写涉嫌犯罪的事实经过。但采取刑事拘留强制措施的第二天，律师前往看守所会见后，该犯罪嫌疑人否认那笔钱系其受贿。 法院最后还是采信了检察院的证据。“不过，这只是特例，之前的口供和银行转账记录都是关键证据。更普遍的情况是，嫌疑人一开始就不承认，对大额财产也多以借款等理由为解释，很多时候就不了了之。”罗振说，再加上目前检察机关的侦查模式比较传统，信息化侦查格局尚未形成―比如上述案例中，账户是一家银行一家银行去查，有时候银行3个月都没有回音，远不适应目前形势下职务犯罪侦查的需要。 最高人民检察院副检察长邱学强也坦承：“（反贪总局）成立20年，一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来，特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显。” 随着职务犯罪向系统化、区域化、家族化、群体化趋势演变，特别是在保持腐败案件查处力度的要求下，能力和力量都存在不足的反贪部门，显然无法扮演反腐新利器的功能。“升格”使得反贪部门在权威性和话语权上有所扩大，但只是第一步。
一局二厅合并？
“除了反贪总局，最高检还有渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅和检察信息技术中心，都和反贪有关。但其实这些工作之间都有关联，比如渎职案件往往和腐败有关系，所以几个部门在工作上有重复。”何家弘说。他认为，这是一种分散型的侦查体制，这种体制，很难承担反腐“主力军”的功能。 最近，最高检邀请专家咨询委专门讨论检察体制改革的落实，作为专家咨询委的成员之一，何家弘也提出了自己设想已久的建议：首先是加强一线办案人员的力量，不再按照案件种类设置，比如改变现在的一处负责渎职案件、二处负责受贿案件的划分，按照地域来实现跨行政地区划分。涉及司局级以上的由反贪总局直接立案侦查。基层检察院可以取消反贪部门的设置，整个反贪系统设立成三级、垂直领导的体制。“这也符合四中全会提出的探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件的精神。” 在《南风窗》记者的采访过程中，多位专家都认为目前的反贪总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅很可能合并，形成“团队作战”。这也能激活目前很难发挥重要作用的反渎职和预防职务犯罪。 以渎职侵权检察厅为例。该部门于2000年由“法纪检察厅”更名为“渎职侵权检察厅”，地方检察机关的法纪检察部门也同时更名。2005年5月，最高检发出通知，地方各级检察院反渎职侵权工作机构更名设局，各地反渎职侵权部门相继从科、处变成局。当时的改革也是为了通过提升行政级别提升办案力度与威信，增强与地方保护主义博弈的力量。那一时期发生了很多涉及渎职的案件，1999年重庆綦江大桥垮塌事故、2001年广西南丹透水事故、2003年安徽阜阳伪劣奶粉事件等，暴露了严重的行政“乱作为”、“不作为”的问题。“中央开始意识到，除了贪腐，官员渎职也是很大的问题。”何家弘说。 不过，“升格”对于反渎职侵权局树立权威的助益有限，很多地方一年也办不了一个渎职案件。检察官罗振说：“从案件性质来讲，渎职类案件的危害后果一般要远远超过贪污贿赂类案件的案件后果。但渎职类案件往往出发点是为了工作。违法强拆很具有代表性，他们的这种行为在有关领导看来往往是‘好心办坏事’甚至是‘好心办好事’，因此查处此类案件时，往往阻力非常大，经常会出现个别单位的主要负责人去各级检察机关说情的情况。”上级也要求对此类案件“慎立案，慎用强制措施”。有些案件，囿于中国人的传统观念，嫌疑人没有被采取羁押性的强制措施时，其他人就不愿意作证或者提供有关材料。 按照十八届四中全会决定提出的方案，检察机关反渎职、治理“乱作为”、“不作为” 都将得到强化。如果以一局二厅合并为思路进行检察体制改革，新的反贪总局将会是一个集反贪、反渎职在内的大机构。 反贪总局如何定位，有没有必要从检察系统中分离出来，成立一个新的类似于香港廉政公署的部门，此前曾经被广泛探讨。很多法学家提出，检察机关应该只承担公诉功能。而从目前的思路来看，反贪总局会借鉴廉政公署的经验，但重点还是放在提高权威性、办事效率和决策执行力上。 那么，集中精力直接查办大案要案，就涉及与目前反腐“主力军”纪检系统的关系如何处理的问题。
纪委和反贪部门之间
目前党纪、政纪、法律三方面共同反腐，以高官的查处来说，一般是从中纪委、监察部到反贪总局，也即从党内程序、行政程序到司法程序。尽管纪委主导办案力度更大，但要推进依法治国，纪检系统与检察系统必然要在移交案件上更具程序性和规范性。 相关专家表示，现在纪委办案的时间逐渐缩短了，也会请检察院提前介入，但大案还是基本查实了才移交。罗振所在的检察院近年办理了大量中纪委和市纪委移送的案件，他向《南风窗》记者描述了纪委向检察机关移交案件的两种情况：一种是纪委利用其自身的力量，成立专案组查清涉案人员涉嫌犯罪的事实，而后向检察机关移送;第二种是纪委牵头，成立由多部门包括检察机关人员在内参加的专案组，以纪委专案组的名义开展相关调查工作，同时发挥检察机关的专业能力。实践中，办案模式以后者居多，因为纪委的人力远远不够。 不过，不管哪一种办案模式，通常在纪委的调查阶段，就已基本查清涉案人员涉嫌犯罪的事实，移交给检察机关以后，检察机关所做的工作就是言词性证据的证据转化和其他证据的查遗补漏。“纪委通过工作获取的言词性证据材料，不能直接作为证人证言，或者犯罪嫌疑人供述来使用。但是可以作为书证使用，书证也是刑诉法规定的一种证据形式。为了保证证据的效力问题，我们通常在工作中会对言词性证据进行转化，在进行证据转化的过程中，可能检察机关所做的工作跟纪委所做的工作有一定的重叠性，但不会完全重复，因为其他书证、物证等都是可以作为证据来用的。”罗振说。 案件移交后，检察机关要对纪委已经查清的事实，再重新侦查一遍，绝大多数证据需重新转换，从而造成一些重复劳动，嫌疑人借案件移交和证据转换环节翻供的现象，也时有发生。反贪总局首任局长罗辑在2013年接受媒体采访时，就曾提到了这一现实：上世纪90年代初期，纪委和检察院有一个互相移交线索的规定。办案过程中，纪委发现嫌疑人构成犯罪了就应该将其移交给检察机关，检察机关发现相关人员违纪了就得将其移交给纪委。但是后来发生了变化，纪委在办案的过程中，发现被审查的对象涉嫌犯罪后，往往都是把涉嫌犯罪的事实全面查清后，再移交检察机关立案侦查。这样案件在纪委停留的时间会比较长。 新的反腐制度建设一方面以执政党的纪委系统为核心，推进党内反腐;另一方面是推进以检察系统为核心的司法机关反腐机制建设。反腐的协同效应能否真正形成，新的反贪总局与中纪委如何衔接，尤其是大案要案的查处上，对大老虎形成威慑力，还需要关系的进一步理顺。 地方反贪部门首先面临的是一线办案力量不足的问题，“目前很多地方的反贪和反渎职部门不直接查办案件，多是督办、交办、协调的方式，他们自己的说法是‘大懒支小懒’。大家都当监工，谁去查办案件呢？所以真正一线查办案件的力量不足。”何家弘说。 更为关键的是，能否实现独立的检察权？“各级检察院最容易受地方领导干预的就是反贪侦查，有的地方一把手非常重视反贪局长的人选，甚至谁当检察长都不重要，这使得反腐败的力量受到很大影响。”何家弘说。当过基层检察官的滑力加对此深有感受：“像我们检察院办案子，对于处级干部的侦查，必须向上级进行请示，比如首先要向区委书记、区长请示，区里的干部违法乱纪，他们要是不同意，就没法查。而且检察院的财政拨款权在他们那里，检察长要和区里搞好关系，才能争取来更多的办案经费以及解决干部的职称级别问题，作为回报，检察院肯定要听区里的。” 去地方化、去行政化也是此轮司法体制改革所要解决的实质性问题。因此，新反贪总局机构改革是否能够参照中纪委改革的经验，形成垂直管理体制，备受人们关注。 （应受访者要求，文中罗振为化名）
11月2日，十八届中央纪委常委、最高人民检察院副检察长邱学强在接受媒体采访时透露，中央已正式批准最高检党组提出的改革方案，将成立新的反贪污贿赂总局（以下简称“反贪总局”）。 消息一出，外界多关注于该机构的规格提升，即局长将由一名副部级检察委员会专职委员兼任。更值得关注的是，这一已经存在20年的机构如何调整职能配置，变成新的反腐败专门机构，如何与十八大以来充当反腐“主力军”的纪检监察系统协同反腐，如何通过新一轮的司法体制改革突破检察机关长久以来面临的多重掣肘。
升格只是第一步
实际上，地方反贪局早就已经“升格”，从目前地方的检察院反贪局来看，一般局长都是高配一级，而且不少反贪局长还由副检察长兼任。反贪总局是最高检的内设机构，其局长“高配”也并非首次，比如第三任局长王建明2004年担任该职，2007年被提升为最高检检察委员会副部级专职委员。其继任者陈连福原为最高检渎职侵权检察厅厅长，2013年2月卸任反贪总局局长后，才升任最高检检察委员会副部级专职委员。现任局长徐进辉原为反贪总局常务副局长，2013年9月才履新。 “最高检曾经讨论过反贪总局更名的问题，学者提出的建议是改为职务犯罪侦查总局更名副其实，但是中央很难再批一个新的机构，就仍然沿用了这个名字。”中国人民大学法学院教授何家弘向《南风窗》介绍说。2006～2008年，何家弘曾在最高检挂职，担任渎职侵权检察厅副厅长。 从近期来看，在高压反腐态势下，今年至今反贪总局直接查办和组织指挥办理的省部级专案已有20件。其中，比较受关注的是国家发改委系列案件和中央电视台系列案件。 升格至副部级的反贪总局将定位为“集中精力直接查办大案要案”。尽管在人们的印象中，这一法定的腐败犯罪侦查机关反腐上的“存在感”较弱，但事实上，在其1995年成立后的一段时期，曾发挥着重大作用，先后参与查办了北京原副市长王宝森案、上海原市委书记陈良宇案等一系列大案要案。从近期来看，在高压反腐态势下，今年至今反贪总局直接查办和组织指挥办理的省部级专案已有20件。其中，比较受关注的是国家发改委系列案件和中央电视台系列案件。截至目前，共立案查办国家发改委系统11人，包括国家能源局原副局长许永盛、新能源司原司长王骏、核电司原司长郝卫平、煤炭司原副司长魏鹏远等。 随着反腐走上制度化和法治化轨道，各级反贪部门除了接受纪委移交的案件，更多将进行直接侦办。而以目前的检察体制和办案力量来说，的确很难与法治框架下的常态化反腐对接。 “我们这里的反贪局从办案量上呈缓慢上升趋势，但在一定时期出现过下降趋势。”在北京市某检察院检察官罗振看来，检察机关办案成效确实受到多方影响。尤其是修改后的刑诉法实施以来，更加注重对犯罪嫌疑人权利的保护，检察机关需要时间适应新的变化。比如，律师可以不经检察机关批准而会见嫌疑人，实践中，经常出现律师会见后，嫌疑人翻供的情况。 罗振就曾亲身办理过一起这样的案件，在采取强制措施前，犯罪嫌疑人承认了收受数十万元的事实，在对其进行讯问的过程中，均进行了全程录音录像，并让其亲笔书写涉嫌犯罪的事实经过。但采取刑事拘留强制措施的第二天，律师前往看守所会见后，该犯罪嫌疑人否认那笔钱系其受贿。 法院最后还是采信了检察院的证据。“不过，这只是特例，之前的口供和银行转账记录都是关键证据。更普遍的情况是，嫌疑人一开始就不承认，对大额财产也多以借款等理由为解释，很多时候就不了了之。”罗振说，再加上目前检察机关的侦查模式比较传统，信息化侦查格局尚未形成―比如上述案例中，账户是一家银行一家银行去查，有时候银行3个月都没有回音，远不适应目前形势下职务犯罪侦查的需要。 最高人民检察院副检察长邱学强也坦承：“（反贪总局）成立20年，一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来，特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显。” 随着职务犯罪向系统化、区域化、家族化、群体化趋势演变，特别是在保持腐败案件查处力度的要求下，能力和力量都存在不足的反贪部门，显然无法扮演反腐新利器的功能。“升格”使得反贪部门在权威性和话语权上有所扩大，但只是第一步。
一局二厅合并？
“除了反贪总局，最高检还有渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅和检察信息技术中心，都和反贪有关。但其实这些工作之间都有关联，比如渎职案件往往和腐败有关系，所以几个部门在工作上有重复。”何家弘说。他认为，这是一种分散型的侦查体制，这种体制，很难承担反腐“主力军”的功能。 最近，最高检邀请专家咨询委专门讨论检察体制改革的落实，作为专家咨询委的成员之一，何家弘也提出了自己设想已久的建议：首先是加强一线办案人员的力量，不再按照案件种类设置，比如改变现在的一处负责渎职案件、二处负责受贿案件的划分，按照地域来实现跨行政地区划分。涉及司局级以上的由反贪总局直接立案侦查。基层检察院可以取消反贪部门的设置，整个反贪系统设立成三级、垂直领导的体制。“这也符合四中全会提出的探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件的精神。” 在《南风窗》记者的采访过程中，多位专家都认为目前的反贪总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅很可能合并，形成“团队作战”。这也能激活目前很难发挥重要作用的反渎职和预防职务犯罪。 以渎职侵权检察厅为例。该部门于2000年由“法纪检察厅”更名为“渎职侵权检察厅”，地方检察机关的法纪检察部门也同时更名。2005年5月，最高检发出通知，地方各级检察院反渎职侵权工作机构更名设局，各地反渎职侵权部门相继从科、处变成局。当时的改革也是为了通过提升行政级别提升办案力度与威信，增强与地方保护主义博弈的力量。那一时期发生了很多涉及渎职的案件，1999年重庆綦江大桥垮塌事故、2001年广西南丹透水事故、2003年安徽阜阳伪劣奶粉事件等，暴露了严重的行政“乱作为”、“不作为”的问题。“中央开始意识到，除了贪腐，官员渎职也是很大的问题。”何家弘说。 不过，“升格”对于反渎职侵权局树立权威的助益有限，很多地方一年也办不了一个渎职案件。检察官罗振说：“从案件性质来讲，渎职类案件的危害后果一般要远远超过贪污贿赂类案件的案件后果。但渎职类案件往往出发点是为了工作。违法强拆很具有代表性，他们的这种行为在有关领导看来往往是‘好心办坏事’甚至是‘好心办好事’，因此查处此类案件时，往往阻力非常大，经常会出现个别单位的主要负责人去各级检察机关说情的情况。”上级也要求对此类案件“慎立案，慎用强制措施”。有些案件，囿于中国人的传统观念，嫌疑人没有被采取羁押性的强制措施时，其他人就不愿意作证或者提供有关材料。 按照十八届四中全会决定提出的方案，检察机关反渎职、治理“乱作为”、“不作为” 都将得到强化。如果以一局二厅合并为思路进行检察体制改革，新的反贪总局将会是一个集反贪、反渎职在内的大机构。 反贪总局如何定位，有没有必要从检察系统中分离出来，成立一个新的类似于香港廉政公署的部门，此前曾经被广泛探讨。很多法学家提出，检察机关应该只承担公诉功能。而从目前的思路来看，反贪总局会借鉴廉政公署的经验，但重点还是放在提高权威性、办事效率和决策执行力上。 那么，集中精力直接查办大案要案，就涉及与目前反腐“主力军”纪检系统的关系如何处理的问题。
纪委和反贪部门之间
目前党纪、政纪、法律三方面共同反腐，以高官的查处来说，一般是从中纪委、监察部到反贪总局，也即从党内程序、行政程序到司法程序。尽管纪委主导办案力度更大，但要推进依法治国，纪检系统与检察系统必然要在移交案件上更具程序性和规范性。 相关专家表示，现在纪委办案的时间逐渐缩短了，也会请检察院提前介入，但大案还是基本查实了才移交。罗振所在的检察院近年办理了大量中纪委和市纪委移送的案件，他向《南风窗》记者描述了纪委向检察机关移交案件的两种情况：一种是纪委利用其自身的力量，成立专案组查清涉案人员涉嫌犯罪的事实，而后向检察机关移送;第二种是纪委牵头，成立由多部门包括检察机关人员在内参加的专案组，以纪委专案组的名义开展相关调查工作，同时发挥检察机关的专业能力。实践中，办案模式以后者居多，因为纪委的人力远远不够。 不过，不管哪一种办案模式，通常在纪委的调查阶段，就已基本查清涉案人员涉嫌犯罪的事实，移交给检察机关以后，检察机关所做的工作就是言词性证据的证据转化和其他证据的查遗补漏。“纪委通过工作获取的言词性证据材料，不能直接作为证人证言，或者犯罪嫌疑人供述来使用。但是可以作为书证使用，书证也是刑诉法规定的一种证据形式。为了保证证据的效力问题，我们通常在工作中会对言词性证据进行转化，在进行证据转化的过程中，可能检察机关所做的工作跟纪委所做的工作有一定的重叠性，但不会完全重复，因为其他书证、物证等都是可以作为证据来用的。”罗振说。 案件移交后，检察机关要对纪委已经查清的事实，再重新侦查一遍，绝大多数证据需重新转换，从而造成一些重复劳动，嫌疑人借案件移交和证据转换环节翻供的现象，也时有发生。反贪总局首任局长罗辑在2013年接受媒体采访时，就曾提到了这一现实：上世纪90年代初期，纪委和检察院有一个互相移交线索的规定。办案过程中，纪委发现嫌疑人构成犯罪了就应该将其移交给检察机关，检察机关发现相关人员违纪了就得将其移交给纪委。但是后来发生了变化，纪委在办案的过程中，发现被审查的对象涉嫌犯罪后，往往都是把涉嫌犯罪的事实全面查清后，再移交检察机关立案侦查。这样案件在纪委停留的时间会比较长。 新的反腐制度建设一方面以执政党的纪委系统为核心，推进党内反腐;另一方面是推进以检察系统为核心的司法机关反腐机制建设。反腐的协同效应能否真正形成，新的反贪总局与中纪委如何衔接，尤其是大案要案的查处上，对大老虎形成威慑力，还需要关系的进一步理顺。 地方反贪部门首先面临的是一线办案力量不足的问题，“目前很多地方的反贪和反渎职部门不直接查办案件，多是督办、交办、协调的方式，他们自己的说法是‘大懒支小懒’。大家都当监工，谁去查办案件呢？所以真正一线查办案件的力量不足。”何家弘说。 更为关键的是，能否实现独立的检察权？“各级检察院最容易受地方领导干预的就是反贪侦查，有的地方一把手非常重视反贪局长的人选，甚至谁当检察长都不重要，这使得反腐败的力量受到很大影响。”何家弘说。当过基层检察官的滑力加对此深有感受：“像我们检察院办案子，对于处级干部的侦查，必须向上级进行请示，比如首先要向区委书记、区长请示，区里的干部违法乱纪，他们要是不同意，就没法查。而且检察院的财政拨款权在他们那里，检察长要和区里搞好关系，才能争取来更多的办案经费以及解决干部的职称级别问题，作为回报，检察院肯定要听区里的。” 去地方化、去行政化也是此轮司法体制改革所要解决的实质性问题。因此，新反贪总局机构改革是否能够参照中纪委改革的经验，形成垂直管理体制，备受人们关注。 （应受访者要求，文中罗振为化名）