第25卷第1期2012年2月
河南商业高等专科学校学报
Journal of Henan Business College Vol．25No．1Feb．2012
我国农村养老保险制度法律问题探析
贺卫东
〔河南商业高等专科学校工商管理系，河南郑州450045〕
櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵
摘
要：当前我国农村养老保险制度存在诸多问题，有关养老保险的法律法规不健全，对农村养老保险资金监
管不力、违规惩罚力度不够，农村养老保险资金收缴困难且保障水平低，对农村养老保险的宣传不到位，农民参保积极性不高。对此，我国应尽快完善有关农村养老保险的法律体系，健全农村养老保险监管体制，加大实施惠农政优化农村土地结构、发挥传统保障模式，加大农村养老保险宣传力度、提高农民的参保意识。策提高农民收入，
关键词：养老保险；社会保障；统筹发展；和谐社会doi ：10．3969/j．issn．1008－3928．2012．01．023中图分类号：D922．5
文献标识码：A
文章编号：1008－3928（2012）01－0095－04
櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵櫵一、建立农村养老保险制度的意义
养老保险是国家社会保障制度的重要组成部分，是社会保险中最重要的险种之一。所谓养老保
使劳动者达险是国家和社会根据一定的法律法规，
或因年老到国家规定的解除劳动义务的劳动年限，
丧失劳动能力而退出劳动岗位后的基本生活有所保障而建立的一种社会保险制度。养老保险具有强制性、互惠性、广泛性的特征，保险费是国家通过立法手段强制劳动者或用人单位必须缴纳的，且由国家、单位和个人共同分担，并实行较高层次、较大范围的社会统筹和互惠，养老保险几乎涉及社会中的每一
因此养老不仅仅是个人问题，更是一个社会个人，问题。
我国是一个经济不发达的发展中国家，养老保险既能保障老年生活，又能安定社会。我国的养老
由基础养老金保险分三个部分：一是基本养老保险，
和个人账户养老金组成。二是企业补充养老保险，由企业根据自身的经济实力，在国家法律和政策规
收稿日期：2011－11－20
作者简介：贺卫东（1978－），男，河南驻马店人，河南商业高等专科学校工商管理系助教，经济法学硕士，研究方向为合同法。
定的范围内为本企业职工建立的一种辅助性养老保
险，并受国家宏观指导。三是个人储蓄型养老保险，由企业职工自愿参与、自愿选择经办机构的一种补
［1］
充性保险形式。可以说我国的养老保险制度是借鉴国外先进经验和立足本国国情而建立起来的中国特色社会主义类型的养老保险制度。
从改革开放到现在，我国的基本经济结构、家庭结构和人口结构发生了重大变化，人口老龄化现象越来越严重，传统的家庭生活模式也在逐渐弱化，农
建立农村养老保险民的养老方式也在发生着转变，
制度对于促进农村经济的发展和社会长久安定具有
重要意义。
建立农村养老保险制度是我国和谐社会建设的需要。改革开放三十多年来，国民经济飞速发展，人民生活水平有了较大提高。与此同时，城乡差距也
尤其在养老保险方面，由于农民认识的在不断加大，
局限，农村社保的支出基本靠财政投入，农民的参保意识比较淡薄，参保覆盖面比较低，这就相应加重了
·95·
2012年第1期我国农村养老保险制度法律问题探析
农民负担，影响了社会的和谐。因此，建立农村养老保险制度从某种程度上能够缓解因城乡差距引起的
［2］
社会不稳定。
建立农村养老保险制度是应对人口老龄化的需要。当前，人口老龄化不仅是一个国家问题，更是一个国际问题。随着经济的快速发展，人民生活水平的提高，人的寿命也将越来越长，人口老龄化问题也会越来越严重。那么，如何有效地应对人口尤其是农村人口老龄化的问题是摆在党和政府面前的一件大事。为了解决农民的后顾之忧，使他们老有所养，建立符合我国国情的养老保险制度是当前的迫切任务。
建立农村养老保险制度是解决农民失地问题的有效补充。随着农村城镇化、现代化进程的加快，许多农民被迫离开了自己长期依赖的土地。在中国几千年的农村传统体制下，农民失去了土地也就意味
给社会秩序的安定增着失去了最基本的生活保障，
加了更多不稳定的因素。因此，丧失土地的农民对养老保险有了更多的期待，他们希望不仅能够解决自己的养老问题，又能够惠及后人。建立完善的农村养老保障制度不仅可以解决失地农民养老的后顾之忧，更能实现社会的和谐稳定。
建立农村养老保险制度是实现经济可持续发展的需要。我国是一个农业大国，农民的比重占人口
农民是我国现代化建设中一支重要总数的近70%，
力量。在全面建设小康社会的过程中，应首先解决“三农”好问题。农村的城镇化推进，农业的规模化形成和农民的素质化提高是消除城乡差距、改变城
［3］
乡二元结构的基础性工程。因此解决好“三农”问题是我国经济可持续发展的重要保证，而农村的养
“三农”老问题又是问题的重要组成部分，建立完善的农村养老保险制度是农村经济可持续发展的必要
保证。
二、我国农村养老保险发展现状分析养老保险制度设立的目的就是老年人在丧失或基本丧失劳动能力时，为其提供可靠的生活保障。养老保险虽然对农民的生活至关重要，但由于各种原因，其发展却不尽如人意。
1．地域之间发展严重不平衡我国农村养老保险制度总体来说还不是很健全，农民由于缺乏前瞻性，参保意识极其淡薄。同时养老保险在发展上很不平衡，经济比较发达地区如我国东南沿海少数几个省市的农村参保率高，而经·96·
济相对落后地方如中西部大多数地区的农村参保率
很低。从参保率和资金的总体情况看，城市好于农
经济发达的地方强于经济落后的地方。村，
2．管理体制不完善、执行不到位我国虽然多数省份将农村养老保险的管理职能划归到劳动保障部门，但大多数市级以下部门仍然没有归划，这就形成了劳动保障部门还没有接管、地方民政部门又不管的状况，造成多数地方管理工作的缺位。目前我国中部个别省份的农村养老保险工作依然归民政部门管理，还有少数省份的养老保险职能虽已从民政部门划分出来，但多年来劳动保障部门还没有接管。在我国全部农村养老保险试点县中，绝大多数县的农村老保险事务还由民政部门管理，农保工作无论是在省级还是在市县级仍然没有交接，依然处于“谁都不管、谁都不问”的困难局面。同时，地方政府并没有采取更好的办法解决
多数中西部省份对于这一问题的解决办这一难题，
法只是简单地退掉保费，农民的养老问题依然没有保障。
3．土地不再是最可靠的养老保障目前由于我国工业化进程的加快，土地的农业农村许多青壮年纷纷涌进城市价值正在逐步削弱，
务工。尽管城市的就业机会给农民带来了更多的经济利益，但传统的土地对于绝大多数农村居民来说仍然是非常重要的生活来源和可靠的养老保障。最近几年我国农产品的价格虽然略有上升，但由于工业品物价飞涨，农村土地上的投入不断加大，相应地从土地上获得的收益在不断减少。同时，由于我国城镇化的加快，原来农民承包的土地被当地政府强
农民得到的只是微不足道的补偿金，完全依行征用，
靠农地收入已经难以维持农村居民最基本的生活了，土地已经不再是最可靠的养老保障了。
4．参保农民多以老年人为主随着我国经济体制的进一步深化和城镇化进程的加快，大量的农村青壮年劳动力纷纷涌进大都市寻找就业机会，农民工已经成为我国经济建设和城市建设中一支不可或缺的力量。留守在农村家庭中的只有老人和孩子，参保的人员相应地出现了“两头大、中间小”的局面，而且多以老年人为主。调查数据显示，截至2010年底，全国参加城镇基本养老保险人数为25673万人，比“十五”末增加8229万人，其中参保离退休人数为6299万人，比“十五”末增加1937万人。我国新型农村养老保险从2009年
［4］
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河南商业高等专科学校学报
Journal of Henan Business College Vol．25No．1Feb．2012
开始试点，截至2010年底，全国已有838个县和4个直辖市被纳入新型农村养老保险试点，参保人数
60其中农民参保人数为5000多万人，为1．03亿人，
岁以上的人口已达2863万人，占总人口的50%以上，养老保险金主要由地方财政和国家财政来提供。由此可见，农村基本养老保险越来越成为农民养老
［5］
的主要方式。
5．农村养老保险缺乏有效的监督体制根据有关规定，县级以上人民政府都要设立农村养老保险基金管理委员会，对农村养老保险基金进行管理并实施监督，乡镇和村级的群众性社保委员会在上级领导下发挥协调工作；县级成立专门的农村养老保险管理机构，该机构为非营利性事业单位，主要负责农村养老保险的业务办理。然而目前，由于我国还没有制定比较健全的农村养老保险法律法规，各级政府在养老保险的管理和监督方面仍处于无人管理或多头管理状态。
三、农村养老保险制度存在问题的原因农村养老保险制度的建立是实现城乡统筹发展、建设社会主义新农村、维护社会和谐和巩固国家长治久安的重要措施。由于农村养老保险制度是我
没有可靠的经验可循，同时农民国历史上首次建立，
的观念比较落后以及在管理过程中屡屡出现严重的
违规操作，使得这一制度实际运行起来并没有达到预期的效果。
1．有关养老保险的法律法规不健全目前我国针对农村养老保险的法律法规还没有出台，实践中主要是根据国务院民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》和国务院办公厅发
《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点布的
的指导意见》开展工作。从法律位阶上来说，无论《基本方案》是还是《指导意见》都属部门规章的范畴，其效力要低于全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规。部门规章有时会和省级政府的规章相冲突，这就出现有些地方适用该地区的省级政府规章而不去考虑部门规章，造成各地农村养老保险
《基本方案》的规定不尽相同，因此和《指导意见》缺
乏权威性、广泛性。同时有些地区还没制定关于农村养老保险的地方性法规，养老保险资金的筹集、运行和发放完全是按照当地的“土政策”甚至个别地方长官的个人意志执行，农民投保不是自觉自愿的行为而是政府的强制行为，政府对养老保险的态度也比较含糊，农民投保的积极性比较低。
2．对农村养老保险资金监管不力，违规惩罚力度不够
现实中我国农村养老保险资金并无专门的机构进行管理，而是由地方民政部门管理。当前世界各国通行的做法是对养老保险基金实行征缴、管理和使用三分离的原则，而我国却是政府授权民政部门统一管理、使用。对农保基金缺乏有效的监管，使得农保基金不能发挥其安全性、流动性和保值增值的
［6］
作用。有些地方的农保资金被违规使用、私占和侵吞，被查处后也只是罚款了事，有的甚至不了了之。这大大降低了违规成本，让部分不法分子有机可乘。同时由于管理系统建设的严重滞后和专业管理人才的缺失，多数经济落后地区不能及时提供养老保险资金管理的信息，为部分经办机构提供不规范的服务行为创造了有利条件，严重影响到了养老资金的管理和使用。
3．农村养老保险资金收缴困难且保障水平低我国农村养老保险的资金主要来源于参保农民自身和地方财政，对于农民来说由于农村经济条件的影响，自愿参加保险的人并不多，投保率比较低，即使目前在我国这项工作开展比较好的经济发达的沿海省市，参保者也多是当地的富裕家庭。由于农村养老保险主要是由县级政府来统筹和管理的，而多数县级政府的财政实力是有限的，且中央政府并没有强制地方政府拿出多少资金投入农村养老保险，因而地方政府对农村养老保险的财政支持力度
［7］
并不大，造成养老保险资金总额短缺。农村养老保险设立的目的就是保障那些家庭贫困的农民年老时衣食无忧，但实际上并没有完全覆盖经济落后地区无力参保的贫困居民。同时由于农村与城镇收入差距较大，大多参保农民只选择保险费用较低的档次来投保，这样到老年时领取的保险金根本无法满足自己的基本生活。这种情况显然与我国设置农村养老保险制度的初衷是相悖的。
4．对农村养老保险的宣传不到位，农民参保积极性不高
由于政府部门并没有及时利用网络、电视、报刊等媒介宣传农村养老保险知识，更没有深入到农户中讲政策，加上我国现阶段农民的文化水平普遍较低，他们对养老保险的益处没有深入了解，影响了农民的参保积极性。有的把农村养老保险视为商业保险的一种，有的对国家政策持怀疑态度，认为自己的命运应该由自己把握，并不相信养老保险会对自
·97·
2012年第1期我国农村养老保险制度法律问题探析
己有什么好处，因而不愿拿出辛辛苦苦挣来的钱投
［8］
入到养老保险上去。
四、完善农村养老保险的法律建议加入WTO 以来，我国城乡差距越来越大，在社会养老保险方面，城市养老保险不断完善，而农村养老保险仍在摸索中，因而在法律上完善农村养老保险刻不容缓。
1．完善农村养老保险法律体系目前，我国虽然已经有《社会保险法》和其他法律对农村养老保险进行规定，但科学性和可操作性不强，影响了农村养老保险制度的实施。因此全国
《农村社会养老保险法》，人大应加快制定从法律层
面对农村养老保险制度进行定位，整体把握资金来源主体之间的权利和义务，为农村养老保险的发展
［11］
提出原则性意见。同时，我国地域辽阔，地区间经济发展水平差异较大，各地应根据本地区的生产力发展和农民收入水平等因素，制定符合当地实际又符合上位法精神和规定的农村养老保险地方性法规。对于经济比较落后的中西部地区，中央政府应制定倾斜政策加大扶持，采用经济发达地区对口援助的方式，或者由中央政府直接拨款的方式，保证农村养老资金及时到位。
2．健全农村养老保险监管体制
随着经济发展和生活水平的提高，农村老年人口在逐步增加，养老保险覆盖的范围也在逐步扩大，面对日益增多的养老金，如何监督和管理应是政府认真对待的问题。目前我国的农村养老保险金主要由县级民政部门管理，基金的安全性和增值性都比较低，因此比较可靠的方式就是把农保基金的管理权统一收归到省级政府成立的专门机构，并通过立法赋予其权威性。同时，应当把农保基金的管理权和投资职能分离开来，使基金监管机构具有相对的独立性。对基金监管机构可以实行双重领导，地方政府是主管部门，但业务上主要接受上级主管部门的指导。基金的保值增值应由专门的投资机构来管理，以实现收益的最大化。
3．加大实施惠农政策提高农民收入目前，农村经济依然落后，农民人均纯收入普遍较低，且区域差异较大。对于生活困难的低收入农民来说，尽管他们有参加养老保险的意愿，却苦于没有相应的支付能力，对远期投资的养老保险更不会列入农民的投资计划之内。因此，优化农村产业结
加快实施城镇化建设，发展农村经济，提高农民构，·98·
收入是建立农村养老保险制度的基础。此外，中
央和地方各级政府也应继续完善农村最低生活保障
真正让困难老人和无劳动能力的残疾人完全制度，
纳入救助范围，这也是完善农村养老保险制度的一项重要内容。
4．加大宣传力度，提高农民参保意识各级地方人民政府应当充分利用新闻媒体加大对农村养老保险的宣传，制定政策督促基层干部亲自到农户中宣传解释相关法律政策，必要时可以组织农民集体学习农村养老保险知识，真正提高农民对养老保险的认识，提高参保的积极性。可以把积极参加养老保险的农户树为典型模范，以点带面，让事实说话，增加说服力。地方基层干部和农民中的党员不仅要带头参保，而且要充当义务宣传员，深入农户，深入农民，使养老保险不仅覆盖全部农村、全
［11］
部农民，还应包括长期进城务工的人员等。各级地方政府应把农村养老保险作为当地的大事来抓，
“三农”真正把问题解决好，为当地社会经济的持续发展和稳定提供有力保证。
参考文献：
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2006．国农业出版社，
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2008．京：中国社会科学出版社，
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［9］张玉兰．浅析我国农村社会养老保险制度的若干问题
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［J ］．商品与质量·理论研究，2010（12）．
［10］
（责任编辑：登臣）
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我国农村养老保险制度法律问题探析
贺卫东
〔河南商业高等专科学校工商管理系，河南郑州450045〕
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摘
要：当前我国农村养老保险制度存在诸多问题，有关养老保险的法律法规不健全，对农村养老保险资金监
管不力、违规惩罚力度不够，农村养老保险资金收缴困难且保障水平低，对农村养老保险的宣传不到位，农民参保积极性不高。对此，我国应尽快完善有关农村养老保险的法律体系，健全农村养老保险监管体制，加大实施惠农政优化农村土地结构、发挥传统保障模式，加大农村养老保险宣传力度、提高农民的参保意识。策提高农民收入，
关键词：养老保险；社会保障；统筹发展；和谐社会doi ：10．3969/j．issn．1008－3928．2012．01．023中图分类号：D922．5
文献标识码：A
文章编号：1008－3928（2012）01－0095－04
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养老保险是国家社会保障制度的重要组成部分，是社会保险中最重要的险种之一。所谓养老保
使劳动者达险是国家和社会根据一定的法律法规，
或因年老到国家规定的解除劳动义务的劳动年限，
丧失劳动能力而退出劳动岗位后的基本生活有所保障而建立的一种社会保险制度。养老保险具有强制性、互惠性、广泛性的特征，保险费是国家通过立法手段强制劳动者或用人单位必须缴纳的，且由国家、单位和个人共同分担，并实行较高层次、较大范围的社会统筹和互惠，养老保险几乎涉及社会中的每一
因此养老不仅仅是个人问题，更是一个社会个人，问题。
我国是一个经济不发达的发展中国家，养老保险既能保障老年生活，又能安定社会。我国的养老
由基础养老金保险分三个部分：一是基本养老保险，
和个人账户养老金组成。二是企业补充养老保险，由企业根据自身的经济实力，在国家法律和政策规
收稿日期：2011－11－20
作者简介：贺卫东（1978－），男，河南驻马店人，河南商业高等专科学校工商管理系助教，经济法学硕士，研究方向为合同法。
定的范围内为本企业职工建立的一种辅助性养老保
险，并受国家宏观指导。三是个人储蓄型养老保险，由企业职工自愿参与、自愿选择经办机构的一种补
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充性保险形式。可以说我国的养老保险制度是借鉴国外先进经验和立足本国国情而建立起来的中国特色社会主义类型的养老保险制度。
从改革开放到现在，我国的基本经济结构、家庭结构和人口结构发生了重大变化，人口老龄化现象越来越严重，传统的家庭生活模式也在逐渐弱化，农
建立农村养老保险民的养老方式也在发生着转变，
制度对于促进农村经济的发展和社会长久安定具有
重要意义。
建立农村养老保险制度是我国和谐社会建设的需要。改革开放三十多年来，国民经济飞速发展，人民生活水平有了较大提高。与此同时，城乡差距也
尤其在养老保险方面，由于农民认识的在不断加大，
局限，农村社保的支出基本靠财政投入，农民的参保意识比较淡薄，参保覆盖面比较低，这就相应加重了
·95·
2012年第1期我国农村养老保险制度法律问题探析
农民负担，影响了社会的和谐。因此，建立农村养老保险制度从某种程度上能够缓解因城乡差距引起的
［2］
社会不稳定。
建立农村养老保险制度是应对人口老龄化的需要。当前，人口老龄化不仅是一个国家问题，更是一个国际问题。随着经济的快速发展，人民生活水平的提高，人的寿命也将越来越长，人口老龄化问题也会越来越严重。那么，如何有效地应对人口尤其是农村人口老龄化的问题是摆在党和政府面前的一件大事。为了解决农民的后顾之忧，使他们老有所养，建立符合我国国情的养老保险制度是当前的迫切任务。
建立农村养老保险制度是解决农民失地问题的有效补充。随着农村城镇化、现代化进程的加快，许多农民被迫离开了自己长期依赖的土地。在中国几千年的农村传统体制下，农民失去了土地也就意味
给社会秩序的安定增着失去了最基本的生活保障，
加了更多不稳定的因素。因此，丧失土地的农民对养老保险有了更多的期待，他们希望不仅能够解决自己的养老问题，又能够惠及后人。建立完善的农村养老保障制度不仅可以解决失地农民养老的后顾之忧，更能实现社会的和谐稳定。
建立农村养老保险制度是实现经济可持续发展的需要。我国是一个农业大国，农民的比重占人口
农民是我国现代化建设中一支重要总数的近70%，
力量。在全面建设小康社会的过程中，应首先解决“三农”好问题。农村的城镇化推进，农业的规模化形成和农民的素质化提高是消除城乡差距、改变城
［3］
乡二元结构的基础性工程。因此解决好“三农”问题是我国经济可持续发展的重要保证，而农村的养
“三农”老问题又是问题的重要组成部分，建立完善的农村养老保险制度是农村经济可持续发展的必要
保证。
二、我国农村养老保险发展现状分析养老保险制度设立的目的就是老年人在丧失或基本丧失劳动能力时，为其提供可靠的生活保障。养老保险虽然对农民的生活至关重要，但由于各种原因，其发展却不尽如人意。
1．地域之间发展严重不平衡我国农村养老保险制度总体来说还不是很健全，农民由于缺乏前瞻性，参保意识极其淡薄。同时养老保险在发展上很不平衡，经济比较发达地区如我国东南沿海少数几个省市的农村参保率高，而经·96·
济相对落后地方如中西部大多数地区的农村参保率
很低。从参保率和资金的总体情况看，城市好于农
经济发达的地方强于经济落后的地方。村，
2．管理体制不完善、执行不到位我国虽然多数省份将农村养老保险的管理职能划归到劳动保障部门，但大多数市级以下部门仍然没有归划，这就形成了劳动保障部门还没有接管、地方民政部门又不管的状况，造成多数地方管理工作的缺位。目前我国中部个别省份的农村养老保险工作依然归民政部门管理，还有少数省份的养老保险职能虽已从民政部门划分出来，但多年来劳动保障部门还没有接管。在我国全部农村养老保险试点县中，绝大多数县的农村老保险事务还由民政部门管理，农保工作无论是在省级还是在市县级仍然没有交接，依然处于“谁都不管、谁都不问”的困难局面。同时，地方政府并没有采取更好的办法解决
多数中西部省份对于这一问题的解决办这一难题，
法只是简单地退掉保费，农民的养老问题依然没有保障。
3．土地不再是最可靠的养老保障目前由于我国工业化进程的加快，土地的农业农村许多青壮年纷纷涌进城市价值正在逐步削弱，
务工。尽管城市的就业机会给农民带来了更多的经济利益，但传统的土地对于绝大多数农村居民来说仍然是非常重要的生活来源和可靠的养老保障。最近几年我国农产品的价格虽然略有上升，但由于工业品物价飞涨，农村土地上的投入不断加大，相应地从土地上获得的收益在不断减少。同时，由于我国城镇化的加快，原来农民承包的土地被当地政府强
农民得到的只是微不足道的补偿金，完全依行征用，
靠农地收入已经难以维持农村居民最基本的生活了，土地已经不再是最可靠的养老保障了。
4．参保农民多以老年人为主随着我国经济体制的进一步深化和城镇化进程的加快，大量的农村青壮年劳动力纷纷涌进大都市寻找就业机会，农民工已经成为我国经济建设和城市建设中一支不可或缺的力量。留守在农村家庭中的只有老人和孩子，参保的人员相应地出现了“两头大、中间小”的局面，而且多以老年人为主。调查数据显示，截至2010年底，全国参加城镇基本养老保险人数为25673万人，比“十五”末增加8229万人，其中参保离退休人数为6299万人，比“十五”末增加1937万人。我国新型农村养老保险从2009年
［4］
第25卷第1期2012年2月
河南商业高等专科学校学报
Journal of Henan Business College Vol．25No．1Feb．2012
开始试点，截至2010年底，全国已有838个县和4个直辖市被纳入新型农村养老保险试点，参保人数
60其中农民参保人数为5000多万人，为1．03亿人，
岁以上的人口已达2863万人，占总人口的50%以上，养老保险金主要由地方财政和国家财政来提供。由此可见，农村基本养老保险越来越成为农民养老
［5］
的主要方式。
5．农村养老保险缺乏有效的监督体制根据有关规定，县级以上人民政府都要设立农村养老保险基金管理委员会，对农村养老保险基金进行管理并实施监督，乡镇和村级的群众性社保委员会在上级领导下发挥协调工作；县级成立专门的农村养老保险管理机构，该机构为非营利性事业单位，主要负责农村养老保险的业务办理。然而目前，由于我国还没有制定比较健全的农村养老保险法律法规，各级政府在养老保险的管理和监督方面仍处于无人管理或多头管理状态。
三、农村养老保险制度存在问题的原因农村养老保险制度的建立是实现城乡统筹发展、建设社会主义新农村、维护社会和谐和巩固国家长治久安的重要措施。由于农村养老保险制度是我
没有可靠的经验可循，同时农民国历史上首次建立，
的观念比较落后以及在管理过程中屡屡出现严重的
违规操作，使得这一制度实际运行起来并没有达到预期的效果。
1．有关养老保险的法律法规不健全目前我国针对农村养老保险的法律法规还没有出台，实践中主要是根据国务院民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》和国务院办公厅发
《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点布的
的指导意见》开展工作。从法律位阶上来说，无论《基本方案》是还是《指导意见》都属部门规章的范畴，其效力要低于全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规。部门规章有时会和省级政府的规章相冲突，这就出现有些地方适用该地区的省级政府规章而不去考虑部门规章，造成各地农村养老保险
《基本方案》的规定不尽相同，因此和《指导意见》缺
乏权威性、广泛性。同时有些地区还没制定关于农村养老保险的地方性法规，养老保险资金的筹集、运行和发放完全是按照当地的“土政策”甚至个别地方长官的个人意志执行，农民投保不是自觉自愿的行为而是政府的强制行为，政府对养老保险的态度也比较含糊，农民投保的积极性比较低。
2．对农村养老保险资金监管不力，违规惩罚力度不够
现实中我国农村养老保险资金并无专门的机构进行管理，而是由地方民政部门管理。当前世界各国通行的做法是对养老保险基金实行征缴、管理和使用三分离的原则，而我国却是政府授权民政部门统一管理、使用。对农保基金缺乏有效的监管，使得农保基金不能发挥其安全性、流动性和保值增值的
［6］
作用。有些地方的农保资金被违规使用、私占和侵吞，被查处后也只是罚款了事，有的甚至不了了之。这大大降低了违规成本，让部分不法分子有机可乘。同时由于管理系统建设的严重滞后和专业管理人才的缺失，多数经济落后地区不能及时提供养老保险资金管理的信息，为部分经办机构提供不规范的服务行为创造了有利条件，严重影响到了养老资金的管理和使用。
3．农村养老保险资金收缴困难且保障水平低我国农村养老保险的资金主要来源于参保农民自身和地方财政，对于农民来说由于农村经济条件的影响，自愿参加保险的人并不多，投保率比较低，即使目前在我国这项工作开展比较好的经济发达的沿海省市，参保者也多是当地的富裕家庭。由于农村养老保险主要是由县级政府来统筹和管理的，而多数县级政府的财政实力是有限的，且中央政府并没有强制地方政府拿出多少资金投入农村养老保险，因而地方政府对农村养老保险的财政支持力度
［7］
并不大，造成养老保险资金总额短缺。农村养老保险设立的目的就是保障那些家庭贫困的农民年老时衣食无忧，但实际上并没有完全覆盖经济落后地区无力参保的贫困居民。同时由于农村与城镇收入差距较大，大多参保农民只选择保险费用较低的档次来投保，这样到老年时领取的保险金根本无法满足自己的基本生活。这种情况显然与我国设置农村养老保险制度的初衷是相悖的。
4．对农村养老保险的宣传不到位，农民参保积极性不高
由于政府部门并没有及时利用网络、电视、报刊等媒介宣传农村养老保险知识，更没有深入到农户中讲政策，加上我国现阶段农民的文化水平普遍较低，他们对养老保险的益处没有深入了解，影响了农民的参保积极性。有的把农村养老保险视为商业保险的一种，有的对国家政策持怀疑态度，认为自己的命运应该由自己把握，并不相信养老保险会对自
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2012年第1期我国农村养老保险制度法律问题探析
己有什么好处，因而不愿拿出辛辛苦苦挣来的钱投
［8］
入到养老保险上去。
四、完善农村养老保险的法律建议加入WTO 以来，我国城乡差距越来越大，在社会养老保险方面，城市养老保险不断完善，而农村养老保险仍在摸索中，因而在法律上完善农村养老保险刻不容缓。
1．完善农村养老保险法律体系目前，我国虽然已经有《社会保险法》和其他法律对农村养老保险进行规定，但科学性和可操作性不强，影响了农村养老保险制度的实施。因此全国
《农村社会养老保险法》，人大应加快制定从法律层
面对农村养老保险制度进行定位，整体把握资金来源主体之间的权利和义务，为农村养老保险的发展
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提出原则性意见。同时，我国地域辽阔，地区间经济发展水平差异较大，各地应根据本地区的生产力发展和农民收入水平等因素，制定符合当地实际又符合上位法精神和规定的农村养老保险地方性法规。对于经济比较落后的中西部地区，中央政府应制定倾斜政策加大扶持，采用经济发达地区对口援助的方式，或者由中央政府直接拨款的方式，保证农村养老资金及时到位。
2．健全农村养老保险监管体制
随着经济发展和生活水平的提高，农村老年人口在逐步增加，养老保险覆盖的范围也在逐步扩大，面对日益增多的养老金，如何监督和管理应是政府认真对待的问题。目前我国的农村养老保险金主要由县级民政部门管理，基金的安全性和增值性都比较低，因此比较可靠的方式就是把农保基金的管理权统一收归到省级政府成立的专门机构，并通过立法赋予其权威性。同时，应当把农保基金的管理权和投资职能分离开来，使基金监管机构具有相对的独立性。对基金监管机构可以实行双重领导，地方政府是主管部门，但业务上主要接受上级主管部门的指导。基金的保值增值应由专门的投资机构来管理，以实现收益的最大化。
3．加大实施惠农政策提高农民收入目前，农村经济依然落后，农民人均纯收入普遍较低，且区域差异较大。对于生活困难的低收入农民来说，尽管他们有参加养老保险的意愿，却苦于没有相应的支付能力，对远期投资的养老保险更不会列入农民的投资计划之内。因此，优化农村产业结
加快实施城镇化建设，发展农村经济，提高农民构，·98·
收入是建立农村养老保险制度的基础。此外，中
央和地方各级政府也应继续完善农村最低生活保障
真正让困难老人和无劳动能力的残疾人完全制度，
纳入救助范围，这也是完善农村养老保险制度的一项重要内容。
4．加大宣传力度，提高农民参保意识各级地方人民政府应当充分利用新闻媒体加大对农村养老保险的宣传，制定政策督促基层干部亲自到农户中宣传解释相关法律政策，必要时可以组织农民集体学习农村养老保险知识，真正提高农民对养老保险的认识，提高参保的积极性。可以把积极参加养老保险的农户树为典型模范，以点带面，让事实说话，增加说服力。地方基层干部和农民中的党员不仅要带头参保，而且要充当义务宣传员，深入农户，深入农民，使养老保险不仅覆盖全部农村、全
［11］
部农民，还应包括长期进城务工的人员等。各级地方政府应把农村养老保险作为当地的大事来抓，
“三农”真正把问题解决好，为当地社会经济的持续发展和稳定提供有力保证。
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（责任编辑：登臣）