2012年第2期法治研究
不动产登记错误行政赔偿中的损害事实及认定*
赵元成**
摘
要：实践中因登记申请人提供虚假材料，登记机关未尽到谨慎的审查义务导致登记
错误的情形较为常见。由于存在民事赔偿与行政赔偿两种不同性质的赔偿责任，法院认为只有在受害人的损失无法通过民事途径获得赔偿的范围内，才属于受害人在行政赔偿中的实际损失。这种观点和司法实践不利于受害人的权利救济。正确的做法应当是按照登记机关在损害中的过错程度及其在损害发生中所起作用确定赔偿责任，对受害人的直接财产损失予以赔偿。
关键词：不动产登记
登记错误
行政赔偿
损害事实
不动产登记是指经权利人申请，登记机关依据法定程序将不动产物权的事项记载于不动产登记簿的行为。无论采取实质审查或者形式审查模式，审查登记材料的真实性均是登记机关应尽的法定义务。然而，社会生活极具复杂性，由于各种主观或客观原因导致的登记错误在所难免。在引发登记错误的各种原因中，因为登记申请人提供虚假材料，而登记机关未尽到谨慎的审查义务导致登记错误的情形较为常见。对于因登记错误造成权利人损失的，应当由登记申请人和登记机关承担赔偿责任。尽管《物权法》第21条以申请人是否存在过错划分了申请人与登记机关之间赔偿责任，①但对于申请人虚假登记和登记机关错误登记相结合造成的损害如何承担赔偿责任却语焉不详。围绕这一问题，理论上有连带责任、
共同责任和补充责任之争。不论采行何种责任方式，侵权行为人赔偿责任的范围都受制于受害人所受到的实际损失。因此，受害人损害事实的认定对于确定登记机关的赔偿责任具有重要的意义。
一、认定损害事实的规范依据
司法上的法律适用是将查明的案件事实涵摄于既定的法律规范并作出法律判断的过程。在这一过程中，作为大前提的法律规范是通过“寻找”而发现的。当然，“寻找”并非漫无目的的任意所为，而是具有一定的目的导向。由于我国实行国家赔偿与民事赔偿分立的二元立法体系，因公权力行为而产生的损害赔偿责任属于国家赔偿
*本文系浙江省教育厅科研项目“不动产登记机关赔偿责任问题研究”（项目编号：20070451）的研究成果。**作者简介：赵元成，杭州师范大学法学院副教授，浙江大学光华法学院博士研究生。①
《物权法》第21条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成
损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”从该条的字面含义可以解释为：如果登记错误的原因是由于当事人的过错造成的，由当事人承担赔偿责任；如果是非因当事人的过错造成的，由登记机关承担赔偿责任。
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的范畴。确定侵权损害赔偿责任的法律属性对于选择法律规范的适用具有决定性的意义。有关登记机关赔偿责任的性质，在学说上存在行政赔偿责任还是民事侵权责任的激烈争论，并进而造成不动产登记错误损害赔偿适用法律规范选择上的差异。
（一）民事侵权法律规范的适用
民事侵权责任说认为，我国目前不动产登记机关虽为行政机关，但不动产登记行为在本质上是民事行为，登记错误侵犯的是当事人的民事权利，这属于民法领域中的侵权行为，由此产生的赔偿责任是民事侵权责任。②这种观点主张《民法通则》第121条和《国家赔偿法》第2条可以作为登记机关赔偿责任的上位法规定，③《民法通则》第121条是《国家赔偿法》的立法依据，④并进而认为国家赔偿法属于民法的特别法，如果没有特别规定，可以适用民法的规定。有学者根据《物权法》第21条第2款的规定认为，“不动产错误登记损害赔偿责任规定在《物权法》中，《物权法》是民法的组成部分，在民法中的损害赔偿责任当然是民事责任”⑤。在登记机关的赔偿案件中，认定损害事实适用民事侵权责任法律规范可以说是这种观点支配下的必然结论。
（二）行政赔偿法律规范的适用
行政赔偿责任说认为，根据我国目前登记机关的行政管理体制，登记行为被认为是登记机关的具体行政行为，由此造成的损害，登记机关应承担行政赔偿责任。因此，登记错误赔偿责任应当以《国家赔偿法》作为裁判依据。《国家赔偿法》属于公法的范畴，与民法不成立特别法与一般法
②
的关系。⑥从司法实务中的做法可以看出，法院因登记错误而导致的赔偿问题，基本上都是作为行政赔偿案件处理的。⑦《国家赔偿法》第4条采取例示性法条的方式规定了侵害财产权的赔偿范围。其中第（1）至（3）项为举例部分，第（4）项“造成财产损害的其他违法行为”的兜底条款为概括部分。尽管不动产登记不属于明确列举的事项，但通过对“造成财产损害的其他违法行为”的解释可以将其纳入行政赔偿范围。
（三）本文的观点
在《物权法》施行之前，有关不动产登记错误赔偿案件的法律依据必然源自《国家赔偿法》的相关规定。尽管《物权法》第21条将不动产登记赔偿纳入其调整范围，但不能因此改变登记机关赔偿责任的公法属性。理论上区别法律规范的部门法属性是以调整对象和调整方法为标准，而非以法条在法律体系中的空间位置确定。在我国现行登记行政管理体制未作出实质性修改的情况下，《物权法》第21条第2款调整的只能是因登记行政主管部门与相对人之间的行政行为而产生的行政赔偿法律关系，因而可以归入行政法律规范的范畴。
侵权赔偿责任具有补偿性，以填补受害人的实际损失为目的，原则上受害人的全部损失都应当获得弥补。但考虑到我国经济和财力能够负担的状况，《国家赔偿法》采取抚慰性原则，以赔偿受害人的直接损失为限。⑧对此，《国家赔偿法》第36条第（8）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”最高人民法院2000年9月14日发布的《关于民事、行政诉讼中司法赔
较有代表性的论述可参见李明发：《论不动产登记错误的法律救济———以房产登记为中心》，载《法律科学》2005年第6
期；屈茂辉：《不动产登记申请的法理与规则》，载《法学研究》2007年第2期；王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由———物权编》，法律出版社2005年版，第60～61页。
③④⑤⑥
姚辉：《不动产登记机关赔偿责任》，载《法学》2009年第5期。
参见王利明、杨立新：《侵权行为法》，法律出版社1996年版，第234页。
杨立新：《论不动产错误登记损害赔偿责任的性质》，载《行政争端解决机制论坛论文集（2009年）》。
参见叶百修：《国家赔偿法之理论与实务》，元照出版公司2008年版，第40页。2009年颁布的《侵权责任法》取消了《民法
通则》中有关国家机关及其工作人员的职务侵权行为责任的规定，在一定程度上折射了理论上对此问题的认识，并在事实上废除了《民法通则》第121条在实务中适用的可能性。
⑦实践中也存在个别法院将其作为民事案件处理的案例，如王某某、王某某与临颍县房产管理局、卢某、刘某侵权赔偿纠纷案，（2008）漯民二终字第314号。
⑧参见胡康生在1993年10月22日第八届全国人大常委会第四次会议上《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）〉的说
明》。
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偿若干问题的解释》第12条对《国家赔偿法》中的“直接损失”作出了解释。⑨尽管这一解释主要针对司法赔偿而言，但对于行政赔偿也具有参照适用的价值。
二、损害事实的表现及构成分析
（一）损害事实的表现
侵权责任的主要功能在于对受害人进行补偿，因而它应以损害赔偿为主要形式，而此种形式的适用以损害的确定为前提。损害的范围决定了受害人获得金钱赔偿以及侵权人赔偿责任的大小。然而何谓“损害”，目前尚无统一定义。一般而言，“侵权法上所救济的损害是指受害人人身或者财产方面的不利后果”。⑩但这种解释过于宽泛，“不是每一个发生在权利上的不利都必然引伸出可赔偿性损害。如果缺少这种损害，加害人
訛輯
也就无须根据侵权行为法承担赔偿责任”。輥只有那些具有可赔偿性的损害，才属于损害赔偿法意义上的损害。因不动产登记错误造成的损害主要有以下几种情形：
1. 不动产所有权的丧失。《物权法》第106条确立了不动产善意取得制度。如果因登记机关的错误登记使真实权利人的不动产所有权被第三人善意取得的，基于维护交易安全的价值考量，真实权利人无法通过更正登记恢复该不动产的所有权。即使法院在审理受害人针对登记机关提起的行政诉讼时，也只能判决确认登记行为违法，而不得撤销登记行为。真实权利人则因为不动产所有权的丧失而导致财产上的损失。
2. 办理登记时缴纳的税费。比如办理房产过户时缴纳的税款、交易手续费、测绘费、工本费
⑨
訛輰
等。在“张全光诉儋州市房产管理局案”中，輥法院认为：被上诉人办理产权过户登记手续时疏于审查，没有履行维护房地产交易安全的责任，将人民法院依法查封的涉案房产在查封期间办理产权过户，给上诉人颁发房屋所有权证，由此造成上诉人支付的各种税款及交易手续费、测绘费、工本费共计人民币14544元应认定为被上诉人行为所造成的直接财产损失。
3. 其他财产损害。受害人的其他财产损害主要是指债权人因登记机关的登记错误导致债权
訛輱
例如，债权人因登无法实现或者无法全部实现。輥
记错误而致抵押权无效，使有担保的债权成为无担保的债权，最终无法实现债权，进而使债权人丧失抵押权担保而无法收回贷款本金和利息。在“中国银行江西省分行诉江西省南昌市房产管理
訛輲
法院认为信托公司作为金融机构，需局案”中，輥
要支付储户的存款利息，一审判决认为利息损失不属于直接损失不当，信托公司提出贷款利息损失属于直接损失应予赔偿的主张应予支持。
（二）损害事实的构成
损害事实由两个要素构成：一是权利被侵害，二是权利被侵害而造成的利益受到损害的客观结果。缺少其中任何一个要素，都不是侵权法
訛輳
在登记错误行政赔偿中，登意义上的损害事实。輥
记机关只可能侵害受害人的财产权并造成财产上的损失，不存在侵害人身权从而造成精神损害赔偿的问题。该财产损失需要满足以下条件：
1. 损害是实际发生的客观损失。这一要件表明损害应当具有确定性，而不是凭受害人主观臆想得出的损害。不动产登记机关只有在因登记错误造成他人损害时，才承担赔偿责任。也就是说，即使存在登记错误，但受害人并没有因此造成财
第12条规定：“国家赔偿法第28条第（7）项规定的直接损失包括下列情形：（一）保全、执行过程中造成财物灭失、毁损、霉
变、腐烂等损坏的；（二）违法使用保全、执行的财物造成损坏的；（三）保全的财产系国家批准的金融机构贷款的，当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息。执行上述款项的，贷款本金及当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息；（四）保全、执行造成停产停业的，停产停业期间的职工工资、税金、水电费等必要的经常性费用；（五）法律规定的其他直接损失。”
⑩訛輯輥訛輰輥訛輱輥訛輲輥訛輳輥
梁慧星主编：《中国民法典草案建议稿附理由：侵权·继承编》，法律出版社2004年版，第9页。［德］克雷斯蒂安·冯·巴尔：《欧洲比较侵权行为法》（下卷），焦美华译，法律出版社，第7页。（2006）海南行终字第44号。
参见程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社2011年版，第606页。最高人民法院行政赔偿判决书（2002）行终字第6号。
杨立新：《侵权法论》（第2版），人民法院出版社2004年版，第159页。
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产上的损失，登记机关也无需承担赔偿责任。
不动产登记以登记簿为载体记载不动产的自然状况、权利状况及其他依法必须记载的事项。根据记载事项的内容不同，可以将其大体上分为权利事项和非权利事项。登记簿上的非权利事项发生错误时，由于登记簿对不动产物权的归属与内容的记载是正确的，因此不会妨害或损害所有权人的权利。但是，当登记簿上权利事项发生错误，即不动产物权的归属和内容与真实的不动产物权归属和内容不一致时，真实权利人的物权就会因为该错误而遭受妨碍。但这种妨碍并非一定意味着真实权利人受有财产上的损失。在
輴輥
方城县“赵齐海诉方城县房地产管理局案”中，訛
房地产管理局把属于赵齐海的房产错误登记在赵齐海儿子赵军及孙秀萍、赵磊名下，但登记的房产始终由赵齐海管理和居住。虽然赵齐海因登记错误丧失了对其房产的处分权，但赵齐海仍然在事实上支配着该房产并实际享有该房产带来的居住利益。因此，难以认定赵齐海存在财产上的损失。
2. 损害须达到可补救的程度。在受害人权利受侵害的场合，如果受害人可以通过法定程序使权利恢复到未受侵害时的原来状态，难谓受害人有财产上的损失。对于登记错误而言，不管是非权利事项或者权利事项发生错误，权利人和利害关系人都可以通过更正登记程序消除错误登记，从而彻底终止登记的权利推定效力。因此，当存在更正登记的情形，权利人或利害关系人应当积极行使更正登记请求权，申请登记机关更正登记。登记机关也可以依职权直接更正登记。当然，如果第三人善意取得不动产的所有权，则权利人和利害关系人的更正登记请求权因标的物的丧失而无法行使。此时，权利人和利害关系人对于因权利丧失而产生的损害可以行使损害赔偿请求权。
例外的情况是，有时基于真实权利人与无权处分人的特殊关系，即使真实权利人丧失不动产所有权，但其对转让该不动产的收益仍然享有所
訛輴輥訛輵輥訛輶輥訛輷輥
（2009）南行终字第45号。
（2007）渝一中行终字第33号。
有权。这种情况下，受害人的财产损失没有发生。
輵輥
在“尹兵诉重庆市国土资源和房屋管理局案”中，訛法院认为：市土房局在为尹兵原所有的房屋办理转移登记时，尹兵与何世全仍是夫妻关系，何世全出售房屋所得的房款应属夫妻共同财产，尹兵对房款应享有其中的权利，其所享有的权利并不因市土房局的转移登记行为而丧失，其应通过其他救济途径予以解决。市土房局的具体行政行为虽被法院确认为违法，但尚未给原告合法权益造成损失。
3. 损害限于直接损失。不动产登记错误不仅会给受害人造成直接损失，也会造成间接损失。在我国现行国家赔偿制度下，对于侵害财产权造成的损害，只对直接损失予以赔偿。直接损失与间接损失相对，两者的界限并没有清晰的划定标准。理论上对直接损失与间接损失的区别主要有两种观点：一种“着眼于损害的引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介入所引发之损害则为间接损害”；另一种“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损
訛輶
害，则为间接损害”輥。我国通说认为，直接损失是指已得利益之丧失，间接损失是受害时尚不存在，但受害人在通常情况下如果不受侵害，必然
輷輥
会得到的利益。訛“直接损失”属于不确定法律概念，其内涵和外延不易划定，给法院的适用带来困难。法律上往往通过肯定性列举的方式为直接损失划定范围。但考虑到列举式方式难免会挂一漏万，立法上还采用兜底性条款加以补充。《国家赔偿法》第36条即属此类情形。但对于兜底条款中的“其他损害”，仍需法院在个案中予以解释和判断。
三、损害事实的司法判断
根据以上分析，受害人因登记机关的错误登记导致财产上的实际损失，法院应当判决登记机关在受害人的直接损失范围内承担赔偿责任。但
曾世雄：《损害赔偿法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第137页。参见张新宝：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1995年版，第36页。
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实践中的司法判断远非如此简单。在涉及申请人以及登记机关共同过错的不动产登记行政赔偿案件中，由于存在民事赔偿与行政赔偿两种责任的交织，法院往往会作出民事先行的判断。这种民事先行表现为两个方面。
（一）是否经由民事程序作为认定受害人损失的前提
如果登记错误的原因不仅在于不动产登记机关未尽合理审查义务，还在于申请人的故意或过失，司法实务上往往按照登记机关承担补充责任的做法，先由造成登记错误的申请人承担责任，再由不动产登记机关承担责任。在我国现行赔偿制度下，登记申请人与登记机关承担的赔偿责任具有不同属性，无法在同一个程序中同时解决两种不同性质的赔偿责任分担问题。因此，法院认为受害人的损失应当先通过民事程序的途径解决。如果不经过民事程序，则无法确认受害人是否存在实际损害。比如，在“林成茂诉儋州市
輮輦
人民政府、儋州市房产管理局案”中，訛法院认为：林成茂的实际损害首先是由于民事侵权人即与林成茂存在借款合同关系的一方当事人“蔡新铭”的民事欺诈行为所造成，林成茂是否存在实际的损害以及损失的合法数额等属于民事诉讼程序确认解决的问题，林成茂在没有通过民事诉讼程序请求确认上述问题之前提起本行政赔偿诉讼，在本行政赔偿诉讼中无法对原告林成茂受损害的事实根据进行审查。如果林成茂的损失通过民事诉讼程序得到支持且债权最终得到了实现，也就免除了应由房地产登记机关承担的行政赔偿责任。在“李桃女诉儋州市人民政府、儋州市
輯輦
房产管理局案”中，訛法院认为：本案从李桃女提出的事实主张来看，是房地产登记机关的行政行为和民事混合侵权的赔偿案件，李桃女没有向民事侵权人请求赔偿，仅单独向房地产登记机关提出行政赔偿，此种情形下房地产登记机关在何时、何种情况下承担赔偿责任，承担赔偿责任的范围，承担何种性质的责任均没有明确的法律规
訛輮輦訛輯輦訛輰輦訛輱輦訛輲輦
（2007）琼行终字第183号。（2007）琼行终字第182号。（2005）沈行终字第271号。（2006）沈行终字第146号。（2009）常行终字第8号。
定，故李桃女直接请求房地产机关承担行政赔偿
责任没有法律依据，其赔偿诉讼请求应予以驳回。在“王永祥、王永利、王永吉、王淑杰、王淑梅
輰輦
诉沈阳市房产局案”中，訛法院认为：原告的赔偿请求，可以侵权为由通过起诉赵凤琴获得民事赔偿实现，原告本次起诉也没有提供证明其民事权利不能实现的证据，对原告的赔偿请求不予支持。
如果案件已经历民事审判程序，但尚处在执行阶段，法院也认为实际损失无法确认。比如，在
輱輦
法院认“潘志宏诉沈阳市和平区房产局案”中，訛
为：沈阳市和平区房产局对公有房屋承租人的变更登记行为被确认违法以后，上诉人已先行提起民事诉讼，民事判决由潘志仁承担给付上诉人房屋货币补偿金4.5万元，并承担诉讼费用3518元的义务。此后，上诉人就上述权利申请人民法院执行，现已取得债权凭证。由于民事程序尚未终结，故上诉人主张其合法权益得不到实现属于证据不足，在现有证据情况下要求国家赔偿不符合法律规定。
（二）申请人是否丧失偿付能力作为认定受害人的损失条件
在申请人与登记机关共同承担赔偿责任时，如果申请人无力承担赔偿责任，法院在申请人无力承担的范围内认定受害人的实际损失。在“澧县如东农村信用合作社诉澧县房地产管理局案”
輲輦中，訛法院认为：澧县房管局对该房的第二次虚假登记行为，致使中国工商银行澧县支行的贷款到期不能收回而处分该房产后，如东信用社贷款抵押物灭失而贷款不能收回。易善南因经营不善，负债累累而外逃后被公安机关抓获。有易善南自己向公安机关的供述及澧县人民法院已经生效的多份民事判决书，应当认定易善南无偿还如东信用社债务的能力，如东信用社的损失已经产生，澧县房管局应当赔偿因错误办理抵押登记给如东信用社所造成的损失。从该案判决书的反面解释也可以推知：假如当事人有偿还能力，那么
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受害人应当通过民事赔偿程序获得救济，从而免除登记机关的赔偿责任。
四、司法判断问题之所在
在上述案件中，受害人的损害后果产生于两种各自独立的侵权行为。一方面，申请人提供虚假材料进行欺诈登记是导致错误登记的主要原因。如果没有申请人的欺诈，受害人的损失显然不会发生。另一方面，登记机关负有审核申请资料真实性的义务和保障交易安全职责，由于登记机关的疏忽才导致申请人骗取登记从而致使受害人遭受财产上的损失。因此，仅以申请人的欺诈为由而排除登记机关的行政赔偿责任，显然是不妥当的，应当由登记机关与申请人共同对损害后果承担赔偿责任。但在这种情形下，登记机关与申请人应当如何承担赔偿责任，现行立法没有给出清晰的答案。对此，理论上有不同的看法：一是主张申请人提出行政赔偿请求时，由行政机关先赔偿全部损失，之后再向申请人追偿；二是主张由受害人在民事赔偿或行政赔偿中选择；三是主张申请人先通过其他途径求偿，当穷尽其他求偿手段仍然无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由行政机关承担补充赔偿责任。第三种观点认为其立论的合理性在于：国家赔偿制度就其本质而言，是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其他方式获得对自己权利的救济时，
輳輦
才能通过国家赔偿的方式取得赔偿。訛在上述案件中可以清楚地看到法院的做法与第三种观点不谋而合。这种观点可以称之为行政赔偿民事先行主义。该观点包含程序和实体两个构成要素，即受害人的损失应当首先通过民事程序解决，只有在受害人的损失无法通过民事途径获得赔偿的范围内，才属于受害人在行政赔偿中的实际损失。可以说，法院的做法在一定程度上减轻了登记机关的赔偿责任，但却在另一方面为受害人损害事实的认定设置了程序和实体上的“障碍”。这种做法固然减轻了国家的财政压力，但却不适当
訛輳輦訛輴輦
地增加了受害人权利救济的负担，造成受害人无
法充分实现赔偿请求权的不利后果。
第一，行政赔偿民事先行主义认为，如果受害人通过其他方式和途径得到赔偿时，就不能再通过行政赔偿的途径，向侵权的行政机关要求赔偿。由于将行政赔偿作为一种最终的救济途径，民事程序必然成为行政赔偿的前置程序，受害人只有在穷尽民事程序之后才能向登记机关主张行政赔偿责任。受害人因而徒增程序上的负累，其赔偿请求权受到程序上的不当制约。
第二，根据举证责任分配的法理，“凡主张权利或法律关系存在的当事人，只须对产生该权利或法律关系的要件事实负证明责任，不必对不存在妨碍该权利或法律关系发生的事实负证明责任，存在妨碍该权利或法律关系发生的事实的证
輴輦
明责任由否认权利存在的对方当事人负担”訛。在行政赔偿案件中，受害人对损害事实承担举证责任，应当提供证据证明损害事实是否存在以及损害的大小。被告行政机关则对受害人不存在损害事实或者存在减轻其赔偿数额的事实承担举证责任。
按照行政赔偿民事先行主义的逻辑，受害人在行政赔偿中损害事实的认定受制于其在民事程序中获得赔偿的数额，登记机关只在受害人通过民事救济无法获得弥补的损害范围内依法承担赔偿责任。损失数额的确定是受害人获得行政赔偿需要满足的实体要素。如果受害人无法证明自己的损害事实及损失的大小，法院则会拒绝其赔偿请求。因此，受害人不仅需要证明因错误登记造成财产损害的事实，还要证明该损失无法通过民事途径获得救济的事实。但对于受害人而言，其损失无法通过民事途径获得救济的事实属于妨碍其赔偿请求权的事实，该项事实应当由被告证明。然而，司法实践上却将该项举证责任不合理地分配给受害人，增加了受害人的举证负担和证明难度。
第三，相较于民事赔偿而言，行政赔偿的条件较为严格，赔偿范围也较窄。但行政赔偿以国
参见内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭：《关于审理房屋登记行政案件的调查报告》，载最高人民法院行政审判庭：李浩：《民事证明责任研究》，法律出版社2003年版，第149页。
《行政执法与行政审判》（总第14集），法律出版社2005年版，第131页。
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家财政为支撑，可以充分保障受害人赔偿请求权的实现。行政赔偿民事先行主义将受害人能否获得行政赔偿建立在民事赔偿的基础之上，登记机关仅在登记申请人无力赔偿的范围内承担赔偿责任。因此，登记申请人的偿付能力成为受害人能否实现权利救济的关键因素，势必使受害人获得的最终赔偿数额产生不确定性。比如，在“潘志宏诉沈阳市和平区房产局案”中，尽管受害人在民事程序中获得债权凭证，但并不意味着受害人能最终获得民事赔偿。在“澧县如东农村信用合作社诉澧县房地产管理局案”中，法院在易善南自己向公安机关的供述及澧县人民法院已经生效的多份民事判决书的基础上认定易善南无偿还如东信用社债务的能力，从而确认如东信用社的实际损失由澧县房管局给予赔偿。
五、解决问题的思路
没有损害就没有赔偿，但有权利就有救济则更为重要。在受害人因申请人和登记机关的共同过错遭受财产损失的情况下，要求登记机关承担全部赔偿责任，对于没有建立登记赔偿基金或者保险制度的当下中国而言是国家财政不能承受
訛輵
之重。輦但在个人权利与国家责任之间，司法不应有所偏袒，而应秉持中立的价值立场能动地运用解释技术，使僵化的法律规则顺应社会发展的需要。
就本文所揭示的问题而言，法院在行政赔偿中可采取的解决方法是根据登记机关在受害人损害中的过错程度和作用大小，在受害人的实际损失范围内确定其赔偿责任。受害人是否提起民事赔偿以及民事赔偿的数额不影响登记机关的赔偿责任。理由在于：申请人提供虚假材料骗取登记与登记机关未尽到谨慎的审查义务作出错误登记相结合是受害人损害的原因，符合《侵权责任法》第12条规定的“无意思联络的数人侵权责任”的构成要件，应当由申请人和登记机关各
訛輶
自承担相应的责任。輦尽管该条是用来解决民事侵权赔偿中无意思联络的数人侵权在竞合因果
訛輷
关系下如何承担责任的问题，輦不能直接用来适用于行政赔偿案件，但其所揭示的侵权法原理可以用来填补行政赔偿规则的不足。在我国行政赔偿的司法实践中，根据行政机关在损害发生过程和结果中所起的作用大小确定其赔偿责任的做
訛輮
法已通过司法解释取得司法适用中的正当性。輧最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题
訛輯
的规定》第12条则进一步肯定了这种做法。輧
訛輵輦有观点认为，我国目前尚未建立登记的赔偿基金，登记机关的经费来源也并非是国家的财政拨款而是来源于登记
收费，《物权法》第22条又严格限制了登记机关的收费。在这种情况下，要求登记机关赔偿受害人的全部损失，并不合理。参见王利明：《物权法研究》（上卷），中国人民大学出版社2007年版，第367页。这种观点也折射出学者和司法界对于国家无力承担因登记错误而导致的国家赔偿责任的担心。
訛輶輦輦訛輷訛輮輧訛輯輧
任。”
《侵权责任法》第12条规定：“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难参见奚晓明主编：《〈中华人民共和国侵权责任法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第95页。参见《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，法释［2001］23号。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］15号）第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房
以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。”
屋登记，给原告造成损害，房屋登记机关未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责
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2012年第2期法治研究
不动产登记错误行政赔偿中的损害事实及认定*
赵元成**
摘
要：实践中因登记申请人提供虚假材料，登记机关未尽到谨慎的审查义务导致登记
错误的情形较为常见。由于存在民事赔偿与行政赔偿两种不同性质的赔偿责任，法院认为只有在受害人的损失无法通过民事途径获得赔偿的范围内，才属于受害人在行政赔偿中的实际损失。这种观点和司法实践不利于受害人的权利救济。正确的做法应当是按照登记机关在损害中的过错程度及其在损害发生中所起作用确定赔偿责任，对受害人的直接财产损失予以赔偿。
关键词：不动产登记
登记错误
行政赔偿
损害事实
不动产登记是指经权利人申请，登记机关依据法定程序将不动产物权的事项记载于不动产登记簿的行为。无论采取实质审查或者形式审查模式，审查登记材料的真实性均是登记机关应尽的法定义务。然而，社会生活极具复杂性，由于各种主观或客观原因导致的登记错误在所难免。在引发登记错误的各种原因中，因为登记申请人提供虚假材料，而登记机关未尽到谨慎的审查义务导致登记错误的情形较为常见。对于因登记错误造成权利人损失的，应当由登记申请人和登记机关承担赔偿责任。尽管《物权法》第21条以申请人是否存在过错划分了申请人与登记机关之间赔偿责任，①但对于申请人虚假登记和登记机关错误登记相结合造成的损害如何承担赔偿责任却语焉不详。围绕这一问题，理论上有连带责任、
共同责任和补充责任之争。不论采行何种责任方式，侵权行为人赔偿责任的范围都受制于受害人所受到的实际损失。因此，受害人损害事实的认定对于确定登记机关的赔偿责任具有重要的意义。
一、认定损害事实的规范依据
司法上的法律适用是将查明的案件事实涵摄于既定的法律规范并作出法律判断的过程。在这一过程中，作为大前提的法律规范是通过“寻找”而发现的。当然，“寻找”并非漫无目的的任意所为，而是具有一定的目的导向。由于我国实行国家赔偿与民事赔偿分立的二元立法体系，因公权力行为而产生的损害赔偿责任属于国家赔偿
*本文系浙江省教育厅科研项目“不动产登记机关赔偿责任问题研究”（项目编号：20070451）的研究成果。**作者简介：赵元成，杭州师范大学法学院副教授，浙江大学光华法学院博士研究生。①
《物权法》第21条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成
损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”从该条的字面含义可以解释为：如果登记错误的原因是由于当事人的过错造成的，由当事人承担赔偿责任；如果是非因当事人的过错造成的，由登记机关承担赔偿责任。
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的范畴。确定侵权损害赔偿责任的法律属性对于选择法律规范的适用具有决定性的意义。有关登记机关赔偿责任的性质，在学说上存在行政赔偿责任还是民事侵权责任的激烈争论，并进而造成不动产登记错误损害赔偿适用法律规范选择上的差异。
（一）民事侵权法律规范的适用
民事侵权责任说认为，我国目前不动产登记机关虽为行政机关，但不动产登记行为在本质上是民事行为，登记错误侵犯的是当事人的民事权利，这属于民法领域中的侵权行为，由此产生的赔偿责任是民事侵权责任。②这种观点主张《民法通则》第121条和《国家赔偿法》第2条可以作为登记机关赔偿责任的上位法规定，③《民法通则》第121条是《国家赔偿法》的立法依据，④并进而认为国家赔偿法属于民法的特别法，如果没有特别规定，可以适用民法的规定。有学者根据《物权法》第21条第2款的规定认为，“不动产错误登记损害赔偿责任规定在《物权法》中，《物权法》是民法的组成部分，在民法中的损害赔偿责任当然是民事责任”⑤。在登记机关的赔偿案件中，认定损害事实适用民事侵权责任法律规范可以说是这种观点支配下的必然结论。
（二）行政赔偿法律规范的适用
行政赔偿责任说认为，根据我国目前登记机关的行政管理体制，登记行为被认为是登记机关的具体行政行为，由此造成的损害，登记机关应承担行政赔偿责任。因此，登记错误赔偿责任应当以《国家赔偿法》作为裁判依据。《国家赔偿法》属于公法的范畴，与民法不成立特别法与一般法
②
的关系。⑥从司法实务中的做法可以看出，法院因登记错误而导致的赔偿问题，基本上都是作为行政赔偿案件处理的。⑦《国家赔偿法》第4条采取例示性法条的方式规定了侵害财产权的赔偿范围。其中第（1）至（3）项为举例部分，第（4）项“造成财产损害的其他违法行为”的兜底条款为概括部分。尽管不动产登记不属于明确列举的事项，但通过对“造成财产损害的其他违法行为”的解释可以将其纳入行政赔偿范围。
（三）本文的观点
在《物权法》施行之前，有关不动产登记错误赔偿案件的法律依据必然源自《国家赔偿法》的相关规定。尽管《物权法》第21条将不动产登记赔偿纳入其调整范围，但不能因此改变登记机关赔偿责任的公法属性。理论上区别法律规范的部门法属性是以调整对象和调整方法为标准，而非以法条在法律体系中的空间位置确定。在我国现行登记行政管理体制未作出实质性修改的情况下，《物权法》第21条第2款调整的只能是因登记行政主管部门与相对人之间的行政行为而产生的行政赔偿法律关系，因而可以归入行政法律规范的范畴。
侵权赔偿责任具有补偿性，以填补受害人的实际损失为目的，原则上受害人的全部损失都应当获得弥补。但考虑到我国经济和财力能够负担的状况，《国家赔偿法》采取抚慰性原则，以赔偿受害人的直接损失为限。⑧对此，《国家赔偿法》第36条第（8）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”最高人民法院2000年9月14日发布的《关于民事、行政诉讼中司法赔
较有代表性的论述可参见李明发：《论不动产登记错误的法律救济———以房产登记为中心》，载《法律科学》2005年第6
期；屈茂辉：《不动产登记申请的法理与规则》，载《法学研究》2007年第2期；王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由———物权编》，法律出版社2005年版，第60～61页。
③④⑤⑥
姚辉：《不动产登记机关赔偿责任》，载《法学》2009年第5期。
参见王利明、杨立新：《侵权行为法》，法律出版社1996年版，第234页。
杨立新：《论不动产错误登记损害赔偿责任的性质》，载《行政争端解决机制论坛论文集（2009年）》。
参见叶百修：《国家赔偿法之理论与实务》，元照出版公司2008年版，第40页。2009年颁布的《侵权责任法》取消了《民法
通则》中有关国家机关及其工作人员的职务侵权行为责任的规定，在一定程度上折射了理论上对此问题的认识，并在事实上废除了《民法通则》第121条在实务中适用的可能性。
⑦实践中也存在个别法院将其作为民事案件处理的案例，如王某某、王某某与临颍县房产管理局、卢某、刘某侵权赔偿纠纷案，（2008）漯民二终字第314号。
⑧参见胡康生在1993年10月22日第八届全国人大常委会第四次会议上《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）〉的说
明》。
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偿若干问题的解释》第12条对《国家赔偿法》中的“直接损失”作出了解释。⑨尽管这一解释主要针对司法赔偿而言，但对于行政赔偿也具有参照适用的价值。
二、损害事实的表现及构成分析
（一）损害事实的表现
侵权责任的主要功能在于对受害人进行补偿，因而它应以损害赔偿为主要形式，而此种形式的适用以损害的确定为前提。损害的范围决定了受害人获得金钱赔偿以及侵权人赔偿责任的大小。然而何谓“损害”，目前尚无统一定义。一般而言，“侵权法上所救济的损害是指受害人人身或者财产方面的不利后果”。⑩但这种解释过于宽泛，“不是每一个发生在权利上的不利都必然引伸出可赔偿性损害。如果缺少这种损害，加害人
訛輯
也就无须根据侵权行为法承担赔偿责任”。輥只有那些具有可赔偿性的损害，才属于损害赔偿法意义上的损害。因不动产登记错误造成的损害主要有以下几种情形：
1. 不动产所有权的丧失。《物权法》第106条确立了不动产善意取得制度。如果因登记机关的错误登记使真实权利人的不动产所有权被第三人善意取得的，基于维护交易安全的价值考量，真实权利人无法通过更正登记恢复该不动产的所有权。即使法院在审理受害人针对登记机关提起的行政诉讼时，也只能判决确认登记行为违法，而不得撤销登记行为。真实权利人则因为不动产所有权的丧失而导致财产上的损失。
2. 办理登记时缴纳的税费。比如办理房产过户时缴纳的税款、交易手续费、测绘费、工本费
⑨
訛輰
等。在“张全光诉儋州市房产管理局案”中，輥法院认为：被上诉人办理产权过户登记手续时疏于审查，没有履行维护房地产交易安全的责任，将人民法院依法查封的涉案房产在查封期间办理产权过户，给上诉人颁发房屋所有权证，由此造成上诉人支付的各种税款及交易手续费、测绘费、工本费共计人民币14544元应认定为被上诉人行为所造成的直接财产损失。
3. 其他财产损害。受害人的其他财产损害主要是指债权人因登记机关的登记错误导致债权
訛輱
例如，债权人因登无法实现或者无法全部实现。輥
记错误而致抵押权无效，使有担保的债权成为无担保的债权，最终无法实现债权，进而使债权人丧失抵押权担保而无法收回贷款本金和利息。在“中国银行江西省分行诉江西省南昌市房产管理
訛輲
法院认为信托公司作为金融机构，需局案”中，輥
要支付储户的存款利息，一审判决认为利息损失不属于直接损失不当，信托公司提出贷款利息损失属于直接损失应予赔偿的主张应予支持。
（二）损害事实的构成
损害事实由两个要素构成：一是权利被侵害，二是权利被侵害而造成的利益受到损害的客观结果。缺少其中任何一个要素，都不是侵权法
訛輳
在登记错误行政赔偿中，登意义上的损害事实。輥
记机关只可能侵害受害人的财产权并造成财产上的损失，不存在侵害人身权从而造成精神损害赔偿的问题。该财产损失需要满足以下条件：
1. 损害是实际发生的客观损失。这一要件表明损害应当具有确定性，而不是凭受害人主观臆想得出的损害。不动产登记机关只有在因登记错误造成他人损害时，才承担赔偿责任。也就是说，即使存在登记错误，但受害人并没有因此造成财
第12条规定：“国家赔偿法第28条第（7）项规定的直接损失包括下列情形：（一）保全、执行过程中造成财物灭失、毁损、霉
变、腐烂等损坏的；（二）违法使用保全、执行的财物造成损坏的；（三）保全的财产系国家批准的金融机构贷款的，当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息。执行上述款项的，贷款本金及当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息；（四）保全、执行造成停产停业的，停产停业期间的职工工资、税金、水电费等必要的经常性费用；（五）法律规定的其他直接损失。”
⑩訛輯輥訛輰輥訛輱輥訛輲輥訛輳輥
梁慧星主编：《中国民法典草案建议稿附理由：侵权·继承编》，法律出版社2004年版，第9页。［德］克雷斯蒂安·冯·巴尔：《欧洲比较侵权行为法》（下卷），焦美华译，法律出版社，第7页。（2006）海南行终字第44号。
参见程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社2011年版，第606页。最高人民法院行政赔偿判决书（2002）行终字第6号。
杨立新：《侵权法论》（第2版），人民法院出版社2004年版，第159页。
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产上的损失，登记机关也无需承担赔偿责任。
不动产登记以登记簿为载体记载不动产的自然状况、权利状况及其他依法必须记载的事项。根据记载事项的内容不同，可以将其大体上分为权利事项和非权利事项。登记簿上的非权利事项发生错误时，由于登记簿对不动产物权的归属与内容的记载是正确的，因此不会妨害或损害所有权人的权利。但是，当登记簿上权利事项发生错误，即不动产物权的归属和内容与真实的不动产物权归属和内容不一致时，真实权利人的物权就会因为该错误而遭受妨碍。但这种妨碍并非一定意味着真实权利人受有财产上的损失。在
輴輥
方城县“赵齐海诉方城县房地产管理局案”中，訛
房地产管理局把属于赵齐海的房产错误登记在赵齐海儿子赵军及孙秀萍、赵磊名下，但登记的房产始终由赵齐海管理和居住。虽然赵齐海因登记错误丧失了对其房产的处分权，但赵齐海仍然在事实上支配着该房产并实际享有该房产带来的居住利益。因此，难以认定赵齐海存在财产上的损失。
2. 损害须达到可补救的程度。在受害人权利受侵害的场合，如果受害人可以通过法定程序使权利恢复到未受侵害时的原来状态，难谓受害人有财产上的损失。对于登记错误而言，不管是非权利事项或者权利事项发生错误，权利人和利害关系人都可以通过更正登记程序消除错误登记，从而彻底终止登记的权利推定效力。因此，当存在更正登记的情形，权利人或利害关系人应当积极行使更正登记请求权，申请登记机关更正登记。登记机关也可以依职权直接更正登记。当然，如果第三人善意取得不动产的所有权，则权利人和利害关系人的更正登记请求权因标的物的丧失而无法行使。此时，权利人和利害关系人对于因权利丧失而产生的损害可以行使损害赔偿请求权。
例外的情况是，有时基于真实权利人与无权处分人的特殊关系，即使真实权利人丧失不动产所有权，但其对转让该不动产的收益仍然享有所
訛輴輥訛輵輥訛輶輥訛輷輥
（2009）南行终字第45号。
（2007）渝一中行终字第33号。
有权。这种情况下，受害人的财产损失没有发生。
輵輥
在“尹兵诉重庆市国土资源和房屋管理局案”中，訛法院认为：市土房局在为尹兵原所有的房屋办理转移登记时，尹兵与何世全仍是夫妻关系，何世全出售房屋所得的房款应属夫妻共同财产，尹兵对房款应享有其中的权利，其所享有的权利并不因市土房局的转移登记行为而丧失，其应通过其他救济途径予以解决。市土房局的具体行政行为虽被法院确认为违法，但尚未给原告合法权益造成损失。
3. 损害限于直接损失。不动产登记错误不仅会给受害人造成直接损失，也会造成间接损失。在我国现行国家赔偿制度下，对于侵害财产权造成的损害，只对直接损失予以赔偿。直接损失与间接损失相对，两者的界限并没有清晰的划定标准。理论上对直接损失与间接损失的区别主要有两种观点：一种“着眼于损害的引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介入所引发之损害则为间接损害”；另一种“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损
訛輶
害，则为间接损害”輥。我国通说认为，直接损失是指已得利益之丧失，间接损失是受害时尚不存在，但受害人在通常情况下如果不受侵害，必然
輷輥
会得到的利益。訛“直接损失”属于不确定法律概念，其内涵和外延不易划定，给法院的适用带来困难。法律上往往通过肯定性列举的方式为直接损失划定范围。但考虑到列举式方式难免会挂一漏万，立法上还采用兜底性条款加以补充。《国家赔偿法》第36条即属此类情形。但对于兜底条款中的“其他损害”，仍需法院在个案中予以解释和判断。
三、损害事实的司法判断
根据以上分析，受害人因登记机关的错误登记导致财产上的实际损失，法院应当判决登记机关在受害人的直接损失范围内承担赔偿责任。但
曾世雄：《损害赔偿法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第137页。参见张新宝：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1995年版，第36页。
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实践中的司法判断远非如此简单。在涉及申请人以及登记机关共同过错的不动产登记行政赔偿案件中，由于存在民事赔偿与行政赔偿两种责任的交织，法院往往会作出民事先行的判断。这种民事先行表现为两个方面。
（一）是否经由民事程序作为认定受害人损失的前提
如果登记错误的原因不仅在于不动产登记机关未尽合理审查义务，还在于申请人的故意或过失，司法实务上往往按照登记机关承担补充责任的做法，先由造成登记错误的申请人承担责任，再由不动产登记机关承担责任。在我国现行赔偿制度下，登记申请人与登记机关承担的赔偿责任具有不同属性，无法在同一个程序中同时解决两种不同性质的赔偿责任分担问题。因此，法院认为受害人的损失应当先通过民事程序的途径解决。如果不经过民事程序，则无法确认受害人是否存在实际损害。比如，在“林成茂诉儋州市
輮輦
人民政府、儋州市房产管理局案”中，訛法院认为：林成茂的实际损害首先是由于民事侵权人即与林成茂存在借款合同关系的一方当事人“蔡新铭”的民事欺诈行为所造成，林成茂是否存在实际的损害以及损失的合法数额等属于民事诉讼程序确认解决的问题，林成茂在没有通过民事诉讼程序请求确认上述问题之前提起本行政赔偿诉讼，在本行政赔偿诉讼中无法对原告林成茂受损害的事实根据进行审查。如果林成茂的损失通过民事诉讼程序得到支持且债权最终得到了实现，也就免除了应由房地产登记机关承担的行政赔偿责任。在“李桃女诉儋州市人民政府、儋州市
輯輦
房产管理局案”中，訛法院认为：本案从李桃女提出的事实主张来看，是房地产登记机关的行政行为和民事混合侵权的赔偿案件，李桃女没有向民事侵权人请求赔偿，仅单独向房地产登记机关提出行政赔偿，此种情形下房地产登记机关在何时、何种情况下承担赔偿责任，承担赔偿责任的范围，承担何种性质的责任均没有明确的法律规
訛輮輦訛輯輦訛輰輦訛輱輦訛輲輦
（2007）琼行终字第183号。（2007）琼行终字第182号。（2005）沈行终字第271号。（2006）沈行终字第146号。（2009）常行终字第8号。
定，故李桃女直接请求房地产机关承担行政赔偿
责任没有法律依据，其赔偿诉讼请求应予以驳回。在“王永祥、王永利、王永吉、王淑杰、王淑梅
輰輦
诉沈阳市房产局案”中，訛法院认为：原告的赔偿请求，可以侵权为由通过起诉赵凤琴获得民事赔偿实现，原告本次起诉也没有提供证明其民事权利不能实现的证据，对原告的赔偿请求不予支持。
如果案件已经历民事审判程序，但尚处在执行阶段，法院也认为实际损失无法确认。比如，在
輱輦
法院认“潘志宏诉沈阳市和平区房产局案”中，訛
为：沈阳市和平区房产局对公有房屋承租人的变更登记行为被确认违法以后，上诉人已先行提起民事诉讼，民事判决由潘志仁承担给付上诉人房屋货币补偿金4.5万元，并承担诉讼费用3518元的义务。此后，上诉人就上述权利申请人民法院执行，现已取得债权凭证。由于民事程序尚未终结，故上诉人主张其合法权益得不到实现属于证据不足，在现有证据情况下要求国家赔偿不符合法律规定。
（二）申请人是否丧失偿付能力作为认定受害人的损失条件
在申请人与登记机关共同承担赔偿责任时，如果申请人无力承担赔偿责任，法院在申请人无力承担的范围内认定受害人的实际损失。在“澧县如东农村信用合作社诉澧县房地产管理局案”
輲輦中，訛法院认为：澧县房管局对该房的第二次虚假登记行为，致使中国工商银行澧县支行的贷款到期不能收回而处分该房产后，如东信用社贷款抵押物灭失而贷款不能收回。易善南因经营不善，负债累累而外逃后被公安机关抓获。有易善南自己向公安机关的供述及澧县人民法院已经生效的多份民事判决书，应当认定易善南无偿还如东信用社债务的能力，如东信用社的损失已经产生，澧县房管局应当赔偿因错误办理抵押登记给如东信用社所造成的损失。从该案判决书的反面解释也可以推知：假如当事人有偿还能力，那么
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受害人应当通过民事赔偿程序获得救济，从而免除登记机关的赔偿责任。
四、司法判断问题之所在
在上述案件中，受害人的损害后果产生于两种各自独立的侵权行为。一方面，申请人提供虚假材料进行欺诈登记是导致错误登记的主要原因。如果没有申请人的欺诈，受害人的损失显然不会发生。另一方面，登记机关负有审核申请资料真实性的义务和保障交易安全职责，由于登记机关的疏忽才导致申请人骗取登记从而致使受害人遭受财产上的损失。因此，仅以申请人的欺诈为由而排除登记机关的行政赔偿责任，显然是不妥当的，应当由登记机关与申请人共同对损害后果承担赔偿责任。但在这种情形下，登记机关与申请人应当如何承担赔偿责任，现行立法没有给出清晰的答案。对此，理论上有不同的看法：一是主张申请人提出行政赔偿请求时，由行政机关先赔偿全部损失，之后再向申请人追偿；二是主张由受害人在民事赔偿或行政赔偿中选择；三是主张申请人先通过其他途径求偿，当穷尽其他求偿手段仍然无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由行政机关承担补充赔偿责任。第三种观点认为其立论的合理性在于：国家赔偿制度就其本质而言，是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其他方式获得对自己权利的救济时，
輳輦
才能通过国家赔偿的方式取得赔偿。訛在上述案件中可以清楚地看到法院的做法与第三种观点不谋而合。这种观点可以称之为行政赔偿民事先行主义。该观点包含程序和实体两个构成要素，即受害人的损失应当首先通过民事程序解决，只有在受害人的损失无法通过民事途径获得赔偿的范围内，才属于受害人在行政赔偿中的实际损失。可以说，法院的做法在一定程度上减轻了登记机关的赔偿责任，但却在另一方面为受害人损害事实的认定设置了程序和实体上的“障碍”。这种做法固然减轻了国家的财政压力，但却不适当
訛輳輦訛輴輦
地增加了受害人权利救济的负担，造成受害人无
法充分实现赔偿请求权的不利后果。
第一，行政赔偿民事先行主义认为，如果受害人通过其他方式和途径得到赔偿时，就不能再通过行政赔偿的途径，向侵权的行政机关要求赔偿。由于将行政赔偿作为一种最终的救济途径，民事程序必然成为行政赔偿的前置程序，受害人只有在穷尽民事程序之后才能向登记机关主张行政赔偿责任。受害人因而徒增程序上的负累，其赔偿请求权受到程序上的不当制约。
第二，根据举证责任分配的法理，“凡主张权利或法律关系存在的当事人，只须对产生该权利或法律关系的要件事实负证明责任，不必对不存在妨碍该权利或法律关系发生的事实负证明责任，存在妨碍该权利或法律关系发生的事实的证
輴輦
明责任由否认权利存在的对方当事人负担”訛。在行政赔偿案件中，受害人对损害事实承担举证责任，应当提供证据证明损害事实是否存在以及损害的大小。被告行政机关则对受害人不存在损害事实或者存在减轻其赔偿数额的事实承担举证责任。
按照行政赔偿民事先行主义的逻辑，受害人在行政赔偿中损害事实的认定受制于其在民事程序中获得赔偿的数额，登记机关只在受害人通过民事救济无法获得弥补的损害范围内依法承担赔偿责任。损失数额的确定是受害人获得行政赔偿需要满足的实体要素。如果受害人无法证明自己的损害事实及损失的大小，法院则会拒绝其赔偿请求。因此，受害人不仅需要证明因错误登记造成财产损害的事实，还要证明该损失无法通过民事途径获得救济的事实。但对于受害人而言，其损失无法通过民事途径获得救济的事实属于妨碍其赔偿请求权的事实，该项事实应当由被告证明。然而，司法实践上却将该项举证责任不合理地分配给受害人，增加了受害人的举证负担和证明难度。
第三，相较于民事赔偿而言，行政赔偿的条件较为严格，赔偿范围也较窄。但行政赔偿以国
参见内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭：《关于审理房屋登记行政案件的调查报告》，载最高人民法院行政审判庭：李浩：《民事证明责任研究》，法律出版社2003年版，第149页。
《行政执法与行政审判》（总第14集），法律出版社2005年版，第131页。
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家财政为支撑，可以充分保障受害人赔偿请求权的实现。行政赔偿民事先行主义将受害人能否获得行政赔偿建立在民事赔偿的基础之上，登记机关仅在登记申请人无力赔偿的范围内承担赔偿责任。因此，登记申请人的偿付能力成为受害人能否实现权利救济的关键因素，势必使受害人获得的最终赔偿数额产生不确定性。比如，在“潘志宏诉沈阳市和平区房产局案”中，尽管受害人在民事程序中获得债权凭证，但并不意味着受害人能最终获得民事赔偿。在“澧县如东农村信用合作社诉澧县房地产管理局案”中，法院在易善南自己向公安机关的供述及澧县人民法院已经生效的多份民事判决书的基础上认定易善南无偿还如东信用社债务的能力，从而确认如东信用社的实际损失由澧县房管局给予赔偿。
五、解决问题的思路
没有损害就没有赔偿，但有权利就有救济则更为重要。在受害人因申请人和登记机关的共同过错遭受财产损失的情况下，要求登记机关承担全部赔偿责任，对于没有建立登记赔偿基金或者保险制度的当下中国而言是国家财政不能承受
訛輵
之重。輦但在个人权利与国家责任之间，司法不应有所偏袒，而应秉持中立的价值立场能动地运用解释技术，使僵化的法律规则顺应社会发展的需要。
就本文所揭示的问题而言，法院在行政赔偿中可采取的解决方法是根据登记机关在受害人损害中的过错程度和作用大小，在受害人的实际损失范围内确定其赔偿责任。受害人是否提起民事赔偿以及民事赔偿的数额不影响登记机关的赔偿责任。理由在于：申请人提供虚假材料骗取登记与登记机关未尽到谨慎的审查义务作出错误登记相结合是受害人损害的原因，符合《侵权责任法》第12条规定的“无意思联络的数人侵权责任”的构成要件，应当由申请人和登记机关各
訛輶
自承担相应的责任。輦尽管该条是用来解决民事侵权赔偿中无意思联络的数人侵权在竞合因果
訛輷
关系下如何承担责任的问题，輦不能直接用来适用于行政赔偿案件，但其所揭示的侵权法原理可以用来填补行政赔偿规则的不足。在我国行政赔偿的司法实践中，根据行政机关在损害发生过程和结果中所起的作用大小确定其赔偿责任的做
訛輮
法已通过司法解释取得司法适用中的正当性。輧最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题
訛輯
的规定》第12条则进一步肯定了这种做法。輧
訛輵輦有观点认为，我国目前尚未建立登记的赔偿基金，登记机关的经费来源也并非是国家的财政拨款而是来源于登记
收费，《物权法》第22条又严格限制了登记机关的收费。在这种情况下，要求登记机关赔偿受害人的全部损失，并不合理。参见王利明：《物权法研究》（上卷），中国人民大学出版社2007年版，第367页。这种观点也折射出学者和司法界对于国家无力承担因登记错误而导致的国家赔偿责任的担心。
訛輶輦輦訛輷訛輮輧訛輯輧
任。”
《侵权责任法》第12条规定：“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难参见奚晓明主编：《〈中华人民共和国侵权责任法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第95页。参见《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，法释［2001］23号。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］15号）第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房
以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。”
屋登记，给原告造成损害，房屋登记机关未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责
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