关于制定规范性文件的技术标准和格式规范的几个问题
佛山市中院研究室 吴文志 2004-06-17
从去年开始，我院开始了为期两年的规范化建设。迄今，包括全院综合性和各部门的规范，我们共已经制定了数十项规范。前段时间，院里成立了专题小组对规范化建设进行了调查研究，发现从整体上而言，我院所制定的规范质量是较好的，特别是内容上都是较切合实际、具有可操作性的。但同时，我们也发现不少的规范中都存在着一些技术粗糙、用语不科学、格式不规范的情况。这一方面是由于我们的规范化建设任务重、时间紧迫，因此很多规范的制定过程较为仓促而没有经过较严格仔细的审查；但在另一方面也与我们各部门具体从事规范制定工作的人员缺乏必要的技术培训，因而对于一些基本的技术标准和格式规范不太了解有着密切的关系。因此，院规范化建设办公室决定在今天以讲座形式，安排大家共同就规范性文件的技术标准和格式规范方面的问题进行学习和探讨。在规范性文件的制定方面，本人其实也是资历不深、经验不多的，但既然受领导指派主讲这一讲座，也只能尽力而为，将自己从去年以来从事规范制定工作中的一些体会、以及参考了关于规范性文件制定方面的一些书籍文献的学习心得，拿出来跟大家交流，如果有什么不当的地方，请多多包涵。
今天，主要讲三个方面的问题：规范性文件的结构单位及其应用、规范性文件的结构及其组成部分、规范性文件的语言文字。
一、规范性文件的结构单位及其应用
作为规范性文件的结构单位，主要包括了：卷、编、章、节、条、款、项、目，这是为大家所熟知的。其中，卷、编、章、节是标题结构单位，条、款、项、目是条文结构单位。从另一角度而言，卷、编、章、条是独立的结构单位，它们不以其他结构单位（主要指上位的结构单位）的存在为前提，节、款、项、目则是附属的结构单位，它们必须以其他结构单位（指上位的结构单位）的存在为前提。 一般而言，卷作为最高层次的结构单位，只适用于一些巨型的、结构层次繁复的法典性规范文件，如外国的民法典、综合性法典等，在我国尚无以卷为单位的规范性文件，因此在此从略。
至于仅次于卷的编，在我国立法实践中也仅仅在刑法、刑诉法、民诉法等较为大型、条文众多的法典中才适用，对于我们规范化建设而言，所制定的各项内部管理规范，需要运用编作为结构单位的可能性不大。当然，在以后当我们将所有规范进行汇编时，或许会有适用的可能。因此，在这里我们也暂且忽略不提。 以下我们主要探讨一下有章、节、条、款、项、目等结构单位的应用。
（一）章的应用
章是规范性文件中常见的结构单位，其格式为“第X章”
在章的应用中应当注意的主要问题是：
1、必须规范性文件内容较多，并且有划分层次的需要。
内容繁多，才有应用章的可能性，而层次复杂，才有应用章的必要性。
一般而言，规范中如果要应用章的，应当具备足以划分三到四章以上的条件。总则（一般性规定）、分则（具体性规定）和附则（补充性规定）是最基本的结构，此外，在具体性规定中还应当能进一步划分出一定的章才视为是有设章的需要。
2、在内容上，各章之间应当既相对独立，也存在一定的逻辑联系。没有相对独立性也就没有设章的必要。但在另一方面，各章还应当根据其所规范的内容于相互间形成一定的逻辑顺序，从而产生协调一致的整体性。
3、各章的篇幅应当适当。应当尽可能保持规范整体体系上的均衡性，避免出现严重失衡的现象。作为章的篇幅的最低限，一章中应当有两条以上的内容，但特殊情况下，附则中仅包含一个规范条文的情形也是有的，这可视作例外。
（二）节的应用
节的应用频率相对章而言要较少，其应用格式为“第X节”。
对节的应用应当注意以下的问题：
1、作为附属性结构单位，节只能于章下设置，不能脱离于章而独立存在。
2、节只应当在必要时才予设立，不应过滥。
是否设置节应当取决于某章的篇幅长短及其中条文的复杂程度。而且各章之间在是否需要设节的问题上也并无关联性，仅就各章独立进行客观考察。因此，规范条文中，部分章下设节，部分章下不设节，这是十分常见的。我们不能为追求章与章之间体系结构的同一性，而强求于所有章下都设立节。
3、与章的应用相同的是，各节本身的内容应有相对的独立性，但同一章下的各节之间也应当有一定的逻辑联系。
（三）条的应用
条是规范性文件中最基本的结构单位，也是最不可或缺的单位，在这一意义上而言，条可以说是规范性文件最具有根本性意义的独立结构单位。规范性文件中可以没有其他任何的结构单位，但却不可能没有条，条既可以完全独立于卷编章节款项目而存在，也可以在章下设置，还可以在节下设置。
至于条的应用格式，一般而言是“第X条”，对于某些条文较少的规范，还可能以汉字序数的“一、二”的形式出现。在极个别情况下，如某些司法解释中，还可能会以阿拉伯数字的“1、2”这样的非常规形式出现，但对此，我们不提倡在制定内部规范时适用。至于前两种，根据规范的条文多少及结构类型来合理选择，较合适的还应当是应用“第X条”的格式。
关于条的应用，应当注意的问题是：
1、条的长度应当适宜。
条的长度取决于两方面的因素：一是条文的语言文字的精练程度，因此一般要求规范语言尽可能简洁明确，杜绝废话套话。二是条文本身所包含的内容多少。如果内容太多的，我们应当考虑在可能的情况下将之分割为多个条文来表述。如果逻辑上不允许将条文内容割裂的，则尽可能考虑在同一条文中划分出若干款、项乃至目来处理。例如如果条文内容中有转折意思的，可以应用但书来处理，如果条文中有多重并列内容的，可以用多款、多项、多目列举的方式来表达，等等。
2、条文的内容应当独立完整，特别是在逻辑上应当完整。不能将不同意思的条文内容掺杂于一个条文之中来表述，也不能将同一意思的条文内容生硬割裂于多个条文来表达。这道理一般不难理解，但我们在具体处理条文的适当长度与保持条文内容完整的关系时，往往就容易顾此失彼，这是需要注意的。
3、条文之间也应当保持一定的逻辑顺序。应当根据条文所表述的事物的规律来合理排列条文的顺序，避免给人混乱无序、无所适从的感觉。当然，作为整体规范上的条文顺序，在一定程度上可以由章节本身的有序性来加以保障，但在各章节以下的条文之间，合理的排序仍然显得很有必要，这一点只能靠我们在具体操作中加以认真而仔细的注意了。
（四）款的应用
款的应用频率可以说仅次于条，也是相当高的。款的应用格式是以自然段划分，无需序号，相互间仅以句号区分。
作为附属的结构单位，款严格隶属于条，不能脱离于条而单独存在。款的作用就是为了解决条的逻辑结构问题，特别是在条的内容偏长且蕴含多重意思或多层结构时，可以通过款的设置使条显得内容更具有条理性，更清楚易懂。 款的应用应当注意的问题是：
1、款的设置如节一样，只应在必要时才予设置。通常而言，当条文含有两层以上的意思，而且不能割裂于两个以上的条文予以表述，以一段话来进行表达又显累赘时，多可考虑设置款。
2、款的设置上有多种方式。一是并列式，一是递进式，还有的就是混合式。我们可以根据需要表述的内容来具体选择表达的方式，对于混合式而言，一般应当先并列后递进。
（五）项的应用
项是次于款的结构单位，尽管同属于附属性结构单位，但是项在设置上却较款要更为灵活。即项并不严格隶属于款，我们既可以在款下设项，也可以在条下直接设项。而与项相同的是，项的使用同样是为了解决条的结构问题，使蕴含多重意思与多层结构的条的内容能够更清晰地得以表达。项的应用格式是以“（一）、
（二）”方式，分段表述，相互间以“；”号相区分。在个别情况下、特别是各项内容较少的时候，也会不进行分段，而在一段内连续排列，但这较为罕见。 项的应用应当注意以下的问题：
1、项的应用应当有必要性
（1）当条文只有一层完整的意思（因此无设款的余地），但这一层意思又包含多个部分时（因此有设项的必要），可以考虑设项，这属于在条下直接设项的情形；
（2）条下已经设款，而款本身的内容也较多，结构也复杂时，有必要进一步设项，这是款下设项的情形。
2、项不具有完全独立性与完整性。这是指项本身不足以表达条文的完整思想，而必须与同一条或同一款下的其余各项相联系，才能使条文的完整意思得以形成。因此，我们在设项时一定要注意各项之间的逻辑关系。
3、项的数目应有限制。一般而言，设置的项不能少于两项，这一点是无用置疑的。但同时，项的数目也不宜过多，否则可以考虑将部分项合并成条或款来表述。当然，什么情况下才算过多，这没有定式，条文中列举10多项的情形也是有的，这还应根据各项的内容长短及条文整体的篇幅等诸多因素综合衡量。
（六）目的应用
目是项下的一个结构单位，也是目前规范性文件中所使用的最小的结构单位。作为附属性结构单位，目严格隶属于目，不能脱离于目而独立存在。
目的应用格式是：用阿拉伯数字“1.、2.、3.”，分段表述，以“；”区分。 目的应用规则与项基本相同，在此不赘。
二、规范性文件的结构及其组成部分
（一）规范性文件的结构类型
关于规范性文件的结构，根据规范的条文内容多少及层次复杂程度，我们大致可以划分为三种：简单型、间居型和复杂型。
1、简单型
简单型结构的规范性文件，一般具有以下的特点：
（1）条文很少，一般在10条以下。
（2）条文的格式较灵活，不一定使用“第X条”的形式，往往还会应用汉语序数的“一”、“二”的形式表述。
2、居间型
居间型是介于复杂型与简单型结构之间的一种居间结构，其特点主要有：
（1）条文稍多，但一般在20条以内。
（2）条文的应用格式较规范，基本应用“第X条”的形式表述。
3、复杂型
复杂型结构是规范性文件最为常见的结构类型，其主要特点是：
（1）条文众多，格式规范。
（2）层次复杂，一般有章、节等层次结构的划分。
（二）规范性文件的组成部分
从整体上而言，规范性文件主要可以划分为两大部分：规范的正文部分和规范的附属部分
1、规范的附属部分
（1）规范的名称
规范的名称主要以下一些要素：
①规范的适用范围。如中华人民共和国……，广东省……，而作为我们的内部规范，往往为佛山市中级人民法院，佛山市中级人民法院执行局、民一庭、刑二庭等等。
②规范的内容。如税收征管、道路交通安全，我们内部的如目标管理、案件质量评查等等。
③规范的种类。规范的种类往往也表明了规范的效力等级，作为法律法规而言，其种类多样，包括法、条例、规定、办法、细则等等。作为我们内部的规范，较多使用的一般是规定、办法、规程等。此外，如果是试行性的规范，还应加上试行、暂行等字眼。
规范名称的确定上，需要注意的最主要的问题是，名称不宜过长，应力求简练准确，能起到统领规范的点睛之效。此外，规范名称也应当规范，当然，由于我们只是制定内部规范，因此运用的名称不多，不会产生适用效力等级错误的规范种类的问题，但应当注意的是，在规范名称中一般不宜使用标点符号，作为例外的是书名号在适当情况下是允许使用的。
（2）题注
题注也就是在规范名称下以括号括起来的一些说明性内容。主要包括规范的制定机关（如审委会、院党组、部门等）、制定的时间、公布的时间、施行的时间，有的还包括修订的机关和时间，有会议的序号等。在我们内部规范中，一般应当包括制定的机关和时间，因顺序上先注明时，后写制定的机关。
（3）目录
目录一般只在较多章节的规范中才予以考虑设置，目前的立法实践中，行政法规以下的规范性文件都较少设置。我们所制定的内部规范，除确有必要外，一般无需设置目录。当然，在我们汇编所有的内部规范时，则可以考虑设置目录，以便于查阅。在此从略。
（4）附件
附件主要包括一些补充性规定，或附带的表格、清单、图表说明、其他的规范文件或条文等。附件也只在必要的情况下才应用，我们的内部管理规范上应用附件的情况不多，在此也从略。
2、规范的正文部分
规范的正文部分，我们可以具体划分为三大块来进行说明，包括：概括性或一般性规定（总则）、具体性规定（分则）、补充性规定（附则），以下分而述之：
（1）概括性规定
规范的概括性规定的内容多是统领全篇、带有原则性和根本性的，一般包括了规范的目的或宗旨、规范的适用范围、基本的原则和制度等一些内容。 ①规范的目的或宗旨
一般在规范之初，会以首先明确规范的目的或宗旨。其格式为：为了……，制定本规则或办法。
这里要注意的问题是：
一是目的和宗旨的内容要简明切实，忌用一些空话套话。
二是目的和宗旨一般只用一个条文，且在开篇的第一条。
三是目的和宗旨如果包含多项内容的，要注意其间的逻辑性，避免杂乱无章。（如交通安全法第一条，略）
当然，如果规范的条文确实太少，也可以不写目的或宗旨。
②规范的依据
一般包括法律根据和事实根据（所谓的事实根据往往就是：结合本院、本部门的工作实际，等等）。
这里应当注意的问题是：
首先，一般而言，除个别条文较少的规范外，都应当列明制定规范的依据。 其次，规范的根据不能太笼统，如不能简单地写成“根据法律、法规有关规定……”。如果所制定的规范仅用于内部管理方面，确实没有或者无需法律依据的，也可以不写法律依据而单纯写事实根据。
再次，被援引的规范依据应当高于规范本身，在我们的内部规范当中，这样的问题是较少出现的。
再其次，援引的规范根据，特别是法律根据应当与规范本身有切实的联系，不能为文饰而援引，要杜绝生搬硬套、牵强附会。
最后，援引的规范依据时要符合位阶顺序规则。如果有相邻的上位法律可供援引的，不宜跨越层阶援引。如果确实需要援引多项依据的，应当按照有关依据的位阶高低排列其顺序，避免出现把低位阶的依据引于高位阶的依据之前。 ③规范的适用范围
这主要是便于人们清楚规范的效力范围。这往往包括规范适用的主体（如人员、部门），对象（如车辆、办公楼），某类行为或活动，某类事项、地域等等。实践中，更多的是多种范围的综合。
④负责组织实施规范的主管机关的规定
这一规定是否设立取决于现实需要，如果设置主管机关的，应当注意必要的层级关系。
⑤基本制度
这是指规范中具有统领性地位的一些主要制度，往往用于告诉人们本规范主要的、根本性的内容是什么。如法官助理制度、税收征管制度等。民诉法中的回避、管辖制度等
⑥基本原则
这是指规范所确定的具有根本指导地位的行为规则。在分则或具体规定部分所规定的都是一些较为具体细微的行为规则，而基本原则则是对这些具体行为规范从总体上具有指导意义的准则，如培训制度的原则，目标管理的实施原则等。 应该说基本原则在立法技术、法律解释等方面都具有十分重要的意义，但是相对于我们的内部管理规范而言，基本原则往往只是起到一种宣示价值取向的导向性作用。
以上6项，往往就是总则性部分主要的条款内容，立法实践中也一般按照以上的顺序来排列有关条文。
（2）具体性规定
具体性规定是规范具体内容的展开，一般也习惯地称之为分则部分。 分则的应用格式主要有两种：
一种是明示性分则，就是直接以“分则”名称命名，这种格式一般只能适用于分则部分的所有内容都属于同一类型者。在我国，目前仅见于刑法第二编中。 另一种是非明示性分则。由于大多规范中的分则部分内容分别涉及到有关的主体、客体、行为、程序、法律责任、执法监督等不同内容，因此直接冠以分则名称不足以明示各部分的具体内容，故立法实践中一般采用非明示性分则的形式规定。即在总则与附则两大块之间、属于分则的各部分，根据规范内容的不同具体确定相应的标题（可参见交通安全法的目录）。在一些条文较少的规范中，虽然没有章节的区分，但我们也大致可以根据条文的内容具体哪些属于分则性的条文。
在具体性规定部分，需要注意的主要问题是具体性规定各部分内容之间的结构要合理，顺序应恰当。
对于多章节的分则而言，各章节之的排列顺序是较重要的，特别是便于人们根据一定的逻辑规律从整体上更清晰地了解规范的内容。
一般而言，分则章节的排列顺序也可分为递进式与平行式两种。顾名思义，递进式是根据事物的发展进程排列各章节的顺序，如案件流程管理，可以选择从立、审、执这样一个顺序。而平行式则是指各章节之间属于相互平行的一种关系，至于相互间的排列顺序也往往是有规可循的，这需要我们根据具体情况灵活掌握。如刑法分则各类罪之间的排列，就是根据所保护的法益的重要性或者说行为的社
会危害性程度来进行排列的。也有些规范分则各章节的排列顺序较为复杂，不那么容易掌握，这是值得注意的。包括那些没有明确区分章节的规范，其条文的排列顺序同样应该注意。
至于分则的具体内容方面，由于各部门的实际情况各不相同，因此无法在此作更详细的展开。
（3）补充性规定
附则是指规范的补充性内容，主要包括术语解释、与相关规范的关系、施行日期等内容。
①有关名词、术语的解释条款
需要注意的是，关于术语的解释，在规范中的排列位置其实是较为灵活的。特别是设有章节的规范中，有的可能放于总则之下，有的可能放于分则之下，又的可能放于附则之下，有的可能于各部分别设置，这是我们应当注意的。
一般而言，可根据名词、术词的内容及其对规范的意义来确定有关解释性条款的位置：
如果涉及的名词、术语是关于一些对整个规范居于根本性意义的重大概念，我们往往应置于总则部分，如老年人法中的老年人，（总则第二条规定60周岁以上公民），又如法官助理制度，什么是法官助理。
如果涉及的是某项条文中出现的个别术语，对于该项条文的理解有意义的，一般于该条文中单设一款界定，如立法法第63条第二款使用了较大的市的概念，接着在第五款就对这一概念作出了解释。
如果涉及的是一些避免操作、理解上歧义的概念，对于规范不具有重大原则性影响的，则多置于附则之中。常见的如日期、数量、范围等一些注释性解释。 在对一般名词术语进行解释时，我们要注意的是作出的解释应当与上位的法规范或者一般的法行为习惯相一致，避免产生一些理解上的歧义，故建议多参考一些法律、法规关于术语的定义。
②关于解释机关的授权条款
通常，于我们内部规范建设而言，在一些综合性规范中有必要指定解释机关，这要根据具体情况而定。
③制定变通或补充规定的授权条款
对于一些大型的综合性规范或原则性规范，往往会授权具体的主管部门去制定一些实施办法或细则，以便于规范的施行和实践操作，这就是变通或补充规定的
授权条款。当然，要注意的是授权条款的制定应当有必要性，并且必要时可以提出一些程序上的要求。
此外，还要注意将例外规定授权条款与补充规定授权条款区别开来。这里说的例外规定是指对于规范适用范围以外的人或事，另行制定的其他规定。如审判目标管理只适用于各审判与执行部门，对于不适用该规范的其他部门可参照审判目标管理办法另行规定相应的目标管理办法。这种针对规范适用范围以外人或事的例外规定，其授权条款往往是在总则中规定，而且是紧跟于适用范围条款而设置。我们应避免把这种例外规定授权条款与变通或补充规定授权条款相混淆。 ④与其他规范的关系条款（往往也是规范的废止条款）
一般而言，我们要明确所制定的规范与其他一些规范相冲突时的效力关系，或者明确所制定的规范出台后需要废止的一些前期的规范，这样的条款也是在附则中设置的。
严格来说，新的规范产生，如果涉及到需要废止旧的规范的，一般应当明确废止的范围，必要时应当以附件形式列明，以便于人们遵循正确的规范。当然，这在立法实践中往往较难做到，因此不得不在一段时期以后集中公布已经废止的规范。
⑤施行日期条款
要注意的是，应将施行日期条款作为规范的最后一条，而且应为单独一条。立法实践中往往也会将之与废止条款相混合，这其实是不太规范的。
三、规范性文件的语言文字
（一）规范性文件的语言文字要求
1、准确
语言文字的准确性对于规范性文件的重要性是不言而喻的。规范性文件语言文字的规范性主要包括以下一些方面：
（1）规范性文件中的用语必须准确。
一般而言，规范性文件中的用语应限于书面语言，应当尽可能避免一些口语化的词语的使用。因为口语化的表述一方面缺乏科学、严谨而清晰的内涵与外延，难以符合规范作为为人们提供的一种明确的行为准则的要求；另一方面，口语化的表述也不严肃，与规范制度的要求也不相符。例如我们经常提及的“一岗双责”、“跟案书记员”、“中层领导”、“一把手”等。应当指出的是，由于我们规范化建设的时间紧、任务重，不少规范在制定中缺乏较为严谨细致的审查过程，因此往往出现很多口语化的表述，影响了规范的质量，这是需要在以后注意和改进的。
此外，规范性文件中的用语还应当注意符合语法，避免出现低级的语病错误。例如刑诉法第三条中有这样的规定“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”显然，对案件的侦查、预审这在语法上尚能说得通，但对案件拘留与执行逮捕则有明显的语病。
还有，在涉及到一些法律用语时，也应当尽可能使用规范的法言法语，以避免理解上的模糊。如较为典型的刑法第二十条第三款在界定无限防卫情形时使用了行凶一词，就深为学者们所诟病。
（2）要注意对于一些涉及数字的概念应当准确地量化。
在规范性文件中，需要使用量化的概念情况通常包括这样一些：年龄、时间、期限、金额、人员名额等等。在这些涉及数字的地方，量化的程度往往决定着规范性文件的准确程度。这其中，应当注意的问题包括：
一是量化的概念应当明确，一般不应使用“约、左右”等一些表示近似数目的模糊概念。
二是当出现多层次、多阶段量化的情形时，应当注意各层阶之间的准确衔接，避免出现重复段或空白带。这里面往往要特别注意准确使用“以上、以下、以内、以外、不足、不满、超过”等概念。
2、严谨
严谨是要求我们在规范性文件中的用语应当考虑周详、仔细谨慎，避免出现疏漏。
严谨是与准确密不可分的，用语的准确本身也就是严谨性的一个方面，特别是规范性的用语能够最大限度地避免出现一些语法和逻辑上的毛病。而除此以外，严谨性还要求我们注意其他一些方面，包括：
（1）规范性文件中对同一对象的表述上，前后的用语应当保持一致。文学语言往往追求用语的多样性与精彩度，避免雷同，但规范性文件的用语恰恰相反，要求对同一对象的概念使用上保持高度的统一性，以避免产生歧义。如在同一份规范性文件中，不能一会用“法官”、一会用“审判人员”，一会用“书记员”、一会用“书记官”，一会用“部门领导”、一会用“庭、局长”。在我们已经制定的一些规范性文件中，前后用语不统一的现象并不少见，这是值得注意的问题
（2）应当尽可能避免使用带有感情色彩的词句。一般而言，规范性文件应当限于客观的表述，排除各种感情色彩的引入，以免影响规范的可操作性。如“光荣义务、神圣职责、屡教不改”等，我们在制定规范时，有时为了强调某一问题，常常会使用了一些带有感情色彩的表述，以突出其重要性，这也是值得注意的。 当然，从另一方面来说，规范中也会涉及到一些情节的描述，特别是在奖惩机制方面，这时候也难免会使用一些褒贬性质不同的概念，如“情节恶劣、成绩突
出”等等。这样的褒贬词语的运用在特定情况下是必要的，但也应当注意：一是使用的场合应有限制，要避免滥用；二是在描述情节时，应当将模糊性概念与量化概念尽可能结合使用，以提高可操作性；三是用于描述情节的褒贬词语应尽可能符合一般的用语习惯，要多参考其他的法律法规，避免自行创新表述。
（3）规范用语应当符合形式逻辑和事物的基本规律。如果说规范使用的概念要符合基本的语法，那么规范所表述的内容还应当符合形式逻辑和事物自身的规律。
所谓符合形式逻辑就是指规范用语所表达的内容应当符合形式逻辑的同一律、矛盾律、排中律和充足理由律的要求，不能犯逻辑错误。所谓符合事物的基本规律就是指规范用语所表达的内容应当与事物自身的产生和发展规律相一致。这些问题应该说大家都清楚，但是却在规范制定过程中往往会出错，就连法律也不例外，如刑法第十五条第二款规定的“过失犯罪，法律规定的才负刑事责任。”
3、简洁
规范是一种行为规则，告诉人们应该做什么、不应该做什么、应该怎么做，这样一种指引必须清晰明确，要达到这一点，就要求规范用语应当尽可能简明、练达，点到即止，杜绝不必要的重复。
在简洁性这一点性，特别要注意的问题主要有：
（1）要避免不必要的修饰。
在规范文件的语言上，不宜使用过多的形容词、副词去强调重点、突出问题。因为形容词、副词本身缺乏应有的精确性，难以在实践中操作，如认真讨论、充分论证，何为认真、怎样才算充分论证？这些往往不好把握，其结果就是难以准确评估是否达到认真、充分的程度。另一方面，形容词、副词这样的修饰成份太多，自然就会使规范语言过于累赘，不符合简明扼要的要求。
当然，修饰性的用语在某种意义和一定程度上也是需要的，特别是在总则部分一些基本原则的条文中，因为原则本身具有一定的弹性才能满足多变的实践需要。又或者某些基本原则更多地是为人们提供一种立法的价值取向，从而对分则具体条文产生一种倾向性的指导。在这些情况下，我们适当使用一些修饰成份是必要的。但是一定要注意把握好度，特别是在分则条文中，应当尽可能避免或减少这样的情况出现。
（2）规范应当告诉人们行为的规则，但不要阐述道理。
规范不同于研究、报告，它不应当是通过详尽的说理、深入的论证来说服、教育人们应该怎么做，而是明确地把正确的行为模式告诉人们，要求人们去遵守。这样的毛病通常会出现在总则中关于立法完结的条文里，为了强调规范的意义而展开论证，这是不适当的。而在一些程序性的条文中，这样的情况也时有发生，也应该值得注意。
（3）规范应当减少倡导性条款，不能使用一些领导讲话的语气。
应当特别注意把规范性文件——我们这里所说的主要是管理制度方面的规范性文件，与指导性的工作意见或领导部署工作等相区别。在一些指导性意见，如关于加强人民法庭建设的指导意见，往往是配合某项工作的部署而制定供各级单位参考，这与管理规范本身有明显差别。这些指导性意见里所规定的大多都是一些倡导性的条款，相对于规范语言而言较为冗长，目的是把一些工作要求予以细化和明确，但却不具有规范的约束力，也没有违反要求的后果、责任。与此相似的还包括一些领导讲话、工作报告中的工作设想等。在规范性文件中一定要避免出现这样一些类似的条文，以免破坏规范整体的简洁性。
4、平实
规范是供人们所参考与遵守的，因此应当尽量做到朴实、易懂。应当避免使用生僻、艰深的语词，对“其、之”等一些文言虚词的使用应当慎重，不追求辞藻的华丽。在句式的使用上，一般应当使用普通的陈述句、祈使句，尽量避免运用倒装句式，以便人们清楚明了有关的规则要求。
当然，由于我们所制定的是内部管理规范，所以在一些法律术语的使用上应当体现相应的专业性，不能过于通俗，但这其中的度也是应该合理掌握的。
（二）规范性文件当中几种常用的句式
这里主要对规范性文件当中常见的几种表达句式作一些简单的说明。
1、列举句式
列举句式是通过列举的方式将规范性文件中涉及的某一事物的概念、行为的条件、责任后果等内容予以明确，以体现规范的明确性要求，便于人们去遵守和执行。
列举是制定规范性最常用的句式之一，按不同标准，可将列举句式作不同的分类：
如按列举范围可分为完全列举与非完全列举，前者是将要表述的内容全部予以明确列举；而后者则是明确列举部分内容项，对未尽项目以抽象性兜底条款加以概括。
按列举的方式可分为单列句式列举与列项式列举，前者是将所有列举的内容均于一个句子内进行列举，例如刑法分则的选择性罪名条款当中，往往就是将犯罪的手段、行为方式等项目在一个句子中予以列举；后者则是最为常见的以列项方式将有关内容进行列举，各项之间单独成段且以分号相隔。
再有按列举的内容可以分为对假定因素的列举、对处理因素的列举、对制裁因素的列举等。在此就不展开了。
在运用列举句式时，我们应当注意以下几个问题：
（1）列举应遵循统一的逻辑标准。这其实就是规范性语言应当符合逻辑性要求的体现。对事物的划分在同一层次上只能适用一个标准，不能将根据不同标准划分出来的子项并行列举，否则将犯逻辑上的错误。如将男人、女人、老人予以并列就是错误的。
（2）列举的内容应当尽可能详尽，兜底条款的运用应当合理。列举句式的运用就是要向人们明确规范所涵盖的内容项，列举的越详尽则越容易操作，特别是在我们的一些内部管理规范当中，兜底条款的运用应较广泛适用的法律法规要少。当然，基于规范条文的周延性考虑，适当的兜底条款仍然是必需的，特别是在某些影响重大的规范条文当中，这一点需要在操作中甄别具体情况而定。
（3）列举的内容在表达方式上应尽可能追求相互一致。这种一致性是针对一个条文所列举的各项内容而言的。即要求各项内容的列举方式要么统一使用词组，要么统一使用句子，不能部分项使用词组方式列举，部分使用句子方式列举。在词组或句子的结构上，要么统一使用偏正结构（如形容词+被修饰名词），要么统一使用“的”字结构，要么统一使用动宾结构等等。当然，这种要求也并非绝对的，只是我们应当尽可能使表达形式整齐划一，只有当表述的内容实在无法以统一方式进行表达时，才考虑使用多种表达方式。
2、但书
但书是规范条文当中由“但”、“但是”所引导的一段特殊的规范内容，往往用以对前面的主文内容作转折、例外、限制、补充。
但书的功能较为多样化，主要包括：
（1）规定例外事项
一般而言，在前面的主文部分对一般事项作原则性规定，而后以但书对特殊事项作例外性规定，使一般与特殊、原则与例外并存在，以确保立异存同，周延圆满。但书的这种功能是最为常见的，如不少法律、法规中常出现的“但法律另有规定者除外”即属于此。
（2）限制主文适用的度
对于前面的主文规定了一定事项，然后再以但书对这种适用范围予以一定的限制，从而保证主文的适用不至于超过必要的度。如刑第二十条第二款规定的防卫过当的情形当中“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或免除处罚。”
（3）附加、补充说明
主要是为了使主文的内空更为周全恰当，因此以但书方式予以补充主文，防止被人钻法律空子或滥用条文。如担保法司法解释第54条有这样的规定：“共同共有人以其共有财产设定抵押，未经其他共有人的同意，抵押无效。但是，其他共有人知道或者应当知道而未提出异议的视为同意，抵押有效。”这一但书就是对前面主文的一个补充性规定。
应用但书结构时应当注意以下几个方面的问题：
一是但书的使用以确有必要为限。特别是在一些重大复杂、涉及事项众多的大型规范当中，为避免规范的疏漏，应尽可能以但书将一些例外、被充事项予以明确，这时有必要使用但书。而在一些较简单的规范当中，则应当斟酌实际需要而确定。
二是注意但书与其他一些有类似功能的句式之间在使用上的正确选择。与但书有类似功能的还包括“除……”、“如果……”、“……另有规定……”等一些句式，此这些相对而言，但书强调的力度更重，使所表达的重点更突出，更引人注目，这是其他句式所不能比拟的。但是不可忽略的是但书也应有其局限性。特别是在一些纯粹起假设作用的条款中，可以考虑选择“如果……”的句式，有时为了维护上下文之间行文的语气上的协调性，也往往可以选用更为平淡一点的“除……”句式，等。
三是要注意在使用但书与设置款、项之间作出正确选择。在某一条文涵盖的内容有多个层次时，不适宜使用但书结构，特别是要避免在但书再套但书、或者在但书后再作另行规定等弊病，这会使条文显得结构混沌不清，意思难以理解，有碍规范的明确性。这时应当考虑设置款、项。而在条文内容只有两个层次时，使用但书则可以使条文紧凑、内容集中、重点突出。
此外，但书所使用的标点上应当保持统一。目前，在立法实践中对这一问题没有统一的操作标准，句号、分号、逗号等都有使用，这里我们也不强求所有规范统一。但是在同一规范当中，我们认为应当保持这种同一性，以免影响规范的严谨性。
3、“的”字结构
“的”字结构，是名词性的偏正词组省略了后面的中心语的一种简化句式，它具有名词的语法功能。具体而言，“的”字结构具有以下两种主要的功能：
（1）用“的”字结构，可以省略复杂的中心语或关联词，从而使条文更加言简意赅。我们知道，一般而言，法律规范的完整结构是由“假定”、“处理”、“制裁”三部分组成，对于假定因素，按照完整的规范表述，则应当使用“如果……”的假设复句，但事实上在立法实践中人们往往以“的”字结构取代假设复句，从而达到简明、凝练的目的。如“故意杀人的，处以……”，这比“如果行为人故意杀人的，……”要简单明了得多了。
（2）突出强调的重点。使用“的”字结构，除了能省略了中心语或关联词外，还能通过调整句式结构，把句子的重心从原来的中心语或关联词转移到原来的修饰部分，并使主语具有了一定的概括性，成为某种类别的代表性概念，这往往更符合规范性文件的语言表义需要。例如刑法第三百三十五条规定“医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”如果将之还原为“对由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的医务人员，处三年以下有期徒刑或者拘役。”则显然后者的定语会显得过长，重点也就不那么突出了。
了解了“的”字结构的句式的这两项功能，我们就应当更加注重在制定规范性文件中有效运用这种句式，以达到规范用语的要求。
（三）关于规范语言的标点符号的运用。
对于规范性文件，标点符号的重要性是无需赘言的。一般而言，在规范性文件中常用的标点符号包括：句号、逗号、分号、顿号、引号、冒号、括号等。正确使用这些标点符号的关键是准确理解其各自的作用和意义，对此大家都是比较清楚的，也就不再重复。这里主要就大家在制定规范中所常常出现的一些在标点符号运用方面的错误稍作提示，使大家在以后注意避免重蹈。
1、在规范性文件的结构单位中所使用的标点符号常会出错。如前所述，章、节、条、款、项、目等各种规范性文件的结构单位都有相应的应用格式，但在规范制定过程中经常会出现格式不规范的情形，这种不规范往往表现在标点符号上。如在项后面加了不必要的顿号，即“（一）、”、“（二）、”。又如表示目的阿拉伯数字后加的不是圆点而是顿号，即“1、”、“2、”。或者使用了似项非项、似目非目的序号格式，如“（1）”、“（2）”。还有的在款与款之间没有使用句号分隔，而是应用了分号，等等。
2、标点符号使用的前后混乱，没有统一性。常出现的情形如，在一些款之间用分号间隔，在另一些款之间用句号间隔；在一些项之间用分号间隔，在另一些项之间用句号间隔。又如在多项列举（指的是词组的列举）过程中，前面一些项之间用顿号间隔，后面某一两项的内容较长时又转应用逗号间隔，这显示了标点符号的应用在不规范的同时，还是极不统一的。
3、应避免逗号的滥用。在制定规范过程中，可能由于一些平时写作上的不良习惯，在拟定一些较长的条款时往往会出现连续使用逗号，使句子断读不准确、过于冗长的情况。
4、应注意逗号与顿号、逗号与分号使用上的区别。逗号与顿号及分号都有断读的作用，而且也有较明确的使用规则的区别，但是人们在制定过程中往往不自觉地就忘记其中的细微差别，导致这些标点之间出现不应有的混用情形，这也是不规范的。
除上述这些问题以外，我们在制定规范过程中所出现的关于标点符号方面的一些细微疏漏之处还有许多。其实，不少差错的产生并非我们负责制定规范的人员
不懂有关的规则，而往往是由于制定过程太仓促，没有经过严格的审查程序，或者自身疏忽大意，对细小的问题掉以轻心等。只要以后能在这些方面多加注意，我相信有关的错误是不难避免的。
（本文据演讲原稿整理而成）
关于制定规范性文件的技术标准和格式规范的几个问题
佛山市中院研究室 吴文志 2004-06-17
从去年开始，我院开始了为期两年的规范化建设。迄今，包括全院综合性和各部门的规范，我们共已经制定了数十项规范。前段时间，院里成立了专题小组对规范化建设进行了调查研究，发现从整体上而言，我院所制定的规范质量是较好的，特别是内容上都是较切合实际、具有可操作性的。但同时，我们也发现不少的规范中都存在着一些技术粗糙、用语不科学、格式不规范的情况。这一方面是由于我们的规范化建设任务重、时间紧迫，因此很多规范的制定过程较为仓促而没有经过较严格仔细的审查；但在另一方面也与我们各部门具体从事规范制定工作的人员缺乏必要的技术培训，因而对于一些基本的技术标准和格式规范不太了解有着密切的关系。因此，院规范化建设办公室决定在今天以讲座形式，安排大家共同就规范性文件的技术标准和格式规范方面的问题进行学习和探讨。在规范性文件的制定方面，本人其实也是资历不深、经验不多的，但既然受领导指派主讲这一讲座，也只能尽力而为，将自己从去年以来从事规范制定工作中的一些体会、以及参考了关于规范性文件制定方面的一些书籍文献的学习心得，拿出来跟大家交流，如果有什么不当的地方，请多多包涵。
今天，主要讲三个方面的问题：规范性文件的结构单位及其应用、规范性文件的结构及其组成部分、规范性文件的语言文字。
一、规范性文件的结构单位及其应用
作为规范性文件的结构单位，主要包括了：卷、编、章、节、条、款、项、目，这是为大家所熟知的。其中，卷、编、章、节是标题结构单位，条、款、项、目是条文结构单位。从另一角度而言，卷、编、章、条是独立的结构单位，它们不以其他结构单位（主要指上位的结构单位）的存在为前提，节、款、项、目则是附属的结构单位，它们必须以其他结构单位（指上位的结构单位）的存在为前提。 一般而言，卷作为最高层次的结构单位，只适用于一些巨型的、结构层次繁复的法典性规范文件，如外国的民法典、综合性法典等，在我国尚无以卷为单位的规范性文件，因此在此从略。
至于仅次于卷的编，在我国立法实践中也仅仅在刑法、刑诉法、民诉法等较为大型、条文众多的法典中才适用，对于我们规范化建设而言，所制定的各项内部管理规范，需要运用编作为结构单位的可能性不大。当然，在以后当我们将所有规范进行汇编时，或许会有适用的可能。因此，在这里我们也暂且忽略不提。 以下我们主要探讨一下有章、节、条、款、项、目等结构单位的应用。
（一）章的应用
章是规范性文件中常见的结构单位，其格式为“第X章”
在章的应用中应当注意的主要问题是：
1、必须规范性文件内容较多，并且有划分层次的需要。
内容繁多，才有应用章的可能性，而层次复杂，才有应用章的必要性。
一般而言，规范中如果要应用章的，应当具备足以划分三到四章以上的条件。总则（一般性规定）、分则（具体性规定）和附则（补充性规定）是最基本的结构，此外，在具体性规定中还应当能进一步划分出一定的章才视为是有设章的需要。
2、在内容上，各章之间应当既相对独立，也存在一定的逻辑联系。没有相对独立性也就没有设章的必要。但在另一方面，各章还应当根据其所规范的内容于相互间形成一定的逻辑顺序，从而产生协调一致的整体性。
3、各章的篇幅应当适当。应当尽可能保持规范整体体系上的均衡性，避免出现严重失衡的现象。作为章的篇幅的最低限，一章中应当有两条以上的内容，但特殊情况下，附则中仅包含一个规范条文的情形也是有的，这可视作例外。
（二）节的应用
节的应用频率相对章而言要较少，其应用格式为“第X节”。
对节的应用应当注意以下的问题：
1、作为附属性结构单位，节只能于章下设置，不能脱离于章而独立存在。
2、节只应当在必要时才予设立，不应过滥。
是否设置节应当取决于某章的篇幅长短及其中条文的复杂程度。而且各章之间在是否需要设节的问题上也并无关联性，仅就各章独立进行客观考察。因此，规范条文中，部分章下设节，部分章下不设节，这是十分常见的。我们不能为追求章与章之间体系结构的同一性，而强求于所有章下都设立节。
3、与章的应用相同的是，各节本身的内容应有相对的独立性，但同一章下的各节之间也应当有一定的逻辑联系。
（三）条的应用
条是规范性文件中最基本的结构单位，也是最不可或缺的单位，在这一意义上而言，条可以说是规范性文件最具有根本性意义的独立结构单位。规范性文件中可以没有其他任何的结构单位，但却不可能没有条，条既可以完全独立于卷编章节款项目而存在，也可以在章下设置，还可以在节下设置。
至于条的应用格式，一般而言是“第X条”，对于某些条文较少的规范，还可能以汉字序数的“一、二”的形式出现。在极个别情况下，如某些司法解释中，还可能会以阿拉伯数字的“1、2”这样的非常规形式出现，但对此，我们不提倡在制定内部规范时适用。至于前两种，根据规范的条文多少及结构类型来合理选择，较合适的还应当是应用“第X条”的格式。
关于条的应用，应当注意的问题是：
1、条的长度应当适宜。
条的长度取决于两方面的因素：一是条文的语言文字的精练程度，因此一般要求规范语言尽可能简洁明确，杜绝废话套话。二是条文本身所包含的内容多少。如果内容太多的，我们应当考虑在可能的情况下将之分割为多个条文来表述。如果逻辑上不允许将条文内容割裂的，则尽可能考虑在同一条文中划分出若干款、项乃至目来处理。例如如果条文内容中有转折意思的，可以应用但书来处理，如果条文中有多重并列内容的，可以用多款、多项、多目列举的方式来表达，等等。
2、条文的内容应当独立完整，特别是在逻辑上应当完整。不能将不同意思的条文内容掺杂于一个条文之中来表述，也不能将同一意思的条文内容生硬割裂于多个条文来表达。这道理一般不难理解，但我们在具体处理条文的适当长度与保持条文内容完整的关系时，往往就容易顾此失彼，这是需要注意的。
3、条文之间也应当保持一定的逻辑顺序。应当根据条文所表述的事物的规律来合理排列条文的顺序，避免给人混乱无序、无所适从的感觉。当然，作为整体规范上的条文顺序，在一定程度上可以由章节本身的有序性来加以保障，但在各章节以下的条文之间，合理的排序仍然显得很有必要，这一点只能靠我们在具体操作中加以认真而仔细的注意了。
（四）款的应用
款的应用频率可以说仅次于条，也是相当高的。款的应用格式是以自然段划分，无需序号，相互间仅以句号区分。
作为附属的结构单位，款严格隶属于条，不能脱离于条而单独存在。款的作用就是为了解决条的逻辑结构问题，特别是在条的内容偏长且蕴含多重意思或多层结构时，可以通过款的设置使条显得内容更具有条理性，更清楚易懂。 款的应用应当注意的问题是：
1、款的设置如节一样，只应在必要时才予设置。通常而言，当条文含有两层以上的意思，而且不能割裂于两个以上的条文予以表述，以一段话来进行表达又显累赘时，多可考虑设置款。
2、款的设置上有多种方式。一是并列式，一是递进式，还有的就是混合式。我们可以根据需要表述的内容来具体选择表达的方式，对于混合式而言，一般应当先并列后递进。
（五）项的应用
项是次于款的结构单位，尽管同属于附属性结构单位，但是项在设置上却较款要更为灵活。即项并不严格隶属于款，我们既可以在款下设项，也可以在条下直接设项。而与项相同的是，项的使用同样是为了解决条的结构问题，使蕴含多重意思与多层结构的条的内容能够更清晰地得以表达。项的应用格式是以“（一）、
（二）”方式，分段表述，相互间以“；”号相区分。在个别情况下、特别是各项内容较少的时候，也会不进行分段，而在一段内连续排列，但这较为罕见。 项的应用应当注意以下的问题：
1、项的应用应当有必要性
（1）当条文只有一层完整的意思（因此无设款的余地），但这一层意思又包含多个部分时（因此有设项的必要），可以考虑设项，这属于在条下直接设项的情形；
（2）条下已经设款，而款本身的内容也较多，结构也复杂时，有必要进一步设项，这是款下设项的情形。
2、项不具有完全独立性与完整性。这是指项本身不足以表达条文的完整思想，而必须与同一条或同一款下的其余各项相联系，才能使条文的完整意思得以形成。因此，我们在设项时一定要注意各项之间的逻辑关系。
3、项的数目应有限制。一般而言，设置的项不能少于两项，这一点是无用置疑的。但同时，项的数目也不宜过多，否则可以考虑将部分项合并成条或款来表述。当然，什么情况下才算过多，这没有定式，条文中列举10多项的情形也是有的，这还应根据各项的内容长短及条文整体的篇幅等诸多因素综合衡量。
（六）目的应用
目是项下的一个结构单位，也是目前规范性文件中所使用的最小的结构单位。作为附属性结构单位，目严格隶属于目，不能脱离于目而独立存在。
目的应用格式是：用阿拉伯数字“1.、2.、3.”，分段表述，以“；”区分。 目的应用规则与项基本相同，在此不赘。
二、规范性文件的结构及其组成部分
（一）规范性文件的结构类型
关于规范性文件的结构，根据规范的条文内容多少及层次复杂程度，我们大致可以划分为三种：简单型、间居型和复杂型。
1、简单型
简单型结构的规范性文件，一般具有以下的特点：
（1）条文很少，一般在10条以下。
（2）条文的格式较灵活，不一定使用“第X条”的形式，往往还会应用汉语序数的“一”、“二”的形式表述。
2、居间型
居间型是介于复杂型与简单型结构之间的一种居间结构，其特点主要有：
（1）条文稍多，但一般在20条以内。
（2）条文的应用格式较规范，基本应用“第X条”的形式表述。
3、复杂型
复杂型结构是规范性文件最为常见的结构类型，其主要特点是：
（1）条文众多，格式规范。
（2）层次复杂，一般有章、节等层次结构的划分。
（二）规范性文件的组成部分
从整体上而言，规范性文件主要可以划分为两大部分：规范的正文部分和规范的附属部分
1、规范的附属部分
（1）规范的名称
规范的名称主要以下一些要素：
①规范的适用范围。如中华人民共和国……，广东省……，而作为我们的内部规范，往往为佛山市中级人民法院，佛山市中级人民法院执行局、民一庭、刑二庭等等。
②规范的内容。如税收征管、道路交通安全，我们内部的如目标管理、案件质量评查等等。
③规范的种类。规范的种类往往也表明了规范的效力等级，作为法律法规而言，其种类多样，包括法、条例、规定、办法、细则等等。作为我们内部的规范，较多使用的一般是规定、办法、规程等。此外，如果是试行性的规范，还应加上试行、暂行等字眼。
规范名称的确定上，需要注意的最主要的问题是，名称不宜过长，应力求简练准确，能起到统领规范的点睛之效。此外，规范名称也应当规范，当然，由于我们只是制定内部规范，因此运用的名称不多，不会产生适用效力等级错误的规范种类的问题，但应当注意的是，在规范名称中一般不宜使用标点符号，作为例外的是书名号在适当情况下是允许使用的。
（2）题注
题注也就是在规范名称下以括号括起来的一些说明性内容。主要包括规范的制定机关（如审委会、院党组、部门等）、制定的时间、公布的时间、施行的时间，有的还包括修订的机关和时间，有会议的序号等。在我们内部规范中，一般应当包括制定的机关和时间，因顺序上先注明时，后写制定的机关。
（3）目录
目录一般只在较多章节的规范中才予以考虑设置，目前的立法实践中，行政法规以下的规范性文件都较少设置。我们所制定的内部规范，除确有必要外，一般无需设置目录。当然，在我们汇编所有的内部规范时，则可以考虑设置目录，以便于查阅。在此从略。
（4）附件
附件主要包括一些补充性规定，或附带的表格、清单、图表说明、其他的规范文件或条文等。附件也只在必要的情况下才应用，我们的内部管理规范上应用附件的情况不多，在此也从略。
2、规范的正文部分
规范的正文部分，我们可以具体划分为三大块来进行说明，包括：概括性或一般性规定（总则）、具体性规定（分则）、补充性规定（附则），以下分而述之：
（1）概括性规定
规范的概括性规定的内容多是统领全篇、带有原则性和根本性的，一般包括了规范的目的或宗旨、规范的适用范围、基本的原则和制度等一些内容。 ①规范的目的或宗旨
一般在规范之初，会以首先明确规范的目的或宗旨。其格式为：为了……，制定本规则或办法。
这里要注意的问题是：
一是目的和宗旨的内容要简明切实，忌用一些空话套话。
二是目的和宗旨一般只用一个条文，且在开篇的第一条。
三是目的和宗旨如果包含多项内容的，要注意其间的逻辑性，避免杂乱无章。（如交通安全法第一条，略）
当然，如果规范的条文确实太少，也可以不写目的或宗旨。
②规范的依据
一般包括法律根据和事实根据（所谓的事实根据往往就是：结合本院、本部门的工作实际，等等）。
这里应当注意的问题是：
首先，一般而言，除个别条文较少的规范外，都应当列明制定规范的依据。 其次，规范的根据不能太笼统，如不能简单地写成“根据法律、法规有关规定……”。如果所制定的规范仅用于内部管理方面，确实没有或者无需法律依据的，也可以不写法律依据而单纯写事实根据。
再次，被援引的规范依据应当高于规范本身，在我们的内部规范当中，这样的问题是较少出现的。
再其次，援引的规范根据，特别是法律根据应当与规范本身有切实的联系，不能为文饰而援引，要杜绝生搬硬套、牵强附会。
最后，援引的规范依据时要符合位阶顺序规则。如果有相邻的上位法律可供援引的，不宜跨越层阶援引。如果确实需要援引多项依据的，应当按照有关依据的位阶高低排列其顺序，避免出现把低位阶的依据引于高位阶的依据之前。 ③规范的适用范围
这主要是便于人们清楚规范的效力范围。这往往包括规范适用的主体（如人员、部门），对象（如车辆、办公楼），某类行为或活动，某类事项、地域等等。实践中，更多的是多种范围的综合。
④负责组织实施规范的主管机关的规定
这一规定是否设立取决于现实需要，如果设置主管机关的，应当注意必要的层级关系。
⑤基本制度
这是指规范中具有统领性地位的一些主要制度，往往用于告诉人们本规范主要的、根本性的内容是什么。如法官助理制度、税收征管制度等。民诉法中的回避、管辖制度等
⑥基本原则
这是指规范所确定的具有根本指导地位的行为规则。在分则或具体规定部分所规定的都是一些较为具体细微的行为规则，而基本原则则是对这些具体行为规范从总体上具有指导意义的准则，如培训制度的原则，目标管理的实施原则等。 应该说基本原则在立法技术、法律解释等方面都具有十分重要的意义，但是相对于我们的内部管理规范而言，基本原则往往只是起到一种宣示价值取向的导向性作用。
以上6项，往往就是总则性部分主要的条款内容，立法实践中也一般按照以上的顺序来排列有关条文。
（2）具体性规定
具体性规定是规范具体内容的展开，一般也习惯地称之为分则部分。 分则的应用格式主要有两种：
一种是明示性分则，就是直接以“分则”名称命名，这种格式一般只能适用于分则部分的所有内容都属于同一类型者。在我国，目前仅见于刑法第二编中。 另一种是非明示性分则。由于大多规范中的分则部分内容分别涉及到有关的主体、客体、行为、程序、法律责任、执法监督等不同内容，因此直接冠以分则名称不足以明示各部分的具体内容，故立法实践中一般采用非明示性分则的形式规定。即在总则与附则两大块之间、属于分则的各部分，根据规范内容的不同具体确定相应的标题（可参见交通安全法的目录）。在一些条文较少的规范中，虽然没有章节的区分，但我们也大致可以根据条文的内容具体哪些属于分则性的条文。
在具体性规定部分，需要注意的主要问题是具体性规定各部分内容之间的结构要合理，顺序应恰当。
对于多章节的分则而言，各章节之的排列顺序是较重要的，特别是便于人们根据一定的逻辑规律从整体上更清晰地了解规范的内容。
一般而言，分则章节的排列顺序也可分为递进式与平行式两种。顾名思义，递进式是根据事物的发展进程排列各章节的顺序，如案件流程管理，可以选择从立、审、执这样一个顺序。而平行式则是指各章节之间属于相互平行的一种关系，至于相互间的排列顺序也往往是有规可循的，这需要我们根据具体情况灵活掌握。如刑法分则各类罪之间的排列，就是根据所保护的法益的重要性或者说行为的社
会危害性程度来进行排列的。也有些规范分则各章节的排列顺序较为复杂，不那么容易掌握，这是值得注意的。包括那些没有明确区分章节的规范，其条文的排列顺序同样应该注意。
至于分则的具体内容方面，由于各部门的实际情况各不相同，因此无法在此作更详细的展开。
（3）补充性规定
附则是指规范的补充性内容，主要包括术语解释、与相关规范的关系、施行日期等内容。
①有关名词、术语的解释条款
需要注意的是，关于术语的解释，在规范中的排列位置其实是较为灵活的。特别是设有章节的规范中，有的可能放于总则之下，有的可能放于分则之下，又的可能放于附则之下，有的可能于各部分别设置，这是我们应当注意的。
一般而言，可根据名词、术词的内容及其对规范的意义来确定有关解释性条款的位置：
如果涉及的名词、术语是关于一些对整个规范居于根本性意义的重大概念，我们往往应置于总则部分，如老年人法中的老年人，（总则第二条规定60周岁以上公民），又如法官助理制度，什么是法官助理。
如果涉及的是某项条文中出现的个别术语，对于该项条文的理解有意义的，一般于该条文中单设一款界定，如立法法第63条第二款使用了较大的市的概念，接着在第五款就对这一概念作出了解释。
如果涉及的是一些避免操作、理解上歧义的概念，对于规范不具有重大原则性影响的，则多置于附则之中。常见的如日期、数量、范围等一些注释性解释。 在对一般名词术语进行解释时，我们要注意的是作出的解释应当与上位的法规范或者一般的法行为习惯相一致，避免产生一些理解上的歧义，故建议多参考一些法律、法规关于术语的定义。
②关于解释机关的授权条款
通常，于我们内部规范建设而言，在一些综合性规范中有必要指定解释机关，这要根据具体情况而定。
③制定变通或补充规定的授权条款
对于一些大型的综合性规范或原则性规范，往往会授权具体的主管部门去制定一些实施办法或细则，以便于规范的施行和实践操作，这就是变通或补充规定的
授权条款。当然，要注意的是授权条款的制定应当有必要性，并且必要时可以提出一些程序上的要求。
此外，还要注意将例外规定授权条款与补充规定授权条款区别开来。这里说的例外规定是指对于规范适用范围以外的人或事，另行制定的其他规定。如审判目标管理只适用于各审判与执行部门，对于不适用该规范的其他部门可参照审判目标管理办法另行规定相应的目标管理办法。这种针对规范适用范围以外人或事的例外规定，其授权条款往往是在总则中规定，而且是紧跟于适用范围条款而设置。我们应避免把这种例外规定授权条款与变通或补充规定授权条款相混淆。 ④与其他规范的关系条款（往往也是规范的废止条款）
一般而言，我们要明确所制定的规范与其他一些规范相冲突时的效力关系，或者明确所制定的规范出台后需要废止的一些前期的规范，这样的条款也是在附则中设置的。
严格来说，新的规范产生，如果涉及到需要废止旧的规范的，一般应当明确废止的范围，必要时应当以附件形式列明，以便于人们遵循正确的规范。当然，这在立法实践中往往较难做到，因此不得不在一段时期以后集中公布已经废止的规范。
⑤施行日期条款
要注意的是，应将施行日期条款作为规范的最后一条，而且应为单独一条。立法实践中往往也会将之与废止条款相混合，这其实是不太规范的。
三、规范性文件的语言文字
（一）规范性文件的语言文字要求
1、准确
语言文字的准确性对于规范性文件的重要性是不言而喻的。规范性文件语言文字的规范性主要包括以下一些方面：
（1）规范性文件中的用语必须准确。
一般而言，规范性文件中的用语应限于书面语言，应当尽可能避免一些口语化的词语的使用。因为口语化的表述一方面缺乏科学、严谨而清晰的内涵与外延，难以符合规范作为为人们提供的一种明确的行为准则的要求；另一方面，口语化的表述也不严肃，与规范制度的要求也不相符。例如我们经常提及的“一岗双责”、“跟案书记员”、“中层领导”、“一把手”等。应当指出的是，由于我们规范化建设的时间紧、任务重，不少规范在制定中缺乏较为严谨细致的审查过程，因此往往出现很多口语化的表述，影响了规范的质量，这是需要在以后注意和改进的。
此外，规范性文件中的用语还应当注意符合语法，避免出现低级的语病错误。例如刑诉法第三条中有这样的规定“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”显然，对案件的侦查、预审这在语法上尚能说得通，但对案件拘留与执行逮捕则有明显的语病。
还有，在涉及到一些法律用语时，也应当尽可能使用规范的法言法语，以避免理解上的模糊。如较为典型的刑法第二十条第三款在界定无限防卫情形时使用了行凶一词，就深为学者们所诟病。
（2）要注意对于一些涉及数字的概念应当准确地量化。
在规范性文件中，需要使用量化的概念情况通常包括这样一些：年龄、时间、期限、金额、人员名额等等。在这些涉及数字的地方，量化的程度往往决定着规范性文件的准确程度。这其中，应当注意的问题包括：
一是量化的概念应当明确，一般不应使用“约、左右”等一些表示近似数目的模糊概念。
二是当出现多层次、多阶段量化的情形时，应当注意各层阶之间的准确衔接，避免出现重复段或空白带。这里面往往要特别注意准确使用“以上、以下、以内、以外、不足、不满、超过”等概念。
2、严谨
严谨是要求我们在规范性文件中的用语应当考虑周详、仔细谨慎，避免出现疏漏。
严谨是与准确密不可分的，用语的准确本身也就是严谨性的一个方面，特别是规范性的用语能够最大限度地避免出现一些语法和逻辑上的毛病。而除此以外，严谨性还要求我们注意其他一些方面，包括：
（1）规范性文件中对同一对象的表述上，前后的用语应当保持一致。文学语言往往追求用语的多样性与精彩度，避免雷同，但规范性文件的用语恰恰相反，要求对同一对象的概念使用上保持高度的统一性，以避免产生歧义。如在同一份规范性文件中，不能一会用“法官”、一会用“审判人员”，一会用“书记员”、一会用“书记官”，一会用“部门领导”、一会用“庭、局长”。在我们已经制定的一些规范性文件中，前后用语不统一的现象并不少见，这是值得注意的问题
（2）应当尽可能避免使用带有感情色彩的词句。一般而言，规范性文件应当限于客观的表述，排除各种感情色彩的引入，以免影响规范的可操作性。如“光荣义务、神圣职责、屡教不改”等，我们在制定规范时，有时为了强调某一问题，常常会使用了一些带有感情色彩的表述，以突出其重要性，这也是值得注意的。 当然，从另一方面来说，规范中也会涉及到一些情节的描述，特别是在奖惩机制方面，这时候也难免会使用一些褒贬性质不同的概念，如“情节恶劣、成绩突
出”等等。这样的褒贬词语的运用在特定情况下是必要的，但也应当注意：一是使用的场合应有限制，要避免滥用；二是在描述情节时，应当将模糊性概念与量化概念尽可能结合使用，以提高可操作性；三是用于描述情节的褒贬词语应尽可能符合一般的用语习惯，要多参考其他的法律法规，避免自行创新表述。
（3）规范用语应当符合形式逻辑和事物的基本规律。如果说规范使用的概念要符合基本的语法，那么规范所表述的内容还应当符合形式逻辑和事物自身的规律。
所谓符合形式逻辑就是指规范用语所表达的内容应当符合形式逻辑的同一律、矛盾律、排中律和充足理由律的要求，不能犯逻辑错误。所谓符合事物的基本规律就是指规范用语所表达的内容应当与事物自身的产生和发展规律相一致。这些问题应该说大家都清楚，但是却在规范制定过程中往往会出错，就连法律也不例外，如刑法第十五条第二款规定的“过失犯罪，法律规定的才负刑事责任。”
3、简洁
规范是一种行为规则，告诉人们应该做什么、不应该做什么、应该怎么做，这样一种指引必须清晰明确，要达到这一点，就要求规范用语应当尽可能简明、练达，点到即止，杜绝不必要的重复。
在简洁性这一点性，特别要注意的问题主要有：
（1）要避免不必要的修饰。
在规范文件的语言上，不宜使用过多的形容词、副词去强调重点、突出问题。因为形容词、副词本身缺乏应有的精确性，难以在实践中操作，如认真讨论、充分论证，何为认真、怎样才算充分论证？这些往往不好把握，其结果就是难以准确评估是否达到认真、充分的程度。另一方面，形容词、副词这样的修饰成份太多，自然就会使规范语言过于累赘，不符合简明扼要的要求。
当然，修饰性的用语在某种意义和一定程度上也是需要的，特别是在总则部分一些基本原则的条文中，因为原则本身具有一定的弹性才能满足多变的实践需要。又或者某些基本原则更多地是为人们提供一种立法的价值取向，从而对分则具体条文产生一种倾向性的指导。在这些情况下，我们适当使用一些修饰成份是必要的。但是一定要注意把握好度，特别是在分则条文中，应当尽可能避免或减少这样的情况出现。
（2）规范应当告诉人们行为的规则，但不要阐述道理。
规范不同于研究、报告，它不应当是通过详尽的说理、深入的论证来说服、教育人们应该怎么做，而是明确地把正确的行为模式告诉人们，要求人们去遵守。这样的毛病通常会出现在总则中关于立法完结的条文里，为了强调规范的意义而展开论证，这是不适当的。而在一些程序性的条文中，这样的情况也时有发生，也应该值得注意。
（3）规范应当减少倡导性条款，不能使用一些领导讲话的语气。
应当特别注意把规范性文件——我们这里所说的主要是管理制度方面的规范性文件，与指导性的工作意见或领导部署工作等相区别。在一些指导性意见，如关于加强人民法庭建设的指导意见，往往是配合某项工作的部署而制定供各级单位参考，这与管理规范本身有明显差别。这些指导性意见里所规定的大多都是一些倡导性的条款，相对于规范语言而言较为冗长，目的是把一些工作要求予以细化和明确，但却不具有规范的约束力，也没有违反要求的后果、责任。与此相似的还包括一些领导讲话、工作报告中的工作设想等。在规范性文件中一定要避免出现这样一些类似的条文，以免破坏规范整体的简洁性。
4、平实
规范是供人们所参考与遵守的，因此应当尽量做到朴实、易懂。应当避免使用生僻、艰深的语词，对“其、之”等一些文言虚词的使用应当慎重，不追求辞藻的华丽。在句式的使用上，一般应当使用普通的陈述句、祈使句，尽量避免运用倒装句式，以便人们清楚明了有关的规则要求。
当然，由于我们所制定的是内部管理规范，所以在一些法律术语的使用上应当体现相应的专业性，不能过于通俗，但这其中的度也是应该合理掌握的。
（二）规范性文件当中几种常用的句式
这里主要对规范性文件当中常见的几种表达句式作一些简单的说明。
1、列举句式
列举句式是通过列举的方式将规范性文件中涉及的某一事物的概念、行为的条件、责任后果等内容予以明确，以体现规范的明确性要求，便于人们去遵守和执行。
列举是制定规范性最常用的句式之一，按不同标准，可将列举句式作不同的分类：
如按列举范围可分为完全列举与非完全列举，前者是将要表述的内容全部予以明确列举；而后者则是明确列举部分内容项，对未尽项目以抽象性兜底条款加以概括。
按列举的方式可分为单列句式列举与列项式列举，前者是将所有列举的内容均于一个句子内进行列举，例如刑法分则的选择性罪名条款当中，往往就是将犯罪的手段、行为方式等项目在一个句子中予以列举；后者则是最为常见的以列项方式将有关内容进行列举，各项之间单独成段且以分号相隔。
再有按列举的内容可以分为对假定因素的列举、对处理因素的列举、对制裁因素的列举等。在此就不展开了。
在运用列举句式时，我们应当注意以下几个问题：
（1）列举应遵循统一的逻辑标准。这其实就是规范性语言应当符合逻辑性要求的体现。对事物的划分在同一层次上只能适用一个标准，不能将根据不同标准划分出来的子项并行列举，否则将犯逻辑上的错误。如将男人、女人、老人予以并列就是错误的。
（2）列举的内容应当尽可能详尽，兜底条款的运用应当合理。列举句式的运用就是要向人们明确规范所涵盖的内容项，列举的越详尽则越容易操作，特别是在我们的一些内部管理规范当中，兜底条款的运用应较广泛适用的法律法规要少。当然，基于规范条文的周延性考虑，适当的兜底条款仍然是必需的，特别是在某些影响重大的规范条文当中，这一点需要在操作中甄别具体情况而定。
（3）列举的内容在表达方式上应尽可能追求相互一致。这种一致性是针对一个条文所列举的各项内容而言的。即要求各项内容的列举方式要么统一使用词组，要么统一使用句子，不能部分项使用词组方式列举，部分使用句子方式列举。在词组或句子的结构上，要么统一使用偏正结构（如形容词+被修饰名词），要么统一使用“的”字结构，要么统一使用动宾结构等等。当然，这种要求也并非绝对的，只是我们应当尽可能使表达形式整齐划一，只有当表述的内容实在无法以统一方式进行表达时，才考虑使用多种表达方式。
2、但书
但书是规范条文当中由“但”、“但是”所引导的一段特殊的规范内容，往往用以对前面的主文内容作转折、例外、限制、补充。
但书的功能较为多样化，主要包括：
（1）规定例外事项
一般而言，在前面的主文部分对一般事项作原则性规定，而后以但书对特殊事项作例外性规定，使一般与特殊、原则与例外并存在，以确保立异存同，周延圆满。但书的这种功能是最为常见的，如不少法律、法规中常出现的“但法律另有规定者除外”即属于此。
（2）限制主文适用的度
对于前面的主文规定了一定事项，然后再以但书对这种适用范围予以一定的限制，从而保证主文的适用不至于超过必要的度。如刑第二十条第二款规定的防卫过当的情形当中“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或免除处罚。”
（3）附加、补充说明
主要是为了使主文的内空更为周全恰当，因此以但书方式予以补充主文，防止被人钻法律空子或滥用条文。如担保法司法解释第54条有这样的规定：“共同共有人以其共有财产设定抵押，未经其他共有人的同意，抵押无效。但是，其他共有人知道或者应当知道而未提出异议的视为同意，抵押有效。”这一但书就是对前面主文的一个补充性规定。
应用但书结构时应当注意以下几个方面的问题：
一是但书的使用以确有必要为限。特别是在一些重大复杂、涉及事项众多的大型规范当中，为避免规范的疏漏，应尽可能以但书将一些例外、被充事项予以明确，这时有必要使用但书。而在一些较简单的规范当中，则应当斟酌实际需要而确定。
二是注意但书与其他一些有类似功能的句式之间在使用上的正确选择。与但书有类似功能的还包括“除……”、“如果……”、“……另有规定……”等一些句式，此这些相对而言，但书强调的力度更重，使所表达的重点更突出，更引人注目，这是其他句式所不能比拟的。但是不可忽略的是但书也应有其局限性。特别是在一些纯粹起假设作用的条款中，可以考虑选择“如果……”的句式，有时为了维护上下文之间行文的语气上的协调性，也往往可以选用更为平淡一点的“除……”句式，等。
三是要注意在使用但书与设置款、项之间作出正确选择。在某一条文涵盖的内容有多个层次时，不适宜使用但书结构，特别是要避免在但书再套但书、或者在但书后再作另行规定等弊病，这会使条文显得结构混沌不清，意思难以理解，有碍规范的明确性。这时应当考虑设置款、项。而在条文内容只有两个层次时，使用但书则可以使条文紧凑、内容集中、重点突出。
此外，但书所使用的标点上应当保持统一。目前，在立法实践中对这一问题没有统一的操作标准，句号、分号、逗号等都有使用，这里我们也不强求所有规范统一。但是在同一规范当中，我们认为应当保持这种同一性，以免影响规范的严谨性。
3、“的”字结构
“的”字结构，是名词性的偏正词组省略了后面的中心语的一种简化句式，它具有名词的语法功能。具体而言，“的”字结构具有以下两种主要的功能：
（1）用“的”字结构，可以省略复杂的中心语或关联词，从而使条文更加言简意赅。我们知道，一般而言，法律规范的完整结构是由“假定”、“处理”、“制裁”三部分组成，对于假定因素，按照完整的规范表述，则应当使用“如果……”的假设复句，但事实上在立法实践中人们往往以“的”字结构取代假设复句，从而达到简明、凝练的目的。如“故意杀人的，处以……”，这比“如果行为人故意杀人的，……”要简单明了得多了。
（2）突出强调的重点。使用“的”字结构，除了能省略了中心语或关联词外，还能通过调整句式结构，把句子的重心从原来的中心语或关联词转移到原来的修饰部分，并使主语具有了一定的概括性，成为某种类别的代表性概念，这往往更符合规范性文件的语言表义需要。例如刑法第三百三十五条规定“医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”如果将之还原为“对由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的医务人员，处三年以下有期徒刑或者拘役。”则显然后者的定语会显得过长，重点也就不那么突出了。
了解了“的”字结构的句式的这两项功能，我们就应当更加注重在制定规范性文件中有效运用这种句式，以达到规范用语的要求。
（三）关于规范语言的标点符号的运用。
对于规范性文件，标点符号的重要性是无需赘言的。一般而言，在规范性文件中常用的标点符号包括：句号、逗号、分号、顿号、引号、冒号、括号等。正确使用这些标点符号的关键是准确理解其各自的作用和意义，对此大家都是比较清楚的，也就不再重复。这里主要就大家在制定规范中所常常出现的一些在标点符号运用方面的错误稍作提示，使大家在以后注意避免重蹈。
1、在规范性文件的结构单位中所使用的标点符号常会出错。如前所述，章、节、条、款、项、目等各种规范性文件的结构单位都有相应的应用格式，但在规范制定过程中经常会出现格式不规范的情形，这种不规范往往表现在标点符号上。如在项后面加了不必要的顿号，即“（一）、”、“（二）、”。又如表示目的阿拉伯数字后加的不是圆点而是顿号，即“1、”、“2、”。或者使用了似项非项、似目非目的序号格式，如“（1）”、“（2）”。还有的在款与款之间没有使用句号分隔，而是应用了分号，等等。
2、标点符号使用的前后混乱，没有统一性。常出现的情形如，在一些款之间用分号间隔，在另一些款之间用句号间隔；在一些项之间用分号间隔，在另一些项之间用句号间隔。又如在多项列举（指的是词组的列举）过程中，前面一些项之间用顿号间隔，后面某一两项的内容较长时又转应用逗号间隔，这显示了标点符号的应用在不规范的同时，还是极不统一的。
3、应避免逗号的滥用。在制定规范过程中，可能由于一些平时写作上的不良习惯，在拟定一些较长的条款时往往会出现连续使用逗号，使句子断读不准确、过于冗长的情况。
4、应注意逗号与顿号、逗号与分号使用上的区别。逗号与顿号及分号都有断读的作用，而且也有较明确的使用规则的区别，但是人们在制定过程中往往不自觉地就忘记其中的细微差别，导致这些标点之间出现不应有的混用情形，这也是不规范的。
除上述这些问题以外，我们在制定规范过程中所出现的关于标点符号方面的一些细微疏漏之处还有许多。其实，不少差错的产生并非我们负责制定规范的人员
不懂有关的规则，而往往是由于制定过程太仓促，没有经过严格的审查程序，或者自身疏忽大意，对细小的问题掉以轻心等。只要以后能在这些方面多加注意，我相信有关的错误是不难避免的。
（本文据演讲原稿整理而成）