【摘要】行政程序立法应着重关注行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度和调整范围等问题，它们关系着行政程序立法体系的科学性和规范效果。行政程序立法中关键问题的破解须围绕行政相对人合法权益的保护、监督，控制行政权及保障行政权合法有效地行使来展开。
【关键词】行政程序立法 目标模式 基本原则 基本制度
行政程序是行政主体作出行政行为所应遵循的步骤、顺序、方式和时限的总和。它是为更好地保护行政相对人的合法权益而设置的规范行政权力运行的安全装置和控制机制。
程序之于自由或权利保障意义重大。美国著名大法官法兰克·福特曾言，“自由的历史大致上是程序保障之历史”。①揭示了程序之于自由或权利保障的重要意义。行政程序立法旨在推进法治政府建设和保护行政相对人的合法权益。尽管我国目前施行的行政立法中也有涉及行政程序的规定，但不系统。鉴于行政行为的程序具有一定的共通性和规律性，且已有多个国家成功制定行政程序法典的先例，以及民众对行政程序立法的呼声日高，我国立法机关一直在酝酿行政程序立法，并一度将其写入全国人大立法计划。2010年3月，温家宝在国务院第三次廉政工作会议的讲话中指出，“行政立法、决策、执法、监督都要有规范的程序……各级政府及工作人员特别是领导干部，必须树立程序意识，严格按程序办事”，足见行政程序立法的必要性和紧迫性。
行政程序法的目标模式选择
综观域外行政程序立法，其目标模式主要有权利模式、效率模式和权利效率兼顾模式三种，即或以保障相对人权利为首要宗旨，或以追求行政效率为主要目标，或是二者兼顾，它体现了行政程序立法的价值追求和立法取向。
无论是之前的《行政程序法》专家试拟稿，还是作为我国地方行政程序立法破冰之举的2008年《湖南省行政程序规定》，在行政程序立法的目标模式上都是采取“权利效率兼顾模式”，以体现行政程序的两重功能。其实，兼顾模式并非是一个很好的选择，兼顾到底以谁为重？因为，对行政主体而言都不希望权力的行使受到束缚，《行政程序法》酝酿这么多年迟迟没有出台从某种程度上就说明了这一点，所以，兼顾模式有可能在实践中流于形式，最终演化为以兼顾的名义重效率而轻权利。因而，行政程序法的目标模式应选择权利模式，明确行政主体权利保护的程序义务和责任，强化行政主体的程序义务意识和行政相对人的权利意识，以规范行政主体的行政行为。而且，权利模式本身并不排斥行政效率，在注重权利保护的同时，行政主体和行政相对人的沟通更为顺畅，行政行为的每一环节也会得到行政相对人的理解和配合，从而提高行政活动的效率。
行政程序法的基本原则
行政程序法的基本原则是行政程序法典的精神内核，对行政程序法的体系建构和制度生成具有重要的统领作用。行政程序法基本原则由其目标模式决定，它是目标模式的转换媒介和重要载体。行政程序法的基本原则贯穿于行政程序法典之中，“对具体原则、专门制度和规则具有统率作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准和评价标准”。②
基于权利模式的选择，行政程序法的基本原则应当包括行政公开、行政公正和行政效率原则。行政公正原则是对行政程序合理性的要求，即行政活动在实体合法的同时，程序上应富有理性，利于实现结果的公正，以使相对人合法权益得到有效保护；行政公开原则是对行政程序合理性的第二重保障，它是“指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开,使公众或者相对人知悉”。③行政公正、行政公开和行政效率三个原则作为一个有机的整体，控制着行政程序法典的框架设计和内容充实，也为行政程序立法的不断完善提供一个科学的导引。
行政程序法的基本制度
行政程序法的基本原则相对概括抽象，不具有实际的操作性和适用性，它还需要行政程序法的基本制度来具体支撑和实现。行政程序法基本制度的确立或设计，应结合我国行政管理的实际，并充分体现行政程序法基本原则的内涵和要求。具体说来，行政公正原则的基本制度应包括：征求意见制度、表明身份制度、回避制度、调查制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、合议制度、责任制度等；行政公开原则的基本制度应包括：公布制度、信息公开制度、说明理由制度、听证制度、案卷制度等；行政效率原则的基本制度包括时限制度等。其中，听证制度虽然在现行的行政立法中已有规定，如《行政处罚法》、《行政许可法》中关于处罚、许可听证程序的规定，但从行政活动的实践来看，听证制度并未发挥其应有的作用和功效，往往是走走过场、流于形式。这与我国尚未确立行政程序责任制度有关联，一般认为只有实体违法才叫违法，需要承担责任，而程序违法则只需重新作出并纠正程序上的瑕疵即可，行政主体并不因此承担违反程序的责任。所以，我国需要在行政程序立法中确立责任制度，促使程序规制权力功能的有效发挥。
行政程序法的调整范围
既要规范外部行政行为，又要规范内部行政行为。行政程序法调整和规范的主要是外部行政行为，因为外部行政相对人范围广且权利易被侵害。内部行政行为虽然不直接针对外部行政相对人作出，但却对外部行政行为、行政效率以及内部行政相对人的权益有着重要影响。无论是外部行政行为，还是内部行政行为，一切行政活动均应遵循“无法律即无行政”的要求，不仅要实体合法，还要程序合法。
既要规范具体行政行为，又要规范抽象行政行为。首先，行政程序法要规范具体行政行为，因为具体行政行为在行政管理实践中大量存在且经常发生，而且针对特定的人或组织作出，会直接地、实际地影响到行政相对人的权益。其次，抽象行政行为以行政规范性文件的形式表现出来，虽然没有直接针对特定的人作出，但却有一个潜在的可能受其影响的相对人群体，因而影响波及面比具体行政行为要广泛的多，一旦出现问题时危害更大。所以，行政程序法对抽象行政行为的作出程序也应予以规范。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》虽然对行政法规、规章的程序做出了较为详细的规范，但规章以下抽象行政行为的作出程序却缺少相应立法的规范。对此，可以通过行政程序立法，统一规范抽象行政行为的作出程序，着重规范规章以下的抽象行政行为，从而为所有抽象行政行为的作出程序提供立法上的依据，以促使行政机关及其工作人员增强程序法治意识。
既要规范权力性行政行为，又要规范非权力性行政行为。毫无疑问，行政程序法应规范权力性行政行为，以防止权力滥用所导致的相对人权益的侵害。此外，非权力性行政行为作为一种使相对人得到“尊重”且容易为其所接受的柔性管理行为，在现代民主化、市场化的条件下，越来越具有重要的地位和作用。行政机关往往无需因指导行为承担法律责任，在实施非权力行为时随意性较强，很容易造成对行政相对人权益的侵害。所以，行政程序法也应对非权力性行政行为作出规范。鉴于非权力行为的特殊性，可在行政程序法中设专章予以规范。
既要规范国家公权力行为，又要规范社会公权力行为。社会公权力行为是基于社会共同体成员授权，而由基层群众自治组织、行业组织、工青妇等社会团体、事业单位等社会组织依据其内部的章程、规约对其内部成员实施的管理行为。社会公权力行为有可能侵害到社会公权力相对人的合法权益，由此引发的争议不在我国行政诉讼受案范围之内，所以必须为社会公权力相对人提供一种必要的权利救济机制。因此，可将社会公权力行为视为准行政行为，纳入行政程序法予以规范，为社会公权力主体设置一定的程序义务，同时赋予社会公权力相对人相应的程序性权利，使社会公权力相对人的合法权益得以充分保障。
既要规范行政行为，又要规范行政救济行为。鉴于对行政相对人合法权益有效保障的需要，且行政救济行为是行政行为的后续行为，行政救济行为程序的规范性和结果的公正性将直接关系到行政行为本身，所以，行政程序法也可将行政救济行为纳入其中予以规范，但只需作原则性规定，具体规范可由单行法规定。原因有三：其一，我国已就行政复议、行政诉讼、行政赔偿制定了单行法，没有必要把这些法律规范的内容重复纳入行政程序法，使其内容过于庞大；其二，现行行政救济法的规定存在不合理、不完善之处，不利于行政相对人合法权益的保护，需要通过行政程序法的原则规定，来促使行政救济法的修订完善；其三，行政程序法对行政救济行为作出原则性规定，有利于行政救济制度的统一，避免单行法之间的相互矛盾和冲突。
总之，行政程序法作为一种权利救济和权力规制机制，它注重事中的救济，即行政行为作出过程中的救济，它使行政相对人的合法权益在可能受到侵害之前获取救济，将行政权力的失范扼制于萌芽之中。所以，必须加快我国行政程序立法的进程，并且在酝酿和制定行政程序法的过程中，应对行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度和调整范围等关键问题给予充分关注，并以科学的立法构思、精巧的制度设计来强化行政程序立法的科学性和现实针对性。只有这样，和谐有序的社会关系才能得以建立和维系，我国的行政法治建设才会按照既定的目标稳步向前推进。
（作者单位：许昌学院）
注释
①罗传贤：《行政程序法基础理论》，台北：五南图书出版社，2000年，第9页。
②胡肖华，欧爱民，张坤士：《行政法学若干理论问题研究》，长沙：湖南大学出版社，2000年，第142页。
③应松年：“中国行政程序立法展望”，《中国法学》，2010年第2期。
【摘要】行政程序立法应着重关注行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度和调整范围等问题，它们关系着行政程序立法体系的科学性和规范效果。行政程序立法中关键问题的破解须围绕行政相对人合法权益的保护、监督，控制行政权及保障行政权合法有效地行使来展开。
【关键词】行政程序立法 目标模式 基本原则 基本制度
行政程序是行政主体作出行政行为所应遵循的步骤、顺序、方式和时限的总和。它是为更好地保护行政相对人的合法权益而设置的规范行政权力运行的安全装置和控制机制。
程序之于自由或权利保障意义重大。美国著名大法官法兰克·福特曾言，“自由的历史大致上是程序保障之历史”。①揭示了程序之于自由或权利保障的重要意义。行政程序立法旨在推进法治政府建设和保护行政相对人的合法权益。尽管我国目前施行的行政立法中也有涉及行政程序的规定，但不系统。鉴于行政行为的程序具有一定的共通性和规律性，且已有多个国家成功制定行政程序法典的先例，以及民众对行政程序立法的呼声日高，我国立法机关一直在酝酿行政程序立法，并一度将其写入全国人大立法计划。2010年3月，温家宝在国务院第三次廉政工作会议的讲话中指出，“行政立法、决策、执法、监督都要有规范的程序……各级政府及工作人员特别是领导干部，必须树立程序意识，严格按程序办事”，足见行政程序立法的必要性和紧迫性。
行政程序法的目标模式选择
综观域外行政程序立法，其目标模式主要有权利模式、效率模式和权利效率兼顾模式三种，即或以保障相对人权利为首要宗旨，或以追求行政效率为主要目标，或是二者兼顾，它体现了行政程序立法的价值追求和立法取向。
无论是之前的《行政程序法》专家试拟稿，还是作为我国地方行政程序立法破冰之举的2008年《湖南省行政程序规定》，在行政程序立法的目标模式上都是采取“权利效率兼顾模式”，以体现行政程序的两重功能。其实，兼顾模式并非是一个很好的选择，兼顾到底以谁为重？因为，对行政主体而言都不希望权力的行使受到束缚，《行政程序法》酝酿这么多年迟迟没有出台从某种程度上就说明了这一点，所以，兼顾模式有可能在实践中流于形式，最终演化为以兼顾的名义重效率而轻权利。因而，行政程序法的目标模式应选择权利模式，明确行政主体权利保护的程序义务和责任，强化行政主体的程序义务意识和行政相对人的权利意识，以规范行政主体的行政行为。而且，权利模式本身并不排斥行政效率，在注重权利保护的同时，行政主体和行政相对人的沟通更为顺畅，行政行为的每一环节也会得到行政相对人的理解和配合，从而提高行政活动的效率。
行政程序法的基本原则
行政程序法的基本原则是行政程序法典的精神内核，对行政程序法的体系建构和制度生成具有重要的统领作用。行政程序法基本原则由其目标模式决定，它是目标模式的转换媒介和重要载体。行政程序法的基本原则贯穿于行政程序法典之中，“对具体原则、专门制度和规则具有统率作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准和评价标准”。②
基于权利模式的选择，行政程序法的基本原则应当包括行政公开、行政公正和行政效率原则。行政公正原则是对行政程序合理性的要求，即行政活动在实体合法的同时，程序上应富有理性，利于实现结果的公正，以使相对人合法权益得到有效保护；行政公开原则是对行政程序合理性的第二重保障，它是“指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开,使公众或者相对人知悉”。③行政公正、行政公开和行政效率三个原则作为一个有机的整体，控制着行政程序法典的框架设计和内容充实，也为行政程序立法的不断完善提供一个科学的导引。
行政程序法的基本制度
行政程序法的基本原则相对概括抽象，不具有实际的操作性和适用性，它还需要行政程序法的基本制度来具体支撑和实现。行政程序法基本制度的确立或设计，应结合我国行政管理的实际，并充分体现行政程序法基本原则的内涵和要求。具体说来，行政公正原则的基本制度应包括：征求意见制度、表明身份制度、回避制度、调查制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、合议制度、责任制度等；行政公开原则的基本制度应包括：公布制度、信息公开制度、说明理由制度、听证制度、案卷制度等；行政效率原则的基本制度包括时限制度等。其中，听证制度虽然在现行的行政立法中已有规定，如《行政处罚法》、《行政许可法》中关于处罚、许可听证程序的规定，但从行政活动的实践来看，听证制度并未发挥其应有的作用和功效，往往是走走过场、流于形式。这与我国尚未确立行政程序责任制度有关联，一般认为只有实体违法才叫违法，需要承担责任，而程序违法则只需重新作出并纠正程序上的瑕疵即可，行政主体并不因此承担违反程序的责任。所以，我国需要在行政程序立法中确立责任制度，促使程序规制权力功能的有效发挥。
行政程序法的调整范围
既要规范外部行政行为，又要规范内部行政行为。行政程序法调整和规范的主要是外部行政行为，因为外部行政相对人范围广且权利易被侵害。内部行政行为虽然不直接针对外部行政相对人作出，但却对外部行政行为、行政效率以及内部行政相对人的权益有着重要影响。无论是外部行政行为，还是内部行政行为，一切行政活动均应遵循“无法律即无行政”的要求，不仅要实体合法，还要程序合法。
既要规范具体行政行为，又要规范抽象行政行为。首先，行政程序法要规范具体行政行为，因为具体行政行为在行政管理实践中大量存在且经常发生，而且针对特定的人或组织作出，会直接地、实际地影响到行政相对人的权益。其次，抽象行政行为以行政规范性文件的形式表现出来，虽然没有直接针对特定的人作出，但却有一个潜在的可能受其影响的相对人群体，因而影响波及面比具体行政行为要广泛的多，一旦出现问题时危害更大。所以，行政程序法对抽象行政行为的作出程序也应予以规范。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》虽然对行政法规、规章的程序做出了较为详细的规范，但规章以下抽象行政行为的作出程序却缺少相应立法的规范。对此，可以通过行政程序立法，统一规范抽象行政行为的作出程序，着重规范规章以下的抽象行政行为，从而为所有抽象行政行为的作出程序提供立法上的依据，以促使行政机关及其工作人员增强程序法治意识。
既要规范权力性行政行为，又要规范非权力性行政行为。毫无疑问，行政程序法应规范权力性行政行为，以防止权力滥用所导致的相对人权益的侵害。此外，非权力性行政行为作为一种使相对人得到“尊重”且容易为其所接受的柔性管理行为，在现代民主化、市场化的条件下，越来越具有重要的地位和作用。行政机关往往无需因指导行为承担法律责任，在实施非权力行为时随意性较强，很容易造成对行政相对人权益的侵害。所以，行政程序法也应对非权力性行政行为作出规范。鉴于非权力行为的特殊性，可在行政程序法中设专章予以规范。
既要规范国家公权力行为，又要规范社会公权力行为。社会公权力行为是基于社会共同体成员授权，而由基层群众自治组织、行业组织、工青妇等社会团体、事业单位等社会组织依据其内部的章程、规约对其内部成员实施的管理行为。社会公权力行为有可能侵害到社会公权力相对人的合法权益，由此引发的争议不在我国行政诉讼受案范围之内，所以必须为社会公权力相对人提供一种必要的权利救济机制。因此，可将社会公权力行为视为准行政行为，纳入行政程序法予以规范，为社会公权力主体设置一定的程序义务，同时赋予社会公权力相对人相应的程序性权利，使社会公权力相对人的合法权益得以充分保障。
既要规范行政行为，又要规范行政救济行为。鉴于对行政相对人合法权益有效保障的需要，且行政救济行为是行政行为的后续行为，行政救济行为程序的规范性和结果的公正性将直接关系到行政行为本身，所以，行政程序法也可将行政救济行为纳入其中予以规范，但只需作原则性规定，具体规范可由单行法规定。原因有三：其一，我国已就行政复议、行政诉讼、行政赔偿制定了单行法，没有必要把这些法律规范的内容重复纳入行政程序法，使其内容过于庞大；其二，现行行政救济法的规定存在不合理、不完善之处，不利于行政相对人合法权益的保护，需要通过行政程序法的原则规定，来促使行政救济法的修订完善；其三，行政程序法对行政救济行为作出原则性规定，有利于行政救济制度的统一，避免单行法之间的相互矛盾和冲突。
总之，行政程序法作为一种权利救济和权力规制机制，它注重事中的救济，即行政行为作出过程中的救济，它使行政相对人的合法权益在可能受到侵害之前获取救济，将行政权力的失范扼制于萌芽之中。所以，必须加快我国行政程序立法的进程，并且在酝酿和制定行政程序法的过程中，应对行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度和调整范围等关键问题给予充分关注，并以科学的立法构思、精巧的制度设计来强化行政程序立法的科学性和现实针对性。只有这样，和谐有序的社会关系才能得以建立和维系，我国的行政法治建设才会按照既定的目标稳步向前推进。
（作者单位：许昌学院）
注释
①罗传贤：《行政程序法基础理论》，台北：五南图书出版社，2000年，第9页。
②胡肖华，欧爱民，张坤士：《行政法学若干理论问题研究》，长沙：湖南大学出版社，2000年，第142页。
③应松年：“中国行政程序立法展望”，《中国法学》，2010年第2期。