退耕还林政策10年评价
——退耕还林工程社会经济效益监测大学生农户问卷调查总报告
吴涛 彭道黎 谢晨 黄东 袁梅 彭伟
2012-08-07 10:13:02 来源：《经济研究参考》2011年67期
前言
为从根本上改变我国生态恶化现状，改善中华民族的生存条件，党中央、国务院于20世纪末实施了天然林资源保护、退耕还林等六大重点林业工程。退耕还林工程是林业六大工程中涉及面最广、投资额最大、政策性最强的一项生态建设工程，主要解决重点地区的水土流失问题。实施退耕还林工程，是控制长江、黄河流域水土流失，减轻北方地区风沙危害，保障国土生态安全的迫切需要；是改变广种薄收的耕作方式，调整农村产业结构，提高土地生产力，促进地方经济发展和农民脱贫致富的有效途径；是开仓济贫，增加农民收入，拉动内需，保持国民经济快速增长的重大举措；是优化国土利用结构，提高森林覆盖率，实现我国经济社会可持续发展的必然要求。
1999年起，退耕还林工程实行“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金(生活费)补助。黄河流域以及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食(原粮)100千克；长江流域及南方地区，每亩退耕地每年粮食(原粮)补助150千克。现金补助标准为：每亩退耕地20元。粮食和现金的补助年限为：还生态林的补助暂按8年计算，还经济林补助按5年计算，还草的补助按2年计算。补助粮食(原粮)的价款按每千克1.4元折价计算。
2007年，为巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题，国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》(国发
[2007]25号)，提出了巩固和发展退耕还林成果，稳步推进工程建设的主要政策措施：一是继续对退耕农户直接补助。现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。根据验收结果，兑现补助资金。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。二是建立巩固退耕还林成果专项资金。中央财政安排一定规模资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。
退耕还林工程于1999年开始试点，2002年1月1日开始在全国范围内正式启动。截至2009年年底，工程覆盖25个省(区、市)和新疆生产建设兵团，涉及3200多万农户、1.24亿农民，累计完成退耕地造林906.26万公顷，配套荒山荒地造林1413.72万公顷，新封山育林193.32万公顷。中央累计投入1961亿元，按现行政策执行到规划期结束，中央还将投入2404亿元。加上巩固退耕还林成果专项规划中地方配套资金、退耕户自筹等资金，工程投资总额将达5119亿元。工程实施10年来，工程区森林覆盖率平均提高3个百分点以上，风沙危害、水土流失减轻。退耕农户平均获得补助5113元，1999-2007年，退耕还林县农民人均纯收入年均增长6.2%。
10年退耕，影响深远。对于这样一项由亿万农民参与并深刻改变他们生产生活方式的政策，工程实施10年后，退耕农户自己是如何评价的呢？他们对今后的退耕还林工程又有什么样的愿望和期盼呢？在新一轮西部大开发启动之际，在新的退耕还林工程规划正在筹划之时，为给下一步退耕政策提供坚实的决策信息，国家林业重点工程社会经济效益监测退耕还林工程项目组与北京林业大学合作，组成联合项目组，于2010年寒假组织家有退耕任务的学生以大学生假期社会实践的方式开展退耕还林农户问卷调查(以下简称“大学生退耕调查”)。大学生退耕问卷调查系统地回顾、总结和评价了退耕还林工程10年进展及成效，反映了退耕农户对下一步政策的需求和建议。由于是大学生对自己家乡的调查，调查结果客观、真实、可靠。调查范围涉及全国24个省的125个退耕还林县、233个退耕村(含自然村)的3119户退耕农户。
调查基本结论是：退耕政策执行良好，退耕还林以“粮食换生态”的政策目标初步实现，退耕还林区林草植被增加、水土流失和
风沙灾害减轻、野生动物增加；退耕还林成果基本稳固，林木保存率在90%以上，退耕补助增收、扶贫和引导改变不合理的土地利用效果显著；退耕政策深得农户拥护。巩固退耕还林成果面临自然灾害、退耕产品市场及后续产业发展、农业直补政策的冲击以及基层管理工作放松等诸多压力，退耕农户下一步最迫切的政策需求是技术支持、增加退耕任务和提高退耕补助标准。
调查报告包括调查方法、调查农户基本情况、调查农户参加退耕还林情况、退耕还林政策执行、退耕还林成果巩固情况、退耕还林工程成效、退耕还林趋势及评价、调查农户对退耕还林的意见和建议、主要结论、政策建议等共10个部分。
一、方法
(一)抽样方案及样本分布。
大学生退耕调查调查采用三阶非均匀复合抽样法抽取退耕农户调查样本。三阶抽样的方案是：根据抽样调查的科学测算和代表性检验以及《关于开展退耕还林(草)监测调查工作的通知》(国家统计局国统字[2007]45号文件)中的数据，从全国2279个退耕还林县级行政单位当中抽出125个退耕县(占总体的5.48%)，在此基础上，考虑到调查人数及调查学生在各省分布的差异，根据具体的分布情况和调查结果的代表性，再从125个县中相应抽出退耕村，即每个退耕县原则上抽出2个退耕村(视实际情况可进行适当的调整)，
再依据实际调查的需要从每个村抽出15个退耕农户(原则上不少于10户)。
在实际抽样过程中，退耕县的抽取根据大学生家庭所在地进行了调整，退耕村为大学生家庭所在村或附近村，退耕农户的抽取采取随机抽样方法，即以每个调查样本村所有的退耕户为总体，将所有退耕户从1～G逐个编号，对已编好号码的退耕户，按G的号码最大位数确定使用随机数表的行(列)数字，然后从任意行(列)开始，横向(或纵向)依次取数，遇到属于总体退耕户编号范围内的号码，就取定为样本单元。若抽到重复出现的数字，就弃去，按表中顺序继续取下去，直至抽够所预定的G个样本为止。
经过三阶抽样，大学生退耕调查总计抽取125个退耕还林县、233个退耕还林村、3304个退耕农户，共计形成样本数为3304的样本总体。125个县中除北京市的3个县外，其余122个县均为国家退耕还林工程规划县，其中，退耕还林重点县61个，占50.00%。共向农户发出问卷3304份，收回问卷3119份，其中有效问卷2922份，调查问卷的回收率是94.40%，有效率是93.68%。
为反映地区差异，在调查问卷分析过程中，将调查的24个省(区、市)按地理位置划分为东北、西北、华中、西南等四个地区。其中，东北地区包括北京、河北、辽宁、吉林、黑龙江等5个省(直辖市)，调查农户数433户，占总样本的14.82%；西北地区包括内蒙古、山西、甘肃、宁夏、青海、陕西、新疆等7个省、自治区，调查农户1019户，占34. 87%；华中地区包括安徽、河南、湖北、湖南、江西等5个省，调查农户575户，占19.68%；西南地区包括广西、海南、西藏、四川、重庆、贵州、云南等7个省、自治区、直
辖市，调查农户895户，占30.63%。总体看，西部地区(西北和西南)调查样本占65.50%，中东部地区(东北、华中)调查样本占34.50%。除了这四个地区之外，调查农户中有1519户位在重点退耕还林县，本报告将这些农户归为一组，用于观测重点退耕地区退耕政策的执行情况；同时，调查农户中有516户少数民族退耕户，占有效样本的17.66%，是了解退耕还林政策在少数民族地区执行情况的有力途径，在本报告中，将少数民族调查户作为一组进行分析。
(二)调查问卷。
本次调查采用问卷的内容分为三部分：调查介绍、调查问卷正文、主要指标解释。
调查问卷的正文分为六个部分，共有50道问题。第一部分是农户的家庭情况，主要包括被调查人的年龄、文化程度、性别、家庭劳力、生活水平和收入来源情况、参与退耕还林前后家庭基本情况(粮食产量等)的变化。第二部分是农户参与退耕还林的情况，主要包括农户退耕前的生产生活状况、目前退耕农户退耕任务的进展情况和退耕地的现状等内容。第三部分是退耕还林政策的执行情况，主要调查了退耕还林的粮补和钱补政策实施情况、退耕地的管护状况、林权和经营形式状况、农户对退耕还林的评价及意愿。第四部分是退耕还林的成效调查，主要针对退耕还林对于环境的影响、退耕还林实施过程当中农户观念的变化、家庭劳力情况、退耕后的家庭经济、生活变化。第五部分是对于退耕还林巩固情况的调查，集中对退耕后农户家庭收成、各种政策和保障措施对成果的影响、农
户能耗、农户管护过程中遇到的困难及灾害情况进行了调查。第六部分是对退耕还林的发展趋势和农户的意见建议调查，内容以退耕后土地现状、退耕后农户对于政策的认识以及意见和建议为主。
此外，在问卷的末尾，对调查者和农户容易混淆的一些重要指标作出了详细的解释，通过解释为调查的开展和顺利进行提供了便利。
(三)调查方法。
大学生退耕调查采取入户调查方式。在开展调查前，对调查员(大学生)进行了集中培训，讲解了调查方法、退耕还林工程建设以及调查目的等相关内容，现场解答了调查员的问题。调查过程中，调查人员要向农户简要介绍调查执行的机构(或项目承担单位)和联系方式、调查所需时间等事项，并承诺对农户的回答信息保密，并按随机抽样方法抽取调查农户，①然后进行入户调查；调查后，联合项目的成员对收到的调查问卷数据进行认真审核后，录入调查数据，形成大学生退耕调查数据库。调查中，一些大学生调查员撰写了调查报告，拍摄了退耕地的照片，不仅反映了退耕还林政策，而且记录了他们开展退耕农户调查的生动过程。
二、调查农户家庭基本情况
(一)人口和受教育情况。
本次调查中，调查农户平均年龄47.57岁，其中年龄最小的16岁，最大的90岁。调查显示：被调查农户中少数民族户516户，占17.66%，这些民族包括白族、布依族、藏族、蒙古族、回族、满族、维吾尔族等21个少数民族，对于了解少数民族地区的退耕还林状况有代表意义。从农户受教育情况来看(见图1)，大部分调查农户接受过初中及初中以上教育，这部分人占调查人数的61.74%，有14.53%的农户接受过高中教育；接受大专以上高等教育的被调查农户比例较低，总体看农户受教育程度普遍偏低。
二)劳动力。 图1调查农户受教育情况 (
调查农户总人口12 701人，总劳力8941人，户均人口4.36人，户均劳动力3.07人，劳动力负担系数1.42。总劳力中，外出务工人数3238人，占总劳力人数的36.22%，其中，常年性外出务工2341人，占外出务工人数的72.30%。
(三)生活水平和经济来源。
调查农户中，认为其生活水平好的占10.26%，生活水平处于中等占74.02%，生活水平差的占15.72%；这些农户当中有10.22%的农户是低保户。
调查农户的主要收入来源仍以农为主。60.92%的农户收入主要来源于务农，32.55%的农户收入主要来源于务工，主要收入来源是工副业和农家乐的农户比例分别为4.94%、1.28%。收入来源非上述四种类型的农户比例为0.31%，这部分收入来源主要是个体户经营收入、农村教师工资、部分第三产业收入和离休干部收入等(见图2、表1)。
图
2调查农户主要收入来源
不同退耕区域之间调查农户的主要收入来源有较明显差异。华中地区调查农户以务农为主要收入来源的比例最低，为49.65%，同时，该地区以务工为主要收入来源的农户比例最高，为41.91%；与华中地区调查农户主要收入来源的情况相反，东北地区以务农为主要收入来源的农户比例最高，为67.73%，以外出务工为主要收入来源的农户比例最低，为23.73%；重点退耕县调查农户的主要收入来源与调查总体没有明显差别；少数民族调查农户主要收入来源以农为主的比例偏高，以工副业为主的农户比例偏低，表明少数民族地区退耕农户的经济相对落后。农户的收入决定于其土地和劳动力的分配，由于退耕还林政策是一种对退耕农户的土地和劳动力资源进行调整的政策，调查农户主要收入来源存在的差别将对退耕还林政策的态度和执行产生影响。
三、参加退耕还林情况
(一)退耕前从事林业生产情况。
调查发现，76.91%的农户家退耕之前是不从事林业生产活动，23.09%的农户在退耕前从事林业生产。在从事林业生产活动的农户当中，种植用材林和竹子的占21.63%，从事木竹采运和销售的占5.69%，从事非木质林产品采集和销售的占14.96%，种植经济林果的农户占48.29%，从事其他林业相关生产活动的占9.43%，这部分生产活动主要是：种树和伐木、木材采运、木材销售和经济林结合、苗木栽培、食用菌栽培、花卉、橡胶种植、绿化、种桑养蚕等(见图3)。
图3调查农户退耕前从事林业生产活动情况
(二)实施退耕还林情况。
1.参加退耕还林的时间。自1999年退耕还林工程开始在四川、甘肃和陕西三省试点启动以来，调查农户在以后的年份中陆续参加退耕还林工程。调查显示，调查农户1999年参加退耕还林工程的为137户，占调查农户总数的4.69%，2002年开始退耕还林的农户比
例最高，占到31.28%
，其余各年份参加退耕还林的农户占63.76%。
2.退耕地面积、细碎程度及距离。退耕地面积、退耕地分布以及退耕地距农户家的距离是影响退耕农户经营退耕地重要因素。调查显示，调查农户户均退耕面积为8.82亩，其中，大于100亩的32户，占1.10%；1～5亩退耕地的占大多数，共1512户，占51.75%，小于1亩的333户，占11.40%(见表2)。
调查农户共有8131块退耕地，户均退耕地2.78块，其中，退耕地块数最多的农户有多达47块退耕地，调查农户中多于10块的退耕农户有105户，占调查农户总数的3.61%，主要是位于黄土高原、西南石漠化地区等土地碎化地区，有5～10块退耕地的农户占调查农户的10.39%，有3～5块退耕地的农户占24.37%，大多数农户的退耕地在1～2块，占61.63%(见图4)。
图4调查农户退耕地块数情况
调查农户退耕地距农户住家的平均距离为4.72里，其中，大于100里的14户，占0.48%；50～100里的40户，占1.37%；10～50里的126户，占4.33%；5～10里的367户，占12.26%；2～5里的1329户，占45.48%；2里以下的1046户，占35.80%。退耕地距农户家距离超过50里的主要是西藏、甘肃的调查户，超过10里以上的主要在西北和西南地区。总体看，退耕地距农户住家距离超过
10里以上的仅占6.16%，在5里以下的占81.28%，表明绝大多数退耕地处于农户可以方便地管理的地理范围内，有利于退耕地的管护和经营(见图5)。
图5调查农户退耕地距住家的距离分布
综合分析上述调查农户退耕地的面积、块数及距离等退耕地特征，我们得出的基本结论是：80%左右的退耕农户的退耕地面积在5亩以下、退耕地块数在5块以下、退耕地距农户住家的距离在5里以内，即大多数退耕地具有适于农户经营的特征，只要政策到位，退耕农户管护和经营退耕地的客观地理困难不大。
3.退耕地类型及质量。调查结果显示，调查农户退耕地的54.54%是陡坡耕地，13.70%是沙化耕地，31.76%为其他耕地；从耕地的质量看，44.31%的退耕地粮食单产水平低，48.08%退耕地粮食单产水平中等，粮食单产水平高的退耕地仅占到7.61%。调查农户的退耕地类型及其质量表明，我国退耕地的大多数是不适宜耕种、生产力较低的陡坡地和沙化耕地，将这部分耕地退耕还林是我国生态建设的需要，也是改变不合理的土地利用方式的必然选择。但是，要充分意识到，在日益加大的农业直补政策下，7.61%的高产退耕地将是最有可能毁林复耕的退耕地。
4.退耕地在册情况。退耕地是否是纳税耕地，也即是否将荒山荒地纳入退耕地范围的问题，自退耕还林工程实施以来一直没有得到很好回答的问题。由于工程实施范围广，农地底数不清，将荒山荒地纳入退耕地在所难免，但到底有多大比例的荒山荒地纳入到退耕地的范围一直没有答案。调查结果显示，2259户调查农户指出他们的退耕地属于在册耕地，占79.49%；343户的退耕地属于非在册耕地，占12.07%；240户的退耕地既有在册耕地，也有非在册耕地，占8.44%。从这些数据可以看出，在册耕地退耕的比例应高于80%，即应当享受退耕还林补助政策的退耕地比例应大于80%。在退耕任务中还有配套荒山荒地造林，由于在农户的土地分类概念里，荒山荒地开垦成耕地和在册耕地的概念混淆，部分农户把开垦的荒山荒地造林也理解为退耕地造林，因此，12.07%的退耕地为非在册耕地的结果应该是偏大的。
5.退耕地初植情况。退耕农户最初在退耕地上都种了什么树种呢？调查结果显示，调查农户当中，初次退耕地上种植木材林②的农户数占39.58%，种植果树的农户数占33.25%，种植果木兼用林的农户数占8.20%，种植灌木林的农户数占8.62%，种草的农户数占
4.38%。此外，样本农户初次退耕地上种植其他类型的树种(草种)，这些树种种植类型主要有：木材林和果树林结合型，占0.81%；果树林与灌木林结合型0.28%；木材林和灌木林结合型，占0.95%；灌草结合型，占0.71%；木材林与种草结合型，占1.27%。分地区看，种植木材林比例最高的是华中地区，种植木材林农户占该地区调查农户的62.61%，种植果树最高的地区是东北地区，种植果树的农户占该地区调查农户的53.12%。
6.更换树种。进入完善退耕还林政策阶段后，以提质增效为目的更换退耕树种的情况增加。这一情况在实际中的如何呢？本调查对此问题进行了了解。调查结果显示，大多数调查农户没有更换退耕树种，已经更换树种的主要是由于成活率低。退耕地初次种植完成后，85.96%的农户表示其退耕地上未更换过树种；14.04%的农户表示更换过树种。进一步对农户更换树种的原因调查，发现更换树种的农户当中有83户(占23.25%)农户因为退耕地产出低而改种其他树种；63.31%的农户因为初次栽植的树种的成活率低下而改植其他树种；13.45%的农户是由于其他原因更换树种，这些因素主要包括：退耕地产出低成活率低、政府政策或设施建设要求更换树种、初次栽植树种的经济效益不明显、树木生长状况不良、雪灾洪灾等灾害的发生等。
7.退耕地间作。严格禁止在退耕地里间种农作物是退耕还林政策的要求之一，但在执行过程中，为了增加退耕地收益、提高退耕
农户的积极性，逐步放宽了这一要求。那么，到目前为止，究竟有多少农户在退耕地里间种了农作物呢，退耕地间作是否会影响退耕林木呢？调查显示，80.85%农户没有间作农作物或其他经济作物，共有543户；占19.15%的农户在退耕地里间种农作物，退耕间作农户主要为于西北和西南地区。关于退耕地间作是否影响退耕地林木的生长，45.60%的调查农户认为间种对于树木的生长有利，52.71%认为间种对树木生长不利，另外1.69%的调查农户不清楚间种是否对于树木的生长有利。
8.荒山荒地造林与封山育林。荒山荒地造林是退耕还林政策的内容之一，2007年实行完善退耕还林政策以后，封山育林也被纳入退耕还林建设内容。在调查农户当中，16.22%的农户家有荒山荒地造林任务，83.78%的农户家没有荒山荒地造林任务。③家里有封山育林任务的农户占调查农户的20.23%，家中无封山育林任务的农户占79.77%。
四、退耕还林政策执行情况
(一)退耕地管护与经营。
1.对退耕地管护责任的认识。实施退耕还林工程后，退耕农户对退耕还林地负有管护、补植补造的责任。调查结果显示，明确知道该负此责任的农户占调查农户的85.06%，不知道的占到14.94%。由此可见，大多数退耕农户知道对退耕还林政策应承担的责任，但
仍有少数退耕户不了解，在今后的退耕还林实施过程中需要进一步明确退耕户的责任，以促进退耕地的管护水平。
2.退耕还林林木成活。退耕林木成活情况是检验退耕还林成果巩固的重要指标，为此，我们对这一问题进行了深入了解。截至调查时，退耕地林木存活比例④在90%以上的农户占调查农户的39.63%，退耕地林木存活比例在70%～90%之间的占39.87%，40%～70%的占15.08%，10%～40%的占3.76%，10%以下的农户占调查农户的1.66%，即从农户粗略的角度看，退耕林木的存活比例应在95%以上。进一步对退耕地林木存活比例在10%以下的原因进行调查，发现：10.42%的调查农户认为是因为没有好好管护，50%的调查农户认为存活率如此低下是因为自然条件差，此外的39.58%的调查农户认为是包括管护与自然条件、人为破坏、病鼠灾害、缺乏技术、牲畜破坏、缺乏经营管理、苗木质量差等在内众多因素导致林木存活率低下。
分地区看，华中地区退耕地林木成活情况最好，林木存活比例在90%以上的占51.14%，同时，该地区林木存活率低于40%的农户比重几乎为零。西南地区退耕林木存活情况在四个地区中最差，林木存活比例在90%以上的仅34.50%，低于西北地区的36.78%，同时，该地区林木存活比例低于40%的调查农户比重最高，为7.89%(见表3)。
从对退耕林木存活情况的调查我们可以得出结论，即退耕还林成果基本稳固，退耕林木的成活比例应在95%以上，中东部退耕区退耕林木的成活情况较好，退耕林木成活率的主要原因既有管理和苗木质量问题，也有自然条件和自然灾害的因素。
3.补植补造任务及效果。为巩固退耕还林成果，2007年实施完善退耕还林政策后，国家加大了对退耕工程区造林的补植补造力度。调查结果表明，20.60%的调查农户认为自己家的退耕地补植补造任务重，79.40%的调查农户认为补植补造的任务不重。进一步调查补植补造效果，认为效果好的农户占调查农户的43.46%，认为效果一般的农户占调查农户的50.81%，认为效果不好的农户占调查农户的
5.72%。
考虑到补植补造效果可能与退耕地的自然条件有关，我们分析了东北、西北、华中和西南四个地区的退耕补植补造效果情况后发现，四个地区补植补造效果与总体基本一致，自然条件通常较差的西北地区补植效果好的比例在四个地区中最高，达47.83%(见表4)。
4.退耕地管护。退耕地管护对退耕成果的巩固有很重要的意义。88.52%的调查农户表示管过自家的退耕地，11.48%的调查农户表示没管过自家的退耕地，表明，近90%的退耕地被农户管护。从对退耕地管护的人员看，14.38%的退耕地由退耕农户家里的老人负责管护，74.85%的由成人管护，小孩和亲戚负责管护的农户比例分别为0.31%和0.86%，集体管护的占9.27%。分地区看，东北地区的退耕地管护在4个地区中最好，农户管护退耕地的比例为90.70%，西南地区管护比例最低，为83.76%；重点退耕县调查农户管护退耕地的比例为90.63%，高于调查总体的平均水平，表明退耕任务量大的地区退耕地管护较好(见图6)。
让农户对村里的管护情况进行判断情况会如何呢？调查显示在调查农户所在的村当中平均每个村无人看护的比例为14.04%，与农户层次上11.48%的没有管护过退耕地的判断基本接近。因此，退耕地需要进一步加强管护和经营(见表5)。
5.退耕地经营形式。退耕后，对于退耕的林地采取哪种经营形式也是直接关系着退耕还林质量的高低。调查显示绝大部分的农户还是采用自家经营的形式来管理自家的退耕地，这部分比例占调查农户的90.69%。大户承包和“公司+农户”以及其他的经营方式相对比例很低(见图7)。
图7农户退耕地经营形式
通过调查了解到，61.13%的调查农户认为自家经营退耕还林地的形式好，22.08%的调查农户认为“公司+农户”的经营形式好，16.49%的调查农户表示大户承包的经验形式好，0.22%的调查农户认为将前述的三种经营形式合理结合的综合经营形式好，另外还有0.07%农户表示会根据多数人的经营形式来选择最终以何种方式经营自家的退耕地。因此，在退耕还林工作当中要加强对农户经营管理退耕地的形式等进行正确的引导，提高农户的劳动积极性。
6.退耕地检查验收。检查验收是退耕工程管理的重要内容，检查验收结果是退耕农户能否获得退耕补助的依据。那么，从农户的角度看，检查验收的执行情况如何呢？调查结果显示，退耕地检查验收任务完成良好，80.31%的调查农户表示有人对退耕地进行过检查验收过，12.70%的调查农户表示没有进行过检查验收，6.99%的调查农户表示不清楚检查验收情况(见图8)。
图8退耕地验收情况
7.退耕地林权证发放及参加集体林权改革情况。退耕还林工作当中除退耕的粮补和钱补之外，最重要工作之一的就是林权问题，农户能否顺利的领取到林权证是退耕还林工作执行当中的重点。经调查，58.68%的调查农户表示自己家已经领取到了林权证，38.42%的调查农户表示未领取林权证，2.90%的调查农户表示没有全领林权证。当问及愿不愿意给自家的退耕地补办林权证时，94.06%的调查
农户愿意进行补办，不愿意补办林权证的农户占到调查农户的5.94%。
调查显示，53.41%的调查农户已参加集体林权改革，46.59%的调查农户未参加林权改革。在参加集体林权改革的农户当中，认为集体林权改革对于退耕还林政策有帮助的占84.62%，认为没有帮助的占2.52%，说不好是否有帮助的占12.86%。
(二)退耕还林补助政策落实。
1.对退耕还林政策的了解程度。让广大退耕农户了解退耕还林政策是贯彻执行退耕还林的第一步，由于退耕还林工程涉及亿万农户，退耕还林政策宣传任务艰巨。调查显示：对于退耕还林政策完全了解的农户占调查农户的32.94%，50.07%的农户表示大概了解退耕还林的政策，不了解退耕还林政策的农户占16.99%。完全了解、大概了解和不了解退耕政策在退耕重点县调查农户的比例分别为37.31%、48.18%和14.51%，与调查总体的情况基本一致。为进一步验证退耕农户对政策的了解程度，问卷了解了农户对退耕还林原补助和延长期补助的标准问题。结果显示，对于退耕还林延长期补助，32.05%的调查农户认为与原补助标准一样，66.68%的农户认为不一样，其余1.27%的农户表示不清楚。这一结果进一步表明，退耕农户基本了解退耕还林政策，但了解程度不够。退耕10年后，加强退耕政策宣传仍是不能放松的任务。
2.享受两轮补助情况。从2007年起，先期退耕的退耕地已进入延长补助期。农户调查结果显示，55.82%的调查农户目前享受的是原退耕补助，29.84%的调查农户享受延长期补助，同时享有这两种补助方式的农户占调查农户总数的13.19%。另外1.15%的调查农户表示不清楚目前享受的是哪种补助方式或没有补助。
3.退耕补助兑现。退耕补助兑现，特别是能否足额发放是退耕户最为关心的问题，也是贯彻退耕还林政策的关键环节。调查结果显示：目前，70.12%的调查农户采用一卡通来领取退耕补助，29.88%的调查农户采用除一卡通以外的方式领取退耕补助，主要包括信用社领取现金、政府或村里发现金、农户负担监督卡、粮证、粮食直补等。
调查农户当中，77.08%的农户表示领取的退耕补助是足额的，8.90%的农户表示没有足领取退耕补助，14.02%的农户不清楚自己领取的退耕补助是否足额；在重点退耕县调查农户中，足额领取、没有足额领取以及不清楚是否足额领取的农户比例分别为75.44%、8.76%和11.32%，与调查农户总体没有明显差异；在少数民族调查户中，足额领取、没有足额领取以及不清楚是否足额领取的农户比例分别为66.09%、9.03%和23.45%，补助兑现情况略差于调查总体。三组调查数据都表明，明确没有足额领取退耕补助的农户不超过10%，即总体看，退耕补助兑现良好，绝大多数农户得到退耕补助，其中80%左右的调查农户得到足额退耕补助。
进一步调查没有足额领取退耕补助的原因，6.54%的调查农户表示因为检查验收不合格，27.10%的调查农户表示因为缴纳统一管护
费而没有领到足额的退耕补助，19.63%的农户表示其原因是补助被克扣，不清楚没有足额领取退耕补助原因的农户占调查农户的46.73%。
4.退耕政策宣传。将退耕补助发放情况进行公示是退耕还林工程管理的基本要求。这一工程管理措施在工程实施初期得到了很好的执行。随着时间的推移，这一措施的贯彻落实是否有所松懈呢？调查结果显示，51.32%的调查农户表示村里对于退耕还林补助的情况进行过公示，49.68%的调查农户表示村里没有进行过退耕补助情况的公示。这一调查结果进一步表明，退耕政策宣传需加大力度。
五、退耕成果巩固
退耕还林政策已经实施10余年，可谓成果丰硕，成效显著。因此，如何巩固这些成果，就显得尤为重要。究竟哪些因素会影响到退耕还林成果的巩固，其影响程度到底怎样？调查对于这些情况向农户进行了访问。
(一)退耕地产出及市场。
1.退耕地产出。退耕地产出曾被期待能够在退耕补助结束后成为退耕农户的替代生计来源。10年过去后，退耕地的产出情况究竟
如何？是否已成为新的收入来源了呢？调查结果显示，41.93%的调查农户表示自家的退耕地上现在有了收成，分区域看，重点退耕县调查农户的退耕地有收成的比例最高为46.43%，东北地区最低，为38.37%(见图9)。
图9不同区域退耕地有收成的比例比较
这些农户家的退耕地上，主要的产出是干鲜果品和木竹材，农户家产出是这两种的比例分别占到了调查农户的50.34%、17.91%，其他林产品的产出的很低，18.83%的农户家产出为养蚕产出、绿化树种等其他类型。对于这些产出今后的产量，农户也表示担忧，仅有46.62%的受调查者认为今后退耕地上的产量会增加，其余农户均认为产量不会增加或不确定产量会怎样变化。这部分收成占调查农户家收入的平均比重为14.55%。
2.退耕林产品市场。已经开始销售退耕地产品的农户当中，认为这些产品销路好的占31. 55%，认为这些产品的销售情况一般的占55.63%。产品的销售渠道主要有：39.41%的调查农户表示销售给当地的集市；41.10%卖给个体商贩；16.28%出售给当地的加工企业；
3.21%是用做绿化或自家使用。16.28%的退耕地产品由当地加工企业收购，一定程度上代表退耕地产出产业化程度，表明退耕后续产业还需进一步加强。
退耕地产品产量不高，产出的单一，市场面窄等一系列问题要求对于退耕户进行多元化产出引导，帮助农户开拓市场，通过复合经营等措施巩固退耕还林的成果。
3.退耕地产出收入。对于那些退耕地已有收成的农户来讲，退耕地的收入能占农民收入的多大比例呢？这也是决策者十分关注的问题。调查结果显示，退耕地产出已占农户收入的14.55%。分区域看，西南地区退耕地产出收入占农户收入的比重最高，达16.93%；
其主要原因是这一地区退耕地产出主要为干鲜果品，产出多样化，退耕地间作收入多；华中地区最低，为9.84%
，主要是由于该地区退耕地产出为木竹材，产品单一(见图10)。
图10不同退耕区退耕地产出收入占农户收入比重的比较
(二)退耕补助及巩固退耕还林成果配套建设。
1.退耕补助与农业直补的比较。近年来，随着国家惠农政策的不断增强，种粮的补助越来越高，退耕补助随着延长期补助的陆续实施开始减少，农业直补政策影响退耕成果的担忧增加。那么，退耕农户如何看待这一问题呢？调查结果显示，39.27%的受调查退耕户表示退耕还林是划算的，26.67%的受调查退耕户认为差不多，认为不划算的受调查者比例为21.53%，不确定、没有比较过二者究竟哪个更能带来收益、哪种更划算的受调查者比例占12.53%。从这个结果可以推断，到目前为止，与农业直补相比，退耕补助已明显缩水的农户占20%左右，仍保持优势的在80%左右，退耕补助在退耕农户的收入中仍保持比较优势。
2.退耕农户农村社会保障。农村社会保障是巩固退耕还林成果的重要基础。调查结果显示，在国家加快农村社会保障建设的政策激励下，农村养老保险、合作医疗等社会保障对退耕农户的覆盖面快速增加。85.49%的调查农户表示自己村里参加过养老保险、合作医疗的人数很多，8.52%的调查农户表示自己村参加的人不多，5.99%的调查农户表示不清楚具体的情况。关于参加养老保险和医疗保险等农村社会保障是否有利于巩固退耕还林成果，50.11%的受调查户认为参加养老保险和医疗保险有利于保护和管理好退耕地上林木，24.58%的受调查户认为参加这些保险对于保护管理好退耕地上林木的影响说不好，认为二者之间不存必然联系的占25.31%。
3.农村能源建设。解决农户的烧柴问题是巩固退耕还林成果的重要内容。能源消耗是农户生产生活的基本需求之一。调查结果显示，53.44%的调查农户家做饭取暖是以烧柴为主。家里安装有沼气池、节柴灶、太阳灶的调查农户平均占30.11%，69.89%的调查农户家未安装这些设备。分地区看，做饭取暖等用烧柴比例最高的是东北地区，达62.68%；最低的是华中地区，为47.89%。安装沼气池、太阳灶等农户比例最高的为少数民族退耕区，为49.11%，最低的是东北地区，为19.20%，主要原因应该是这一地区能源较充足，节能激励不足(见图11)。进一步调查发现受调查村平均每村安装沼气/节柴灶/太阳灶等的比例为25.90%，刚达到1/4。这表明退耕区新能源建设占农户能源消费的比重不到30%，能源消耗问题能否得到很好的解决直接关系着退耕成果巩固，应加大退耕区农村能源建设，退耕配套农村能源建设应当向烧柴比重较高的西南和少数民族地区倾斜。
图11不同退耕区域农村能源情况比较
(三)退耕地经营困难。
1.影响退耕地林木生长的主要因素。在退耕地林木经营管理上，哪些因素影响退耕林木的生长呢？调查显示：在农户的眼里，缺
少适当的林木经营管理技术是影响退耕地林木生长的首要因素。在
2992户调查农户当中认为退耕地林木长势不好的问题是缺技术的有2054户，占调查总体的70.29%；认为是退耕地上没有收成、疏于管理的有1069户，占调查总体的36.58%；认为是缺劳力的有612户，占20.94%；补助兑现不好、退耕影响口粮等因素也是林木生长情况的直接或者间接因素，但是反映这部分情况的农户比例均不到总体的10%(见图12)。此外，不少农户反映种苗质量差、干旱、自然灾害频繁等也是影响退耕地林木生长不好的原因。
图12退耕地林木长势不良的原因
2.退耕地经营困难。退耕10年后，退耕农户经营退耕地遇到的主要困难是什么呢？调查结果显示，在2922户调查总体当中有1539户表示经营退耕地主要的困难是缺乏技术，占总体的52.67%，排在第一位；有1480户认为经营退耕地遇到主要困难是退耕地没产出，占50.65%，仅次于缺技术；认为退耕地产出无销路和缺劳力的分别有487户、528户，分别占总体的16.67%和18.07%，其他困难在农户反映当中所占比例均不高(见图13)。
图13退耕地经营遇到的主要困难
分区域看，重点退耕县、西北地区、华中地区调查农户退耕地经营困难的第一大困难是退耕地没有产出，这主要是因为这些地区退耕地还林的主要树种为生态林，东北地区、西南地区和少数民族地区退耕户退耕地经营的第一大困难是缺技术，表明退耕地产出较
多的地区，退耕农户迫切需要技术培训支持。
因此，通过分析调查农户退耕地经营遇到的困难及其地区差异可以看出，加强退耕农户技术培训和指导、加强退耕林木经营管理、尽快让退耕地上有产出是今后退耕地经营的重点。同时，要分区施策，对于西北地区、重点退耕区等以生态林为主、退耕地产出少的地方，要加大退耕补助扶持力度，对已有部分产出的西南地区、东北地区，要加大对农户的技术培训力度。
3.退耕地发生林业灾害情况。在近年来极端天气频发的情况下，随着退耕还林区植被的日益增加，退耕还林地发生火灾和病虫害的情况趋于增加。调查结果显示：35.63%的调查农户表示自家退耕地上发生过火灾/病虫害，发生火灾和病虫害较多的地区是西南地区。在发生过这些自然灾害的农户中，37.12%的农户表示受灾后自家的损失不大，认为灾害损失一般的占37.90%，灾害损失大的占24.98%。
六、退耕还林政策成效
(一)生态环境。
1.农村生态变化。退耕还林工程的实施增加了林草植被、有效地遏制了我国生态恶化的趋势，这已是公认的事实。那么，作为退
耕工程的亲历者和受益者的退耕农户也这么看吗？调查结果：认为山变绿的农户有1849户，占到总体的63.28%；认为风沙变少的农户有1190户，占总体的40.73%；认为野生动物增多的农户有956户，占总体的32.72%；认为降水增加的农户占到总体的26.63%，认为河水变清的农户占23.72%；认为粮食单产增加的366户，占12.53%。因此，总体上，退耕还林对于改善农村生态状况的作用十分明显。
2.对不同林种生态效果的认识。对于退耕地不同造林林种生态效果的调查显示，认为种植木材林生态效果好的农户占调查农户总数的26.92%，认为种植果树林生态效果好的农户占到21.34%，认为种植果木兼用林生态效果好的农户占到29.00%，认为灌木林生态效果好的农户占到6.34%，认为种草生态效果好的占到3.13%，认为乔灌草相结合的各种造林模式生态效益好的占13.27%。由于农户对生态效果的理解不同于理论概念，这一调查结果从标准生态效益的角度存在一定偏差，但从调查农户对用材林和经济林与生态兼用林生态效果的评价来看，尤其是他们对兼用林和乔灌草相结合的各种造林模式的偏好，可以看出，退耕农户对林业生态效益的乡土视角，需要引起重视。
3.生态意识。退耕还林的实施过程实际上也伴随着环境保护理念宣传，特别是让保护树木的理念不断深入到农村、农户当中。通过调查发现，85.61%的调查农户认为村里的乡亲对于树木保护的观念提高了，13.66%的调查农户认为乡亲们的观念没有变化，只有0.73%的调查农户认为保护树木的观念较之退耕前有所降低。这一调查结果表明，退耕还林工程对于提高农村居民的生态意识发挥了积极作
用。
(二)农户生计。
1.收入与生活水平。退耕还林工程增加农民收入和减轻贫困的作用显著，本次调查再次验证了这一结论。调查结果显示，与退耕前相比，认为家庭生活水平有明显改善的农户占调查农户的77.47%，认为生活水平没有发生明显变化的农户比例为21.04%，认为退耕后家庭生活水平降低的仅占1.50%。
退耕补助对提高退耕农户的生活水平作用显著。退耕补助占农户家收入的平均比重为15.58%，58.79%的调查农户认为退耕补助对于自己家的收入重要，28.46%的调查农户认为退耕补助对退耕户家庭收入一般，认为不重要的仅占12.75%。分地区看，退耕补助对西北地区退耕农户的收入贡献最大，退耕补助占农户家庭收入的19.11%；对少数民族退耕农户收入的贡献次之，占17.53%；对退耕重点县的收入贡献为16.36%(见表6)。
从退耕补助对单个农户的收入贡献看，对贫困低保户的帮助最大。如对于有孩子念书的家庭来说，这点钱几乎是杯水车薪，对另一些低保户来说，这些几乎就是生活的全部来源。在调查中最能引起村民们兴趣的是补助问题，许多人家还是靠这些补助生活。调查结果显示：认为退耕补助占农户家庭收入比重超过50%的有214户，占7.89%；退耕补助占农户收入的比重在30%～50%的275户，占10.14%，即退耕补助占农户家庭收入比重超过30%的约18%左右；退耕补助占农户收入比重为1%～5%的占17.43%，在1%以下的占24.51%，即退耕补助占农户收入比重在5%以下的约40%左右。退耕补助占农户收入的比重的这种分布特征对下一步制定退耕政策具有重要意义，即退耕补助政策只要保证重点退耕县、少数民族地区以及退耕补助占农户收入比重大的农户的收入不降低，就能保住退耕还林政策的大局。
2.外出务工。加大农村劳动力转移是退耕还林工程的重要社会经济效益之一。调查结果显示，与退耕前比，87.93%调查农户认为村里的富余劳动力增多了，11.44%的调查农户认为富余劳动力减少了，认为退耕前后劳力没有变化的占0.63%。2009年，调查农户外出务工人数共3238人，比退耕前的1729人增加1509人，增长87.28%。分区域看，与退耕前相比，外出务工人数增长最多的是华中地区，外出务工人数从退耕前的391人增加到2009年的913人，增长133.50%；外出务工人数增长最少的是西北地区，外出务工人数从退耕前的639人增加到1015人，增长58.84%(见表7)。
3.土地利用。退耕还林政策是通过改变不合理的土地利用方式、增加林草植被来改善生态环境的政策，工程的实施已显著地改变了退耕工程区的农村土地利用结构。调查结果显示，与退耕前相比，调查农户的户均耕地面积从12.82亩减少到6.62亩，下降48.36%；户均林地面积从3.76亩增加到11.31亩，增长201.60%；牧草地面积和园地面积也有不同程度的增加(见表8)。
从结构变化看，调查农户耕地面积显著减少，林地面积大幅增加，牧草地和园地面积有不同程度的增加。退耕前，调查农户耕地、林地、牧草地和园地的比例为76.32%、19.95%、1.22%和2.51%。2009年，调查农户的耕地、林地、牧草地和园地的比例变为35.61%、56.67%、2.90%和4.83%，耕地面积比重减少40.71个百分点。同时，林地面积比重增加36.72个百分点。
分区域看，2009年与退耕前相比，各区域调查农户耕地面积的下降幅度在45%～50%左右，林地面积平均增幅在200%左右，西北地区调查农户林地面积增幅度达518.06%，为各地区最高，西北地区调查农户林地面积大幅增长的主要原因是这一地区退耕前林地面积小，退耕任务大。重点退耕县调查农户的林地面积增长幅度为164.47%。
4.粮食生产。由于退耕还林工程将大面积耕地转化为林地，退耕还林工程对粮食生产的影响一直是各界关注的重点。我国粮食已连续6年丰收，粮食总产量超过退耕前的水平，因此，从国家层面上看，退耕还林工程对我国的粮食安全没有带来大的问题。那么，从退耕农户的层面上看，退耕还林工程对粮食生产究竟产生了多大的影响呢？
调查结果表明，2009年与退耕前相比，调查农户户均粮食产量从5249斤减少到3552斤，下降32.33%。分区域看，退耕后粮食产量下降幅度最大的是西南地区，户均粮食产量从4129斤减少到2550斤，下降38.25%，粮食产量下降幅度最小的是华中地区，下降幅度为23.20%，退耕还林重点县调查农户的粮食产量下降幅度为36.24%。这些数据表明，从退耕农户层次上看，退耕还林工程减少了粮食产出，且对西南地区和退耕重点县的粮食产量影响较大，这也是国家对退耕农户提供补助的理由。由于退耕地多属于劣质地，不是粮食主产区，退耕还林工程从总体看不影响我国的粮食安全(见图14)。
图14不同区域退耕前后粮食产量变化幅度
七、趋势与评价
(一)退耕潜力。
1.弃耕抛荒情况。退耕工程区还有可以用于退耕的土地吗？近年来，由于农村劳动力大量向外转移，一些地区耕地弃耕抛荒严重。那么，退耕工程区的情况如何呢？是否有大量弃耕地可以用于退耕呢？为了了解今后增加退耕任务的土地资源情况，我们对调查农户及其所属村庄的耕地弃耕抛荒情况进行了调查。
调查结果表明，有425户，占14.67%的调查农户表示他们家有弃耕抛荒的土地；有944户，占33.13%的调查农户认为他们村有弃耕抛荒的土地。分区域看，弃耕抛荒最严重的是华中地区，有23.60%的调查农户表示他们家有弃耕抛荒土地，39.18%的调查农户认为他们村有弃耕抛荒土地；弃耕抛荒最少的是东北地区，只有4.25%的调查农户认为他们家有弃耕抛荒的土地，25.18%的调查农户认为他们村有弃耕抛荒土地；同时，重点退耕县有弃耕抛荒土地的调查农户比例为18.27%，高于调查总体(见图15)。这些情况表明，尽管退耕还林工程已减少了耕地，但退耕工程区仍存在弃耕抛荒的情况，表明在国民经济结构迅速调整、城市化进程加快发展的形势下，更多的农民正在离开耕地、离开农业和农村，这种农村经济结构的调整继续下去，将使更多的农地退出农业生产，也将为我国的林业生态恢复提供更大的土地空间。
图15不同区域调查农户弃耕抛荒情况
2.25°坡耕地情况及退耕意愿。为了解下一步可退耕土地资源情况，我们就调查农户自己家和其所在的村是否还有25°坡耕地的情况进行了调查。调查显示，41.97%的调查农户认为他们家还有可以退耕的陡坡耕地，58.03%的调查农户认为他们村有可以退耕的25°坡耕地。分地区看，西南地区有陡坡耕地的最多，50.92%的调查户认为他们家还有可以退耕的陡坡地，西北地区有可退陡坡地的比例也达到40.32%。
当问及在现有的政策条件下，他们是否愿意继续退耕还林时，79.89%的调查农户表示愿意继续退耕，表示不愿意继续退耕还林的占9.83%，还有10.28%的受访者持观望态度。分地区看，西北地区调查农户继续退耕的意愿最高，达87.24%，重点退耕县调查农户愿意继续退耕的比例也达80.78%(见表9)。
3.续签退耕还林合同的意愿。截至调查时，已存在部分农户原有补助到期退耕地，这部分农户占到调查农户的37.24%。对已经到期的这部分农户的深入调查可以看出：原有补助到期后，愿意续签合同的农户占93.51%，不愿意续签合同的农户占6.17%，而其余0.32%的调查农户持观望态度，这部分农户表示会依据情况的变化来决定是否续签合同。不愿意继续签订退耕合同的农户共有155人，其中，
东北地区23户，占14.84%；华中地区49户，占31.61%；西北地区23户，占14.84%；西南地区人数在四个地区当中最多，有60人，占38.71%。
(二)开荒与复耕。
1.开荒。与弃耕抛荒相反，土地整理、在粮食直补政策等因素的推动下开荒种地等在农村土地利用中是经常发生的事。由于开荒种地有可能影响到退耕还林，尤其是陡坡开垦。调查结果显示，5.82%的调查农户有开荒行为，18.25%的调查农户认为所在村有开荒情况。其中，认为所在村有陡坡开荒的占11.12%。进一步分地区分析后发现，退耕还林任务重的西北地区、西南地区和重点退耕县调查农户自己开荒的比例低于其他地区。其中，重点退耕县调查农户开荒的比例最低，为4.59%。同时，这三个区域调查农户所在村陡坡开荒的比例也低于其他地区，其中，西北地区陡坡开荒的比例最低，为9.14%(见表10)。
退耕还林政策10年评价
——退耕还林工程社会经济效益监测大学生农户问卷调查总报告
吴涛 彭道黎 谢晨 黄东 袁梅 彭伟
2012-08-07 10:13:02 来源：《经济研究参考》2011年67期
前言
为从根本上改变我国生态恶化现状，改善中华民族的生存条件，党中央、国务院于20世纪末实施了天然林资源保护、退耕还林等六大重点林业工程。退耕还林工程是林业六大工程中涉及面最广、投资额最大、政策性最强的一项生态建设工程，主要解决重点地区的水土流失问题。实施退耕还林工程，是控制长江、黄河流域水土流失，减轻北方地区风沙危害，保障国土生态安全的迫切需要；是改变广种薄收的耕作方式，调整农村产业结构，提高土地生产力，促进地方经济发展和农民脱贫致富的有效途径；是开仓济贫，增加农民收入，拉动内需，保持国民经济快速增长的重大举措；是优化国土利用结构，提高森林覆盖率，实现我国经济社会可持续发展的必然要求。
1999年起，退耕还林工程实行“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金(生活费)补助。黄河流域以及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食(原粮)100千克；长江流域及南方地区，每亩退耕地每年粮食(原粮)补助150千克。现金补助标准为：每亩退耕地20元。粮食和现金的补助年限为：还生态林的补助暂按8年计算，还经济林补助按5年计算，还草的补助按2年计算。补助粮食(原粮)的价款按每千克1.4元折价计算。
2007年，为巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题，国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》(国发
[2007]25号)，提出了巩固和发展退耕还林成果，稳步推进工程建设的主要政策措施：一是继续对退耕农户直接补助。现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。根据验收结果，兑现补助资金。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。二是建立巩固退耕还林成果专项资金。中央财政安排一定规模资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。
退耕还林工程于1999年开始试点，2002年1月1日开始在全国范围内正式启动。截至2009年年底，工程覆盖25个省(区、市)和新疆生产建设兵团，涉及3200多万农户、1.24亿农民，累计完成退耕地造林906.26万公顷，配套荒山荒地造林1413.72万公顷，新封山育林193.32万公顷。中央累计投入1961亿元，按现行政策执行到规划期结束，中央还将投入2404亿元。加上巩固退耕还林成果专项规划中地方配套资金、退耕户自筹等资金，工程投资总额将达5119亿元。工程实施10年来，工程区森林覆盖率平均提高3个百分点以上，风沙危害、水土流失减轻。退耕农户平均获得补助5113元，1999-2007年，退耕还林县农民人均纯收入年均增长6.2%。
10年退耕，影响深远。对于这样一项由亿万农民参与并深刻改变他们生产生活方式的政策，工程实施10年后，退耕农户自己是如何评价的呢？他们对今后的退耕还林工程又有什么样的愿望和期盼呢？在新一轮西部大开发启动之际，在新的退耕还林工程规划正在筹划之时，为给下一步退耕政策提供坚实的决策信息，国家林业重点工程社会经济效益监测退耕还林工程项目组与北京林业大学合作，组成联合项目组，于2010年寒假组织家有退耕任务的学生以大学生假期社会实践的方式开展退耕还林农户问卷调查(以下简称“大学生退耕调查”)。大学生退耕问卷调查系统地回顾、总结和评价了退耕还林工程10年进展及成效，反映了退耕农户对下一步政策的需求和建议。由于是大学生对自己家乡的调查，调查结果客观、真实、可靠。调查范围涉及全国24个省的125个退耕还林县、233个退耕村(含自然村)的3119户退耕农户。
调查基本结论是：退耕政策执行良好，退耕还林以“粮食换生态”的政策目标初步实现，退耕还林区林草植被增加、水土流失和
风沙灾害减轻、野生动物增加；退耕还林成果基本稳固，林木保存率在90%以上，退耕补助增收、扶贫和引导改变不合理的土地利用效果显著；退耕政策深得农户拥护。巩固退耕还林成果面临自然灾害、退耕产品市场及后续产业发展、农业直补政策的冲击以及基层管理工作放松等诸多压力，退耕农户下一步最迫切的政策需求是技术支持、增加退耕任务和提高退耕补助标准。
调查报告包括调查方法、调查农户基本情况、调查农户参加退耕还林情况、退耕还林政策执行、退耕还林成果巩固情况、退耕还林工程成效、退耕还林趋势及评价、调查农户对退耕还林的意见和建议、主要结论、政策建议等共10个部分。
一、方法
(一)抽样方案及样本分布。
大学生退耕调查调查采用三阶非均匀复合抽样法抽取退耕农户调查样本。三阶抽样的方案是：根据抽样调查的科学测算和代表性检验以及《关于开展退耕还林(草)监测调查工作的通知》(国家统计局国统字[2007]45号文件)中的数据，从全国2279个退耕还林县级行政单位当中抽出125个退耕县(占总体的5.48%)，在此基础上，考虑到调查人数及调查学生在各省分布的差异，根据具体的分布情况和调查结果的代表性，再从125个县中相应抽出退耕村，即每个退耕县原则上抽出2个退耕村(视实际情况可进行适当的调整)，
再依据实际调查的需要从每个村抽出15个退耕农户(原则上不少于10户)。
在实际抽样过程中，退耕县的抽取根据大学生家庭所在地进行了调整，退耕村为大学生家庭所在村或附近村，退耕农户的抽取采取随机抽样方法，即以每个调查样本村所有的退耕户为总体，将所有退耕户从1～G逐个编号，对已编好号码的退耕户，按G的号码最大位数确定使用随机数表的行(列)数字，然后从任意行(列)开始，横向(或纵向)依次取数，遇到属于总体退耕户编号范围内的号码，就取定为样本单元。若抽到重复出现的数字，就弃去，按表中顺序继续取下去，直至抽够所预定的G个样本为止。
经过三阶抽样，大学生退耕调查总计抽取125个退耕还林县、233个退耕还林村、3304个退耕农户，共计形成样本数为3304的样本总体。125个县中除北京市的3个县外，其余122个县均为国家退耕还林工程规划县，其中，退耕还林重点县61个，占50.00%。共向农户发出问卷3304份，收回问卷3119份，其中有效问卷2922份，调查问卷的回收率是94.40%，有效率是93.68%。
为反映地区差异，在调查问卷分析过程中，将调查的24个省(区、市)按地理位置划分为东北、西北、华中、西南等四个地区。其中，东北地区包括北京、河北、辽宁、吉林、黑龙江等5个省(直辖市)，调查农户数433户，占总样本的14.82%；西北地区包括内蒙古、山西、甘肃、宁夏、青海、陕西、新疆等7个省、自治区，调查农户1019户，占34. 87%；华中地区包括安徽、河南、湖北、湖南、江西等5个省，调查农户575户，占19.68%；西南地区包括广西、海南、西藏、四川、重庆、贵州、云南等7个省、自治区、直
辖市，调查农户895户，占30.63%。总体看，西部地区(西北和西南)调查样本占65.50%，中东部地区(东北、华中)调查样本占34.50%。除了这四个地区之外，调查农户中有1519户位在重点退耕还林县，本报告将这些农户归为一组，用于观测重点退耕地区退耕政策的执行情况；同时，调查农户中有516户少数民族退耕户，占有效样本的17.66%，是了解退耕还林政策在少数民族地区执行情况的有力途径，在本报告中，将少数民族调查户作为一组进行分析。
(二)调查问卷。
本次调查采用问卷的内容分为三部分：调查介绍、调查问卷正文、主要指标解释。
调查问卷的正文分为六个部分，共有50道问题。第一部分是农户的家庭情况，主要包括被调查人的年龄、文化程度、性别、家庭劳力、生活水平和收入来源情况、参与退耕还林前后家庭基本情况(粮食产量等)的变化。第二部分是农户参与退耕还林的情况，主要包括农户退耕前的生产生活状况、目前退耕农户退耕任务的进展情况和退耕地的现状等内容。第三部分是退耕还林政策的执行情况，主要调查了退耕还林的粮补和钱补政策实施情况、退耕地的管护状况、林权和经营形式状况、农户对退耕还林的评价及意愿。第四部分是退耕还林的成效调查，主要针对退耕还林对于环境的影响、退耕还林实施过程当中农户观念的变化、家庭劳力情况、退耕后的家庭经济、生活变化。第五部分是对于退耕还林巩固情况的调查，集中对退耕后农户家庭收成、各种政策和保障措施对成果的影响、农
户能耗、农户管护过程中遇到的困难及灾害情况进行了调查。第六部分是对退耕还林的发展趋势和农户的意见建议调查，内容以退耕后土地现状、退耕后农户对于政策的认识以及意见和建议为主。
此外，在问卷的末尾，对调查者和农户容易混淆的一些重要指标作出了详细的解释，通过解释为调查的开展和顺利进行提供了便利。
(三)调查方法。
大学生退耕调查采取入户调查方式。在开展调查前，对调查员(大学生)进行了集中培训，讲解了调查方法、退耕还林工程建设以及调查目的等相关内容，现场解答了调查员的问题。调查过程中，调查人员要向农户简要介绍调查执行的机构(或项目承担单位)和联系方式、调查所需时间等事项，并承诺对农户的回答信息保密，并按随机抽样方法抽取调查农户，①然后进行入户调查；调查后，联合项目的成员对收到的调查问卷数据进行认真审核后，录入调查数据，形成大学生退耕调查数据库。调查中，一些大学生调查员撰写了调查报告，拍摄了退耕地的照片，不仅反映了退耕还林政策，而且记录了他们开展退耕农户调查的生动过程。
二、调查农户家庭基本情况
(一)人口和受教育情况。
本次调查中，调查农户平均年龄47.57岁，其中年龄最小的16岁，最大的90岁。调查显示：被调查农户中少数民族户516户，占17.66%，这些民族包括白族、布依族、藏族、蒙古族、回族、满族、维吾尔族等21个少数民族，对于了解少数民族地区的退耕还林状况有代表意义。从农户受教育情况来看(见图1)，大部分调查农户接受过初中及初中以上教育，这部分人占调查人数的61.74%，有14.53%的农户接受过高中教育；接受大专以上高等教育的被调查农户比例较低，总体看农户受教育程度普遍偏低。
二)劳动力。 图1调查农户受教育情况 (
调查农户总人口12 701人，总劳力8941人，户均人口4.36人，户均劳动力3.07人，劳动力负担系数1.42。总劳力中，外出务工人数3238人，占总劳力人数的36.22%，其中，常年性外出务工2341人，占外出务工人数的72.30%。
(三)生活水平和经济来源。
调查农户中，认为其生活水平好的占10.26%，生活水平处于中等占74.02%，生活水平差的占15.72%；这些农户当中有10.22%的农户是低保户。
调查农户的主要收入来源仍以农为主。60.92%的农户收入主要来源于务农，32.55%的农户收入主要来源于务工，主要收入来源是工副业和农家乐的农户比例分别为4.94%、1.28%。收入来源非上述四种类型的农户比例为0.31%，这部分收入来源主要是个体户经营收入、农村教师工资、部分第三产业收入和离休干部收入等(见图2、表1)。
图
2调查农户主要收入来源
不同退耕区域之间调查农户的主要收入来源有较明显差异。华中地区调查农户以务农为主要收入来源的比例最低，为49.65%，同时，该地区以务工为主要收入来源的农户比例最高，为41.91%；与华中地区调查农户主要收入来源的情况相反，东北地区以务农为主要收入来源的农户比例最高，为67.73%，以外出务工为主要收入来源的农户比例最低，为23.73%；重点退耕县调查农户的主要收入来源与调查总体没有明显差别；少数民族调查农户主要收入来源以农为主的比例偏高，以工副业为主的农户比例偏低，表明少数民族地区退耕农户的经济相对落后。农户的收入决定于其土地和劳动力的分配，由于退耕还林政策是一种对退耕农户的土地和劳动力资源进行调整的政策，调查农户主要收入来源存在的差别将对退耕还林政策的态度和执行产生影响。
三、参加退耕还林情况
(一)退耕前从事林业生产情况。
调查发现，76.91%的农户家退耕之前是不从事林业生产活动，23.09%的农户在退耕前从事林业生产。在从事林业生产活动的农户当中，种植用材林和竹子的占21.63%，从事木竹采运和销售的占5.69%，从事非木质林产品采集和销售的占14.96%，种植经济林果的农户占48.29%，从事其他林业相关生产活动的占9.43%，这部分生产活动主要是：种树和伐木、木材采运、木材销售和经济林结合、苗木栽培、食用菌栽培、花卉、橡胶种植、绿化、种桑养蚕等(见图3)。
图3调查农户退耕前从事林业生产活动情况
(二)实施退耕还林情况。
1.参加退耕还林的时间。自1999年退耕还林工程开始在四川、甘肃和陕西三省试点启动以来，调查农户在以后的年份中陆续参加退耕还林工程。调查显示，调查农户1999年参加退耕还林工程的为137户，占调查农户总数的4.69%，2002年开始退耕还林的农户比
例最高，占到31.28%
，其余各年份参加退耕还林的农户占63.76%。
2.退耕地面积、细碎程度及距离。退耕地面积、退耕地分布以及退耕地距农户家的距离是影响退耕农户经营退耕地重要因素。调查显示，调查农户户均退耕面积为8.82亩，其中，大于100亩的32户，占1.10%；1～5亩退耕地的占大多数，共1512户，占51.75%，小于1亩的333户，占11.40%(见表2)。
调查农户共有8131块退耕地，户均退耕地2.78块，其中，退耕地块数最多的农户有多达47块退耕地，调查农户中多于10块的退耕农户有105户，占调查农户总数的3.61%，主要是位于黄土高原、西南石漠化地区等土地碎化地区，有5～10块退耕地的农户占调查农户的10.39%，有3～5块退耕地的农户占24.37%，大多数农户的退耕地在1～2块，占61.63%(见图4)。
图4调查农户退耕地块数情况
调查农户退耕地距农户住家的平均距离为4.72里，其中，大于100里的14户，占0.48%；50～100里的40户，占1.37%；10～50里的126户，占4.33%；5～10里的367户，占12.26%；2～5里的1329户，占45.48%；2里以下的1046户，占35.80%。退耕地距农户家距离超过50里的主要是西藏、甘肃的调查户，超过10里以上的主要在西北和西南地区。总体看，退耕地距农户住家距离超过
10里以上的仅占6.16%，在5里以下的占81.28%，表明绝大多数退耕地处于农户可以方便地管理的地理范围内，有利于退耕地的管护和经营(见图5)。
图5调查农户退耕地距住家的距离分布
综合分析上述调查农户退耕地的面积、块数及距离等退耕地特征，我们得出的基本结论是：80%左右的退耕农户的退耕地面积在5亩以下、退耕地块数在5块以下、退耕地距农户住家的距离在5里以内，即大多数退耕地具有适于农户经营的特征，只要政策到位，退耕农户管护和经营退耕地的客观地理困难不大。
3.退耕地类型及质量。调查结果显示，调查农户退耕地的54.54%是陡坡耕地，13.70%是沙化耕地，31.76%为其他耕地；从耕地的质量看，44.31%的退耕地粮食单产水平低，48.08%退耕地粮食单产水平中等，粮食单产水平高的退耕地仅占到7.61%。调查农户的退耕地类型及其质量表明，我国退耕地的大多数是不适宜耕种、生产力较低的陡坡地和沙化耕地，将这部分耕地退耕还林是我国生态建设的需要，也是改变不合理的土地利用方式的必然选择。但是，要充分意识到，在日益加大的农业直补政策下，7.61%的高产退耕地将是最有可能毁林复耕的退耕地。
4.退耕地在册情况。退耕地是否是纳税耕地，也即是否将荒山荒地纳入退耕地范围的问题，自退耕还林工程实施以来一直没有得到很好回答的问题。由于工程实施范围广，农地底数不清，将荒山荒地纳入退耕地在所难免，但到底有多大比例的荒山荒地纳入到退耕地的范围一直没有答案。调查结果显示，2259户调查农户指出他们的退耕地属于在册耕地，占79.49%；343户的退耕地属于非在册耕地，占12.07%；240户的退耕地既有在册耕地，也有非在册耕地，占8.44%。从这些数据可以看出，在册耕地退耕的比例应高于80%，即应当享受退耕还林补助政策的退耕地比例应大于80%。在退耕任务中还有配套荒山荒地造林，由于在农户的土地分类概念里，荒山荒地开垦成耕地和在册耕地的概念混淆，部分农户把开垦的荒山荒地造林也理解为退耕地造林，因此，12.07%的退耕地为非在册耕地的结果应该是偏大的。
5.退耕地初植情况。退耕农户最初在退耕地上都种了什么树种呢？调查结果显示，调查农户当中，初次退耕地上种植木材林②的农户数占39.58%，种植果树的农户数占33.25%，种植果木兼用林的农户数占8.20%，种植灌木林的农户数占8.62%，种草的农户数占
4.38%。此外，样本农户初次退耕地上种植其他类型的树种(草种)，这些树种种植类型主要有：木材林和果树林结合型，占0.81%；果树林与灌木林结合型0.28%；木材林和灌木林结合型，占0.95%；灌草结合型，占0.71%；木材林与种草结合型，占1.27%。分地区看，种植木材林比例最高的是华中地区，种植木材林农户占该地区调查农户的62.61%，种植果树最高的地区是东北地区，种植果树的农户占该地区调查农户的53.12%。
6.更换树种。进入完善退耕还林政策阶段后，以提质增效为目的更换退耕树种的情况增加。这一情况在实际中的如何呢？本调查对此问题进行了了解。调查结果显示，大多数调查农户没有更换退耕树种，已经更换树种的主要是由于成活率低。退耕地初次种植完成后，85.96%的农户表示其退耕地上未更换过树种；14.04%的农户表示更换过树种。进一步对农户更换树种的原因调查，发现更换树种的农户当中有83户(占23.25%)农户因为退耕地产出低而改种其他树种；63.31%的农户因为初次栽植的树种的成活率低下而改植其他树种；13.45%的农户是由于其他原因更换树种，这些因素主要包括：退耕地产出低成活率低、政府政策或设施建设要求更换树种、初次栽植树种的经济效益不明显、树木生长状况不良、雪灾洪灾等灾害的发生等。
7.退耕地间作。严格禁止在退耕地里间种农作物是退耕还林政策的要求之一，但在执行过程中，为了增加退耕地收益、提高退耕
农户的积极性，逐步放宽了这一要求。那么，到目前为止，究竟有多少农户在退耕地里间种了农作物呢，退耕地间作是否会影响退耕林木呢？调查显示，80.85%农户没有间作农作物或其他经济作物，共有543户；占19.15%的农户在退耕地里间种农作物，退耕间作农户主要为于西北和西南地区。关于退耕地间作是否影响退耕地林木的生长，45.60%的调查农户认为间种对于树木的生长有利，52.71%认为间种对树木生长不利，另外1.69%的调查农户不清楚间种是否对于树木的生长有利。
8.荒山荒地造林与封山育林。荒山荒地造林是退耕还林政策的内容之一，2007年实行完善退耕还林政策以后，封山育林也被纳入退耕还林建设内容。在调查农户当中，16.22%的农户家有荒山荒地造林任务，83.78%的农户家没有荒山荒地造林任务。③家里有封山育林任务的农户占调查农户的20.23%，家中无封山育林任务的农户占79.77%。
四、退耕还林政策执行情况
(一)退耕地管护与经营。
1.对退耕地管护责任的认识。实施退耕还林工程后，退耕农户对退耕还林地负有管护、补植补造的责任。调查结果显示，明确知道该负此责任的农户占调查农户的85.06%，不知道的占到14.94%。由此可见，大多数退耕农户知道对退耕还林政策应承担的责任，但
仍有少数退耕户不了解，在今后的退耕还林实施过程中需要进一步明确退耕户的责任，以促进退耕地的管护水平。
2.退耕还林林木成活。退耕林木成活情况是检验退耕还林成果巩固的重要指标，为此，我们对这一问题进行了深入了解。截至调查时，退耕地林木存活比例④在90%以上的农户占调查农户的39.63%，退耕地林木存活比例在70%～90%之间的占39.87%，40%～70%的占15.08%，10%～40%的占3.76%，10%以下的农户占调查农户的1.66%，即从农户粗略的角度看，退耕林木的存活比例应在95%以上。进一步对退耕地林木存活比例在10%以下的原因进行调查，发现：10.42%的调查农户认为是因为没有好好管护，50%的调查农户认为存活率如此低下是因为自然条件差，此外的39.58%的调查农户认为是包括管护与自然条件、人为破坏、病鼠灾害、缺乏技术、牲畜破坏、缺乏经营管理、苗木质量差等在内众多因素导致林木存活率低下。
分地区看，华中地区退耕地林木成活情况最好，林木存活比例在90%以上的占51.14%，同时，该地区林木存活率低于40%的农户比重几乎为零。西南地区退耕林木存活情况在四个地区中最差，林木存活比例在90%以上的仅34.50%，低于西北地区的36.78%，同时，该地区林木存活比例低于40%的调查农户比重最高，为7.89%(见表3)。
从对退耕林木存活情况的调查我们可以得出结论，即退耕还林成果基本稳固，退耕林木的成活比例应在95%以上，中东部退耕区退耕林木的成活情况较好，退耕林木成活率的主要原因既有管理和苗木质量问题，也有自然条件和自然灾害的因素。
3.补植补造任务及效果。为巩固退耕还林成果，2007年实施完善退耕还林政策后，国家加大了对退耕工程区造林的补植补造力度。调查结果表明，20.60%的调查农户认为自己家的退耕地补植补造任务重，79.40%的调查农户认为补植补造的任务不重。进一步调查补植补造效果，认为效果好的农户占调查农户的43.46%，认为效果一般的农户占调查农户的50.81%，认为效果不好的农户占调查农户的
5.72%。
考虑到补植补造效果可能与退耕地的自然条件有关，我们分析了东北、西北、华中和西南四个地区的退耕补植补造效果情况后发现，四个地区补植补造效果与总体基本一致，自然条件通常较差的西北地区补植效果好的比例在四个地区中最高，达47.83%(见表4)。
4.退耕地管护。退耕地管护对退耕成果的巩固有很重要的意义。88.52%的调查农户表示管过自家的退耕地，11.48%的调查农户表示没管过自家的退耕地，表明，近90%的退耕地被农户管护。从对退耕地管护的人员看，14.38%的退耕地由退耕农户家里的老人负责管护，74.85%的由成人管护，小孩和亲戚负责管护的农户比例分别为0.31%和0.86%，集体管护的占9.27%。分地区看，东北地区的退耕地管护在4个地区中最好，农户管护退耕地的比例为90.70%，西南地区管护比例最低，为83.76%；重点退耕县调查农户管护退耕地的比例为90.63%，高于调查总体的平均水平，表明退耕任务量大的地区退耕地管护较好(见图6)。
让农户对村里的管护情况进行判断情况会如何呢？调查显示在调查农户所在的村当中平均每个村无人看护的比例为14.04%，与农户层次上11.48%的没有管护过退耕地的判断基本接近。因此，退耕地需要进一步加强管护和经营(见表5)。
5.退耕地经营形式。退耕后，对于退耕的林地采取哪种经营形式也是直接关系着退耕还林质量的高低。调查显示绝大部分的农户还是采用自家经营的形式来管理自家的退耕地，这部分比例占调查农户的90.69%。大户承包和“公司+农户”以及其他的经营方式相对比例很低(见图7)。
图7农户退耕地经营形式
通过调查了解到，61.13%的调查农户认为自家经营退耕还林地的形式好，22.08%的调查农户认为“公司+农户”的经营形式好，16.49%的调查农户表示大户承包的经验形式好，0.22%的调查农户认为将前述的三种经营形式合理结合的综合经营形式好，另外还有0.07%农户表示会根据多数人的经营形式来选择最终以何种方式经营自家的退耕地。因此，在退耕还林工作当中要加强对农户经营管理退耕地的形式等进行正确的引导，提高农户的劳动积极性。
6.退耕地检查验收。检查验收是退耕工程管理的重要内容，检查验收结果是退耕农户能否获得退耕补助的依据。那么，从农户的角度看，检查验收的执行情况如何呢？调查结果显示，退耕地检查验收任务完成良好，80.31%的调查农户表示有人对退耕地进行过检查验收过，12.70%的调查农户表示没有进行过检查验收，6.99%的调查农户表示不清楚检查验收情况(见图8)。
图8退耕地验收情况
7.退耕地林权证发放及参加集体林权改革情况。退耕还林工作当中除退耕的粮补和钱补之外，最重要工作之一的就是林权问题，农户能否顺利的领取到林权证是退耕还林工作执行当中的重点。经调查，58.68%的调查农户表示自己家已经领取到了林权证，38.42%的调查农户表示未领取林权证，2.90%的调查农户表示没有全领林权证。当问及愿不愿意给自家的退耕地补办林权证时，94.06%的调查
农户愿意进行补办，不愿意补办林权证的农户占到调查农户的5.94%。
调查显示，53.41%的调查农户已参加集体林权改革，46.59%的调查农户未参加林权改革。在参加集体林权改革的农户当中，认为集体林权改革对于退耕还林政策有帮助的占84.62%，认为没有帮助的占2.52%，说不好是否有帮助的占12.86%。
(二)退耕还林补助政策落实。
1.对退耕还林政策的了解程度。让广大退耕农户了解退耕还林政策是贯彻执行退耕还林的第一步，由于退耕还林工程涉及亿万农户，退耕还林政策宣传任务艰巨。调查显示：对于退耕还林政策完全了解的农户占调查农户的32.94%，50.07%的农户表示大概了解退耕还林的政策，不了解退耕还林政策的农户占16.99%。完全了解、大概了解和不了解退耕政策在退耕重点县调查农户的比例分别为37.31%、48.18%和14.51%，与调查总体的情况基本一致。为进一步验证退耕农户对政策的了解程度，问卷了解了农户对退耕还林原补助和延长期补助的标准问题。结果显示，对于退耕还林延长期补助，32.05%的调查农户认为与原补助标准一样，66.68%的农户认为不一样，其余1.27%的农户表示不清楚。这一结果进一步表明，退耕农户基本了解退耕还林政策，但了解程度不够。退耕10年后，加强退耕政策宣传仍是不能放松的任务。
2.享受两轮补助情况。从2007年起，先期退耕的退耕地已进入延长补助期。农户调查结果显示，55.82%的调查农户目前享受的是原退耕补助，29.84%的调查农户享受延长期补助，同时享有这两种补助方式的农户占调查农户总数的13.19%。另外1.15%的调查农户表示不清楚目前享受的是哪种补助方式或没有补助。
3.退耕补助兑现。退耕补助兑现，特别是能否足额发放是退耕户最为关心的问题，也是贯彻退耕还林政策的关键环节。调查结果显示：目前，70.12%的调查农户采用一卡通来领取退耕补助，29.88%的调查农户采用除一卡通以外的方式领取退耕补助，主要包括信用社领取现金、政府或村里发现金、农户负担监督卡、粮证、粮食直补等。
调查农户当中，77.08%的农户表示领取的退耕补助是足额的，8.90%的农户表示没有足领取退耕补助，14.02%的农户不清楚自己领取的退耕补助是否足额；在重点退耕县调查农户中，足额领取、没有足额领取以及不清楚是否足额领取的农户比例分别为75.44%、8.76%和11.32%，与调查农户总体没有明显差异；在少数民族调查户中，足额领取、没有足额领取以及不清楚是否足额领取的农户比例分别为66.09%、9.03%和23.45%，补助兑现情况略差于调查总体。三组调查数据都表明，明确没有足额领取退耕补助的农户不超过10%，即总体看，退耕补助兑现良好，绝大多数农户得到退耕补助，其中80%左右的调查农户得到足额退耕补助。
进一步调查没有足额领取退耕补助的原因，6.54%的调查农户表示因为检查验收不合格，27.10%的调查农户表示因为缴纳统一管护
费而没有领到足额的退耕补助，19.63%的农户表示其原因是补助被克扣，不清楚没有足额领取退耕补助原因的农户占调查农户的46.73%。
4.退耕政策宣传。将退耕补助发放情况进行公示是退耕还林工程管理的基本要求。这一工程管理措施在工程实施初期得到了很好的执行。随着时间的推移，这一措施的贯彻落实是否有所松懈呢？调查结果显示，51.32%的调查农户表示村里对于退耕还林补助的情况进行过公示，49.68%的调查农户表示村里没有进行过退耕补助情况的公示。这一调查结果进一步表明，退耕政策宣传需加大力度。
五、退耕成果巩固
退耕还林政策已经实施10余年，可谓成果丰硕，成效显著。因此，如何巩固这些成果，就显得尤为重要。究竟哪些因素会影响到退耕还林成果的巩固，其影响程度到底怎样？调查对于这些情况向农户进行了访问。
(一)退耕地产出及市场。
1.退耕地产出。退耕地产出曾被期待能够在退耕补助结束后成为退耕农户的替代生计来源。10年过去后，退耕地的产出情况究竟
如何？是否已成为新的收入来源了呢？调查结果显示，41.93%的调查农户表示自家的退耕地上现在有了收成，分区域看，重点退耕县调查农户的退耕地有收成的比例最高为46.43%，东北地区最低，为38.37%(见图9)。
图9不同区域退耕地有收成的比例比较
这些农户家的退耕地上，主要的产出是干鲜果品和木竹材，农户家产出是这两种的比例分别占到了调查农户的50.34%、17.91%，其他林产品的产出的很低，18.83%的农户家产出为养蚕产出、绿化树种等其他类型。对于这些产出今后的产量，农户也表示担忧，仅有46.62%的受调查者认为今后退耕地上的产量会增加，其余农户均认为产量不会增加或不确定产量会怎样变化。这部分收成占调查农户家收入的平均比重为14.55%。
2.退耕林产品市场。已经开始销售退耕地产品的农户当中，认为这些产品销路好的占31. 55%，认为这些产品的销售情况一般的占55.63%。产品的销售渠道主要有：39.41%的调查农户表示销售给当地的集市；41.10%卖给个体商贩；16.28%出售给当地的加工企业；
3.21%是用做绿化或自家使用。16.28%的退耕地产品由当地加工企业收购，一定程度上代表退耕地产出产业化程度，表明退耕后续产业还需进一步加强。
退耕地产品产量不高，产出的单一，市场面窄等一系列问题要求对于退耕户进行多元化产出引导，帮助农户开拓市场，通过复合经营等措施巩固退耕还林的成果。
3.退耕地产出收入。对于那些退耕地已有收成的农户来讲，退耕地的收入能占农民收入的多大比例呢？这也是决策者十分关注的问题。调查结果显示，退耕地产出已占农户收入的14.55%。分区域看，西南地区退耕地产出收入占农户收入的比重最高，达16.93%；
其主要原因是这一地区退耕地产出主要为干鲜果品，产出多样化，退耕地间作收入多；华中地区最低，为9.84%
，主要是由于该地区退耕地产出为木竹材，产品单一(见图10)。
图10不同退耕区退耕地产出收入占农户收入比重的比较
(二)退耕补助及巩固退耕还林成果配套建设。
1.退耕补助与农业直补的比较。近年来，随着国家惠农政策的不断增强，种粮的补助越来越高，退耕补助随着延长期补助的陆续实施开始减少，农业直补政策影响退耕成果的担忧增加。那么，退耕农户如何看待这一问题呢？调查结果显示，39.27%的受调查退耕户表示退耕还林是划算的，26.67%的受调查退耕户认为差不多，认为不划算的受调查者比例为21.53%，不确定、没有比较过二者究竟哪个更能带来收益、哪种更划算的受调查者比例占12.53%。从这个结果可以推断，到目前为止，与农业直补相比，退耕补助已明显缩水的农户占20%左右，仍保持优势的在80%左右，退耕补助在退耕农户的收入中仍保持比较优势。
2.退耕农户农村社会保障。农村社会保障是巩固退耕还林成果的重要基础。调查结果显示，在国家加快农村社会保障建设的政策激励下，农村养老保险、合作医疗等社会保障对退耕农户的覆盖面快速增加。85.49%的调查农户表示自己村里参加过养老保险、合作医疗的人数很多，8.52%的调查农户表示自己村参加的人不多，5.99%的调查农户表示不清楚具体的情况。关于参加养老保险和医疗保险等农村社会保障是否有利于巩固退耕还林成果，50.11%的受调查户认为参加养老保险和医疗保险有利于保护和管理好退耕地上林木，24.58%的受调查户认为参加这些保险对于保护管理好退耕地上林木的影响说不好，认为二者之间不存必然联系的占25.31%。
3.农村能源建设。解决农户的烧柴问题是巩固退耕还林成果的重要内容。能源消耗是农户生产生活的基本需求之一。调查结果显示，53.44%的调查农户家做饭取暖是以烧柴为主。家里安装有沼气池、节柴灶、太阳灶的调查农户平均占30.11%，69.89%的调查农户家未安装这些设备。分地区看，做饭取暖等用烧柴比例最高的是东北地区，达62.68%；最低的是华中地区，为47.89%。安装沼气池、太阳灶等农户比例最高的为少数民族退耕区，为49.11%，最低的是东北地区，为19.20%，主要原因应该是这一地区能源较充足，节能激励不足(见图11)。进一步调查发现受调查村平均每村安装沼气/节柴灶/太阳灶等的比例为25.90%，刚达到1/4。这表明退耕区新能源建设占农户能源消费的比重不到30%，能源消耗问题能否得到很好的解决直接关系着退耕成果巩固，应加大退耕区农村能源建设，退耕配套农村能源建设应当向烧柴比重较高的西南和少数民族地区倾斜。
图11不同退耕区域农村能源情况比较
(三)退耕地经营困难。
1.影响退耕地林木生长的主要因素。在退耕地林木经营管理上，哪些因素影响退耕林木的生长呢？调查显示：在农户的眼里，缺
少适当的林木经营管理技术是影响退耕地林木生长的首要因素。在
2992户调查农户当中认为退耕地林木长势不好的问题是缺技术的有2054户，占调查总体的70.29%；认为是退耕地上没有收成、疏于管理的有1069户，占调查总体的36.58%；认为是缺劳力的有612户，占20.94%；补助兑现不好、退耕影响口粮等因素也是林木生长情况的直接或者间接因素，但是反映这部分情况的农户比例均不到总体的10%(见图12)。此外，不少农户反映种苗质量差、干旱、自然灾害频繁等也是影响退耕地林木生长不好的原因。
图12退耕地林木长势不良的原因
2.退耕地经营困难。退耕10年后，退耕农户经营退耕地遇到的主要困难是什么呢？调查结果显示，在2922户调查总体当中有1539户表示经营退耕地主要的困难是缺乏技术，占总体的52.67%，排在第一位；有1480户认为经营退耕地遇到主要困难是退耕地没产出，占50.65%，仅次于缺技术；认为退耕地产出无销路和缺劳力的分别有487户、528户，分别占总体的16.67%和18.07%，其他困难在农户反映当中所占比例均不高(见图13)。
图13退耕地经营遇到的主要困难
分区域看，重点退耕县、西北地区、华中地区调查农户退耕地经营困难的第一大困难是退耕地没有产出，这主要是因为这些地区退耕地还林的主要树种为生态林，东北地区、西南地区和少数民族地区退耕户退耕地经营的第一大困难是缺技术，表明退耕地产出较
多的地区，退耕农户迫切需要技术培训支持。
因此，通过分析调查农户退耕地经营遇到的困难及其地区差异可以看出，加强退耕农户技术培训和指导、加强退耕林木经营管理、尽快让退耕地上有产出是今后退耕地经营的重点。同时，要分区施策，对于西北地区、重点退耕区等以生态林为主、退耕地产出少的地方，要加大退耕补助扶持力度，对已有部分产出的西南地区、东北地区，要加大对农户的技术培训力度。
3.退耕地发生林业灾害情况。在近年来极端天气频发的情况下，随着退耕还林区植被的日益增加，退耕还林地发生火灾和病虫害的情况趋于增加。调查结果显示：35.63%的调查农户表示自家退耕地上发生过火灾/病虫害，发生火灾和病虫害较多的地区是西南地区。在发生过这些自然灾害的农户中，37.12%的农户表示受灾后自家的损失不大，认为灾害损失一般的占37.90%，灾害损失大的占24.98%。
六、退耕还林政策成效
(一)生态环境。
1.农村生态变化。退耕还林工程的实施增加了林草植被、有效地遏制了我国生态恶化的趋势，这已是公认的事实。那么，作为退
耕工程的亲历者和受益者的退耕农户也这么看吗？调查结果：认为山变绿的农户有1849户，占到总体的63.28%；认为风沙变少的农户有1190户，占总体的40.73%；认为野生动物增多的农户有956户，占总体的32.72%；认为降水增加的农户占到总体的26.63%，认为河水变清的农户占23.72%；认为粮食单产增加的366户，占12.53%。因此，总体上，退耕还林对于改善农村生态状况的作用十分明显。
2.对不同林种生态效果的认识。对于退耕地不同造林林种生态效果的调查显示，认为种植木材林生态效果好的农户占调查农户总数的26.92%，认为种植果树林生态效果好的农户占到21.34%，认为种植果木兼用林生态效果好的农户占到29.00%，认为灌木林生态效果好的农户占到6.34%，认为种草生态效果好的占到3.13%，认为乔灌草相结合的各种造林模式生态效益好的占13.27%。由于农户对生态效果的理解不同于理论概念，这一调查结果从标准生态效益的角度存在一定偏差，但从调查农户对用材林和经济林与生态兼用林生态效果的评价来看，尤其是他们对兼用林和乔灌草相结合的各种造林模式的偏好，可以看出，退耕农户对林业生态效益的乡土视角，需要引起重视。
3.生态意识。退耕还林的实施过程实际上也伴随着环境保护理念宣传，特别是让保护树木的理念不断深入到农村、农户当中。通过调查发现，85.61%的调查农户认为村里的乡亲对于树木保护的观念提高了，13.66%的调查农户认为乡亲们的观念没有变化，只有0.73%的调查农户认为保护树木的观念较之退耕前有所降低。这一调查结果表明，退耕还林工程对于提高农村居民的生态意识发挥了积极作
用。
(二)农户生计。
1.收入与生活水平。退耕还林工程增加农民收入和减轻贫困的作用显著，本次调查再次验证了这一结论。调查结果显示，与退耕前相比，认为家庭生活水平有明显改善的农户占调查农户的77.47%，认为生活水平没有发生明显变化的农户比例为21.04%，认为退耕后家庭生活水平降低的仅占1.50%。
退耕补助对提高退耕农户的生活水平作用显著。退耕补助占农户家收入的平均比重为15.58%，58.79%的调查农户认为退耕补助对于自己家的收入重要，28.46%的调查农户认为退耕补助对退耕户家庭收入一般，认为不重要的仅占12.75%。分地区看，退耕补助对西北地区退耕农户的收入贡献最大，退耕补助占农户家庭收入的19.11%；对少数民族退耕农户收入的贡献次之，占17.53%；对退耕重点县的收入贡献为16.36%(见表6)。
从退耕补助对单个农户的收入贡献看，对贫困低保户的帮助最大。如对于有孩子念书的家庭来说，这点钱几乎是杯水车薪，对另一些低保户来说，这些几乎就是生活的全部来源。在调查中最能引起村民们兴趣的是补助问题，许多人家还是靠这些补助生活。调查结果显示：认为退耕补助占农户家庭收入比重超过50%的有214户，占7.89%；退耕补助占农户收入的比重在30%～50%的275户，占10.14%，即退耕补助占农户家庭收入比重超过30%的约18%左右；退耕补助占农户收入比重为1%～5%的占17.43%，在1%以下的占24.51%，即退耕补助占农户收入比重在5%以下的约40%左右。退耕补助占农户收入的比重的这种分布特征对下一步制定退耕政策具有重要意义，即退耕补助政策只要保证重点退耕县、少数民族地区以及退耕补助占农户收入比重大的农户的收入不降低，就能保住退耕还林政策的大局。
2.外出务工。加大农村劳动力转移是退耕还林工程的重要社会经济效益之一。调查结果显示，与退耕前比，87.93%调查农户认为村里的富余劳动力增多了，11.44%的调查农户认为富余劳动力减少了，认为退耕前后劳力没有变化的占0.63%。2009年，调查农户外出务工人数共3238人，比退耕前的1729人增加1509人，增长87.28%。分区域看，与退耕前相比，外出务工人数增长最多的是华中地区，外出务工人数从退耕前的391人增加到2009年的913人，增长133.50%；外出务工人数增长最少的是西北地区，外出务工人数从退耕前的639人增加到1015人，增长58.84%(见表7)。
3.土地利用。退耕还林政策是通过改变不合理的土地利用方式、增加林草植被来改善生态环境的政策，工程的实施已显著地改变了退耕工程区的农村土地利用结构。调查结果显示，与退耕前相比，调查农户的户均耕地面积从12.82亩减少到6.62亩，下降48.36%；户均林地面积从3.76亩增加到11.31亩，增长201.60%；牧草地面积和园地面积也有不同程度的增加(见表8)。
从结构变化看，调查农户耕地面积显著减少，林地面积大幅增加，牧草地和园地面积有不同程度的增加。退耕前，调查农户耕地、林地、牧草地和园地的比例为76.32%、19.95%、1.22%和2.51%。2009年，调查农户的耕地、林地、牧草地和园地的比例变为35.61%、56.67%、2.90%和4.83%，耕地面积比重减少40.71个百分点。同时，林地面积比重增加36.72个百分点。
分区域看，2009年与退耕前相比，各区域调查农户耕地面积的下降幅度在45%～50%左右，林地面积平均增幅在200%左右，西北地区调查农户林地面积增幅度达518.06%，为各地区最高，西北地区调查农户林地面积大幅增长的主要原因是这一地区退耕前林地面积小，退耕任务大。重点退耕县调查农户的林地面积增长幅度为164.47%。
4.粮食生产。由于退耕还林工程将大面积耕地转化为林地，退耕还林工程对粮食生产的影响一直是各界关注的重点。我国粮食已连续6年丰收，粮食总产量超过退耕前的水平，因此，从国家层面上看，退耕还林工程对我国的粮食安全没有带来大的问题。那么，从退耕农户的层面上看，退耕还林工程对粮食生产究竟产生了多大的影响呢？
调查结果表明，2009年与退耕前相比，调查农户户均粮食产量从5249斤减少到3552斤，下降32.33%。分区域看，退耕后粮食产量下降幅度最大的是西南地区，户均粮食产量从4129斤减少到2550斤，下降38.25%，粮食产量下降幅度最小的是华中地区，下降幅度为23.20%，退耕还林重点县调查农户的粮食产量下降幅度为36.24%。这些数据表明，从退耕农户层次上看，退耕还林工程减少了粮食产出，且对西南地区和退耕重点县的粮食产量影响较大，这也是国家对退耕农户提供补助的理由。由于退耕地多属于劣质地，不是粮食主产区，退耕还林工程从总体看不影响我国的粮食安全(见图14)。
图14不同区域退耕前后粮食产量变化幅度
七、趋势与评价
(一)退耕潜力。
1.弃耕抛荒情况。退耕工程区还有可以用于退耕的土地吗？近年来，由于农村劳动力大量向外转移，一些地区耕地弃耕抛荒严重。那么，退耕工程区的情况如何呢？是否有大量弃耕地可以用于退耕呢？为了了解今后增加退耕任务的土地资源情况，我们对调查农户及其所属村庄的耕地弃耕抛荒情况进行了调查。
调查结果表明，有425户，占14.67%的调查农户表示他们家有弃耕抛荒的土地；有944户，占33.13%的调查农户认为他们村有弃耕抛荒的土地。分区域看，弃耕抛荒最严重的是华中地区，有23.60%的调查农户表示他们家有弃耕抛荒土地，39.18%的调查农户认为他们村有弃耕抛荒土地；弃耕抛荒最少的是东北地区，只有4.25%的调查农户认为他们家有弃耕抛荒的土地，25.18%的调查农户认为他们村有弃耕抛荒土地；同时，重点退耕县有弃耕抛荒土地的调查农户比例为18.27%，高于调查总体(见图15)。这些情况表明，尽管退耕还林工程已减少了耕地，但退耕工程区仍存在弃耕抛荒的情况，表明在国民经济结构迅速调整、城市化进程加快发展的形势下，更多的农民正在离开耕地、离开农业和农村，这种农村经济结构的调整继续下去，将使更多的农地退出农业生产，也将为我国的林业生态恢复提供更大的土地空间。
图15不同区域调查农户弃耕抛荒情况
2.25°坡耕地情况及退耕意愿。为了解下一步可退耕土地资源情况，我们就调查农户自己家和其所在的村是否还有25°坡耕地的情况进行了调查。调查显示，41.97%的调查农户认为他们家还有可以退耕的陡坡耕地，58.03%的调查农户认为他们村有可以退耕的25°坡耕地。分地区看，西南地区有陡坡耕地的最多，50.92%的调查户认为他们家还有可以退耕的陡坡地，西北地区有可退陡坡地的比例也达到40.32%。
当问及在现有的政策条件下，他们是否愿意继续退耕还林时，79.89%的调查农户表示愿意继续退耕，表示不愿意继续退耕还林的占9.83%，还有10.28%的受访者持观望态度。分地区看，西北地区调查农户继续退耕的意愿最高，达87.24%，重点退耕县调查农户愿意继续退耕的比例也达80.78%(见表9)。
3.续签退耕还林合同的意愿。截至调查时，已存在部分农户原有补助到期退耕地，这部分农户占到调查农户的37.24%。对已经到期的这部分农户的深入调查可以看出：原有补助到期后，愿意续签合同的农户占93.51%，不愿意续签合同的农户占6.17%，而其余0.32%的调查农户持观望态度，这部分农户表示会依据情况的变化来决定是否续签合同。不愿意继续签订退耕合同的农户共有155人，其中，
东北地区23户，占14.84%；华中地区49户，占31.61%；西北地区23户，占14.84%；西南地区人数在四个地区当中最多，有60人，占38.71%。
(二)开荒与复耕。
1.开荒。与弃耕抛荒相反，土地整理、在粮食直补政策等因素的推动下开荒种地等在农村土地利用中是经常发生的事。由于开荒种地有可能影响到退耕还林，尤其是陡坡开垦。调查结果显示，5.82%的调查农户有开荒行为，18.25%的调查农户认为所在村有开荒情况。其中，认为所在村有陡坡开荒的占11.12%。进一步分地区分析后发现，退耕还林任务重的西北地区、西南地区和重点退耕县调查农户自己开荒的比例低于其他地区。其中，重点退耕县调查农户开荒的比例最低，为4.59%。同时，这三个区域调查农户所在村陡坡开荒的比例也低于其他地区，其中，西北地区陡坡开荒的比例最低，为9.14%(见表10)。