文章编号:1000-677X(2009) 08-0026
-06体育科学
2009年(第29卷) 第8期CH INA S PORT SCIENCE
Vol. 29, No. 8, 26-31, 2009.
我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
The Current S ituation, Problem and Countermeasure
of Sports Legal Construction in China
袁古洁YU AN Gu -jie
摘 要:以体育立法为研究对象, 全面分析了建国近60年来我国体育法制建设五个发展阶
段的不同特点, 并重点研究了现阶段我国体育法制建设发展中存在的问题、原因与对策。主张积极推动5中华人民共和国体育法6的修改和/体育仲裁法0的制订, 善于运用国际立法的形式来加强国际领域的体育合作, 体育行政主管部门要强化法制观念, 从重管理到重服务, 推动中国体育法制建设进入新的发展阶段。关键词:中国; 体育法制; 建设; 现状; 对策
Abstract:T his paper , t aking the spo rts leg islation as research subject , makes co mpr ehensive a -nalysis o n different character istics of five dev eloping phases o f our spo rts legal constructio n for near ly 60y ears since new China establishment , par ticular ly discusses the ex isting pro blems, reason and countermeasure of spor ts leg al const ruction at present stag e, actively sug gests that we sho uld amend the /Spo rts L aw 0and fo rmulating /Sport s Ar bitrat ion L aw 0and strengt hens internatio na l lega l cooperat ion in the field o f sport s. Spo rts administr ation depa rtment should promo te China . s spo rts leg al co nstr uction entered a new st age of development. Key words:sp or ts legal cons tr uction ; s p or ts legislation; s p or ts law
中图分类号:G80-05 文献标识码:A
中国的体育法制建设是在1979年全国开始大规模立法活动的大背景下加快发展起来的。经过30年的发展, 已形成了由法律-行政法规-地方性法规-部门规章和地方政府规章等多个立法层次组成的体育法规体系, 调整着体育法律关系的各个方面。2008年, 北京奥运的成功举办, 中国政府除了在世界面前展现/科技奥运0、/绿色奥运0、/人文奥运0外, 还实践了建设/法治奥运0的承诺。体育的改革和发展离不开法律的推进和保障, 随着中国特色社会主义法律体系的基本形成, 新中国成立以来第一次大
[1]
规模的法律清理已经展开。全面审视后奥运时代中国体
[4]
论, [2]也有四阶段论。笔者认为, 就新中国体育法制发展
的阶段特点来看, 划分为五阶段, 更为合理。1. 1 体育法制初创阶段(1949) 1956)
从1949年到1956年, 是新中国体育事业的开创时期。为使新中国体育工作有章可循, 以1951年8月, 政务院颁布的5关于改善各级学生健康的决定6为起端, 开始了新中国体育法制建设的初创阶段。分析这一阶段发布的近40项有关体育事业的法规性文件, 有如下特点:1) 从规范的内容上看, 以增强人民体质为主是这个阶段的突出特点。早在1949年公布的5中国人民政治协商会议共同纲领6中就明确规定/提倡国民体育0, 建国初期, 体育运动被作为增强人民体质的一件大事, 因此, 这一阶段促进群众体育和学校体育的法规性文件最多, 如全国体育总会、中央广播事业局等9个单位发布了5关于推行广播体操的联合通知6(1951年) 、中央人民政府政务院发布的5关于在
育法制建设的现状及其发展, 为体育事业发展构建良好法制环境, 有重要的实践意义。
1 我国体育法制建设的发展阶段及其特点
法制有狭义和广义之分, 狭义的法制是一个静态的概念, 即指一国法律制度的总和。而广义的法制是动态的, 不仅包括通过立法所形成的有关法律制度本身, 还包括司法、执法、守法、法律监督等全部法制活动。本文所议体育法制着重从静态的角度、也即从法律制度建设的角度来分析和研究我国的体育法制建设。
体育法制作为我国法制建设的组成部分, 离不开中国法制建设发展的大背景, 从现有对新中国体育法制发展历史的研究文章来看, 对体育法制发展阶段的划分有三阶段
收稿日期:2009-06-30; 修订日期:2009-07-20
基金项目:国家体育总局哲学社会科学研究项目(1413ss 09102) 。作者简介:袁古洁(1968-) , 女, 贵州遵义人, 教授, 博士, 博士研究生
导师, 广东省人大常委会法工委副主任, 主要研究方向
为立法学、体育法、国际法, T el:(020) 37866135, E -mail:yuangj@scn u. edu. cn 。
作者单位:华南师范大学, 广东广州510631
South Chin a Normal Un iversity, Gu angz hou 510631,
China.
袁古洁:我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
政府机关中开展工间操和其他体育活动的通知6(1954年) 、全国总工会5关于开展职工体育运动的暂行办法纲要6(1955年) 等。而学校体育学习借鉴了苏联学校体育的经验, 并在改造旧学校体育的基础上, 创建了新的学校体育。从立法的范围看, 主要涉及学校体育教学、课外体育锻炼两个方面, 例如, 1953年中央体委、高等教育部、教育部发出的5关于正确发展学校体育运动、防止伤害事故的联合指示6、1956年教育部发布的5关于中学和师范学校体育的几个问题的指示6和5中小学和师范学校体育教学大纲6等。此外, 国家体育运动委员会在1952年成立后, 开始建立竞技体育的相关制度。国家体委在1956年相继发布了5中华人民共和国体育运动竞赛制度暂行规定6、5中华人民共和国运动员技术等级制度条例6、5中华人民共和国裁判员等级制度条例6等, 逐步建立了规范竞技体育的相关制度。2) 从制定规范的主体来看, 体现了以中央立法为主, 政务院、体育运动委员会和其他政府部门是这一时期立法的主体, 地方尚未启动体育立法。3) 从制定规范的形式上看, 以规范性文件为主。根据19495中央人民政府组织法6和1954年5中华人民共和国宪法6(以下简称5宪法6) 规定, 政务院(后来的国务院) 及其部委均没有制定法律、法令的权力, 只能根据法律、法令制定行政措施、决议、命令或指示。这些行政措施、决议、命令或指示, 从性质上分析, 属于规范性文件, 不具有法律、法令的性质, 它是各级行政机构依据法定职权制定发布的, 对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的文件, 不得与法律、法令相冲突。
新中国成立后, 在没有调整体育关系的法律、法令的情况下, 政府通过制发规范性文件来建立和健全各级体育组织和机构, 促进人民身体健康, 推动体育竞赛活动, 这些行政规范性文件在当时的历史背景下, 具有规范、约束的法制功能。
1. 2 体育法制缓慢发展阶段(1956) 1966)
从1956) 1966年, 是体育法制缓慢发展阶段。这个阶段, 从全国各部门法的发展来看, 由于对法制建设重要意义的认识不足, 党的/八大0提出的正确方针没能一贯坚持, 整个中国的法制建设曾一度停滞。体育法制建设在这样的历史背景下, 缓慢发展。1959年和1965年举办的第一届和第二届全国运动会, 推动了我国体育事业的发展, 涉及体育领域的规范性文件的数量多于初创阶段, 有近70件, 其中, 有关竞技体育的规范性文件数量最多, 包括运动技术等级、运动训练、运动竞赛等。这一阶段提出, 体育运动的根本任务是/增强人民体质, 为劳动生产和国防建设服务0, 体育的政治功能开始显现, 此外, 竞技运动的地位得到进一步突出, /举国体制0初步形成, 规范体育法制建设的方式仍以政府发布规范性文件为主。1. 3 体育法制建设停滞阶段(1966) 1978)
1966年开始/文化大革命0, 建国后逐步建立起来的社会主义法制遭到破坏。从中央到地方, 整个体育系统陷
入瘫痪, 体育法制建设也无从谈起。在周恩来总理的直接关怀下, 1971年以后才恢复了全国比赛和国际体育交往, 制定了一些零星的规范性文件。例如, 国家体委、国务院教科组5关于在全国中小学推行第五套儿童广播体操的通知6(1973年) , 国务院批转5国家体委关于在全国施行国家体育锻炼标准条例的请示报告6(1975年) 等。这一阶段的主要特点是法制建设几近停滞, 体育的政治功能进一步强化, /友谊第一、比赛第二0成为最响亮口号, /小球转动地球0成为最典型例子。
1. 4 体育法制建设稳步发展阶段(1978) 1994)
1978年开始, 中国的法制建设处于健全和发展阶段, 在国家法律体系中起支架作用的基本法律如5中华人民共和国刑法修正案6、5中华人民共和国刑事诉讼法6、5中华人民共和国民法通则6、5中华人民共和国民事诉讼法6、5中华人民共和国行政诉讼法6等相继出台, 中国社会基本解决了/有法可依0的问题, 处于健全和发展阶段。但遗憾的是, 体育领域, 仍未有法律出现, 体育法制建设, 总体评估, 并未完全与中国法制建设和体育事业同步发展。根据由全国人大常委会法工委审查, 中国民主法制出版社1994年出版的5中华人民共和国法律法规全书6统计, 截止到1994年, 教育类的法律有4件, 行政法规38件; 科技类的法律有1件, 行政法规23件; 文化类的法律有2件, 行政法规19件; 卫生类的法律4件, 行政法规25件。而在体育领域, 截止到1994年, 共制定体育法规523件, 其中, 绝大多数是国家体委等部门制定或与有关部门联合制定的体育规章。在当时有效的283件体育法规中, 体育部门规章占280件, 由国务院批准发布的体育行政法规只有3件, 即5国家体育锻炼标准施行办法6(1989) 、5学校体育工作条例6(1990) 和5外国人来华登山管理办法6(1991) , [7]没有体育法律。对比教育、科技、文化、卫生等相邻部门, 体育法制建设居于落后地位。
分析这一阶段的体育法制建设, 有以下特点:1) 立法内容呈多样化, 已发布的行政法规、规章和规范性文件, 涉及的内容更加广泛, 除竞技体育、群众体育和学校体育外, 还包括体育经济、劳动人事、文化、外事等。2) 从调整的对象来看, 仍以调整竞技体育为主, 占有效法规的一半左右, 竞技体育地位更加突出, /举国体制0基本形成。3) 在立法层次中出现了行政法规和规章层次。国务院根据1982年5宪法6获得了制定行政法规的权力, 国务院各部委根据19825国务院组织法6获得了制定规章的权力。这一阶段, 没有法律层面的体育立法, 行政法规偏少, 大量的是部门规章, 立法层次仍然偏低。4) 开始重视立法工作的系统化和法规之间的相互协调, 启动了法规清理工作。1988年, 国家体委首次对建国以来的体育法规进行了清理, 根据中国体育事业的发展和变化, 废止了一批体育法规。5) 开始重视国际立法, 用双边协定的形式将我国与相关国家在体育领域的权力与义务确定下来。由于条约是对缔约国有法律拘束力的书面协定, 根据/约定必守0的国际习惯法,
体育科学2009年(第29卷) 第8期
中国缔结的条约对中国有拘束力, 违反国际条约将承担国际责任。因此, 一国缔结或者参加的国际条约, 也应是一国法制建设的组成部分。研究一国法制建设, 不能忽略国际条约部分。分析中国这一阶段与相关国家签订的双边体育合作协议, 可分为三大类:一是中国与前南斯拉夫、埃塞俄比亚、西班牙、乌拉圭签订的体育合作协议; 二是中国与摩洛哥、肯尼亚、苏里南、尼日尔等国签订的中国帮助建设体育场(馆) 等体育设施的合作协议; 三是中国与乌兹别克斯坦、亚美尼亚和罗马尼亚等国签订的包括文化、教育、卫生、旅游和体育在内的综合性合作协议。
1. 5 体育法制建设进入全面发展阶段(1995) 现在)
1995年5中华人民共和国体育法6的颁布和2001年中国申办奥运的成功, 对体育法制建设的发展产生了深刻影响。5中华人民共和国体育法6的颁布, 是体育法制建设中具有标志性意义的事件, 它将体育法制建设引领入一个新的时代, 结束了体育领域长期没有法律的局面。同期, 国务院颁布的5全民健身计划纲要6虽然并非行政法规, 而只是以中央文件的形式发布, 但对推动群众体育的发展产生了重要的推动作用。在申奥成功前, 体育领域的行政法规仅有3部, 但2001年后, 为配合奥运的成功举办, 国务院在2002年和2003年, 相继颁布了5奥林匹克标志保护条例6、5公共文化体育设施条例6和5反兴奋剂条例6等三部重要的行政法规。与此同时, 国家体育总局的立法工作(包括制订规章和规范性文件) 和地方立法工作也得到了快速发展。在此阶段, 经国家体育总局2003年和2007年两次对既有体育规章和规范性文件的清理, 截止2007年12月31日, 我国现行有效的体育法律1件; 体育行政法规6件; 体育法规性文件5件; 体育部门规章37件; 体育规范性文件51件; 有关体育的地方性法规和政府规章137
[8]件。
第二, 地方立法为体育法制建设的发展发挥了重要作用。虽然地方立法权始于1979年的5地方组织法6, 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会从1979年就获得了地方立法权, 但体育法制建设在地方立法中长期受到忽视, 直到1995年5中华人民共和国体育法6颁布和施行后, 这种情况才得到改善。截至2007年12月31日, 137件地方性法规和规章中, 除极个别是在1995年以前制订外, 其他均为在5中华人民共和国体育法6颁布后制订。分析这137件地方立法, 可见地方立法着重关注以下领域:1) 对体育经营活动进行规范。全国有23个省、市制订了体育经营活动管理办法或条例; 2) 针对体育市场的管理规定。全国有19个省、市颁布了体育市场管理规定; 3) 对体育设施和场地的使用进行规范。有30个省、市制订了相关条例或办法, 其中, 既包括一般性的对体育设施和场地使用的规定, 也包括对游泳馆、保龄球馆等专门性的场(馆) 的管理规定; 4) 促进全民健身事业发展的相关条例。国务院在1995年发布5全民健身纲要6后, 虽然作为行政法规层面的5全民健身条例6迟迟没有出台, 但全国有22个省、市根据本地的实际情况, 颁布了各省、市的全民健身条例, 促进和保障本地全民健身活动的开展。5) 制订体育条例、体育发展条例或者5中华人民共和国体育法6实施办法。有12个省、市作出了相应规定; 6) 针对体育竞赛的管理规定。虽然竞赛管理是国家体育行政管理部门颁布的部门规章或规范性文件调整的重点, 但也有10个省、市对体育竞赛制订了相应的管理规定。此外, 一些地方性法规还对特殊体育项目(如登山、武术、高危险体育项目) 、学校体育等方面作出了规范, 但有关知识产权保护方面的规定却极少, 只有北京制订了专门针对奥林匹克知识产权保护的5北京市奥林匹克知识产权保护规定6。
第三, 这一阶段的国际体育立法偏少, 只与也门、蒙古、古巴签订了体育合作协议, 尤以与古巴签订的双边体育合作协议涉及内容最为全面, 包括了在体育规划、体育立法、兴奋剂检测、体育设施建设等领域的交流与合作。2 我国体育法制建设发展中存在的问题及成因分析2. 1 我国体育法制建设发展中存在的问题
从1951年全国体育总会等9个单位联合发布5关于推行广播体操的联合通知6的规范性文件开始至今, 中国体育法制建设已走过了近60年的历史。我国的体育立法, 从无到有, 基本构建了我国体育事业发展的法制体系。从我国体育法制建设的发展现状来看, 存在以下问题:2. 1. 1 立法层次不高
按国家体育总局对外公布的最新数据, 截止2007年12月31日, 我国的体育法制体系由1件法律、6件行政法规、5件中央文件、137件地方性法规和政府规章构成, 调整我国体育事业全面发展的全国性法律和行政法规明显偏少。
2. 1. 2 立法调整内容不完善
这一阶段的体育法制建设, 呈现出以下特点:
第一, 建立了多层次的法律、法规体系。1995年5中华人民共和国体育法6的颁布和施行, 为体育法制建设的发展奠定了重要基础, 这一阶段建立了更为完善的立法体系, 涵盖了法律、行政法规、地方性法规和规章, 而规范性文件是对这一立法体系的重要补充。根据2000年颁布的5中华人民共和国立法法6(以下简称5立法法6) , 中国的立法体制只包括法律、行政法规、地方性法规和规章(包括国务院部门规章和地方政府规章) , 规范性文件没有被纳入中国现行的立法体制。但综合分析我国体育法制建设的历史和现状, 可见规范性文件占据的比例很大, 发挥了重要作用。各级政府及其部门通过制定规范性文件进行行政管理, 是我国5宪法6、5中华人民共和国国务院组织法6和5地方组织法6赋予政府的一项重要权力。规范性文件可以是为了贯彻实施法律、法规而制定, 也可以是在没有法律、法规的情况下, 根据法律的基本精神和原则, 结合实际情况而制定, 这是国家进行行政管理的重要方式。因此, 规范性文件可以视为我国立法体系的重要补充。
袁古洁:我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
表现在三个方面:1) 调整内容以宏观管理为主, 缺少针对体育特殊性建立的专门性法规, 例如, 对体育纠纷处理、体育市场管理和体育竞赛秩序的规范等问题的立法, 虽讨论和呼吁多年, 却成效显微。2) 作为体育法制体系中起支架作用的体育法律和体育行政法规, 在法律责任方面的规定并不完善, 使得法规的实施效果受到很大限制。例如, 5体育法6对侵占体育场地作出禁止性规定, 5公共文化体育设施条例6对改变公共体育设施用途提出了程序方面的具体要求, 但是, 由于缺少相应法律责任的规定, 也没有明确的执法主体, 体育场地被侵占破坏的现象在国内时有
[6]
发生, 且多为政府行为。3) 调整内容呈现出不平衡, 部门
身娱乐市场、体育用品市场、体育中介市场、体育无形资产的开发和利用等方面的规范。体育产业法律法规不完善, 不能满足体育产业化的发展需求, 是我国体育产业面临的现状。
2. 1. 4 对促进体育国际合作与交流的国际体育立法重视不够
中国参加的体育领域的多边国际公约至今只有一个, 也即2005年的5反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约6, 中国在2006年10月9日交存加入该公约的加入书,
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该公约2007年2月1日对中国生效。而1985年的5反对
体育领域里种族隔离国际公约6, 中国在1987年10月21日签署后, 始终没有批准, 根据1969年5维也纳条约法公约6的规定, 中国签署而未批准, 不是该公约的缔约国, 该公约对中国没有拘束力。在双边协议方面, 中国与相关国家签订了20余个双边协定,
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规章和规范性文件以调整体育系统内部关系和竞技体育为主, 地方立法以调整体育经济为主。群众体育、学校体育、推动体育社会化、产业化的专门立法明显偏少。2. 1. 3 解决困扰体育改革和发展的重点与难点问题的立法不多
11缺少解决体育纠纷的仲裁机制。
中国从1994年足球项目首次实行职业联赛以来, 中国体育的产业化和职业化进程使体育纠纷数量增多且日益复杂多样。体育纠纷的专业性、技术性、时效性强, 目前世界各国解决体育运动领域的纠纷模式, 大致存在着体育组织内部解决, 体育诉讼及体育仲裁三大机制。在中国主要靠体育组织内部解决和体育诉讼。由于各体育组织对运动员、运动队、俱乐部的救济渠道不畅, 司法介入的诉讼时间很长, 因此, 对解决体育纠纷的成效并不显著。国际上, 体育仲裁制度是解决体育纠纷的重要手段。在我国, 虽然早在1995年的5体育法6第33条就明确规定:/在竞技体育活动中发生纠纷, 由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和体育仲裁范围由国务院另行规定。0而随后的十余年, 国务院并没有依此制订具体的体育仲裁制度, 我国现有的体育纠纷解决机制, 难以满足体育事业的发展需要。
21缺少促进和规范体育产业发展的法规。
根据国务院1985年批转国家统计局5关于建立第三产业的统计报告6, 体育作为第三产业。体育产业在当今世界已成为巨大的经济实体, 在经济生活中扮演重要角色。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善, 体育产业化、市场化的程度日益提高, 市场经济的本质是法制经济, 体育产业的发展离不开法制保障, 需要有与其相适应、相配套的法律和法规。但目前还没有全国性的法律、行政法规调整体育产业的发展, 在部门规章中, 也只有在1998年由国家体育总局、财政部、中国人民银行联合发布的5体育彩票公益金管理暂行办法6和1999年由国家体育总局发布的5体育彩票财务管理暂行规定6, 而各地出台的地方性法规或规章, 也大多为比较宏观的/体育经营活动管理办法0或/体育市场管理办法0, 缺少在国家立法层面的能全面规范和促进体育产业发展的法规, 也缺少针对具体的构成体育产业重要组成部分的体育竞赛表演市场、体育健
这些双边协定涉及全面体育
合作的不多, 而且, 由于协定的有效期较短, 通常为1至5年, 难以为中国与相关国家建立长期、稳定的体育合作关系提供国际法律保障。
2. 2 我国体育法制建设发展中存在问题的成因分析
对于我国体育法制建设发展中存在的问题和面临的矛盾, 究其原因, 笔者认为, 制约体育法制建设发展的因素主要包括:
2. 2. 1 我国改革开放以来的法制建设以经济立法为主, 忽视社会领域立法
我国现有法律由七个部门法组成, 分别是宪法类、民商法类、行政法类、经济法类、社会法类、刑法类、诉讼及非诉讼程序法类。虽然体育法被划为行政法领域, 但体育权利是公民最基本的生存权之一, 在1966年的5经济、社会和文化权利国际公约6中明确规定:/人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。0社会事业是关系人民群众基本生活质量和共同利益的公共事业。公众性、公用性、公益性和非营利性, 是社会事业最主要的特征。体育与教育、科技、文化、医疗一样, 都是社会事业的重要组成部分, 因此, 从这个角度理解, 体育领域的立法也可以被视为保障公民最基本生活权利的社会领域立法。1978年改革开放以来, 立法工作要服从和服务于经济建设这个中心, 因此, 从国家法律到地方立法, 均出现重经济轻社会的现象。经济立法在总体上可以直接保障和促进生产力发展, 产生明显的经济效益, 决策者、立法者、执法者、司法者容易对经济立法产生积极性, 而社会立法在总体上需要政府付出经济、服务、管理等资源, 在我国经济发展水平还不高, 政府全心全意发展经济的情况下, 大力发展社会立法缺乏相应的物
[3]质基础和经济资源, 政府行为缺乏相应的动力和积极性。
¹有文章将2007年第62届联合国大会通过的5奥林匹克休战决议6, 也作为体育领域的多边条约, 这是不准确的。因为5奥林匹克休战决议6就其法律性质, 属于联合国大会的决议, 而非多边国际条约。
º最新的双边合作协议, 是2007年8月3日, 中国与南非签订的5体育合作谅解备忘录6。
体育科学2009年(第29卷) 第8期
因此, 从中国改革开放以来大的立法背景来看, 体育立法与其他社会领域的立法一样, 长期受到忽视。
2. 2. 2 体育领域的功利主义导致在体育事业发展中偏竞技轻制度
体育领域的功利主义导致在体育事业的发展中高度重视竞技体育, 而忽视制度建设。在我国, 体育中的功利主义主要表现为政治功利主义和经济功利主义。在整个国家和民族看来, 在体育比赛中获得荣誉是国力强盛的象征, /为国争光0、/振兴中华0的爱国口号鼓舞了一代又一代体育健儿, 在特殊历史时期, 体育运动更是肩负起重大的政治任务, 成为对外交流与对话的外交手段。随着经济的发展, 特别是改革开放以来, 经济体制转轨加速了人们价值观的转变, 经济功利主义获得了存在的合理性和社会现实的物质基础,
[5]
的事, 而忽略了体育丰富的社会功能和价值, 忽视了民众的健康权利、休闲权利和体育的社会化与市场化发展。同时, 人们也担心体育行政主管部门通过立法而使/部门利益法制化0, 从而在一定程度上影响了社会对体育立法工作的关注和推动。
3 推动我国体育法制建设发展的几点思考
3. 1 大力发展社会事业, 推动中国体育法制建设进入新阶段
加快发展社会事业、全面改善人民生活是实现经济社会协调发展的必然要求, 也是人民对全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的期待。体育是社会发展与人类文明进步的一个标志, 是社会事业的重要组成部分, 目前, 我国已进入了居民消费结构加快升级的阶段, 城乡居民除了生存需求之外, 对体育休闲需求日益增长。同时, 人类也面临既要享受现代文明, 又要保持人类固有野性, 使人类不断进化和优化的问题, 体育是目前为止找到的最有效、最有益、最有趣的方法。因此, 加快体育事业的法制化建设, 推动群众体育、体育产业化的发展, 是顺应经济社会发展规律的必然要求, 是顺应人类自身发展的必然要求。社会事业的发展, 离不开法制建设的推动和促进。2003年5公共文化体育设施条例6的出台和实施, 对加强体育设施建设, 发展体育公益事业, 产生了积极推动作用。被列入2009年国务院立法计划的5全民健身条例6, 按计划将在今年出台, 这对保障公民参加体育健身活动的合法权益, 将产生重要意义。体育彩票自1994年发行以来, 已成为社会事业发展的/助推器0, 为规范福利彩票和体育彩票的发行和使用, 国务院颁布的5彩票管理条例6, 已于2009年7月1日施行。体育彩票公益金在法制的引领下, 为体育事业的发展添砖加瓦, 确保了体育公益事业的健康发展。因此, 在全社会都在重视社会事业发展的大背景下, 要强化依法治体, 用法制来保障体育社会事业所取得的成就; 另一方面, 体育社会事业的发展, 也在不断促进体育法制建设的完善。
3. 2 在国家法律层面, 积极推动5中华人民共和国体育法6的修改和5中华人民共和国体育仲裁法6的制订
根据党中央的要求, 到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系, 为达到这一目标, 促进法律体系的科学、统一与和谐, 全国人大正在组织大规模的法律清理, 对我国现行有效的231件法律全面分析和研究, 或修改、废止, 或解释、配套。因此, 5中华人民共和国体育法6的修改虽未列入全国人大的五年立法规划, 但全国人大在全面开展法律清理工作后, 确认为现行5中华人民共和国体育法6已不能适应社会发展的需要, 必须进行修改时, 也有可能对立法规划进行调整, 将5中华人民共和国体育法6的修改列入本届常委会任期内进行审议。因此, 体育界、法律界要通过各种渠道, 向全国人大常委会阐明修改5中华人民共和国体育法6的必要性、可行性和紧迫性, 尤其是体育行政
国家拿出巨大资金用于竞技体育。在
体育法制建设领域, 也表现出了对竞技体育的偏重, 国家体育总局现行有效的37件部门规章中, 有近一半是与竞技体育有关的。而制度建设需要制约行政权利、规范市场行为, 难以在短期内产生经济或政治效益, 制度建设受到忽视。因此, 中国虽然在2008年的奥运会中获得了金牌总数第一的殊荣, 从体育大国向体育强国迈进, 但体育法制建设的发展却与体育强国的身份不相称, 甚至落后于教育、科技、文化、卫生等相邻部门。
2. 2. 3 在以政府为主导的立法模式下, 体育行政主管部门在立法中的推动作用不足
我国法制建设包括体育法制建设的路径选择是一种以/政府推进型0为主的法制现代化过程, 强调政府在法制建设中的主导性作用。体育行政主管部门虽然不是法律和行政法规的制订者, 但在中国现有立法起草机制中, 政府相关部门往往是作为有关法律或行政法规的起草单位, 因此, 我国体育法制建设的前景在很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的统筹规划、合理推进和具体实
[9]施。重视本领域立法的部门, 通常会在全国人大或国务
院征求立法建议时, 积极予以推动。而在体育领域, 体育行政主管部门在全面实施依法治体方面的作用不够突出, 推动立法的力度不足。虽然体育界人士呼吁修改5体育法6已长达10年, 但全国人大常委会在2008年10月发布的十一届全国人大常委会五年立法规划中, 64项将审议
[10]或可能审议的立法项目中, 并不包括5体育法6。这就意
味着, 按正常的立法进程, 在2013年前, 5体育法6都将不被列入全国人大常委会的立法修改议程中。2. 2. 4 人文精神在中国体育发展中的缺失
人文精神在中国体育发展中的缺失, 使社会忽视了体育的价值本位, 从而一定程度上影响了体育立法的进程。/举国体制0的推行, 体育行政主管部门关注金牌, 机构设置、资金投入、人员配置都围绕竞技运动的锦标, 对体育发展的其他领域重视不足, 这就造成了立法重点偏于竞技, 内容过窄。更为突出的是, 社会对体育的认识存在偏差, 认为体育就是竞技、竞技就是金牌, 是体育行政主管部门
袁古洁:我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
主管部门要高度重视现行5中华人民共和国体育法6已远远落后于体育事业发展需要的客观现实, 做好修改5中华人民共和国体育法6的各项准备工作, 推动5中华人民共和国体育法6早日进入修改议程。
此外, 为解决制约体育事业发展的争议解决方式, 5中华人民共和国体育仲裁法6的制订必须提到议事日程上来。在我国, 随着现代体育运动的发展, 体育运动中的各方主体间不可避免地会产生冲突和纷争, 与体育运动相关的纠纷的内容和领域不断扩大, 建立体育仲裁制度的必要性得到共识。但体育仲裁制度应如何建立, 却众说纷纭。目前, 制约体育仲裁制度建立的最关键性问题, 是5中华人民共和国体育法6与5立法法6两部法律规定的不一致:根据1995年5中华人民共和国体育法6第33条的授权性规定, 国务院应以行政法规的形式, 建立体育仲裁制度。而国务院在5立法法6出台前, 一直没有制订有关体育仲裁的行政法规。而根据2001年5立法法6第8条的规定, 诉讼和仲裁制度只能制订法律, 也就是说, 仲裁事务属于全国人大及其常委会的专属立法权。5中华人民共和国体育法6与5立法法6的规定相冲突, 以谁为优? 笔者认为, 这可以从两个方面进行分析:一是从法律的效力等级来看, 5立法法6是由全国人大通过的, 而5中华人民共和国体育法6是由全国人大常委会通过的, 当全国人大常委会通过的法律与全国人大通过的法律相冲突时, 全国人大通过的法律优先; 二是从法律颁布的时间来看, 根据/新法优于旧法0的原则, 两法在发生冲突时, 应以后法优先。因此, 5立法法6的规定优于5中华人民共和国体育法6。也即要建立真正意义的体育仲裁制度, 必须建立法律。国务院早在1996年的立法工作计划中, 就将/体育仲裁条例0的制订列入/需要抓紧研究、待条件成熟时适时提出的立法项目0, 但经过曲折的十余年, /体育仲裁条例0直到现在也没有出台, 在国务院2009年的立法工作计划中, 已取消了该项目, 其中, 最核心的问题就是仲裁属于法律保留事项, 只能由法律来规定。
由此可见, 解决体育仲裁的问题, 必须采用法律形式。在争取制订/体育仲裁法0时, 可以5中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法6(以下简称5农村土地纠纷仲裁法6) 的制订作为范例。5农村土地纠纷仲裁法6已经全国人大常委会审议通过, 农村土地承包经营纠纷仲裁与体育仲裁一样, 也是专门针对某一领域而建立的特别仲裁制度。但5农村土地纠纷仲裁法6得以被快速列入立法计划, 是因为土地承包经营纠纷已经成为影响农村和谐稳定的因素之一, 必须通过法律的形式健全农村土地承包经营纠纷的解决机制。而/体育仲裁法0制订的必要性、紧迫性和可行性, 只在体育界人士中讨论, 显然并未得到国家最高立法机构的认同。因此, 必须重视体育立法的研究, 加强宣传, 推动5中华人民共和国体育法6的修改和5体育仲裁法6的制订。
3. 3 重视地方立法对完善体育法制建设的重要作用
地方立法是建设有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分, 一方面, 有实施宪法、法律、行政法规和国家大政方针的义务, 对它们欠缺或不便操作之处予以补充; 另一方面, 对用法律、行政法规规范尚不具备条件的事项, 可由地方先行立法。改革开放30年, 地方立法对中国政治、经济、法制、文化和其他事业的发展, 发挥了积极作用。体育法制建设从全国层面的立法情况来看, 不尽人意, 中国幅员辽阔, 各地的体育发展水平不尽相同, 可根据各地情况, 推动体育地方立法的发展。北京奥运会的成功举办, 北京地方立法就发挥了重要作用, 从申奥成功至奥运会成功举办, 北京市三届人大常委会历时七年, 围绕奥运筹备与举办, 制定、修订了18项地方性法规, 并做出了5关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议6, 为奥运会、残奥会创造了良好的法治环境。因此, 体育地方立法为完善体育法制建设、推进体育事业的健康发展作用显著, 应高度重视体育领域的地方立法。3. 4 加强国际领域的合作, 并用国际立法的形式来加以推动
体育是最具国际性的一项事业, 体育无国界。萨马兰奇把体育与政治、金钱、艺术、性爱列为世界五种通用语言, 我们已经成为世界竞技大国, 有责任、有条件更充分扮演重要角色。伴随着现代法治的发展, 体育法正在成为许多国家法律系统的组成部分, 体育发展也面临着全球化的法制背景。现代体育的规范要求与国际社会普遍的法制规则相契合, 使世界体育呈现出日益明显的法制化趋向。加强体育法制建设, 提高体育领域的法治化水平, 是我国体育与各国和国际体育平等对话与交流的重要基础和必要条件。我国体育法制建设的发展, 应注重在国际体育领域通过国际协定与其他国家或国际组织建立长期的、稳定的、广泛的合作关系, 积极参与和引领国际体育的发展, 以更加适应全球化的体育法制背景。
3. 5 体育行政主管部门要转变观念, 重视将法制建设落到实处
国家体育总局刘鹏局长在2009年1月召开的全国体育局长会议上强调, 中国的体育事业的发展仍要坚持/举国体制0。举国体制使竞技体育成为最大的受益者, 但要成为体育强国, 更要重视体育各领域的协调和全面发展, 尤其不能忽视体育的法制化建设。体育发展要进入快速的、有序的、适应社会发展和人民需要的发展新阶段, 必须营造良好的法制环境。法制是体育发展的必由之路, 依法治体是建设法治中国的有机组成部分, 体育行政主管部门要进一步强化法制观念, 重视体育领域的立法工作, 大力加强体育法制建设, 使中国体育事业的发展纳入科学化、规范化、法制化的轨道。
综上所述, 改革开放30年来, 我国体育法制建设取得了可喜成绩, 体育法制建设已进入多层次、国际化、稳步向前的发展阶段。但我们也应清醒看到, 法规的系统性不足,
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体育科学2009年(第29卷) 第8期
之间, 以及他们与法院、体育仲裁之间就产生了两重体育法律关系, 即体育主体之间的原有体育权利义务关系和他们与法院、体育仲裁之间因诉讼请求而产生的体育权利义务关系。后者为保证和维护前者的平衡而存在; 前者依后者所做出的责任判定而确认或变更。
保护性体育法律关系是因为体育主体采取了违反5宪法6、5体育法6等行为而产生的, 其目的是为了恢复主体间被阻断的体育法律关系。保护性体育法律关系着重体现了法律对体育内在和发展秩序的维护和保护作用。它通常以刑事制裁的形式表现出来。保护性体育法律关系的实施主体是国家, 而其他体育主体则是其犯罪行为的承担者。对此, 应该从以下几个方面考虑:首先, 体育行为人在体育活动中故意或过失实施了犯罪行为或该行为严重危害了体育正常秩序的行为。其次, 体育行为人承担的是一种否定性的法律后果。最后, 体育行为人违反了5体育法6或其他法律中对体育权利和体育义务设定的范围, 而必须承担相应的法律责任。因此, 违法性是认定其承担刑事责任的一个基本要件。体育领域中的运动员、教练员参与/赌球0, /兴奋剂0滥用、恶性球迷骚乱、恐怖袭击等都属于典型的保护性体育法律关系, 这些行为可能造成体育秩序的混乱和瘫痪, 因此, 需要国家以强制性施加法律制裁。结束语
现代体育运动中表现出的法律关系纷繁复杂, 如何明晰这些法律关系直接关系到我国体育法制建设的进程。从目前来看, 我国对体育法律关系的专题研究较为缺乏, 尤其是对体育实践中所表现出来的体育固有和实体法律关系研究严重缺失。这在很大程度上影响各类体育配套
立法的进程。本文通过对各种体育法律关系的系统论述, 旨在表明当今中国体育社会化进程中之所以表现出各种无法调适的问题, 实质在于我国体育法学研究、体育立法、体育法律实施和监督体系的严重不足。
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(上接第31页)
立法调整对象不平衡, 数量偏少, 国际化程度偏慢, 体育法制建设落后于体育实践等问题。体育事业的发展, 需要全社会来推动, 更需要体育行政主管部门发挥主导作用, 毕竟立法是需要运用公权力来实现的。总体来看, 体育法制建设的发展与中国体育大国的身份仍不匹配, 进一步厘清体育事业的发展思路, 明确体育法制建设的发展方向, 建设全面而系统的体育法制, 仍然任重而道远。
3-8.
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文章编号:1000-677X(2009) 08-0026
-06体育科学
2009年(第29卷) 第8期CH INA S PORT SCIENCE
Vol. 29, No. 8, 26-31, 2009.
我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
The Current S ituation, Problem and Countermeasure
of Sports Legal Construction in China
袁古洁YU AN Gu -jie
摘 要:以体育立法为研究对象, 全面分析了建国近60年来我国体育法制建设五个发展阶
段的不同特点, 并重点研究了现阶段我国体育法制建设发展中存在的问题、原因与对策。主张积极推动5中华人民共和国体育法6的修改和/体育仲裁法0的制订, 善于运用国际立法的形式来加强国际领域的体育合作, 体育行政主管部门要强化法制观念, 从重管理到重服务, 推动中国体育法制建设进入新的发展阶段。关键词:中国; 体育法制; 建设; 现状; 对策
Abstract:T his paper , t aking the spo rts leg islation as research subject , makes co mpr ehensive a -nalysis o n different character istics of five dev eloping phases o f our spo rts legal constructio n for near ly 60y ears since new China establishment , par ticular ly discusses the ex isting pro blems, reason and countermeasure of spor ts leg al const ruction at present stag e, actively sug gests that we sho uld amend the /Spo rts L aw 0and fo rmulating /Sport s Ar bitrat ion L aw 0and strengt hens internatio na l lega l cooperat ion in the field o f sport s. Spo rts administr ation depa rtment should promo te China . s spo rts leg al co nstr uction entered a new st age of development. Key words:sp or ts legal cons tr uction ; s p or ts legislation; s p or ts law
中图分类号:G80-05 文献标识码:A
中国的体育法制建设是在1979年全国开始大规模立法活动的大背景下加快发展起来的。经过30年的发展, 已形成了由法律-行政法规-地方性法规-部门规章和地方政府规章等多个立法层次组成的体育法规体系, 调整着体育法律关系的各个方面。2008年, 北京奥运的成功举办, 中国政府除了在世界面前展现/科技奥运0、/绿色奥运0、/人文奥运0外, 还实践了建设/法治奥运0的承诺。体育的改革和发展离不开法律的推进和保障, 随着中国特色社会主义法律体系的基本形成, 新中国成立以来第一次大
[1]
规模的法律清理已经展开。全面审视后奥运时代中国体
[4]
论, [2]也有四阶段论。笔者认为, 就新中国体育法制发展
的阶段特点来看, 划分为五阶段, 更为合理。1. 1 体育法制初创阶段(1949) 1956)
从1949年到1956年, 是新中国体育事业的开创时期。为使新中国体育工作有章可循, 以1951年8月, 政务院颁布的5关于改善各级学生健康的决定6为起端, 开始了新中国体育法制建设的初创阶段。分析这一阶段发布的近40项有关体育事业的法规性文件, 有如下特点:1) 从规范的内容上看, 以增强人民体质为主是这个阶段的突出特点。早在1949年公布的5中国人民政治协商会议共同纲领6中就明确规定/提倡国民体育0, 建国初期, 体育运动被作为增强人民体质的一件大事, 因此, 这一阶段促进群众体育和学校体育的法规性文件最多, 如全国体育总会、中央广播事业局等9个单位发布了5关于推行广播体操的联合通知6(1951年) 、中央人民政府政务院发布的5关于在
育法制建设的现状及其发展, 为体育事业发展构建良好法制环境, 有重要的实践意义。
1 我国体育法制建设的发展阶段及其特点
法制有狭义和广义之分, 狭义的法制是一个静态的概念, 即指一国法律制度的总和。而广义的法制是动态的, 不仅包括通过立法所形成的有关法律制度本身, 还包括司法、执法、守法、法律监督等全部法制活动。本文所议体育法制着重从静态的角度、也即从法律制度建设的角度来分析和研究我国的体育法制建设。
体育法制作为我国法制建设的组成部分, 离不开中国法制建设发展的大背景, 从现有对新中国体育法制发展历史的研究文章来看, 对体育法制发展阶段的划分有三阶段
收稿日期:2009-06-30; 修订日期:2009-07-20
基金项目:国家体育总局哲学社会科学研究项目(1413ss 09102) 。作者简介:袁古洁(1968-) , 女, 贵州遵义人, 教授, 博士, 博士研究生
导师, 广东省人大常委会法工委副主任, 主要研究方向
为立法学、体育法、国际法, T el:(020) 37866135, E -mail:yuangj@scn u. edu. cn 。
作者单位:华南师范大学, 广东广州510631
South Chin a Normal Un iversity, Gu angz hou 510631,
China.
袁古洁:我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
政府机关中开展工间操和其他体育活动的通知6(1954年) 、全国总工会5关于开展职工体育运动的暂行办法纲要6(1955年) 等。而学校体育学习借鉴了苏联学校体育的经验, 并在改造旧学校体育的基础上, 创建了新的学校体育。从立法的范围看, 主要涉及学校体育教学、课外体育锻炼两个方面, 例如, 1953年中央体委、高等教育部、教育部发出的5关于正确发展学校体育运动、防止伤害事故的联合指示6、1956年教育部发布的5关于中学和师范学校体育的几个问题的指示6和5中小学和师范学校体育教学大纲6等。此外, 国家体育运动委员会在1952年成立后, 开始建立竞技体育的相关制度。国家体委在1956年相继发布了5中华人民共和国体育运动竞赛制度暂行规定6、5中华人民共和国运动员技术等级制度条例6、5中华人民共和国裁判员等级制度条例6等, 逐步建立了规范竞技体育的相关制度。2) 从制定规范的主体来看, 体现了以中央立法为主, 政务院、体育运动委员会和其他政府部门是这一时期立法的主体, 地方尚未启动体育立法。3) 从制定规范的形式上看, 以规范性文件为主。根据19495中央人民政府组织法6和1954年5中华人民共和国宪法6(以下简称5宪法6) 规定, 政务院(后来的国务院) 及其部委均没有制定法律、法令的权力, 只能根据法律、法令制定行政措施、决议、命令或指示。这些行政措施、决议、命令或指示, 从性质上分析, 属于规范性文件, 不具有法律、法令的性质, 它是各级行政机构依据法定职权制定发布的, 对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的文件, 不得与法律、法令相冲突。
新中国成立后, 在没有调整体育关系的法律、法令的情况下, 政府通过制发规范性文件来建立和健全各级体育组织和机构, 促进人民身体健康, 推动体育竞赛活动, 这些行政规范性文件在当时的历史背景下, 具有规范、约束的法制功能。
1. 2 体育法制缓慢发展阶段(1956) 1966)
从1956) 1966年, 是体育法制缓慢发展阶段。这个阶段, 从全国各部门法的发展来看, 由于对法制建设重要意义的认识不足, 党的/八大0提出的正确方针没能一贯坚持, 整个中国的法制建设曾一度停滞。体育法制建设在这样的历史背景下, 缓慢发展。1959年和1965年举办的第一届和第二届全国运动会, 推动了我国体育事业的发展, 涉及体育领域的规范性文件的数量多于初创阶段, 有近70件, 其中, 有关竞技体育的规范性文件数量最多, 包括运动技术等级、运动训练、运动竞赛等。这一阶段提出, 体育运动的根本任务是/增强人民体质, 为劳动生产和国防建设服务0, 体育的政治功能开始显现, 此外, 竞技运动的地位得到进一步突出, /举国体制0初步形成, 规范体育法制建设的方式仍以政府发布规范性文件为主。1. 3 体育法制建设停滞阶段(1966) 1978)
1966年开始/文化大革命0, 建国后逐步建立起来的社会主义法制遭到破坏。从中央到地方, 整个体育系统陷
入瘫痪, 体育法制建设也无从谈起。在周恩来总理的直接关怀下, 1971年以后才恢复了全国比赛和国际体育交往, 制定了一些零星的规范性文件。例如, 国家体委、国务院教科组5关于在全国中小学推行第五套儿童广播体操的通知6(1973年) , 国务院批转5国家体委关于在全国施行国家体育锻炼标准条例的请示报告6(1975年) 等。这一阶段的主要特点是法制建设几近停滞, 体育的政治功能进一步强化, /友谊第一、比赛第二0成为最响亮口号, /小球转动地球0成为最典型例子。
1. 4 体育法制建设稳步发展阶段(1978) 1994)
1978年开始, 中国的法制建设处于健全和发展阶段, 在国家法律体系中起支架作用的基本法律如5中华人民共和国刑法修正案6、5中华人民共和国刑事诉讼法6、5中华人民共和国民法通则6、5中华人民共和国民事诉讼法6、5中华人民共和国行政诉讼法6等相继出台, 中国社会基本解决了/有法可依0的问题, 处于健全和发展阶段。但遗憾的是, 体育领域, 仍未有法律出现, 体育法制建设, 总体评估, 并未完全与中国法制建设和体育事业同步发展。根据由全国人大常委会法工委审查, 中国民主法制出版社1994年出版的5中华人民共和国法律法规全书6统计, 截止到1994年, 教育类的法律有4件, 行政法规38件; 科技类的法律有1件, 行政法规23件; 文化类的法律有2件, 行政法规19件; 卫生类的法律4件, 行政法规25件。而在体育领域, 截止到1994年, 共制定体育法规523件, 其中, 绝大多数是国家体委等部门制定或与有关部门联合制定的体育规章。在当时有效的283件体育法规中, 体育部门规章占280件, 由国务院批准发布的体育行政法规只有3件, 即5国家体育锻炼标准施行办法6(1989) 、5学校体育工作条例6(1990) 和5外国人来华登山管理办法6(1991) , [7]没有体育法律。对比教育、科技、文化、卫生等相邻部门, 体育法制建设居于落后地位。
分析这一阶段的体育法制建设, 有以下特点:1) 立法内容呈多样化, 已发布的行政法规、规章和规范性文件, 涉及的内容更加广泛, 除竞技体育、群众体育和学校体育外, 还包括体育经济、劳动人事、文化、外事等。2) 从调整的对象来看, 仍以调整竞技体育为主, 占有效法规的一半左右, 竞技体育地位更加突出, /举国体制0基本形成。3) 在立法层次中出现了行政法规和规章层次。国务院根据1982年5宪法6获得了制定行政法规的权力, 国务院各部委根据19825国务院组织法6获得了制定规章的权力。这一阶段, 没有法律层面的体育立法, 行政法规偏少, 大量的是部门规章, 立法层次仍然偏低。4) 开始重视立法工作的系统化和法规之间的相互协调, 启动了法规清理工作。1988年, 国家体委首次对建国以来的体育法规进行了清理, 根据中国体育事业的发展和变化, 废止了一批体育法规。5) 开始重视国际立法, 用双边协定的形式将我国与相关国家在体育领域的权力与义务确定下来。由于条约是对缔约国有法律拘束力的书面协定, 根据/约定必守0的国际习惯法,
体育科学2009年(第29卷) 第8期
中国缔结的条约对中国有拘束力, 违反国际条约将承担国际责任。因此, 一国缔结或者参加的国际条约, 也应是一国法制建设的组成部分。研究一国法制建设, 不能忽略国际条约部分。分析中国这一阶段与相关国家签订的双边体育合作协议, 可分为三大类:一是中国与前南斯拉夫、埃塞俄比亚、西班牙、乌拉圭签订的体育合作协议; 二是中国与摩洛哥、肯尼亚、苏里南、尼日尔等国签订的中国帮助建设体育场(馆) 等体育设施的合作协议; 三是中国与乌兹别克斯坦、亚美尼亚和罗马尼亚等国签订的包括文化、教育、卫生、旅游和体育在内的综合性合作协议。
1. 5 体育法制建设进入全面发展阶段(1995) 现在)
1995年5中华人民共和国体育法6的颁布和2001年中国申办奥运的成功, 对体育法制建设的发展产生了深刻影响。5中华人民共和国体育法6的颁布, 是体育法制建设中具有标志性意义的事件, 它将体育法制建设引领入一个新的时代, 结束了体育领域长期没有法律的局面。同期, 国务院颁布的5全民健身计划纲要6虽然并非行政法规, 而只是以中央文件的形式发布, 但对推动群众体育的发展产生了重要的推动作用。在申奥成功前, 体育领域的行政法规仅有3部, 但2001年后, 为配合奥运的成功举办, 国务院在2002年和2003年, 相继颁布了5奥林匹克标志保护条例6、5公共文化体育设施条例6和5反兴奋剂条例6等三部重要的行政法规。与此同时, 国家体育总局的立法工作(包括制订规章和规范性文件) 和地方立法工作也得到了快速发展。在此阶段, 经国家体育总局2003年和2007年两次对既有体育规章和规范性文件的清理, 截止2007年12月31日, 我国现行有效的体育法律1件; 体育行政法规6件; 体育法规性文件5件; 体育部门规章37件; 体育规范性文件51件; 有关体育的地方性法规和政府规章137
[8]件。
第二, 地方立法为体育法制建设的发展发挥了重要作用。虽然地方立法权始于1979年的5地方组织法6, 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会从1979年就获得了地方立法权, 但体育法制建设在地方立法中长期受到忽视, 直到1995年5中华人民共和国体育法6颁布和施行后, 这种情况才得到改善。截至2007年12月31日, 137件地方性法规和规章中, 除极个别是在1995年以前制订外, 其他均为在5中华人民共和国体育法6颁布后制订。分析这137件地方立法, 可见地方立法着重关注以下领域:1) 对体育经营活动进行规范。全国有23个省、市制订了体育经营活动管理办法或条例; 2) 针对体育市场的管理规定。全国有19个省、市颁布了体育市场管理规定; 3) 对体育设施和场地的使用进行规范。有30个省、市制订了相关条例或办法, 其中, 既包括一般性的对体育设施和场地使用的规定, 也包括对游泳馆、保龄球馆等专门性的场(馆) 的管理规定; 4) 促进全民健身事业发展的相关条例。国务院在1995年发布5全民健身纲要6后, 虽然作为行政法规层面的5全民健身条例6迟迟没有出台, 但全国有22个省、市根据本地的实际情况, 颁布了各省、市的全民健身条例, 促进和保障本地全民健身活动的开展。5) 制订体育条例、体育发展条例或者5中华人民共和国体育法6实施办法。有12个省、市作出了相应规定; 6) 针对体育竞赛的管理规定。虽然竞赛管理是国家体育行政管理部门颁布的部门规章或规范性文件调整的重点, 但也有10个省、市对体育竞赛制订了相应的管理规定。此外, 一些地方性法规还对特殊体育项目(如登山、武术、高危险体育项目) 、学校体育等方面作出了规范, 但有关知识产权保护方面的规定却极少, 只有北京制订了专门针对奥林匹克知识产权保护的5北京市奥林匹克知识产权保护规定6。
第三, 这一阶段的国际体育立法偏少, 只与也门、蒙古、古巴签订了体育合作协议, 尤以与古巴签订的双边体育合作协议涉及内容最为全面, 包括了在体育规划、体育立法、兴奋剂检测、体育设施建设等领域的交流与合作。2 我国体育法制建设发展中存在的问题及成因分析2. 1 我国体育法制建设发展中存在的问题
从1951年全国体育总会等9个单位联合发布5关于推行广播体操的联合通知6的规范性文件开始至今, 中国体育法制建设已走过了近60年的历史。我国的体育立法, 从无到有, 基本构建了我国体育事业发展的法制体系。从我国体育法制建设的发展现状来看, 存在以下问题:2. 1. 1 立法层次不高
按国家体育总局对外公布的最新数据, 截止2007年12月31日, 我国的体育法制体系由1件法律、6件行政法规、5件中央文件、137件地方性法规和政府规章构成, 调整我国体育事业全面发展的全国性法律和行政法规明显偏少。
2. 1. 2 立法调整内容不完善
这一阶段的体育法制建设, 呈现出以下特点:
第一, 建立了多层次的法律、法规体系。1995年5中华人民共和国体育法6的颁布和施行, 为体育法制建设的发展奠定了重要基础, 这一阶段建立了更为完善的立法体系, 涵盖了法律、行政法规、地方性法规和规章, 而规范性文件是对这一立法体系的重要补充。根据2000年颁布的5中华人民共和国立法法6(以下简称5立法法6) , 中国的立法体制只包括法律、行政法规、地方性法规和规章(包括国务院部门规章和地方政府规章) , 规范性文件没有被纳入中国现行的立法体制。但综合分析我国体育法制建设的历史和现状, 可见规范性文件占据的比例很大, 发挥了重要作用。各级政府及其部门通过制定规范性文件进行行政管理, 是我国5宪法6、5中华人民共和国国务院组织法6和5地方组织法6赋予政府的一项重要权力。规范性文件可以是为了贯彻实施法律、法规而制定, 也可以是在没有法律、法规的情况下, 根据法律的基本精神和原则, 结合实际情况而制定, 这是国家进行行政管理的重要方式。因此, 规范性文件可以视为我国立法体系的重要补充。
袁古洁:我国体育法制建设发展的现状、问题与对策
表现在三个方面:1) 调整内容以宏观管理为主, 缺少针对体育特殊性建立的专门性法规, 例如, 对体育纠纷处理、体育市场管理和体育竞赛秩序的规范等问题的立法, 虽讨论和呼吁多年, 却成效显微。2) 作为体育法制体系中起支架作用的体育法律和体育行政法规, 在法律责任方面的规定并不完善, 使得法规的实施效果受到很大限制。例如, 5体育法6对侵占体育场地作出禁止性规定, 5公共文化体育设施条例6对改变公共体育设施用途提出了程序方面的具体要求, 但是, 由于缺少相应法律责任的规定, 也没有明确的执法主体, 体育场地被侵占破坏的现象在国内时有
[6]
发生, 且多为政府行为。3) 调整内容呈现出不平衡, 部门
身娱乐市场、体育用品市场、体育中介市场、体育无形资产的开发和利用等方面的规范。体育产业法律法规不完善, 不能满足体育产业化的发展需求, 是我国体育产业面临的现状。
2. 1. 4 对促进体育国际合作与交流的国际体育立法重视不够
中国参加的体育领域的多边国际公约至今只有一个, 也即2005年的5反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约6, 中国在2006年10月9日交存加入该公约的加入书,
¹
该公约2007年2月1日对中国生效。而1985年的5反对
体育领域里种族隔离国际公约6, 中国在1987年10月21日签署后, 始终没有批准, 根据1969年5维也纳条约法公约6的规定, 中国签署而未批准, 不是该公约的缔约国, 该公约对中国没有拘束力。在双边协议方面, 中国与相关国家签订了20余个双边协定,
º
规章和规范性文件以调整体育系统内部关系和竞技体育为主, 地方立法以调整体育经济为主。群众体育、学校体育、推动体育社会化、产业化的专门立法明显偏少。2. 1. 3 解决困扰体育改革和发展的重点与难点问题的立法不多
11缺少解决体育纠纷的仲裁机制。
中国从1994年足球项目首次实行职业联赛以来, 中国体育的产业化和职业化进程使体育纠纷数量增多且日益复杂多样。体育纠纷的专业性、技术性、时效性强, 目前世界各国解决体育运动领域的纠纷模式, 大致存在着体育组织内部解决, 体育诉讼及体育仲裁三大机制。在中国主要靠体育组织内部解决和体育诉讼。由于各体育组织对运动员、运动队、俱乐部的救济渠道不畅, 司法介入的诉讼时间很长, 因此, 对解决体育纠纷的成效并不显著。国际上, 体育仲裁制度是解决体育纠纷的重要手段。在我国, 虽然早在1995年的5体育法6第33条就明确规定:/在竞技体育活动中发生纠纷, 由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和体育仲裁范围由国务院另行规定。0而随后的十余年, 国务院并没有依此制订具体的体育仲裁制度, 我国现有的体育纠纷解决机制, 难以满足体育事业的发展需要。
21缺少促进和规范体育产业发展的法规。
根据国务院1985年批转国家统计局5关于建立第三产业的统计报告6, 体育作为第三产业。体育产业在当今世界已成为巨大的经济实体, 在经济生活中扮演重要角色。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善, 体育产业化、市场化的程度日益提高, 市场经济的本质是法制经济, 体育产业的发展离不开法制保障, 需要有与其相适应、相配套的法律和法规。但目前还没有全国性的法律、行政法规调整体育产业的发展, 在部门规章中, 也只有在1998年由国家体育总局、财政部、中国人民银行联合发布的5体育彩票公益金管理暂行办法6和1999年由国家体育总局发布的5体育彩票财务管理暂行规定6, 而各地出台的地方性法规或规章, 也大多为比较宏观的/体育经营活动管理办法0或/体育市场管理办法0, 缺少在国家立法层面的能全面规范和促进体育产业发展的法规, 也缺少针对具体的构成体育产业重要组成部分的体育竞赛表演市场、体育健
这些双边协定涉及全面体育
合作的不多, 而且, 由于协定的有效期较短, 通常为1至5年, 难以为中国与相关国家建立长期、稳定的体育合作关系提供国际法律保障。
2. 2 我国体育法制建设发展中存在问题的成因分析
对于我国体育法制建设发展中存在的问题和面临的矛盾, 究其原因, 笔者认为, 制约体育法制建设发展的因素主要包括:
2. 2. 1 我国改革开放以来的法制建设以经济立法为主, 忽视社会领域立法
我国现有法律由七个部门法组成, 分别是宪法类、民商法类、行政法类、经济法类、社会法类、刑法类、诉讼及非诉讼程序法类。虽然体育法被划为行政法领域, 但体育权利是公民最基本的生存权之一, 在1966年的5经济、社会和文化权利国际公约6中明确规定:/人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。0社会事业是关系人民群众基本生活质量和共同利益的公共事业。公众性、公用性、公益性和非营利性, 是社会事业最主要的特征。体育与教育、科技、文化、医疗一样, 都是社会事业的重要组成部分, 因此, 从这个角度理解, 体育领域的立法也可以被视为保障公民最基本生活权利的社会领域立法。1978年改革开放以来, 立法工作要服从和服务于经济建设这个中心, 因此, 从国家法律到地方立法, 均出现重经济轻社会的现象。经济立法在总体上可以直接保障和促进生产力发展, 产生明显的经济效益, 决策者、立法者、执法者、司法者容易对经济立法产生积极性, 而社会立法在总体上需要政府付出经济、服务、管理等资源, 在我国经济发展水平还不高, 政府全心全意发展经济的情况下, 大力发展社会立法缺乏相应的物
[3]质基础和经济资源, 政府行为缺乏相应的动力和积极性。
¹有文章将2007年第62届联合国大会通过的5奥林匹克休战决议6, 也作为体育领域的多边条约, 这是不准确的。因为5奥林匹克休战决议6就其法律性质, 属于联合国大会的决议, 而非多边国际条约。
º最新的双边合作协议, 是2007年8月3日, 中国与南非签订的5体育合作谅解备忘录6。
体育科学2009年(第29卷) 第8期
因此, 从中国改革开放以来大的立法背景来看, 体育立法与其他社会领域的立法一样, 长期受到忽视。
2. 2. 2 体育领域的功利主义导致在体育事业发展中偏竞技轻制度
体育领域的功利主义导致在体育事业的发展中高度重视竞技体育, 而忽视制度建设。在我国, 体育中的功利主义主要表现为政治功利主义和经济功利主义。在整个国家和民族看来, 在体育比赛中获得荣誉是国力强盛的象征, /为国争光0、/振兴中华0的爱国口号鼓舞了一代又一代体育健儿, 在特殊历史时期, 体育运动更是肩负起重大的政治任务, 成为对外交流与对话的外交手段。随着经济的发展, 特别是改革开放以来, 经济体制转轨加速了人们价值观的转变, 经济功利主义获得了存在的合理性和社会现实的物质基础,
[5]
的事, 而忽略了体育丰富的社会功能和价值, 忽视了民众的健康权利、休闲权利和体育的社会化与市场化发展。同时, 人们也担心体育行政主管部门通过立法而使/部门利益法制化0, 从而在一定程度上影响了社会对体育立法工作的关注和推动。
3 推动我国体育法制建设发展的几点思考
3. 1 大力发展社会事业, 推动中国体育法制建设进入新阶段
加快发展社会事业、全面改善人民生活是实现经济社会协调发展的必然要求, 也是人民对全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的期待。体育是社会发展与人类文明进步的一个标志, 是社会事业的重要组成部分, 目前, 我国已进入了居民消费结构加快升级的阶段, 城乡居民除了生存需求之外, 对体育休闲需求日益增长。同时, 人类也面临既要享受现代文明, 又要保持人类固有野性, 使人类不断进化和优化的问题, 体育是目前为止找到的最有效、最有益、最有趣的方法。因此, 加快体育事业的法制化建设, 推动群众体育、体育产业化的发展, 是顺应经济社会发展规律的必然要求, 是顺应人类自身发展的必然要求。社会事业的发展, 离不开法制建设的推动和促进。2003年5公共文化体育设施条例6的出台和实施, 对加强体育设施建设, 发展体育公益事业, 产生了积极推动作用。被列入2009年国务院立法计划的5全民健身条例6, 按计划将在今年出台, 这对保障公民参加体育健身活动的合法权益, 将产生重要意义。体育彩票自1994年发行以来, 已成为社会事业发展的/助推器0, 为规范福利彩票和体育彩票的发行和使用, 国务院颁布的5彩票管理条例6, 已于2009年7月1日施行。体育彩票公益金在法制的引领下, 为体育事业的发展添砖加瓦, 确保了体育公益事业的健康发展。因此, 在全社会都在重视社会事业发展的大背景下, 要强化依法治体, 用法制来保障体育社会事业所取得的成就; 另一方面, 体育社会事业的发展, 也在不断促进体育法制建设的完善。
3. 2 在国家法律层面, 积极推动5中华人民共和国体育法6的修改和5中华人民共和国体育仲裁法6的制订
根据党中央的要求, 到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系, 为达到这一目标, 促进法律体系的科学、统一与和谐, 全国人大正在组织大规模的法律清理, 对我国现行有效的231件法律全面分析和研究, 或修改、废止, 或解释、配套。因此, 5中华人民共和国体育法6的修改虽未列入全国人大的五年立法规划, 但全国人大在全面开展法律清理工作后, 确认为现行5中华人民共和国体育法6已不能适应社会发展的需要, 必须进行修改时, 也有可能对立法规划进行调整, 将5中华人民共和国体育法6的修改列入本届常委会任期内进行审议。因此, 体育界、法律界要通过各种渠道, 向全国人大常委会阐明修改5中华人民共和国体育法6的必要性、可行性和紧迫性, 尤其是体育行政
国家拿出巨大资金用于竞技体育。在
体育法制建设领域, 也表现出了对竞技体育的偏重, 国家体育总局现行有效的37件部门规章中, 有近一半是与竞技体育有关的。而制度建设需要制约行政权利、规范市场行为, 难以在短期内产生经济或政治效益, 制度建设受到忽视。因此, 中国虽然在2008年的奥运会中获得了金牌总数第一的殊荣, 从体育大国向体育强国迈进, 但体育法制建设的发展却与体育强国的身份不相称, 甚至落后于教育、科技、文化、卫生等相邻部门。
2. 2. 3 在以政府为主导的立法模式下, 体育行政主管部门在立法中的推动作用不足
我国法制建设包括体育法制建设的路径选择是一种以/政府推进型0为主的法制现代化过程, 强调政府在法制建设中的主导性作用。体育行政主管部门虽然不是法律和行政法规的制订者, 但在中国现有立法起草机制中, 政府相关部门往往是作为有关法律或行政法规的起草单位, 因此, 我国体育法制建设的前景在很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的统筹规划、合理推进和具体实
[9]施。重视本领域立法的部门, 通常会在全国人大或国务
院征求立法建议时, 积极予以推动。而在体育领域, 体育行政主管部门在全面实施依法治体方面的作用不够突出, 推动立法的力度不足。虽然体育界人士呼吁修改5体育法6已长达10年, 但全国人大常委会在2008年10月发布的十一届全国人大常委会五年立法规划中, 64项将审议
[10]或可能审议的立法项目中, 并不包括5体育法6。这就意
味着, 按正常的立法进程, 在2013年前, 5体育法6都将不被列入全国人大常委会的立法修改议程中。2. 2. 4 人文精神在中国体育发展中的缺失
人文精神在中国体育发展中的缺失, 使社会忽视了体育的价值本位, 从而一定程度上影响了体育立法的进程。/举国体制0的推行, 体育行政主管部门关注金牌, 机构设置、资金投入、人员配置都围绕竞技运动的锦标, 对体育发展的其他领域重视不足, 这就造成了立法重点偏于竞技, 内容过窄。更为突出的是, 社会对体育的认识存在偏差, 认为体育就是竞技、竞技就是金牌, 是体育行政主管部门
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主管部门要高度重视现行5中华人民共和国体育法6已远远落后于体育事业发展需要的客观现实, 做好修改5中华人民共和国体育法6的各项准备工作, 推动5中华人民共和国体育法6早日进入修改议程。
此外, 为解决制约体育事业发展的争议解决方式, 5中华人民共和国体育仲裁法6的制订必须提到议事日程上来。在我国, 随着现代体育运动的发展, 体育运动中的各方主体间不可避免地会产生冲突和纷争, 与体育运动相关的纠纷的内容和领域不断扩大, 建立体育仲裁制度的必要性得到共识。但体育仲裁制度应如何建立, 却众说纷纭。目前, 制约体育仲裁制度建立的最关键性问题, 是5中华人民共和国体育法6与5立法法6两部法律规定的不一致:根据1995年5中华人民共和国体育法6第33条的授权性规定, 国务院应以行政法规的形式, 建立体育仲裁制度。而国务院在5立法法6出台前, 一直没有制订有关体育仲裁的行政法规。而根据2001年5立法法6第8条的规定, 诉讼和仲裁制度只能制订法律, 也就是说, 仲裁事务属于全国人大及其常委会的专属立法权。5中华人民共和国体育法6与5立法法6的规定相冲突, 以谁为优? 笔者认为, 这可以从两个方面进行分析:一是从法律的效力等级来看, 5立法法6是由全国人大通过的, 而5中华人民共和国体育法6是由全国人大常委会通过的, 当全国人大常委会通过的法律与全国人大通过的法律相冲突时, 全国人大通过的法律优先; 二是从法律颁布的时间来看, 根据/新法优于旧法0的原则, 两法在发生冲突时, 应以后法优先。因此, 5立法法6的规定优于5中华人民共和国体育法6。也即要建立真正意义的体育仲裁制度, 必须建立法律。国务院早在1996年的立法工作计划中, 就将/体育仲裁条例0的制订列入/需要抓紧研究、待条件成熟时适时提出的立法项目0, 但经过曲折的十余年, /体育仲裁条例0直到现在也没有出台, 在国务院2009年的立法工作计划中, 已取消了该项目, 其中, 最核心的问题就是仲裁属于法律保留事项, 只能由法律来规定。
由此可见, 解决体育仲裁的问题, 必须采用法律形式。在争取制订/体育仲裁法0时, 可以5中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法6(以下简称5农村土地纠纷仲裁法6) 的制订作为范例。5农村土地纠纷仲裁法6已经全国人大常委会审议通过, 农村土地承包经营纠纷仲裁与体育仲裁一样, 也是专门针对某一领域而建立的特别仲裁制度。但5农村土地纠纷仲裁法6得以被快速列入立法计划, 是因为土地承包经营纠纷已经成为影响农村和谐稳定的因素之一, 必须通过法律的形式健全农村土地承包经营纠纷的解决机制。而/体育仲裁法0制订的必要性、紧迫性和可行性, 只在体育界人士中讨论, 显然并未得到国家最高立法机构的认同。因此, 必须重视体育立法的研究, 加强宣传, 推动5中华人民共和国体育法6的修改和5体育仲裁法6的制订。
3. 3 重视地方立法对完善体育法制建设的重要作用
地方立法是建设有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分, 一方面, 有实施宪法、法律、行政法规和国家大政方针的义务, 对它们欠缺或不便操作之处予以补充; 另一方面, 对用法律、行政法规规范尚不具备条件的事项, 可由地方先行立法。改革开放30年, 地方立法对中国政治、经济、法制、文化和其他事业的发展, 发挥了积极作用。体育法制建设从全国层面的立法情况来看, 不尽人意, 中国幅员辽阔, 各地的体育发展水平不尽相同, 可根据各地情况, 推动体育地方立法的发展。北京奥运会的成功举办, 北京地方立法就发挥了重要作用, 从申奥成功至奥运会成功举办, 北京市三届人大常委会历时七年, 围绕奥运筹备与举办, 制定、修订了18项地方性法规, 并做出了5关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议6, 为奥运会、残奥会创造了良好的法治环境。因此, 体育地方立法为完善体育法制建设、推进体育事业的健康发展作用显著, 应高度重视体育领域的地方立法。3. 4 加强国际领域的合作, 并用国际立法的形式来加以推动
体育是最具国际性的一项事业, 体育无国界。萨马兰奇把体育与政治、金钱、艺术、性爱列为世界五种通用语言, 我们已经成为世界竞技大国, 有责任、有条件更充分扮演重要角色。伴随着现代法治的发展, 体育法正在成为许多国家法律系统的组成部分, 体育发展也面临着全球化的法制背景。现代体育的规范要求与国际社会普遍的法制规则相契合, 使世界体育呈现出日益明显的法制化趋向。加强体育法制建设, 提高体育领域的法治化水平, 是我国体育与各国和国际体育平等对话与交流的重要基础和必要条件。我国体育法制建设的发展, 应注重在国际体育领域通过国际协定与其他国家或国际组织建立长期的、稳定的、广泛的合作关系, 积极参与和引领国际体育的发展, 以更加适应全球化的体育法制背景。
3. 5 体育行政主管部门要转变观念, 重视将法制建设落到实处
国家体育总局刘鹏局长在2009年1月召开的全国体育局长会议上强调, 中国的体育事业的发展仍要坚持/举国体制0。举国体制使竞技体育成为最大的受益者, 但要成为体育强国, 更要重视体育各领域的协调和全面发展, 尤其不能忽视体育的法制化建设。体育发展要进入快速的、有序的、适应社会发展和人民需要的发展新阶段, 必须营造良好的法制环境。法制是体育发展的必由之路, 依法治体是建设法治中国的有机组成部分, 体育行政主管部门要进一步强化法制观念, 重视体育领域的立法工作, 大力加强体育法制建设, 使中国体育事业的发展纳入科学化、规范化、法制化的轨道。
综上所述, 改革开放30年来, 我国体育法制建设取得了可喜成绩, 体育法制建设已进入多层次、国际化、稳步向前的发展阶段。但我们也应清醒看到, 法规的系统性不足,
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体育科学2009年(第29卷) 第8期
之间, 以及他们与法院、体育仲裁之间就产生了两重体育法律关系, 即体育主体之间的原有体育权利义务关系和他们与法院、体育仲裁之间因诉讼请求而产生的体育权利义务关系。后者为保证和维护前者的平衡而存在; 前者依后者所做出的责任判定而确认或变更。
保护性体育法律关系是因为体育主体采取了违反5宪法6、5体育法6等行为而产生的, 其目的是为了恢复主体间被阻断的体育法律关系。保护性体育法律关系着重体现了法律对体育内在和发展秩序的维护和保护作用。它通常以刑事制裁的形式表现出来。保护性体育法律关系的实施主体是国家, 而其他体育主体则是其犯罪行为的承担者。对此, 应该从以下几个方面考虑:首先, 体育行为人在体育活动中故意或过失实施了犯罪行为或该行为严重危害了体育正常秩序的行为。其次, 体育行为人承担的是一种否定性的法律后果。最后, 体育行为人违反了5体育法6或其他法律中对体育权利和体育义务设定的范围, 而必须承担相应的法律责任。因此, 违法性是认定其承担刑事责任的一个基本要件。体育领域中的运动员、教练员参与/赌球0, /兴奋剂0滥用、恶性球迷骚乱、恐怖袭击等都属于典型的保护性体育法律关系, 这些行为可能造成体育秩序的混乱和瘫痪, 因此, 需要国家以强制性施加法律制裁。结束语
现代体育运动中表现出的法律关系纷繁复杂, 如何明晰这些法律关系直接关系到我国体育法制建设的进程。从目前来看, 我国对体育法律关系的专题研究较为缺乏, 尤其是对体育实践中所表现出来的体育固有和实体法律关系研究严重缺失。这在很大程度上影响各类体育配套
立法的进程。本文通过对各种体育法律关系的系统论述, 旨在表明当今中国体育社会化进程中之所以表现出各种无法调适的问题, 实质在于我国体育法学研究、体育立法、体育法律实施和监督体系的严重不足。
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(上接第31页)
立法调整对象不平衡, 数量偏少, 国际化程度偏慢, 体育法制建设落后于体育实践等问题。体育事业的发展, 需要全社会来推动, 更需要体育行政主管部门发挥主导作用, 毕竟立法是需要运用公权力来实现的。总体来看, 体育法制建设的发展与中国体育大国的身份仍不匹配, 进一步厘清体育事业的发展思路, 明确体育法制建设的发展方向, 建设全面而系统的体育法制, 仍然任重而道远。
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