湖北社会科学２００８年第２期
非正式制度约束与西部民族地区经济发展
李红梅
（北方民族大学社科部，宁夏银川７５００２１）
摘要：当前，西部民族地区正在进行着一场深刻的以建立和完善市场机制为核心的制度变迁。然而产生于自然经济基础之上并延续至今的文化传统、意识形态等非正式制度却阻碍了正式制度作用的发挥，也制约了民族地区经济发展的步伐。因此，我们必须要努力推动非正式制度的演进与创新，为民族地区经济发展创造良好的制度环境。
关键词：非正式制度；民族地区；经济发展中图分类号：Ｆ１２７．８
文献标识码：Ａ
文章编号：１００３－８４７７（２００８）０２－０１００－０３
我国西部地区包括内蒙古、宁夏、陕西、甘肃、新疆、青海、西藏、四川、重庆、贵州、云南、广西等１２个省、市、自治区，全国８０％以上的少数民族居住在该地区，故也称西部民族地区。由于历史、经济、社会、政治、文化和民族习惯、宗教等因素，建国以来西部民族地区的经济发展一直较为落后，虽然改革开放使这一地区的经济有了长足的发展，但同经济基础雄厚的东部沿海地区相比依然差距显著。
对于西部民族地区经济发展迟缓的原因，可以从很多方面寻求答案，如民族地区地理区位和自然条件相对恶劣，发展资金缺乏，人才流失严重，对少数民族地区的支持与投入力度不足，尤其是公共产品的供给相对短缺等等。对此，学者们也都从不同的角度进行了较为深入的分析和研究。但遗憾的是，人们往往忽视了制度因素尤其是非正式制度对经济发展的约束作用，特别是在民族地区长期传承和延续的、不利于经济发展和经济效率增进的社会文化传统和意识形态等非正式制度安排，对民族地区的经济发展形成了很强的约束作用。而且这种意识形态还十分顽固地成为一种排斥力，使外部的支持与援助计划无法实现其预期目标。
制度有正式制度和非正式制度之分。正式制度，是指以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施的行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，且一旦确立就会形成制度刚性，对社会经济活动产生重要的激励和约束作用。非正式制度，则是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，主要包括文化传统、意识形态、伦理道德观念、风俗习惯、价值体系等。其中意识形态占主导地位。非正式制度通常是无形的，它存在于人们的内心信念和社会的风俗习惯之中。相对于正式制度安排，非正式制度安排具有内生性、非强制性、持久性和广泛性的特点。
正式制度与非正式制度是相互联系、相互制约的。正式制度代表着社会制度的主流，具有强制性，在社会发展中起着基础的不可替代的作用。非正式制度不能代替正式制度，但它往往是正式制度的基础，也是正式制度有效发挥作用的必要条件。新制度经济学派非常重视非正式制度的作用，认为正式制度“即使在最发达的经济中也只是决定选择的总约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”。［１］（ｐ４９）如果缺少了积极有效的非正式制度，即使能够从外部移植一些成功的正式制度，也往往会流于形式，或者在执行中走样。正如青木昌彦所说“即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本地非正式规则因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则就势必产
［２］（ｐ２８）
生冲突。其结果，借鉴来的制度可能根本就无法执行。”对
一、关于制度因素的一般分析
按照新制度经济学的观点，制度作为约束人们行为及其相互关系的一套行为规则，它能极大地影响经济增长与发展。一般而言，生产要素对经济发展的贡献大小在很大程度上取决于相应的制度安排，只有在合理的制度安排下，各种投入要素才能充分发挥其对经济增长的积极作用。正是在这个意义上，新制度学派认为经济增长和发展是制度变迁与创新的结果。
于西部民族地区而言，正是由于非正式制度安排与创新严重
作者简介：李红梅（１９７０—），女，北方民族大学社科部副教授，中国人民大学政治经济学专业博士生。
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滞后于正式制度供给，从而在很大程度上阻碍了市场经济制度结构的实质性确立和有效运行，制约了民族地区经济的发展。
地区市场闭塞，外向型经济落后，经济缺乏活力，大大限制了西部经济的发展。
（四）人才观念陈旧保守，用人机制死板僵化。２０世纪８０年代以来，西部１２省、市、区人才大量外流，人才流出量是流入量的两倍以上，特别是中青年骨干人才外流现象更为严重。近几年仅西北地区调往沿海及内地的科技人员多达近４万人，且大多为中高级专业人才。［４］（ｐ３４）究其原因，既有观念的影响，也与僵化的用人机制有关。在人才观念上，重视引进人才，忽视本地人才的稳定、培养和合理使用；重视人才的拥有量，忽视人才的优化配置和积极性创造性作用的发挥。在人才评价上，重学历、职称、辈份，轻能力、业绩表现和实际贡献。在人才使用上，任人唯亲、论资排辈、妒贤嫉能等不良风气大量存在。正是由于用人制度死板僵化，缺乏有效的利益激励和灵活的用人机制，造成了一方面是人才奇缺，另一方面又出现压制人才、鄙视人才、学非所用、用非所长的人才浪费现象。严重制约了西部民族地区经济社会及各项事业的发展。
（五）传统的功利主义自然观和资源观造成了人们生态保护意识差。西部民族地区往往是生态基础和环境都比较脆弱、并且对资源依赖程度很大的地区，在传统的功利主义自然观影响下人们对自然采取了掠夺式的开发。特别是在一些贫困地区，生存压力的重负和摆脱贫穷的急迫心情，使人们产生了不顾生态环境、盲目开发的竭泽而渔的开发建设观念，造成了西部民族地区生态环境恶化与贫困加剧的恶性循环怪圈。据全部分布在少统计，全国荒漠化率大于３０％的省区共有６个，数民族聚居地区，新疆荒漠化率高达８６．１％，宁夏为７６％、内蒙古为５９．３％、甘肃为５０．６％、西藏为４２％、青海为３３．１％。［３］
（ｐ２６１）
二、非正式制度安排对西部民族地区经济发展的约束作用
（一）小农意识根深蒂固，市场观念淡漠。西部作为中华文化的发源地，传统文化积淀深厚，农耕文明影响较深。正是受到几千年自给自足的自然经济的影响，西部民族地区普遍商品意识差，市场发育程度低，市场化改革进程明显弱于东部。农本商末、守家恋土、小富即安、墨守成规、害怕风险、不患寡而患不均等思想观念在西部民族地区普遍存在，成为根深蒂固的集体无意识，造成了人们市场观念、契约意识的缺乏。加上少数民族长期形成的与原始宗教文化、农耕文化、游牧文化等相适应的价值观、财富观、消费观和生产、生活方式，使得民族地区在现代化发展进程中，面临着比内地汉族聚居地区更大的发展阻力和障碍。一些少数民族的丧葬礼仪之多，耗资之大，令人瞠目，如苗族丧礼请客人８０－９０桌甚而且大量宰杀牲畜；景颇族丧葬要大摆至１００多桌是常事，
酒宴３－５天甚至７－８天，耗费酒、肉、粮食达数百斤之多。
［３］（ｐ１００）
这种与市场经济不相适应的生产生活方式过多地消耗
了并不丰富的社会财富，制约了扩大再生产能力，严重影响了人们生活水平的提高，阻碍了社会经济的发展。
（二）官本位思想浓厚，缺乏服务意识。中国２０００多年的封建历史，使得以官为本、权力崇拜的封建传统思想有着极深的烙印。所以中国古代就有“学而优则仕”的思维模式，读书就是为了做官，做官可以光宗耀祖。而新中国成立后的政治实践又强化了这种传统的理念，特别是与计划经济体制相适应的“全能政府”模式，使政府手中拥有着极大的权力，也使政府机关工作成了抢手的“铁饭碗”。这些都进一步助长了公务人员的“官本位”思想，民族地区尤甚：行政机构臃肿，行有政开支大，吃“皇粮”的人员比重比全国高出３０％—４０％，些省区行政事业费比重甚至是全国平均水平的１—２倍，远远超出了当地财政的承受能力。［３］（ｐ９０）以至于很多政府公务人员不能摆正自身的位置，总是摆出管理者的架势刁难企业和办事人员。政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，严重影响了西部民族地区的投资环境和政府形象，使许多外来投资者望而却步。
（三）计划经济思想严重，体制观念僵化。由于僵化保守的观念作祟，西部许多地方在思想认识上至今仍未挣脱姓“资”姓“社”的纠缠，长期以来视国有经济为正统、非国有经济为旁门左道。这种僵化保守的观念阻滞了所有制结构的改革，使西部民族地区非国有经济发展缓慢。据樊纲、王小鲁主编的《中国市场化指数———各地区市场化相对进程报告（２０００年）》中对１９９９年全国各地非国有经济发展相对指数测算，东部１１省区（缺海南数据）平均为７．０５，中部８省平均为４．３０，西部１１省区（缺西藏数据）平均为２．６６。非国有经济在工业总产值所占比重相对指数东部为４．９８，中部为０．７７，西部为－０．３７。非国有经济就业人数占城镇总就业人数比例相对指数东部地区平均为９．３０，中部为７．２７，西部为５．１８。集体企业落后，乡镇企业不发达，“三资”企业少，使得西部民族
与此同时，由于民族地区的工业经济发展水平低，技术设
备落后，且企业多以资源初加工产品为主，长期以来形成了高投入、低产出、高能耗、高排放的粗放型生产经营方式。给社会带来了严重的“外部性”问题，工业污染加剧。如青海省湟水流域８００多家各类企业及２万家乡镇企业，每年向湟水排入未环境污染问题也日经处理的废水约１．７亿吨。［５］（ｐ２２）还有宁夏，
益严重，城市空气中的污染物ＴＳＰ超过国家空气质量三级标准，在全国属重污染区。［６］（ｐ８０）
三、推动非正式制度变迁的途径
显然，产生于自然经济基础之上并延续至今的这些文化传统、意识形态已经影响到了西部民族地区市场化改革的进一步发展，必须要大力推动非正式制度的创新，建立起与市场经济相适应的文化氛围，为民族地区的经济发展创造良好的制度环境。尽管非正式制度具有较强的稳定性，但毕竟风俗习惯、意识形态等是人类后天习得的产物，具有可塑性。完全可以通过“柔性”的文化建设与“刚性”的制度建设的相互促进，实现非正式制度的演进和创新。
（一）大力发展教育，加强宣传工作，逐步提高公民的文化程度和人口素质。社会意识形态的形成是历史发展过程中知识不断积累和积淀的过程，其变迁是人们认知能力不断更新、知识不断增长的结果。因而，要实现非正式制度的创新，就必须通过教育和宣传使新的知识元素注入，促进知识的更新与发展。随着新知识渐进更新旧观念，非正式制度的创新效应也就在知识增进的“涓滴”过程中实现。［７］（ｐ１９）目前西部民
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族地区的人口文化素质较低，据第五次全国人口普查资料显示，文盲占１５岁及以上人口比例达１２．０７％，高于全国９．０８％的水平，尤其是云南、宁夏等少数民族聚集区域更为突出。［８］（ｐ１１４）正因为文化教育事业的落后，特别是现代科技文化的落后，使人们只能接受传统生产方式，从而劳动生产率低，摆脱贫困的能力也就很低，固有的生活生产习俗不易改变，适应市场经济的能力也会受到限制。要致富先治愚，当前必须要强化义务普及教育，提高适龄入学率和巩固在校率，普及科学知识，不断提高其文化素养，逐步打破贫困人口在愚昧水平上的再生产。同时还要利用报刊杂志、文艺演出等群众喜闻乐见的形式加强宣传工作，特别要针对传统文化中安贫乐道、求稳怕变、唯书唯上、持中贵和等保守思想与文化观念进行大力的宣传，鼓励人们树立开拓进取、勇于创新、挑战权威、探索真知的现代创新意识。以生动活泼的形象感染、影响群众，使人们长期固守的传统价值观在丰富多彩的形式和轻松的笑声中潜移默化地得到改变。
（二）打破地域隔绝，通过最大限度地实行开放来带动民族地区人们观念的转变。身居内陆，与外界信息交流相对隔绝的地域特点，使得民族地区人们头脑中的陈旧观念不易打破。因此，要通过大力发展交通、通讯等基础设施的建设，打破地域隔绝，最大限度地实行开放，把闭塞的西部民族地区与东部乃至国际密切联系起来。一方面要鼓励东部的企业家、人才到民族地区来创业，另一方面还要积极组织对外的劳务输出，让固守在贫困土地上的人们走出原有生活的巢臼，让他们亲眼看到发达地区的经济社会发展状况和人民生活水平富余程度、接触那里的先进思想观念，从而使他们开阔眼界。这样做，不仅能促进信息的沟通和商品的流通，扩大市场范围，促进分工和商品生产向纵深发展，改善民族地区的经济发展条件，更重要的是，可以把外部人们先进的思想观念、富于开拓冒险的精神带到民族地区来，让外界的新思想新观念影响西部人的生活方式，促使他们观念更新。
（三）提高政府公务员的素质，实现政府职能的转变。政府任何一项制度的推进必然要落实到每一位公务人员的身上，公务人员是改革和变迁最终的实施者，也是政府职能转变的真正的落实者。但由于目前民族地区公务人员的素质与知识结构参差不齐，导致在政府制度变迁的过程中，无法与中央政府形成一致的改革理念，对改革持消极甚至抵制的态度，以至于政府职能转换的进程相当缓慢。因而必须积极加强现代政府理念的宣传和教育，借鉴“新公共管理理论”、“治理理论”、“企业家政府理论”等发达国家的改革理念构建新型政府文化，“重新提倡、灌输公仆意识、服务意识，树立以民为本、公众至上的价值观，使之成为政府文化的核心”。
［９］（ｐ１０）
具有候鸟的特性，对发展环境非常注重和敏感，一旦环境恶
［１０］（ｐ２１）
因此，民化或其发展空间受到了限制，就可能自动离去。
族地区的人才战略构想应朝着营造适应人才发展的机制、环境方面努力。这方面，发达地区有许多好的做法值得西部民族地区学习借鉴。如在用人体制改革方面：实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬；做到一流人才、一流业绩、一流报酬；技术管理等生产要素参与收入分配；允许兼职兼薪、多劳多得；按需设岗、按岗择人等制度和办法，民族地区都可以结合自身的特点借鉴和学习。另外，在人才发展战略的制定上，一定要适应本地区的国民经济和社会发展规划，体现出各自的特色，全力营造“以人为本”的组织环境和社会环境，从让人才适应环境、适应体制转变为让体制适应人才、让环境适应人才上来，真正体现出“以人为本”的真谛。
（五）改变传统的自然观，加强环境意识教育。当前的经济发展应是一种可持续的发展，因而民族地区必须建立起新的自然观，节制人类对大自然的索取行为，节制改造自然的行为。在资源开发和利用上，更加重视对生态环境的保护，变粗放式开发模式为集约化开发模式，尤其要以循环经济来带动西部民族地区的经济发展，使经济活动建立在生态环境保护的基础之上，实现人类与大自然的和谐共处。在目前要不断加强环境意识教育，使可持续发展的观念成为全民族深层次的自觉意识，并使这种自觉意识深入到社会经济、政治、科学文化及日常生活的各个领域，这样才能克服各种急功近利、破坏资源与环境的不良行为，真正实现经济效益、社会效益和生态效益的有机结合。
参考文献：
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［１０］孔春梅．我国欠发达地区人才问题分析［Ｊ］．人才开发，２００３，（１２）．
责任编辑
姜凤玲
同时，政府内
部人事管理要引入市场化竞争机制，保证适度的政府内部人才流动，以形成公务人员之间良性的竞争态势，促使政府公务人员及时转变思想观念，提高服务意识和创新意识。只有这样，才能使政府部门朝着“小政府、大服务”的目标迈进，实现政府由经济管理型角色向公共服务型角色的转变。
（四）彻底转变人才观，大力推进人才管理体制改革。人才是民族地区发挥后发优势的关键所在，因此必须从根本上改变以往消极保守的人才观。应当看到，人才在某种意义上
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非正式制度约束与西部民族地区经济发展
李红梅
（北方民族大学社科部，宁夏银川７５００２１）
摘要：当前，西部民族地区正在进行着一场深刻的以建立和完善市场机制为核心的制度变迁。然而产生于自然经济基础之上并延续至今的文化传统、意识形态等非正式制度却阻碍了正式制度作用的发挥，也制约了民族地区经济发展的步伐。因此，我们必须要努力推动非正式制度的演进与创新，为民族地区经济发展创造良好的制度环境。
关键词：非正式制度；民族地区；经济发展中图分类号：Ｆ１２７．８
文献标识码：Ａ
文章编号：１００３－８４７７（２００８）０２－０１００－０３
我国西部地区包括内蒙古、宁夏、陕西、甘肃、新疆、青海、西藏、四川、重庆、贵州、云南、广西等１２个省、市、自治区，全国８０％以上的少数民族居住在该地区，故也称西部民族地区。由于历史、经济、社会、政治、文化和民族习惯、宗教等因素，建国以来西部民族地区的经济发展一直较为落后，虽然改革开放使这一地区的经济有了长足的发展，但同经济基础雄厚的东部沿海地区相比依然差距显著。
对于西部民族地区经济发展迟缓的原因，可以从很多方面寻求答案，如民族地区地理区位和自然条件相对恶劣，发展资金缺乏，人才流失严重，对少数民族地区的支持与投入力度不足，尤其是公共产品的供给相对短缺等等。对此，学者们也都从不同的角度进行了较为深入的分析和研究。但遗憾的是，人们往往忽视了制度因素尤其是非正式制度对经济发展的约束作用，特别是在民族地区长期传承和延续的、不利于经济发展和经济效率增进的社会文化传统和意识形态等非正式制度安排，对民族地区的经济发展形成了很强的约束作用。而且这种意识形态还十分顽固地成为一种排斥力，使外部的支持与援助计划无法实现其预期目标。
制度有正式制度和非正式制度之分。正式制度，是指以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施的行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，且一旦确立就会形成制度刚性，对社会经济活动产生重要的激励和约束作用。非正式制度，则是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，主要包括文化传统、意识形态、伦理道德观念、风俗习惯、价值体系等。其中意识形态占主导地位。非正式制度通常是无形的，它存在于人们的内心信念和社会的风俗习惯之中。相对于正式制度安排，非正式制度安排具有内生性、非强制性、持久性和广泛性的特点。
正式制度与非正式制度是相互联系、相互制约的。正式制度代表着社会制度的主流，具有强制性，在社会发展中起着基础的不可替代的作用。非正式制度不能代替正式制度，但它往往是正式制度的基础，也是正式制度有效发挥作用的必要条件。新制度经济学派非常重视非正式制度的作用，认为正式制度“即使在最发达的经济中也只是决定选择的总约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”。［１］（ｐ４９）如果缺少了积极有效的非正式制度，即使能够从外部移植一些成功的正式制度，也往往会流于形式，或者在执行中走样。正如青木昌彦所说“即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本地非正式规则因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则就势必产
［２］（ｐ２８）
生冲突。其结果，借鉴来的制度可能根本就无法执行。”对
一、关于制度因素的一般分析
按照新制度经济学的观点，制度作为约束人们行为及其相互关系的一套行为规则，它能极大地影响经济增长与发展。一般而言，生产要素对经济发展的贡献大小在很大程度上取决于相应的制度安排，只有在合理的制度安排下，各种投入要素才能充分发挥其对经济增长的积极作用。正是在这个意义上，新制度学派认为经济增长和发展是制度变迁与创新的结果。
于西部民族地区而言，正是由于非正式制度安排与创新严重
作者简介：李红梅（１９７０—），女，北方民族大学社科部副教授，中国人民大学政治经济学专业博士生。
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滞后于正式制度供给，从而在很大程度上阻碍了市场经济制度结构的实质性确立和有效运行，制约了民族地区经济的发展。
地区市场闭塞，外向型经济落后，经济缺乏活力，大大限制了西部经济的发展。
（四）人才观念陈旧保守，用人机制死板僵化。２０世纪８０年代以来，西部１２省、市、区人才大量外流，人才流出量是流入量的两倍以上，特别是中青年骨干人才外流现象更为严重。近几年仅西北地区调往沿海及内地的科技人员多达近４万人，且大多为中高级专业人才。［４］（ｐ３４）究其原因，既有观念的影响，也与僵化的用人机制有关。在人才观念上，重视引进人才，忽视本地人才的稳定、培养和合理使用；重视人才的拥有量，忽视人才的优化配置和积极性创造性作用的发挥。在人才评价上，重学历、职称、辈份，轻能力、业绩表现和实际贡献。在人才使用上，任人唯亲、论资排辈、妒贤嫉能等不良风气大量存在。正是由于用人制度死板僵化，缺乏有效的利益激励和灵活的用人机制，造成了一方面是人才奇缺，另一方面又出现压制人才、鄙视人才、学非所用、用非所长的人才浪费现象。严重制约了西部民族地区经济社会及各项事业的发展。
（五）传统的功利主义自然观和资源观造成了人们生态保护意识差。西部民族地区往往是生态基础和环境都比较脆弱、并且对资源依赖程度很大的地区，在传统的功利主义自然观影响下人们对自然采取了掠夺式的开发。特别是在一些贫困地区，生存压力的重负和摆脱贫穷的急迫心情，使人们产生了不顾生态环境、盲目开发的竭泽而渔的开发建设观念，造成了西部民族地区生态环境恶化与贫困加剧的恶性循环怪圈。据全部分布在少统计，全国荒漠化率大于３０％的省区共有６个，数民族聚居地区，新疆荒漠化率高达８６．１％，宁夏为７６％、内蒙古为５９．３％、甘肃为５０．６％、西藏为４２％、青海为３３．１％。［３］
（ｐ２６１）
二、非正式制度安排对西部民族地区经济发展的约束作用
（一）小农意识根深蒂固，市场观念淡漠。西部作为中华文化的发源地，传统文化积淀深厚，农耕文明影响较深。正是受到几千年自给自足的自然经济的影响，西部民族地区普遍商品意识差，市场发育程度低，市场化改革进程明显弱于东部。农本商末、守家恋土、小富即安、墨守成规、害怕风险、不患寡而患不均等思想观念在西部民族地区普遍存在，成为根深蒂固的集体无意识，造成了人们市场观念、契约意识的缺乏。加上少数民族长期形成的与原始宗教文化、农耕文化、游牧文化等相适应的价值观、财富观、消费观和生产、生活方式，使得民族地区在现代化发展进程中，面临着比内地汉族聚居地区更大的发展阻力和障碍。一些少数民族的丧葬礼仪之多，耗资之大，令人瞠目，如苗族丧礼请客人８０－９０桌甚而且大量宰杀牲畜；景颇族丧葬要大摆至１００多桌是常事，
酒宴３－５天甚至７－８天，耗费酒、肉、粮食达数百斤之多。
［３］（ｐ１００）
这种与市场经济不相适应的生产生活方式过多地消耗
了并不丰富的社会财富，制约了扩大再生产能力，严重影响了人们生活水平的提高，阻碍了社会经济的发展。
（二）官本位思想浓厚，缺乏服务意识。中国２０００多年的封建历史，使得以官为本、权力崇拜的封建传统思想有着极深的烙印。所以中国古代就有“学而优则仕”的思维模式，读书就是为了做官，做官可以光宗耀祖。而新中国成立后的政治实践又强化了这种传统的理念，特别是与计划经济体制相适应的“全能政府”模式，使政府手中拥有着极大的权力，也使政府机关工作成了抢手的“铁饭碗”。这些都进一步助长了公务人员的“官本位”思想，民族地区尤甚：行政机构臃肿，行有政开支大，吃“皇粮”的人员比重比全国高出３０％—４０％，些省区行政事业费比重甚至是全国平均水平的１—２倍，远远超出了当地财政的承受能力。［３］（ｐ９０）以至于很多政府公务人员不能摆正自身的位置，总是摆出管理者的架势刁难企业和办事人员。政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，严重影响了西部民族地区的投资环境和政府形象，使许多外来投资者望而却步。
（三）计划经济思想严重，体制观念僵化。由于僵化保守的观念作祟，西部许多地方在思想认识上至今仍未挣脱姓“资”姓“社”的纠缠，长期以来视国有经济为正统、非国有经济为旁门左道。这种僵化保守的观念阻滞了所有制结构的改革，使西部民族地区非国有经济发展缓慢。据樊纲、王小鲁主编的《中国市场化指数———各地区市场化相对进程报告（２０００年）》中对１９９９年全国各地非国有经济发展相对指数测算，东部１１省区（缺海南数据）平均为７．０５，中部８省平均为４．３０，西部１１省区（缺西藏数据）平均为２．６６。非国有经济在工业总产值所占比重相对指数东部为４．９８，中部为０．７７，西部为－０．３７。非国有经济就业人数占城镇总就业人数比例相对指数东部地区平均为９．３０，中部为７．２７，西部为５．１８。集体企业落后，乡镇企业不发达，“三资”企业少，使得西部民族
与此同时，由于民族地区的工业经济发展水平低，技术设
备落后，且企业多以资源初加工产品为主，长期以来形成了高投入、低产出、高能耗、高排放的粗放型生产经营方式。给社会带来了严重的“外部性”问题，工业污染加剧。如青海省湟水流域８００多家各类企业及２万家乡镇企业，每年向湟水排入未环境污染问题也日经处理的废水约１．７亿吨。［５］（ｐ２２）还有宁夏，
益严重，城市空气中的污染物ＴＳＰ超过国家空气质量三级标准，在全国属重污染区。［６］（ｐ８０）
三、推动非正式制度变迁的途径
显然，产生于自然经济基础之上并延续至今的这些文化传统、意识形态已经影响到了西部民族地区市场化改革的进一步发展，必须要大力推动非正式制度的创新，建立起与市场经济相适应的文化氛围，为民族地区的经济发展创造良好的制度环境。尽管非正式制度具有较强的稳定性，但毕竟风俗习惯、意识形态等是人类后天习得的产物，具有可塑性。完全可以通过“柔性”的文化建设与“刚性”的制度建设的相互促进，实现非正式制度的演进和创新。
（一）大力发展教育，加强宣传工作，逐步提高公民的文化程度和人口素质。社会意识形态的形成是历史发展过程中知识不断积累和积淀的过程，其变迁是人们认知能力不断更新、知识不断增长的结果。因而，要实现非正式制度的创新，就必须通过教育和宣传使新的知识元素注入，促进知识的更新与发展。随着新知识渐进更新旧观念，非正式制度的创新效应也就在知识增进的“涓滴”过程中实现。［７］（ｐ１９）目前西部民
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族地区的人口文化素质较低，据第五次全国人口普查资料显示，文盲占１５岁及以上人口比例达１２．０７％，高于全国９．０８％的水平，尤其是云南、宁夏等少数民族聚集区域更为突出。［８］（ｐ１１４）正因为文化教育事业的落后，特别是现代科技文化的落后，使人们只能接受传统生产方式，从而劳动生产率低，摆脱贫困的能力也就很低，固有的生活生产习俗不易改变，适应市场经济的能力也会受到限制。要致富先治愚，当前必须要强化义务普及教育，提高适龄入学率和巩固在校率，普及科学知识，不断提高其文化素养，逐步打破贫困人口在愚昧水平上的再生产。同时还要利用报刊杂志、文艺演出等群众喜闻乐见的形式加强宣传工作，特别要针对传统文化中安贫乐道、求稳怕变、唯书唯上、持中贵和等保守思想与文化观念进行大力的宣传，鼓励人们树立开拓进取、勇于创新、挑战权威、探索真知的现代创新意识。以生动活泼的形象感染、影响群众，使人们长期固守的传统价值观在丰富多彩的形式和轻松的笑声中潜移默化地得到改变。
（二）打破地域隔绝，通过最大限度地实行开放来带动民族地区人们观念的转变。身居内陆，与外界信息交流相对隔绝的地域特点，使得民族地区人们头脑中的陈旧观念不易打破。因此，要通过大力发展交通、通讯等基础设施的建设，打破地域隔绝，最大限度地实行开放，把闭塞的西部民族地区与东部乃至国际密切联系起来。一方面要鼓励东部的企业家、人才到民族地区来创业，另一方面还要积极组织对外的劳务输出，让固守在贫困土地上的人们走出原有生活的巢臼，让他们亲眼看到发达地区的经济社会发展状况和人民生活水平富余程度、接触那里的先进思想观念，从而使他们开阔眼界。这样做，不仅能促进信息的沟通和商品的流通，扩大市场范围，促进分工和商品生产向纵深发展，改善民族地区的经济发展条件，更重要的是，可以把外部人们先进的思想观念、富于开拓冒险的精神带到民族地区来，让外界的新思想新观念影响西部人的生活方式，促使他们观念更新。
（三）提高政府公务员的素质，实现政府职能的转变。政府任何一项制度的推进必然要落实到每一位公务人员的身上，公务人员是改革和变迁最终的实施者，也是政府职能转变的真正的落实者。但由于目前民族地区公务人员的素质与知识结构参差不齐，导致在政府制度变迁的过程中，无法与中央政府形成一致的改革理念，对改革持消极甚至抵制的态度，以至于政府职能转换的进程相当缓慢。因而必须积极加强现代政府理念的宣传和教育，借鉴“新公共管理理论”、“治理理论”、“企业家政府理论”等发达国家的改革理念构建新型政府文化，“重新提倡、灌输公仆意识、服务意识，树立以民为本、公众至上的价值观，使之成为政府文化的核心”。
［９］（ｐ１０）
具有候鸟的特性，对发展环境非常注重和敏感，一旦环境恶
［１０］（ｐ２１）
因此，民化或其发展空间受到了限制，就可能自动离去。
族地区的人才战略构想应朝着营造适应人才发展的机制、环境方面努力。这方面，发达地区有许多好的做法值得西部民族地区学习借鉴。如在用人体制改革方面：实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬；做到一流人才、一流业绩、一流报酬；技术管理等生产要素参与收入分配；允许兼职兼薪、多劳多得；按需设岗、按岗择人等制度和办法，民族地区都可以结合自身的特点借鉴和学习。另外，在人才发展战略的制定上，一定要适应本地区的国民经济和社会发展规划，体现出各自的特色，全力营造“以人为本”的组织环境和社会环境，从让人才适应环境、适应体制转变为让体制适应人才、让环境适应人才上来，真正体现出“以人为本”的真谛。
（五）改变传统的自然观，加强环境意识教育。当前的经济发展应是一种可持续的发展，因而民族地区必须建立起新的自然观，节制人类对大自然的索取行为，节制改造自然的行为。在资源开发和利用上，更加重视对生态环境的保护，变粗放式开发模式为集约化开发模式，尤其要以循环经济来带动西部民族地区的经济发展，使经济活动建立在生态环境保护的基础之上，实现人类与大自然的和谐共处。在目前要不断加强环境意识教育，使可持续发展的观念成为全民族深层次的自觉意识，并使这种自觉意识深入到社会经济、政治、科学文化及日常生活的各个领域，这样才能克服各种急功近利、破坏资源与环境的不良行为，真正实现经济效益、社会效益和生态效益的有机结合。
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责任编辑
姜凤玲
同时，政府内
部人事管理要引入市场化竞争机制，保证适度的政府内部人才流动，以形成公务人员之间良性的竞争态势，促使政府公务人员及时转变思想观念，提高服务意识和创新意识。只有这样，才能使政府部门朝着“小政府、大服务”的目标迈进，实现政府由经济管理型角色向公共服务型角色的转变。
（四）彻底转变人才观，大力推进人才管理体制改革。人才是民族地区发挥后发优势的关键所在，因此必须从根本上改变以往消极保守的人才观。应当看到，人才在某种意义上
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