浅 析 养 老 保 险 基 金 “ 账 ” 行 问题 空 运
薛军 玺 原 培 海
（ 四川大 学公共管理 学院
【 摘 要 】 文通过 对 养老保 险基金 “ 本 空账 ” 的形成 、 害及 责任 主体 的 危 分析 ， 为政府 作 为责 任 主体 应 当通过 多种 渠 道 ， 认 承担 起 解 决 养 老金
“ 空账” 化 解危机 的重任 。 、
口 问题
６０ ６ ） １０ ４
（ 养老保险基金 收缴 困难更加 恶化 了养老保 险基金 的缺 四） 当前我 国养老保险覆盖 面仍 然较低 ， 扩大覆 盖面也 面临许 多 困难 ： 险基金 的征缴率 不高 ； 保 缴费工 资的基数 虚假 ； 一些 企业及 个体劳动者 以减少负担 为 目的 ， 追求 利益最大化 而逃避缴纳保 险 费用 ， 使得养老保 险基金 收缴难度 大 ， 以至于社会 统筹基金 不足 ， 结果就导致收支缺 口不断扩大。 二 、空账” “ 问题 的 危 害 面对约为 １ ． ３万亿之 巨的资金空洞 ， 社会上 出现各种 声音 ， 众 说纷纭 ， 不置可否 ， 但 养老保险基金继续“ 空账” 运行危害巨大。 （ ） 一 旧制 度 难 以向 新 制 度 顺 利 转轨 随着个人账户基金的挪用不断进 行 ， 资金空洞的越来 越大 ， 原 本建立 的“ 统账 结合 ” 制度 ， 只停 留在名 义上 ， 退休 的劳动 者 的养 老金实 际上仍 旧是用 在职者人员 的个 人账户资金维 持 ， 么从 这 那 种意义上而言 ， 部分积累制” “ 本质上还是“ 现收现付” 。
（ ） 以应 对人 口老龄 化 的 风 险 二 难 我 国 的老 龄 人 口相 比 于发 达 国家 ， 所 不 同 ， 有 总 量 大 、 有 具 增 速高的特点 。人 口组织指 出 ： 截止 到 ２ １ ０ ０年我 国 ６ ０岁 以上 的老 龄人 口已经达到增至 １ ３亿左 右 ， ． ７ 照此趋势下 去 ， 预计到 ２ ２ ０ ０年 和 ２３ ０ ０年时老龄人 １将 分别 达到 ２４ ３ ．５亿 和 ３５ ． ５亿 ， 此严峻 的 如 人 口形势 ， 为养 老保 险提 出了挑 战 ， 明显可 以看 出 ， 老保 险基 很 养 金个人账户如果继续如此“ 空账”， 国的养老 保险制度 是无法可 我 持 续 地 良性 运 行 的 。
【 关键 词 】 养老保 险基金 ； 运行 ； 主体 空账 责任
进入 ２ Ｏ世纪 ８ ０年代后 ， 随着 经济体制改革 深入发展 ， 尤其是 确立 了在 中国建设社 会主义市场 经济 目标之后 ， 现实对 我 国带有 浓厚计划经济色彩的 “ 收现付 制” 现 的养老保 险模式 提出 了挑 战 ， 加之人 口老龄化 的步伐加快 ， 现实要求我 国需 要建立一 种能同时 兼顾公平与效率 ， 强调权 利与 义务对称 ， 内在 可持续 的， 并能 应对
市场经 济风险与人 口老龄化 的挑 战 ， 具有 较高统筹层次 的养老保 险模式 。部分积累制的模式应时而生 ， 它是统账结合的模式 ， 即社 会统筹账户与个人账户相结合的模式。 这 同时也带来 了无法 回避 的制度 缺陷 ， 引起 大众关注 危害 最 程度最大的 当属 养老保 险基金 “ 空账” 运行 问题。所谓 养老保 险 基金“ 空账 ” 是指 由劳动者所缴 纳 、 用人单 位缴费 中部分划拨 的个 人账户 出现 了有账无 钱的现象 ， 即缴纳保 险的劳动者 的账户 中没 有现金存款额 ， 而只是有存款 的数 ， 这部分钱一般用来支 付上一代 退休职工的工资 、 福利 ， 在劳动者发生老年风险时将 没有账 面上所 显示 的金额用于支付养老金 ， 从而发生 支付 危机 。２ １ ００年 ７月 １ ３ ３中 １， 国社科 院世界社保研究 中心主任郑秉 文在 中国和拉美养老 金制度 国际研讨会 上透露 ： 据估 算 ， 国养 老金 “ 中 空账 ” 规模 大约 为 １ ． ３万亿 。 养 老保 险基 金 “ 账 ” 形 成 原 因 空 的 （ 历 史遗 留问题 ， 一） 此部分主要指从 养老保 险制度从现 收现 付 改革 为部分积 累之初就产生存在并且依 然存在的部分 制度转轨时 的成本 没有完 全 消化 ， 轨成 本就 成 了“ 口” 转 缺 ， 主要来 自两个方面 ： 其一是 “ 老人 ” 没有个人账 户积 累所造成 的缺 口， 二是 “ 之 中人” 在制度实施之前 的年份 里没有个人 账户积 累所 造成的缺 口。“ 统账结合” 的混合制模式下 ， 养老保 险基 金“ 口” 缺 即转轨 成本 由谁 负担 的问题直 到现在仍然没有 明确 ， 政府 没有 明 确承担转制成本 ， 仍然试 图通过养老保险制度 内来消化 ， 导致 了一 直 以来个人账户被挪用来填补“ 口” 从而造成“ 缺 ， 空账” 。 （ ） 轨 成 本 带 来 的 缺 口导 致 的 “ 账 管 理 ” 二 转 混 现收现付制过渡到部 分积 累制 ， 采用 “ 账结 合” 统 的模 式 ， 意 味着所有参 保人员都要 建立个人账 户而且还要记 录缴费 ， 由于制 度形成之前 的“ 老人 ” 没有个人 账户上没有积 累 ， 他们 的养老 金就 用 了社会统筹那部分的基金来发放 ， 外“ 此 中人 ” 的个人 账户 积累 不充分 ， 也会用社会统筹基金部分来填充 ， 但在 实际情况 中社 会统 筹基金往往不足 以实用 ， 以时常会 挪用“ 人” 所 新 的个 人账户 基金 用来填补“ 口” 结果就是社会统筹那部 分的基金 和个人账 户 中 缺 ， 的基金不分彼此 。由于统账不 分导致 的基金缺 口一直在 扩大 ， 按 现行制 度的基金缺 １发展
下去 ， ： ３ 我国未来几 十年基金缺 口还 将 １ ３ 趋扩大化 。 （ ） 口老龄化带来的对养老保 险基金 的冲击 三 人 随着生活水平 的提高 ， 国老年人 退休后 的平均 寿命普遍 延 我 长 。那意味着今后 “ 人” 新 的个人 账户积 累也将 出现空账 。大量 提前退休及对其 的监管力度不够 ， 更是导致缴费期减少 ， 增加 了养 老基金 的支 出。由于人 １ ３老龄化的加速 ， 大量 、 快速增加 的退 休人 员 导致养老保 险基金收不抵支 ， 大了基金缺 口。 加
一
、
（ 参加养老保险的劳动者对“ 三） 个人 账户” 制度失去 了信任 在制度设计之初 ， 个人账户 ” “ 设立的初衷 之一是要 提高投保 人 的积极性 ， 使 投保 人多 投保 多受 益 。但 个人账 户 “ 账 ” 促 空 出 现， 使投保人产 生对 自己的积 累安全性 的担心 ， 这样却伤害 了投保
人 的积 极 性 。
三 、 府 是 解 决 “ 账 ” 责 任 主体 政 空 的 作为社会保障制度的主导者 ， 政府无疑承担着重大责任 ， 包括 财政责任 、 监管责任 、 推动立法 与宏观调 控责任 ， 核心责任 则是政 府的财政责任。从 世界范 围看 ， 政府 资金都是各 国社会保 障资金
的重要来 源甚至是主要来 源 ， 政府 对社会保 障所 承担的责任也 主 要通过财政供款来体现 ， 它既是政府履行公共职责的具体 体现 ， 又 是公共资源取 之于民、 用之 于保障 民生 、 改善 民生 的具体体现 。 在养老保险转制之前 ， 计划经济体制下职工实际：资 并不高 ， 【 本来应 当应 作为收入部分 的社会保 险缴 费没有形成 ， 参保职工 的 积累 ， 以专款专项 的形 式保 留， 不 又没有 分发给职 工 ， 这部 分本是 “ 预告扣除用作职 工养老 ” 的资金被 国家用 作 了扩 大再生产 之后 又化为 国有资产。那么既然计划体制下劳动者所应有的积累作为 国有资产被政府所经营管理 ， 那么在制度的转换 过程中 ， 做实参保 人员个人账户资金 不足 ， 导致个人养老基金账户 的缺 口， 实际上是 统筹基金缺 １ ３的另一种形式 ， 那么个人养 老基金账户 的“ 空账 ” 责 任理所应当 由政府承担。
【 参考 文献 】 ［］ １ 郑功 成． 中国社会 保 障制 度 变 迁与评 估 『 ． 京 中 国人 民 大 学 出 ＭＪ北
版 社 。０ ７ ２０
［］ ２ 吴敬 琏 ， 毅夫 ． 划拨 国有 资 产 归还 国 家对 老职 工社 会 保 障基 林 关于 金 欠账的 建议 ［］比较 ，０３ ） Ｊ． ２０（ ６ ［ ］ 浩然 ， ３彭 陈华展 凯我 国养老保 险 个人 账 户“ 空账 ” 规模 变化 趋势 分
析 ［］统计研 究 ，０８ ） Ｊ． ２０（ ６
一
９ — ３
浅 析 养 老 保 险 基 金 “ 账 ” 行 问题 空 运
薛军 玺 原 培 海
（ 四川大 学公共管理 学院
【 摘 要 】 文通过 对 养老保 险基金 “ 本 空账 ” 的形成 、 害及 责任 主体 的 危 分析 ， 为政府 作 为责 任 主体 应 当通过 多种 渠 道 ， 认 承担 起 解 决 养 老金
“ 空账” 化 解危机 的重任 。 、
口 问题
６０ ６ ） １０ ４
（ 养老保险基金 收缴 困难更加 恶化 了养老保 险基金 的缺 四） 当前我 国养老保险覆盖 面仍 然较低 ， 扩大覆 盖面也 面临许 多 困难 ： 险基金 的征缴率 不高 ； 保 缴费工 资的基数 虚假 ； 一些 企业及 个体劳动者 以减少负担 为 目的 ， 追求 利益最大化 而逃避缴纳保 险 费用 ， 使得养老保 险基金 收缴难度 大 ， 以至于社会 统筹基金 不足 ， 结果就导致收支缺 口不断扩大。 二 、空账” “ 问题 的 危 害 面对约为 １ ． ３万亿之 巨的资金空洞 ， 社会上 出现各种 声音 ， 众 说纷纭 ， 不置可否 ， 但 养老保险基金继续“ 空账” 运行危害巨大。 （ ） 一 旧制 度 难 以向 新 制 度 顺 利 转轨 随着个人账户基金的挪用不断进 行 ， 资金空洞的越来 越大 ， 原 本建立 的“ 统账 结合 ” 制度 ， 只停 留在名 义上 ， 退休 的劳动 者 的养 老金实 际上仍 旧是用 在职者人员 的个 人账户资金维 持 ， 么从 这 那 种意义上而言 ， 部分积累制” “ 本质上还是“ 现收现付” 。
（ ） 以应 对人 口老龄 化 的 风 险 二 难 我 国 的老 龄 人 口相 比 于发 达 国家 ， 所 不 同 ， 有 总 量 大 、 有 具 增 速高的特点 。人 口组织指 出 ： 截止 到 ２ １ ０ ０年我 国 ６ ０岁 以上 的老 龄人 口已经达到增至 １ ３亿左 右 ， ． ７ 照此趋势下 去 ， 预计到 ２ ２ ０ ０年 和 ２３ ０ ０年时老龄人 １将 分别 达到 ２４ ３ ．５亿 和 ３５ ． ５亿 ， 此严峻 的 如 人 口形势 ， 为养 老保 险提 出了挑 战 ， 明显可 以看 出 ， 老保 险基 很 养 金个人账户如果继续如此“ 空账”， 国的养老 保险制度 是无法可 我 持 续 地 良性 运 行 的 。
【 关键 词 】 养老保 险基金 ； 运行 ； 主体 空账 责任
进入 ２ Ｏ世纪 ８ ０年代后 ， 随着 经济体制改革 深入发展 ， 尤其是 确立 了在 中国建设社 会主义市场 经济 目标之后 ， 现实对 我 国带有 浓厚计划经济色彩的 “ 收现付 制” 现 的养老保 险模式 提出 了挑 战 ， 加之人 口老龄化 的步伐加快 ， 现实要求我 国需 要建立一 种能同时 兼顾公平与效率 ， 强调权 利与 义务对称 ， 内在 可持续 的， 并能 应对
市场经 济风险与人 口老龄化 的挑 战 ， 具有 较高统筹层次 的养老保 险模式 。部分积累制的模式应时而生 ， 它是统账结合的模式 ， 即社 会统筹账户与个人账户相结合的模式。 这 同时也带来 了无法 回避 的制度 缺陷 ， 引起 大众关注 危害 最 程度最大的 当属 养老保 险基金 “ 空账” 运行 问题。所谓 养老保 险 基金“ 空账 ” 是指 由劳动者所缴 纳 、 用人单 位缴费 中部分划拨 的个 人账户 出现 了有账无 钱的现象 ， 即缴纳保 险的劳动者 的账户 中没 有现金存款额 ， 而只是有存款 的数 ， 这部分钱一般用来支 付上一代 退休职工的工资 、 福利 ， 在劳动者发生老年风险时将 没有账 面上所 显示 的金额用于支付养老金 ， 从而发生 支付 危机 。２ １ ００年 ７月 １ ３ ３中 １， 国社科 院世界社保研究 中心主任郑秉 文在 中国和拉美养老 金制度 国际研讨会 上透露 ： 据估 算 ， 国养 老金 “ 中 空账 ” 规模 大约 为 １ ． ３万亿 。 养 老保 险基 金 “ 账 ” 形 成 原 因 空 的 （ 历 史遗 留问题 ， 一） 此部分主要指从 养老保 险制度从现 收现 付 改革 为部分积 累之初就产生存在并且依 然存在的部分 制度转轨时 的成本 没有完 全 消化 ， 轨成 本就 成 了“ 口” 转 缺 ， 主要来 自两个方面 ： 其一是 “ 老人 ” 没有个人账 户积 累所造成 的缺 口， 二是 “ 之 中人” 在制度实施之前 的年份 里没有个人 账户积 累所 造成的缺 口。“ 统账结合” 的混合制模式下 ， 养老保 险基 金“ 口” 缺 即转轨 成本 由谁 负担 的问题直 到现在仍然没有 明确 ， 政府 没有 明 确承担转制成本 ， 仍然试 图通过养老保险制度 内来消化 ， 导致 了一 直 以来个人账户被挪用来填补“ 口” 从而造成“ 缺 ， 空账” 。 （ ） 轨 成 本 带 来 的 缺 口导 致 的 “ 账 管 理 ” 二 转 混 现收现付制过渡到部 分积 累制 ， 采用 “ 账结 合” 统 的模 式 ， 意 味着所有参 保人员都要 建立个人账 户而且还要记 录缴费 ， 由于制 度形成之前 的“ 老人 ” 没有个人 账户上没有积 累 ， 他们 的养老 金就 用 了社会统筹那部分的基金来发放 ， 外“ 此 中人 ” 的个人 账户 积累 不充分 ， 也会用社会统筹基金部分来填充 ， 但在 实际情况 中社 会统 筹基金往往不足 以实用 ， 以时常会 挪用“ 人” 所 新 的个 人账户 基金 用来填补“ 口” 结果就是社会统筹那部 分的基金 和个人账 户 中 缺 ， 的基金不分彼此 。由于统账不 分导致 的基金缺 口一直在 扩大 ， 按 现行制 度的基金缺 １发展
下去 ， ： ３ 我国未来几 十年基金缺 口还 将 １ ３ 趋扩大化 。 （ ） 口老龄化带来的对养老保 险基金 的冲击 三 人 随着生活水平 的提高 ， 国老年人 退休后 的平均 寿命普遍 延 我 长 。那意味着今后 “ 人” 新 的个人 账户积 累也将 出现空账 。大量 提前退休及对其 的监管力度不够 ， 更是导致缴费期减少 ， 增加 了养 老基金 的支 出。由于人 １ ３老龄化的加速 ， 大量 、 快速增加 的退 休人 员 导致养老保 险基金收不抵支 ， 大了基金缺 口。 加
一
、
（ 参加养老保险的劳动者对“ 三） 个人 账户” 制度失去 了信任 在制度设计之初 ， 个人账户 ” “ 设立的初衷 之一是要 提高投保 人 的积极性 ， 使 投保 人多 投保 多受 益 。但 个人账 户 “ 账 ” 促 空 出 现， 使投保人产 生对 自己的积 累安全性 的担心 ， 这样却伤害 了投保
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三 、 府 是 解 决 “ 账 ” 责 任 主体 政 空 的 作为社会保障制度的主导者 ， 政府无疑承担着重大责任 ， 包括 财政责任 、 监管责任 、 推动立法 与宏观调 控责任 ， 核心责任 则是政 府的财政责任。从 世界范 围看 ， 政府 资金都是各 国社会保 障资金
的重要来 源甚至是主要来 源 ， 政府 对社会保 障所 承担的责任也 主 要通过财政供款来体现 ， 它既是政府履行公共职责的具体 体现 ， 又 是公共资源取 之于民、 用之 于保障 民生 、 改善 民生 的具体体现 。 在养老保险转制之前 ， 计划经济体制下职工实际：资 并不高 ， 【 本来应 当应 作为收入部分 的社会保 险缴 费没有形成 ， 参保职工 的 积累 ， 以专款专项 的形 式保 留， 不 又没有 分发给职 工 ， 这部 分本是 “ 预告扣除用作职 工养老 ” 的资金被 国家用 作 了扩 大再生产 之后 又化为 国有资产。那么既然计划体制下劳动者所应有的积累作为 国有资产被政府所经营管理 ， 那么在制度的转换 过程中 ， 做实参保 人员个人账户资金 不足 ， 导致个人养老基金账户 的缺 口， 实际上是 统筹基金缺 １ ３的另一种形式 ， 那么个人养 老基金账户 的“ 空账 ” 责 任理所应当 由政府承担。
【 参考 文献 】 ［］ １ 郑功 成． 中国社会 保 障制 度 变 迁与评 估 『 ． 京 中 国人 民 大 学 出 ＭＪ北
版 社 。０ ７ ２０
［］ ２ 吴敬 琏 ， 毅夫 ． 划拨 国有 资 产 归还 国 家对 老职 工社 会 保 障基 林 关于 金 欠账的 建议 ［］比较 ，０３ ） Ｊ． ２０（ ６ ［ ］ 浩然 ， ３彭 陈华展 凯我 国养老保 险 个人 账 户“ 空账 ” 规模 变化 趋势 分
析 ［］统计研 究 ，０８ ） Ｊ． ２０（ ６
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