论法定国家机关签收公民文书制度
作者：田志远
来源：《法制与社会》2015年第12期
摘 要 近年来，国家机关签收公民文书制度（下简称“签收制度”）在我国的法律法规体系中缺位，因而导致《中华人民共和国宪法》规定的公民对于国家机关存在的违法渎职行为，有权批评与建议、申诉和控告的权利，在实践中屡遭践踏，难以落实。当前急需形成一套可操作的法定国家签收公民文书制度，让法律程序与公民监督落到实处。
关键词 公民监督 签收程序 法律责任
作者简介：田志远，广西民族律师事务所，专职律师，研究方向：法学理论与行政诉讼法学。
中图分类号：D920.4 ; ; ; ; ; ; ; ; ; 文献标识码：A ; ; ; ; ; 文章编号：1009-0592（2015）04-053-02
近年来，国家机关签收公民文书制度（下简称“签收制度”）在我国的法律法规体系中缺位，因而导致《中华人民共和国宪法》规定的公民对于国家机关存在的违法渎职行为，有权批评与建议、申诉和控告的权利，在实践中屡遭践踏，难以落实。
公民行使这项监督权的方式，可以通过口头或者书面方式进行，但由于没有依法配套制定“签收制度”确认国家机关已于何时何地由何人收到公民递交的批评与建议、申诉和控告文书。由此不仅导致公民在行使这项监督权的第一步，处于无法可依的尴尬状态，更为严重的是，相当一部分国家机关的工作人员，利用这一法律上的“盲区”，隐匿或者湮灭公民递交控申文书的日期、内容、诉求，甚至不承认收到过文书，以此相互推诿职责，逃避上级机关和监督机关的监督与检查，逃避执法与行政的法定职责，变相逃避程序合法的监督。
一、拒签乱象多在基层、窗口单位
笔者在工作实践中发现，相对于政府行政机关的信访等部门，基层公检法机关是最不愿意签收公民递交批评与建议、申诉和控告文书与要求立案、报案文书的。其具体表现分为五类：
（一）借口法律上没有明文规定需要签收
对于签收公民递交的批评与建议、申诉和控告文书，要有上级领导机关的同意，否则不能签收，你要递交材料可以，但绝对不能签收，更不能盖单位公章签收。笔者前不久与一起刑事案件的被害人，到自治区首府南宁市一个公安分局的派出所，要求该所签收一份依据公安部2013年《公安机关执法公开规定》申请向受害人公开案件办理情况和结果。据此要求依法告知该案件有关情况。但是该所民警与所长死活不愿意签收这份申请告知文书。并私下对笔者
说，从警25年来，从来没有签收过群众递交的文字材料，不管是控告书还是陈述书，免得找来麻烦。
（二）巧立名目，掩盖不签收行为
南宁市有一个曾经多次获得过全国先进荣誉称号的城区法院的立案庭，对当事人起诉一个行政机关的案卷，不愿意签收，就叫当事人在该院的来访登记表上登记，立案庭的工作人员说，在信访登记本上登记了，就表示已经收到案卷，不愿意签收案卷材料并出具清单。笔者问他们，老百姓对政府机关打白条的行为都很反感，现在你们收下厚厚几本案卷，连白条都不愿意打，万一案卷搞丢了，找谁负责任，该法院的工作人员无言以对，只好说是领导交代这样做的。
（三）利用临时工签收，并不加盖公章
某些单位使用一些实习生，没有执法权的协警、文职人员，在单位办事窗口接受并签收材料，且不加盖单位公章，随时准备用临时工推脱责任。
（四）借口材料不全，一概不收材料
某些法院违背审判工作的法定程序，在原告申请立案阶段进行实体审查，多方挑剔立案材料，以提交材料不全拒收申请立案案卷。当事人无奈之下，即使与办案法院近在咫尺，也不得不采取快递邮送方式，将当事人相关文书寄往法院，以形成法院已经签收当事人相关文书的客观事实。
（五）隐瞒真相，倒签文书
利用部分群众文化低，盼望公检法机关破案心切的心态，不仅不签收群众递交的文字材料，反而欺骗群众倒签收文日期，如有些派出所，在半年前立案，半年后才告知当事人，却要求当事人将签收公文日期写成半年前收到。甚至还有要求公民在空白公文回执上签字却不注明签收事项，或者要求公民只签姓名不给签日期，甚至要求倒签日期。更有甚者，出现执法作人员伪造当事人签字及时间，编造当事人已经丧失行政诉讼时效的假象。
二、拒签乱象后果严重
也许有人说，不就是个材料签收吗？签不签收回执有那么重要吗？事实上，对于国家机关而言，不签收或乱签收这样的违法行为带来的法律后果是非常严重的。
一是损害宪法及法律尊严。没有制度保障公民依法对国家机关行使的监督权，使宪法赋予的权利行使流于形式，损害宪法尊严。国家工作人员玩弄签收程序的法律漏洞，让人对法律产生怀疑。
二是拒不签收行为带来法律纠错程序不能启动，而公民丧失法律救助的机会。国家机关纠错程序的启动，自收到公民监督的书面材料之日开始起算。而对于公民而言法律时效却自国家机关行为生效之日起持续计算，短短旬月，眨眼就过。以致“你说给过我说没给过”的双方扯皮，公民没有签收回执视为没有主张过权利。
三是拒不签收行为直接打击国家机关诚信为民的公信力。“口说无凭书面为证”是普通大众对诚信的基本要求。国家机关的公信力更应远甚于此。公民手里拿着一沓材料向国家机关反映情况，收材料连个白条都不打，或者干脆不收，那么公民对于机关的依法行政和公平公正公开必然打上一个很大的问号。
四是拒不签收行为是国家机关程序违法的第一步。公民依法行使监督权，必然是发现了国家机关存在一些错误，是出于信任及爱护才去监督的。国家机关应当接受监督并积极处理改正。拒不签收相当于将监督拒之门外，将错误掩盖起来，让公民感觉国家机关一开始就错了，并且一错再错，欲盖弥彰。最终错误蔓延也祸害了广大党员干部，伤害了党和政府的形象却无人买单。
为什么相当一部分国家机关，特别是基层国家机关，不愿意签收群众递交的文字材料呢？客观上似乎是国家的法律法规没有具体的明文规定，但最主要的原因还是主观上的。这些机关的工作人员缺乏党的群众路线观点，缺乏全心全意为人民服务意识。签收材料虽然没有法律明确规定，但亦无不能签收的限制规定。既然民心民意是希望我们签收，我们为什么不去做呢？原因主要有以下几个方面：
一种是推责诿过心态作祟。签收了群众递交的文字材料，就形成了对群众的办事的责任，形成了对群众诉求的承诺。一些单位在工作中缺乏责任心，不能满足群众合理合法的诉求，又怕群众拿到投诉依据向上级机关、媒体投诉、曝光，因此在行政与执法办事之初，就做了推诿避责的准备，对群众递交的文字材料，收了也白收，即使工作搞砸了，让群众投诉无据告状无门。
另一种是利用程序漏洞徇私枉法。少数国家机关中的腐败分子，通过不签收文书来掩盖行政、执法上的程序违法乃至办案违法。利用手中职权，谋取私利。某派出所，不依法公正办案，在一起寻衅滋事案件发生后，接到被害人的控告书及相关证据后，拒不签收后，反而将犯罪嫌疑人的伪证，作为报案依据，以此改变案由为犯罪嫌疑人脱罪，当该案案卷移送至检察院时，才发现被害人的控告书没有收进案卷，几乎导致该案的数名犯罪嫌疑人逃脱法律惩罚，尽管最终该案在上级机关启动纠错机制后，纠正过来。但如果派出所签收了被害人的控告书及相关证据，其隐匿湮灭行为就会被约束，执法上的违法漏洞就相对会被堵住。
三、“签收制度”必须立法
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“必须清醒看到……法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：……一些国家工作人员特别是领导干部
依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，……必须下大气力加以解决。”决定的阐述，切中时弊，也充分证明了“签收制度”必须立法的必要性与可能性。笔者以为，“签收制度”立法，主要包涵以下几个方面的内容：
（一）明确签收制度的效力
由于签收公民文书工作涉及方方面面的国家机关，并且与国家宪法赋予公民监督权利紧密相连，需要把签收制度提升到全国人大立法的层面，统筹规范各级国家机关依法签收公民文书的行为。明确法定签收制度是程序合法的必然要求，拒不签收公民提交文书属于违法行为。
（二）明确签收制度的程序
签收程序主要涉及何人签收及如何签收这两个重要内容。
一方面，何人签收。南宁市某城区人民政府在行政过程中，面对群众提交的《政府信息公开申请书》，其内设的政府办公室说群众乱写文书不予签收，推给法制办公室，法制办公室推给执法部门，执法部门又推给信访办公室，各个说自己没资格代表政府对外签署文书。相关行政法律法规赋予公民的陈述申辩权、信息公开权、控告申诉权，竟被架空。
因此，对于公民依法提交的法律文书，应立法明确各国家机关内部哪些部门有代表机关对外签收职责，不得对公民文书签收义务推责诿过。
另一方面，如何签收。其一，依法建立国家机关对公民的“文书签收公章”制度，对于公民依法提交的文书材料加盖“文书签收公章”。明确文书签收的日期。其二，要求开具文书签收清单，明确记录公民提交书面材料的种类、数量、原件复印件等事项;其三，由材料提交人如实签署自己名字和日期;其四，明确告知签收材料后的答复期限和通知方式。
（三）依法明确不签收乱签收行为的行政和刑事责任
究其违法签收行为产生的原因，不外乎因为材料签收回执可能成为某些案件的行政及程序违法的证据，进而揭开一些人的伤疤去承担责任。不签收、乱签收行为往往带来侵害公民合法权益，破坏或伪造证据、行政渎职等严重后果。不追究违法签收行为的法律责任，行政及程序违法必然在源头上愈演愈烈。
换言之，不签收乱签收的行为实质是逃避法定职责，违反法律程序，毁坏湮灭法律证据的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二款规定的，具有“伪造、隐藏、毁灭证据的”行为，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，对不签收、乱签收行为进行司法、行政、刑事方面的处罚其实也是有法可循的。关键就在于有关机关是否将“不签收、乱签收行为”提升到防范“程序违法、逃避职责和毁灭证据”行为的高度来看待，并加以制度化。
参考文献：
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.新华社.2014-10-30.
[2]文勇.浅谈执行立法的必要性.中国法院网.http：//www.chinacourt.org/article/detail/ 2 011/03/id/445625.shtml.
[3]陶志蓉.民事送达存在的问题及立法完善.http：//old.chinacourt.org/html/artic le/2 00 209/03/10020.shtml.
论法定国家机关签收公民文书制度
作者：田志远
来源：《法制与社会》2015年第12期
摘 要 近年来，国家机关签收公民文书制度（下简称“签收制度”）在我国的法律法规体系中缺位，因而导致《中华人民共和国宪法》规定的公民对于国家机关存在的违法渎职行为，有权批评与建议、申诉和控告的权利，在实践中屡遭践踏，难以落实。当前急需形成一套可操作的法定国家签收公民文书制度，让法律程序与公民监督落到实处。
关键词 公民监督 签收程序 法律责任
作者简介：田志远，广西民族律师事务所，专职律师，研究方向：法学理论与行政诉讼法学。
中图分类号：D920.4 ; ; ; ; ; ; ; ; ; 文献标识码：A ; ; ; ; ; 文章编号：1009-0592（2015）04-053-02
近年来，国家机关签收公民文书制度（下简称“签收制度”）在我国的法律法规体系中缺位，因而导致《中华人民共和国宪法》规定的公民对于国家机关存在的违法渎职行为，有权批评与建议、申诉和控告的权利，在实践中屡遭践踏，难以落实。
公民行使这项监督权的方式，可以通过口头或者书面方式进行，但由于没有依法配套制定“签收制度”确认国家机关已于何时何地由何人收到公民递交的批评与建议、申诉和控告文书。由此不仅导致公民在行使这项监督权的第一步，处于无法可依的尴尬状态，更为严重的是，相当一部分国家机关的工作人员，利用这一法律上的“盲区”，隐匿或者湮灭公民递交控申文书的日期、内容、诉求，甚至不承认收到过文书，以此相互推诿职责，逃避上级机关和监督机关的监督与检查，逃避执法与行政的法定职责，变相逃避程序合法的监督。
一、拒签乱象多在基层、窗口单位
笔者在工作实践中发现，相对于政府行政机关的信访等部门，基层公检法机关是最不愿意签收公民递交批评与建议、申诉和控告文书与要求立案、报案文书的。其具体表现分为五类：
（一）借口法律上没有明文规定需要签收
对于签收公民递交的批评与建议、申诉和控告文书，要有上级领导机关的同意，否则不能签收，你要递交材料可以，但绝对不能签收，更不能盖单位公章签收。笔者前不久与一起刑事案件的被害人，到自治区首府南宁市一个公安分局的派出所，要求该所签收一份依据公安部2013年《公安机关执法公开规定》申请向受害人公开案件办理情况和结果。据此要求依法告知该案件有关情况。但是该所民警与所长死活不愿意签收这份申请告知文书。并私下对笔者
说，从警25年来，从来没有签收过群众递交的文字材料，不管是控告书还是陈述书，免得找来麻烦。
（二）巧立名目，掩盖不签收行为
南宁市有一个曾经多次获得过全国先进荣誉称号的城区法院的立案庭，对当事人起诉一个行政机关的案卷，不愿意签收，就叫当事人在该院的来访登记表上登记，立案庭的工作人员说，在信访登记本上登记了，就表示已经收到案卷，不愿意签收案卷材料并出具清单。笔者问他们，老百姓对政府机关打白条的行为都很反感，现在你们收下厚厚几本案卷，连白条都不愿意打，万一案卷搞丢了，找谁负责任，该法院的工作人员无言以对，只好说是领导交代这样做的。
（三）利用临时工签收，并不加盖公章
某些单位使用一些实习生，没有执法权的协警、文职人员，在单位办事窗口接受并签收材料，且不加盖单位公章，随时准备用临时工推脱责任。
（四）借口材料不全，一概不收材料
某些法院违背审判工作的法定程序，在原告申请立案阶段进行实体审查，多方挑剔立案材料，以提交材料不全拒收申请立案案卷。当事人无奈之下，即使与办案法院近在咫尺，也不得不采取快递邮送方式，将当事人相关文书寄往法院，以形成法院已经签收当事人相关文书的客观事实。
（五）隐瞒真相，倒签文书
利用部分群众文化低，盼望公检法机关破案心切的心态，不仅不签收群众递交的文字材料，反而欺骗群众倒签收文日期，如有些派出所，在半年前立案，半年后才告知当事人，却要求当事人将签收公文日期写成半年前收到。甚至还有要求公民在空白公文回执上签字却不注明签收事项，或者要求公民只签姓名不给签日期，甚至要求倒签日期。更有甚者，出现执法作人员伪造当事人签字及时间，编造当事人已经丧失行政诉讼时效的假象。
二、拒签乱象后果严重
也许有人说，不就是个材料签收吗？签不签收回执有那么重要吗？事实上，对于国家机关而言，不签收或乱签收这样的违法行为带来的法律后果是非常严重的。
一是损害宪法及法律尊严。没有制度保障公民依法对国家机关行使的监督权，使宪法赋予的权利行使流于形式，损害宪法尊严。国家工作人员玩弄签收程序的法律漏洞，让人对法律产生怀疑。
二是拒不签收行为带来法律纠错程序不能启动，而公民丧失法律救助的机会。国家机关纠错程序的启动，自收到公民监督的书面材料之日开始起算。而对于公民而言法律时效却自国家机关行为生效之日起持续计算，短短旬月，眨眼就过。以致“你说给过我说没给过”的双方扯皮，公民没有签收回执视为没有主张过权利。
三是拒不签收行为直接打击国家机关诚信为民的公信力。“口说无凭书面为证”是普通大众对诚信的基本要求。国家机关的公信力更应远甚于此。公民手里拿着一沓材料向国家机关反映情况，收材料连个白条都不打，或者干脆不收，那么公民对于机关的依法行政和公平公正公开必然打上一个很大的问号。
四是拒不签收行为是国家机关程序违法的第一步。公民依法行使监督权，必然是发现了国家机关存在一些错误，是出于信任及爱护才去监督的。国家机关应当接受监督并积极处理改正。拒不签收相当于将监督拒之门外，将错误掩盖起来，让公民感觉国家机关一开始就错了，并且一错再错，欲盖弥彰。最终错误蔓延也祸害了广大党员干部，伤害了党和政府的形象却无人买单。
为什么相当一部分国家机关，特别是基层国家机关，不愿意签收群众递交的文字材料呢？客观上似乎是国家的法律法规没有具体的明文规定，但最主要的原因还是主观上的。这些机关的工作人员缺乏党的群众路线观点，缺乏全心全意为人民服务意识。签收材料虽然没有法律明确规定，但亦无不能签收的限制规定。既然民心民意是希望我们签收，我们为什么不去做呢？原因主要有以下几个方面：
一种是推责诿过心态作祟。签收了群众递交的文字材料，就形成了对群众的办事的责任，形成了对群众诉求的承诺。一些单位在工作中缺乏责任心，不能满足群众合理合法的诉求，又怕群众拿到投诉依据向上级机关、媒体投诉、曝光，因此在行政与执法办事之初，就做了推诿避责的准备，对群众递交的文字材料，收了也白收，即使工作搞砸了，让群众投诉无据告状无门。
另一种是利用程序漏洞徇私枉法。少数国家机关中的腐败分子，通过不签收文书来掩盖行政、执法上的程序违法乃至办案违法。利用手中职权，谋取私利。某派出所，不依法公正办案，在一起寻衅滋事案件发生后，接到被害人的控告书及相关证据后，拒不签收后，反而将犯罪嫌疑人的伪证，作为报案依据，以此改变案由为犯罪嫌疑人脱罪，当该案案卷移送至检察院时，才发现被害人的控告书没有收进案卷，几乎导致该案的数名犯罪嫌疑人逃脱法律惩罚，尽管最终该案在上级机关启动纠错机制后，纠正过来。但如果派出所签收了被害人的控告书及相关证据，其隐匿湮灭行为就会被约束，执法上的违法漏洞就相对会被堵住。
三、“签收制度”必须立法
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“必须清醒看到……法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：……一些国家工作人员特别是领导干部
依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，……必须下大气力加以解决。”决定的阐述，切中时弊，也充分证明了“签收制度”必须立法的必要性与可能性。笔者以为，“签收制度”立法，主要包涵以下几个方面的内容：
（一）明确签收制度的效力
由于签收公民文书工作涉及方方面面的国家机关，并且与国家宪法赋予公民监督权利紧密相连，需要把签收制度提升到全国人大立法的层面，统筹规范各级国家机关依法签收公民文书的行为。明确法定签收制度是程序合法的必然要求，拒不签收公民提交文书属于违法行为。
（二）明确签收制度的程序
签收程序主要涉及何人签收及如何签收这两个重要内容。
一方面，何人签收。南宁市某城区人民政府在行政过程中，面对群众提交的《政府信息公开申请书》，其内设的政府办公室说群众乱写文书不予签收，推给法制办公室，法制办公室推给执法部门，执法部门又推给信访办公室，各个说自己没资格代表政府对外签署文书。相关行政法律法规赋予公民的陈述申辩权、信息公开权、控告申诉权，竟被架空。
因此，对于公民依法提交的法律文书，应立法明确各国家机关内部哪些部门有代表机关对外签收职责，不得对公民文书签收义务推责诿过。
另一方面，如何签收。其一，依法建立国家机关对公民的“文书签收公章”制度，对于公民依法提交的文书材料加盖“文书签收公章”。明确文书签收的日期。其二，要求开具文书签收清单，明确记录公民提交书面材料的种类、数量、原件复印件等事项;其三，由材料提交人如实签署自己名字和日期;其四，明确告知签收材料后的答复期限和通知方式。
（三）依法明确不签收乱签收行为的行政和刑事责任
究其违法签收行为产生的原因，不外乎因为材料签收回执可能成为某些案件的行政及程序违法的证据，进而揭开一些人的伤疤去承担责任。不签收、乱签收行为往往带来侵害公民合法权益，破坏或伪造证据、行政渎职等严重后果。不追究违法签收行为的法律责任，行政及程序违法必然在源头上愈演愈烈。
换言之，不签收乱签收的行为实质是逃避法定职责，违反法律程序，毁坏湮灭法律证据的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二款规定的，具有“伪造、隐藏、毁灭证据的”行为，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，对不签收、乱签收行为进行司法、行政、刑事方面的处罚其实也是有法可循的。关键就在于有关机关是否将“不签收、乱签收行为”提升到防范“程序违法、逃避职责和毁灭证据”行为的高度来看待，并加以制度化。
参考文献：
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.新华社.2014-10-30.
[2]文勇.浅谈执行立法的必要性.中国法院网.http：//www.chinacourt.org/article/detail/ 2 011/03/id/445625.shtml.
[3]陶志蓉.民事送达存在的问题及立法完善.http：//old.chinacourt.org/html/artic le/2 00 209/03/10020.shtml.