法律如何被遵守：由城管执法监督失效引发的思考
刘志峰１，虎有泽２
（）中央民族大学法学院，北京１西北民族大学法学院，甘肃兰州７１．０００８１；２．３００３０摘 要］城市管理行政执法监督的失效是法律制度未被遵守的直接原因，具体表现为城管暴力执法的持续发生。 ［
城管执法的先天不足、对城管执法监督机制的不畅以及行政责任追究制被虚置则是城管执法监督失效的直接根源。若使城管执法监督机制行之有效，必须规范统一城管执法的法律依据、加强城管执法的内部治理、健全并落实城管执法的责任机制。
［关键词］城管执法；监督；失效；责任
［（）中图分类号］Ｄ文献标识码］Ａ ［文章编号］１９２２．１９ ［００１５１４０２０１１０４００６７０５－－－
城市管理行政执法制度的设立是为解决“八个大盖帽管一个破草帽”多头执法问题。毋庸置疑，城管对于多头执法、市容市貌的治理取得了相当的成效，与此同时，其在执法过程中的“暴力”表现造成了不同程度的人员伤亡，激化了社会矛盾，严重损害了政府权威。这种破坏性执法却没有得到有效遏制，这是城管执法监督失效的直接表现。历史经验证明，法律在创设秩序的时候不能奢望正义会自动实现，还必须给违反秩序的主体以必要的制裁性措施，否则法律制度形同虚设。
一、城管执法监督失效的现象描述
自城管执法制度确立以来，城管执法人员在执法过程中的“暴力”表现，以及因“暴力”所引发的不同
。程度人员伤亡和权力被滥用表现得“淋漓尽致”
城管执法监督失效直接表现为暴力执法的持续性。如果用“不胜枚举”来描述城管暴力执法造成的
但至少说明“恶性事件”的数量之多，以下仅列举其中几例。恶性事件看似有点夸张，
事件一：南京奥体中心附近的牡丹江街上某建筑工地门口，一名卖水果妇２００７年４月２４日傍晚，
女看见城管执法车开过来，慌忙跨上三轮车，不料刚走出１一头栽倒在地，猝然身亡。０几米，
事件二：湖北天门市魏某因拍摄城管人员执法当场被暴打致死；深圳罗湖区城管２００８年１月，４月，例行执法时与摊贩发生冲突；重庆渝中区城管执法时与摊贩发生冲突一名摊贩死亡；北京一７月，１１月，名男孩在躲避城管追查时跳入河中溺亡。
事件三：唐福珍为阻止暴力拆迁，自焚而亡。２００９年１月唐福珍自焚事件，
事件四：三人被烧成重伤……２０１０年９月江西宜黄事件，
上述事件的特点大致可以归纳为：发生的频率较高，都有不同程度的人员伤亡，造成人员伤亡的直
，接原因是执法过程中的“暴力”类似的事件没有得到及时纠正并一直在持续……现象背后的真相是“如
收稿日期］２０１１０６０１ ［－－
，作者简介］刘志峰（女，内蒙古集宁人，讲师，法学博士，研究方向为行政法与行政诉讼法学；虎有泽１９７５—） ［
（，，男（回族）甘肃张家川人，教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为民族法学。１９７２—）
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此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具，而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力背后，正
［１］。是城官不受限制的权力”
二、城管执法监督失效的后果分析
城管是我国社会转型的产物，它产生的直接原因是解决多头执法问题，以及城市现代化带来的社会失序，即所谓的“市容市貌”等社会问题。不可否认，城管对上述问题的解决卓有成效，在２００５年首届北
《国务院法制办公室主任曹康泰对此给予充分肯定。他指出，行政处罚法》京城管行政执法发展论坛上，
实施以来，相对集中行政处罚权工作由试点到全面推进，进展良好，为解决我国行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题发挥了积极作用。就北京市而言，北京市八个城区的城管监察大队上岗执法的第一年，就依法查处各类违法行为８比较好地解０６０００起，
决了沿街私搭乱建、乱设摊点、无照经营、出行难等人民群众多年来反映强烈但总是难以解决的问题……但在“战果丰硕”的城管执法背后却也付出了沉重的代价，人的生命健康被践踏、社会矛盾被激化、政府权威被破坏，等等。
（一）公民权利受到严重侵犯
公权力存在的首要前提是保护公民的权利不受侵犯，而城管的暴力执法使公权力主体成为侵权主
“。城管在执法过程中的暴力体。在社会上流传着这样一句话，公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”
，踢摊子、缴框子、追贩子”不仅侵犯了公民的财产权，也侵犯了公民的健康权、生命权甚表现被概括为“
至最基本的生存权。对城管执法监督的失效导致城管无限度的暴力执法，在西方原本“风能进、雨能进，国王不能进”的地方，在中国却是警察能进、铁锹能进、推土机能进。
（二）社会矛盾被激化
城管“暴力执法”的持续性激发了民众的不满，引发了一系列的群体性事件。
武汉市城管执法队伍遭遇暴力抗法４有２１．２００５年以来，００多起，４６０名队员受到人身伤害，１人因
遭遇暴力抗法重伤，１名协管员身亡。
北京市城管队员与商贩发生冲突，城管遭遇暴力抗法事件７共８２．２００６年初至９月，６起，９人受
伤，１人死亡。
广州市城管执法队在清理某路段的烧烤档时，与１３．２００６年６月１日，０几名男子一度发生激烈冲
突，有的手拿斧头、木棍站在路中，还有人准备引燃煤气瓶，警方紧急出动防暴警察才将事件解决，此时道路封锁已达３个小时……
“可见，强”执法“强”拆迁不应该是城管执法首要的或主要的方式，强制“是可以改变一个人的行为的。它可以使它的表面行为从有害变为有益，虽然它不是达到那个目的的非常有效的手段。可是它不能提高他的思想，或者说，只能使他由最卑鄙最无耻的动机（驱使）走上正道。它使他变成一个奴隶，全
受着自私的情感中最卑鄙的畏惧心理的驱使。……强制不是说理，绝对谈不到说服。它心全意为个人，
所产生的是痛苦的感觉和厌恶的情绪。它造成的是粗暴地使人们的思想脱离我们希望他们深刻认识的
［２］。近些年连续发生的群体性事件的一次次警示，真理”暴力执法的结果就是暴力抗法，而这样的冲突无疑会影响社会秩序，破坏社会的和谐与稳定。
（三）政府权威被破坏
统治者和被统治者的关系，是政治权力及其遵守者证明其自身合法性的过程，是对统治权力的认
［３］“。转型期的中国以公平、可。或者说，一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的”
正义、民主、法治为其价值追求，也是中国人民对中国政治合法性认可和信任的基础。然而，近几年连续
“中国城管，所向披靡，见神杀不断的城管暴力执法事件使政府权威受到严重破坏。如网民编的打油诗，
。虽神，见佛杀佛，拳打欧洲诸侯，脚踢北美花旗。上能打飞机，下能瞄坦克，下海灭航母，飞天打卫星”
然是一种调侃，但一定程度上也是人们对城管暴力执法不满的表达。“每个政治权威系统都必定依赖于—６８—
为它提供使用强制力量的能力的一种相当程度的自愿服从，而这种自愿的服从源自于覆盖在国家之上
［４］。城管暴力执法使得政府权威大打折扣，的合法性外衣”无形中增加了“官民”之间的对抗，官民之间
的和谐受到严重破坏。
三、城管执法监督失效的根源探究
城管执法制度的自身局限固然是城管执法制度存在的问题之一，但对城管执法监督失效则是城管暴力执法持续不断的直接原因。对城管执法制度需要迫切思考的是，哪些因素导致对城管执法监督的失效。
（一）城管制度的先天不足
城管制度的先天不足，导致对城管执法的监督既没有对象，也没有依据。
，第一，执法机构身份不明。一方面，我国城管机构在设置上被描述为“中央无部委、省里无省局”纯
，地方部队”只为地方利益服务，缺少上级对口主管机关，用群众的话说就是“只有公公，没有婆粹属“
５］，。另一方面，婆”规范行政存在先天不足。从横向上看，城管局也不像公检法机构一样存在权力制衡［
城市管理执法机构主体地位在法律上亦不明确。从名称上看，如“城市管理执法局”看似行政机关，实则不然，城管执法机构不是政府的职能部门，不是行政机关，多为事业性质单位。因此，城管执法人员的身份各异，有的是公务员编制，有的是参照公务员的管理人员，有的既不是公务员也不是参照公务员管理，而是事业单位人员，甚至是合同聘用人员。实践中，城管队伍的编制非常混乱，仅就上海而言，黄浦区的
①城管队员就有８种身份，而浦东新区的城管队员更有１２种不同编制。
城市管理综合执法机构因其与我国行政管理体制的不协调，以及城管人员不同的身份为行政执法
②“，郑州７谁来管的监督造成了很大的障碍。如２０１０年１１月１０日发生的“６岁菜农遭城管掌掴事件”
。雇佣“城管”的问题再次引起讨论。在城管队伍里有一部分特殊的成员“临时工”临时工”的执法模式，
其奥妙为表面上看是为了解决执法人手紧张的问题，但另一方面是利用物业人员参与执法，一旦出了问
相关职能部门也容易推脱责任。某种程度上说，后者才是这一模式比较流行的重要原因。题，
第二，城管执法依据不足。我国城管执法的依据包括《行政处罚法》第１如６条和国务院相关文件，
］２０００《（《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》国发办［国务院关于进６３号）
］２００２（，一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发［以及中央编办、国务院法制办《关于推进１７号）
，相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》还有各省市发布的规范性文件，如北
京市人民政府发布的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等。这些所谓的“法律依据”层次
“不清、内容不协调不统一，城管在执法过程中出现了未曾有的尴尬，国务院法制办的批复、省级政府的
决定等对国家的法律或行政法规的内容是否有变更的权力？城市规划、园林绿化、工商、环境保护、公安
国家都制定了专门的法律或行政法规，这些法律或行政法规都明确规定了对于违法交通等相关领域里，
？法定行为的处罚机关，国务院法制办的批复、省级政府文件等可否对这些法律、行政法规进行‘修正’
［６］”以行政决定改变法律规定，如何对其合法性给予有说服力的解释？的职权通过行政决定而予以转移，
城管执法依据不足使得对城管执法的监督失去了直接的依据，为城管滥用自由裁量权留下了很大的空间。
（二）监督机制不畅
“城管执法制度从成立到现在已有１试点”的城市也扩大到３各地城管一直在执法，０多年，００多个，
并且其权限包括市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等三四十
：／／／／／＿／参见《北京城管队长被刺动摇队员信念：这样值得吗》ｈｔｔｎｅｗｓ．．ｃｏｍａ２００７０２２７００２８９２２．ｈｔｍ［ＥＢＯＬ］．ｐｑｑ①
②“被执法城管掀了菜摊，连连扇脸。事后，他到处寻找打人者，只因想对他说一声：我赶着毛驴车走了８个７６岁的菜农张会全，
”：／／／／［／小时，到郑州卖红薯，只为给家中瘫痪两年的大儿子挣点买药钱。ｈｔｔｎｅｗｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ２０１０１１１２ｎ２７７５８１１６２．ｓｈｔｍｌ．ＥＢＯＬ］ｐ
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个方面，近３成为中国城市职责最为宽泛的公权机构。老百姓调侃城管是“上管天、００项职能集于一身，
，下管地、中间管空气”形象的描绘了城管职责的广泛性。
要对如此“强大的公权力”机构进行监督，目前尚缺乏专门针对城管执法监督的法律依据。关于城
《管执法监督的法律依据分散于一些地方性法规中，如《安徽省行政执法条例》甘肃省行政执法监督条
例》等，对城管执法监督缺少专门性、针对性的规定。另一方面，对城管执法监督还没有形成有效的监督
如立法监督、法院监督、内部机制。对城管执法的监督大致被囊括在我国现有的行政执法监督体制中，
监督、专门监督以及社会舆论监督，但这些监督方式是针对所有的行政执法而言的，没有针对城管执法的特殊性设定一些特殊的监督机制，如加强城管执法的内部监督等。同时，我国现有的行政执法监督方式之间本身没有形成合力，对城管执法监督也常常是各自为政，处于分散的“游击战”状态，使得监督流于形式。
（三）责任追究制被虚置
制度要想得到有效的发挥必须以“责任追究”或者“惩戒机制”作为保障。行政责任追究制被虚置成为城管监督失效的重要根源。细心的《南方周末》记者发现在最近三年发生的八起拆迁自焚或活埋案
①中，无一名地方一把手受到问责或追究。
江苏省连云港市东海县黄川镇陶姓人家为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子２０１０年３月２７日，
其９县委书记还是关永健，县长浇汽油自焚，６８岁的陶会西死亡，２岁的父亲陶兴尧被烧伤。事发至今，
还是徐家保；湖北省武汉市黄陂区。６被铲２０１０年３月３日，９岁的王翠云在阻止拆迁方施工的过程中，土机扫进土沟活埋，不治身亡。事发至今，黄陂区委书记还是袁堃，区长还是胡洪春；２０１０年１月２６日，江苏省盐城市亭湖区迎宾路拓宽工程地段，居民曾焕为抗强拆点火自焚致大面积烧伤。事发至今，亭湖区委书记还是王荣，区长还是陈红红；成都市金牛区居民唐福珍在她前夫胡昌２００９年１１月１３日，
明房屋被强行拆迁时点燃汽油自焚，后因抢救无效身亡。事发至今，区委书记还是徐季桢，区长还是马旭。……
事实胜于雄辩，天津市宁河县教育局党委书记刘广宝的话更有说服力，他在劝说小学老师张熙玲接
“受拆迁时说：你以为浇了汽油，荣书记就免职了？李县长就免职了？你浇了汽油，你儿子缺了妈妈，你
爸爸缺了儿媳妇。你算过这账了吗？现在全国都在这儿摆着呢嘛，把谁处理了？处理了又到别的地方
”去了。党委书记刘广宝或许只是实话实说，但却把“真相”捅了出来。
四、健全有效的城管执法监督机制是法律被遵守的前提
，法律必须有强制力，没有强制力的法律如同“一份无人收启的死信”但“强制力，如果被不适当的人
［７］。城市管理综合执法制度作为一种所掌握，那么必将使法律制度所规定的一切预防措施都受到伤害”
若使其能够真正发挥应有的功效，健全有效的监督机制是必不可少的。被创设的法律制度，
（一）统一城管执法的法律依据
现行的城管执法机构繁多，职责广泛，却没有一部具体的、明确的、独立的法律。这不仅与“权力法
“定原则”相悖，也与法治相悖，法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约
——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到某一情况中会怎样使用它的强制权力，束—根据对此
［８］。因此，有必要针对城管执法制定相应的法律。的了解计划自己的个人事务”
第一，为城管执法的合法性与正当性提供依据。公权力的运行规则是职权法定，即行政主体行使的任何一项权力必须有法律依据，反之，法无授权即违法。“以人们所不能预见的方式行使权力，会产生一些最大的约束，因为当约束最不能为人预见的时候，这种约束就最易为人们所感受到，从而也最大。……先行公布并为人们所知的一般性法律，无论有多恶，都要比那些根据先前根本不为人们所知的规则
：／／／／［／详细可参见：赵蕾《拆出人命的地方官员果然个个还在》．ｈｔｔｗｗｗ．ｉｎｆｚｍ．ｃｏｍｃｏｎｔｅｎｔ４３５３３ＥＢＯＬ］ｐ①
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［９］。所做出的决定对自由的干涉为小”
第二，为公民权利的保护提供法律依据。城管执法机构享有的３其绝大部分内容都直００多项职权，
接关系到人们的基本权利。因此，一些公民为了保护自己的权利不惜付出了生命的代价。他们之所以以自己的生命健康为维权手段，相当一部分原因是面对如此强大的城管执法，没有一部能为他们提供保护的法律。一部规范统一的城管法可以成为公民保护自己权利的有力武器。
（二）加强对城管执法的内部治理
“目前，对城管执法监督的视野多放在外部监督，较少关注内部治理，如果我们追问，为什么这个传
就像维多利亚时代的人看待精神病人一样，也就是说，把他们当作控统下的学者看待行政机关的方式，
［１０］。尽管历制的对象而不是分析的对象，总认为他们有‘发狂’的危险，那么答案可能是恐惧和不信任”
史的经验似乎可以证明这一结论，但如同法律的双重性既制恶又扬善，行政权有其恶的一面，但从行政权产生的渊源上看也有向善的一面。“不要认为文官和部长总是渴望权力，而法官却完全专注于自
［１１］”“治。因此，我们有必要把目光转向城管执法的内部治理，挖掘行政内部监督的优越性，不同的社会
——诸如法律、——在运转中都保持着自治，金融和政府治理—并遵行不同的原则，他们并不能彼子系统—
此控制对方的运转。一个系统发出的控制信号，只有转移成另一系统的操作指令时，才会被另一系统遵
”“守，但是，这一转移过程可能会使这些控制信号变得完全无法识别。为此，在这些子系统内部创设一种
使其通过某种方式再生出与受控子系统相同的运转方式，因此，就能够考察受控子系统的信息并机制，
［１２］。这表明行政权的运行既有一套排他的自治机制，做出回应”同时也有与其他权力机制相配合的机
加强城管执法的内部监督具有强烈的现实意义。制。因此，
首先，可以弥补法律资源的不足。立法监督或法律监督是行政执法监督不可或缺的一环，而法律的局限性决定了法律监督的有限性。有效的行政自我监督可以通过行政机关的自我约束、自我管理使城管执法趋于合法化，因为这种自律性的控制有助于城管执法人员分辨哪些行为是可为的，哪些行为是不可为的。法律监督只能提供大体上的指导，不可能细化到每一个执法环节，特别是涉及到一些专业性、技术性较强的行政执法时，法律就变得束手无策，自我控制就显得更为重要了。其次，可以为城管执法提供经验。城管所享有的行政处罚权有相当一部分都是自由裁量权，特别在目前尚无统一法律规范的
如何控制自由裁量权无疑是城管执法领域中的一个难题。对城管执法自我监督的完善，一方面情况下，
可以弥补外部监督的不足，另一方面也可以为城管执法的规范行使积累经验。第三，可以推动城管执法
自我监督可以推进其自我革新和改进。如的内部改革。城管执法所引发的社会问题促使其急需改革，
上海世博会动迁工程，涉及８发动当事人广泛参与规则０００多户居民的拆迁。上海市成立了专门机构，
的制定、监督与实施，政府的公正与诚信得到了居民的拥护，自动签约率达到９这个曾经被称５％以上，
。成功的经验可以被推广，为“天下第一难”的工程最后却成了“和谐工程”完善城管执法的自我监督，也
可以推动城管执法主体自觉创新。
（三）健全并落实行政责任制
制度作为由人制定的规则，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，促进人们之间的互惠与合作。一项制度要想按着设定的方向发挥其应有的功效，其中最为重要的装备就是通过制裁或惩罚来制止某些行为。制度“总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可
［１３］。正如亚里士多德指出，“合理预期的轨道……制度要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚”多数
人在本性上是被恐惧所推动的，而不是被荣誉感所激励，避开恶的东西并不是由于他的卑下，而是对惩
［１４］。处的害怕”
没有规矩，不成方圆，行政责任机制的落实与否是行政执法监督制度效果的最终评价。澳大利亚学
“任何政府都需要建立一套责任机制……对于任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基者休斯指出，
［１５］。要本因素。这句话反过来说可能更具有说服力，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制”
成为法治国家和民主国家，就必须落实行政责任机制。（下转第１５４页）
—７１—
史上的观念。现在我们在先秦文学有关材料的展示方面，在文献学的研究方面，完全可以为先秦文学研
”在一些结论的更新上提供坚实有力的基础。究在理论创新上，
这充分表现出赵先生的远见卓识。上世纪七十年代以来，大量古文字材料，尤其是简帛书籍的发现，不仅是在量上增加了文学史的依据，而且更重要的是“改变了我们在认识先秦文献、先秦历史的观
。清代严可均辑《，念”全上古三代文》已经尽可能吸取了他所能见的古文字资料，其后也有不少学者注
但是他们的观念并未因之改变。《先秦文学编年史》是在新的认识，新的观念的基础上编著意这类工作，
的，其内涵和面貌都有新颖之处，值得向读者推荐。至于书的具体成就，超出我的知识范围，只有请读者亲自品味了。
（责任编辑 杨士宏 责任校对 马倩）
上接第７１页） （
以工作任务和职务设置为中心的岗位责任制，即明确划分城管执 城管执法责任的落实应主要包括：
法机构中各级、各类行政人员及其各工作岗位的职、权、责、利关系，其目的是为每个工作职责都有合适的人员，并通过切实可行的考核和评估，奖功罚过，避免互相推诿、互相扯皮等不良行为。其二，必须完
这首先应完善行政追究责任的配套制度，其次完善行政追究责任的范围，善并落实行政责任追究制度，
最后完善行政追究责任的程序。
利益驱使人们采取行动，为行动的后果承担相应的责任同样会使人们不得已而约束自己。人们为了免受惩罚、处罚和痛苦而遵守法律。因此，任何一项法律制度必须有相应的强有力的惩戒措施才能被
“人们遵守。诚如弗里德曼所言，制裁是实施准则或规则的方法。法律制裁是由法律规定或授权的制
［１６］”裁。每个法律规则都含有或暗示法律后果的声明。这些后果就是制裁，即许诺或威胁。同样，要使
城管执法监督制度能够落到实处，切实发挥功效，必须以责任机制作为其必备的装置。
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（责任编辑 杨士宏 责任校对 肇英杰）
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法律如何被遵守：由城管执法监督失效引发的思考
刘志峰１，虎有泽２
（）中央民族大学法学院，北京１西北民族大学法学院，甘肃兰州７１．０００８１；２．３００３０摘 要］城市管理行政执法监督的失效是法律制度未被遵守的直接原因，具体表现为城管暴力执法的持续发生。 ［
城管执法的先天不足、对城管执法监督机制的不畅以及行政责任追究制被虚置则是城管执法监督失效的直接根源。若使城管执法监督机制行之有效，必须规范统一城管执法的法律依据、加强城管执法的内部治理、健全并落实城管执法的责任机制。
［关键词］城管执法；监督；失效；责任
［（）中图分类号］Ｄ文献标识码］Ａ ［文章编号］１９２２．１９ ［００１５１４０２０１１０４００６７０５－－－
城市管理行政执法制度的设立是为解决“八个大盖帽管一个破草帽”多头执法问题。毋庸置疑，城管对于多头执法、市容市貌的治理取得了相当的成效，与此同时，其在执法过程中的“暴力”表现造成了不同程度的人员伤亡，激化了社会矛盾，严重损害了政府权威。这种破坏性执法却没有得到有效遏制，这是城管执法监督失效的直接表现。历史经验证明，法律在创设秩序的时候不能奢望正义会自动实现，还必须给违反秩序的主体以必要的制裁性措施，否则法律制度形同虚设。
一、城管执法监督失效的现象描述
自城管执法制度确立以来，城管执法人员在执法过程中的“暴力”表现，以及因“暴力”所引发的不同
。程度人员伤亡和权力被滥用表现得“淋漓尽致”
城管执法监督失效直接表现为暴力执法的持续性。如果用“不胜枚举”来描述城管暴力执法造成的
但至少说明“恶性事件”的数量之多，以下仅列举其中几例。恶性事件看似有点夸张，
事件一：南京奥体中心附近的牡丹江街上某建筑工地门口，一名卖水果妇２００７年４月２４日傍晚，
女看见城管执法车开过来，慌忙跨上三轮车，不料刚走出１一头栽倒在地，猝然身亡。０几米，
事件二：湖北天门市魏某因拍摄城管人员执法当场被暴打致死；深圳罗湖区城管２００８年１月，４月，例行执法时与摊贩发生冲突；重庆渝中区城管执法时与摊贩发生冲突一名摊贩死亡；北京一７月，１１月，名男孩在躲避城管追查时跳入河中溺亡。
事件三：唐福珍为阻止暴力拆迁，自焚而亡。２００９年１月唐福珍自焚事件，
事件四：三人被烧成重伤……２０１０年９月江西宜黄事件，
上述事件的特点大致可以归纳为：发生的频率较高，都有不同程度的人员伤亡，造成人员伤亡的直
，接原因是执法过程中的“暴力”类似的事件没有得到及时纠正并一直在持续……现象背后的真相是“如
收稿日期］２０１１０６０１ ［－－
，作者简介］刘志峰（女，内蒙古集宁人，讲师，法学博士，研究方向为行政法与行政诉讼法学；虎有泽１９７５—） ［
（，，男（回族）甘肃张家川人，教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为民族法学。１９７２—）
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此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具，而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力背后，正
［１］。是城官不受限制的权力”
二、城管执法监督失效的后果分析
城管是我国社会转型的产物，它产生的直接原因是解决多头执法问题，以及城市现代化带来的社会失序，即所谓的“市容市貌”等社会问题。不可否认，城管对上述问题的解决卓有成效，在２００５年首届北
《国务院法制办公室主任曹康泰对此给予充分肯定。他指出，行政处罚法》京城管行政执法发展论坛上，
实施以来，相对集中行政处罚权工作由试点到全面推进，进展良好，为解决我国行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题发挥了积极作用。就北京市而言，北京市八个城区的城管监察大队上岗执法的第一年，就依法查处各类违法行为８比较好地解０６０００起，
决了沿街私搭乱建、乱设摊点、无照经营、出行难等人民群众多年来反映强烈但总是难以解决的问题……但在“战果丰硕”的城管执法背后却也付出了沉重的代价，人的生命健康被践踏、社会矛盾被激化、政府权威被破坏，等等。
（一）公民权利受到严重侵犯
公权力存在的首要前提是保护公民的权利不受侵犯，而城管的暴力执法使公权力主体成为侵权主
“。城管在执法过程中的暴力体。在社会上流传着这样一句话，公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”
，踢摊子、缴框子、追贩子”不仅侵犯了公民的财产权，也侵犯了公民的健康权、生命权甚表现被概括为“
至最基本的生存权。对城管执法监督的失效导致城管无限度的暴力执法，在西方原本“风能进、雨能进，国王不能进”的地方，在中国却是警察能进、铁锹能进、推土机能进。
（二）社会矛盾被激化
城管“暴力执法”的持续性激发了民众的不满，引发了一系列的群体性事件。
武汉市城管执法队伍遭遇暴力抗法４有２１．２００５年以来，００多起，４６０名队员受到人身伤害，１人因
遭遇暴力抗法重伤，１名协管员身亡。
北京市城管队员与商贩发生冲突，城管遭遇暴力抗法事件７共８２．２００６年初至９月，６起，９人受
伤，１人死亡。
广州市城管执法队在清理某路段的烧烤档时，与１３．２００６年６月１日，０几名男子一度发生激烈冲
突，有的手拿斧头、木棍站在路中，还有人准备引燃煤气瓶，警方紧急出动防暴警察才将事件解决，此时道路封锁已达３个小时……
“可见，强”执法“强”拆迁不应该是城管执法首要的或主要的方式，强制“是可以改变一个人的行为的。它可以使它的表面行为从有害变为有益，虽然它不是达到那个目的的非常有效的手段。可是它不能提高他的思想，或者说，只能使他由最卑鄙最无耻的动机（驱使）走上正道。它使他变成一个奴隶，全
受着自私的情感中最卑鄙的畏惧心理的驱使。……强制不是说理，绝对谈不到说服。它心全意为个人，
所产生的是痛苦的感觉和厌恶的情绪。它造成的是粗暴地使人们的思想脱离我们希望他们深刻认识的
［２］。近些年连续发生的群体性事件的一次次警示，真理”暴力执法的结果就是暴力抗法，而这样的冲突无疑会影响社会秩序，破坏社会的和谐与稳定。
（三）政府权威被破坏
统治者和被统治者的关系，是政治权力及其遵守者证明其自身合法性的过程，是对统治权力的认
［３］“。转型期的中国以公平、可。或者说，一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的”
正义、民主、法治为其价值追求，也是中国人民对中国政治合法性认可和信任的基础。然而，近几年连续
“中国城管，所向披靡，见神杀不断的城管暴力执法事件使政府权威受到严重破坏。如网民编的打油诗，
。虽神，见佛杀佛，拳打欧洲诸侯，脚踢北美花旗。上能打飞机，下能瞄坦克，下海灭航母，飞天打卫星”
然是一种调侃，但一定程度上也是人们对城管暴力执法不满的表达。“每个政治权威系统都必定依赖于—６８—
为它提供使用强制力量的能力的一种相当程度的自愿服从，而这种自愿的服从源自于覆盖在国家之上
［４］。城管暴力执法使得政府权威大打折扣，的合法性外衣”无形中增加了“官民”之间的对抗，官民之间
的和谐受到严重破坏。
三、城管执法监督失效的根源探究
城管执法制度的自身局限固然是城管执法制度存在的问题之一，但对城管执法监督失效则是城管暴力执法持续不断的直接原因。对城管执法制度需要迫切思考的是，哪些因素导致对城管执法监督的失效。
（一）城管制度的先天不足
城管制度的先天不足，导致对城管执法的监督既没有对象，也没有依据。
，第一，执法机构身份不明。一方面，我国城管机构在设置上被描述为“中央无部委、省里无省局”纯
，地方部队”只为地方利益服务，缺少上级对口主管机关，用群众的话说就是“只有公公，没有婆粹属“
５］，。另一方面，婆”规范行政存在先天不足。从横向上看，城管局也不像公检法机构一样存在权力制衡［
城市管理执法机构主体地位在法律上亦不明确。从名称上看，如“城市管理执法局”看似行政机关，实则不然，城管执法机构不是政府的职能部门，不是行政机关，多为事业性质单位。因此，城管执法人员的身份各异，有的是公务员编制，有的是参照公务员的管理人员，有的既不是公务员也不是参照公务员管理，而是事业单位人员，甚至是合同聘用人员。实践中，城管队伍的编制非常混乱，仅就上海而言，黄浦区的
①城管队员就有８种身份，而浦东新区的城管队员更有１２种不同编制。
城市管理综合执法机构因其与我国行政管理体制的不协调，以及城管人员不同的身份为行政执法
②“，郑州７谁来管的监督造成了很大的障碍。如２０１０年１１月１０日发生的“６岁菜农遭城管掌掴事件”
。雇佣“城管”的问题再次引起讨论。在城管队伍里有一部分特殊的成员“临时工”临时工”的执法模式，
其奥妙为表面上看是为了解决执法人手紧张的问题，但另一方面是利用物业人员参与执法，一旦出了问
相关职能部门也容易推脱责任。某种程度上说，后者才是这一模式比较流行的重要原因。题，
第二，城管执法依据不足。我国城管执法的依据包括《行政处罚法》第１如６条和国务院相关文件，
］２０００《（《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》国发办［国务院关于进６３号）
］２００２（，一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发［以及中央编办、国务院法制办《关于推进１７号）
，相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》还有各省市发布的规范性文件，如北
京市人民政府发布的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等。这些所谓的“法律依据”层次
“不清、内容不协调不统一，城管在执法过程中出现了未曾有的尴尬，国务院法制办的批复、省级政府的
决定等对国家的法律或行政法规的内容是否有变更的权力？城市规划、园林绿化、工商、环境保护、公安
国家都制定了专门的法律或行政法规，这些法律或行政法规都明确规定了对于违法交通等相关领域里，
？法定行为的处罚机关，国务院法制办的批复、省级政府文件等可否对这些法律、行政法规进行‘修正’
［６］”以行政决定改变法律规定，如何对其合法性给予有说服力的解释？的职权通过行政决定而予以转移，
城管执法依据不足使得对城管执法的监督失去了直接的依据，为城管滥用自由裁量权留下了很大的空间。
（二）监督机制不畅
“城管执法制度从成立到现在已有１试点”的城市也扩大到３各地城管一直在执法，０多年，００多个，
并且其权限包括市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等三四十
：／／／／／＿／参见《北京城管队长被刺动摇队员信念：这样值得吗》ｈｔｔｎｅｗｓ．．ｃｏｍａ２００７０２２７００２８９２２．ｈｔｍ［ＥＢＯＬ］．ｐｑｑ①
②“被执法城管掀了菜摊，连连扇脸。事后，他到处寻找打人者，只因想对他说一声：我赶着毛驴车走了８个７６岁的菜农张会全，
”：／／／／［／小时，到郑州卖红薯，只为给家中瘫痪两年的大儿子挣点买药钱。ｈｔｔｎｅｗｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ２０１０１１１２ｎ２７７５８１１６２．ｓｈｔｍｌ．ＥＢＯＬ］ｐ
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个方面，近３成为中国城市职责最为宽泛的公权机构。老百姓调侃城管是“上管天、００项职能集于一身，
，下管地、中间管空气”形象的描绘了城管职责的广泛性。
要对如此“强大的公权力”机构进行监督，目前尚缺乏专门针对城管执法监督的法律依据。关于城
《管执法监督的法律依据分散于一些地方性法规中，如《安徽省行政执法条例》甘肃省行政执法监督条
例》等，对城管执法监督缺少专门性、针对性的规定。另一方面，对城管执法监督还没有形成有效的监督
如立法监督、法院监督、内部机制。对城管执法的监督大致被囊括在我国现有的行政执法监督体制中，
监督、专门监督以及社会舆论监督，但这些监督方式是针对所有的行政执法而言的，没有针对城管执法的特殊性设定一些特殊的监督机制，如加强城管执法的内部监督等。同时，我国现有的行政执法监督方式之间本身没有形成合力，对城管执法监督也常常是各自为政，处于分散的“游击战”状态，使得监督流于形式。
（三）责任追究制被虚置
制度要想得到有效的发挥必须以“责任追究”或者“惩戒机制”作为保障。行政责任追究制被虚置成为城管监督失效的重要根源。细心的《南方周末》记者发现在最近三年发生的八起拆迁自焚或活埋案
①中，无一名地方一把手受到问责或追究。
江苏省连云港市东海县黄川镇陶姓人家为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子２０１０年３月２７日，
其９县委书记还是关永健，县长浇汽油自焚，６８岁的陶会西死亡，２岁的父亲陶兴尧被烧伤。事发至今，
还是徐家保；湖北省武汉市黄陂区。６被铲２０１０年３月３日，９岁的王翠云在阻止拆迁方施工的过程中，土机扫进土沟活埋，不治身亡。事发至今，黄陂区委书记还是袁堃，区长还是胡洪春；２０１０年１月２６日，江苏省盐城市亭湖区迎宾路拓宽工程地段，居民曾焕为抗强拆点火自焚致大面积烧伤。事发至今，亭湖区委书记还是王荣，区长还是陈红红；成都市金牛区居民唐福珍在她前夫胡昌２００９年１１月１３日，
明房屋被强行拆迁时点燃汽油自焚，后因抢救无效身亡。事发至今，区委书记还是徐季桢，区长还是马旭。……
事实胜于雄辩，天津市宁河县教育局党委书记刘广宝的话更有说服力，他在劝说小学老师张熙玲接
“受拆迁时说：你以为浇了汽油，荣书记就免职了？李县长就免职了？你浇了汽油，你儿子缺了妈妈，你
爸爸缺了儿媳妇。你算过这账了吗？现在全国都在这儿摆着呢嘛，把谁处理了？处理了又到别的地方
”去了。党委书记刘广宝或许只是实话实说，但却把“真相”捅了出来。
四、健全有效的城管执法监督机制是法律被遵守的前提
，法律必须有强制力，没有强制力的法律如同“一份无人收启的死信”但“强制力，如果被不适当的人
［７］。城市管理综合执法制度作为一种所掌握，那么必将使法律制度所规定的一切预防措施都受到伤害”
若使其能够真正发挥应有的功效，健全有效的监督机制是必不可少的。被创设的法律制度，
（一）统一城管执法的法律依据
现行的城管执法机构繁多，职责广泛，却没有一部具体的、明确的、独立的法律。这不仅与“权力法
“定原则”相悖，也与法治相悖，法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约
——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到某一情况中会怎样使用它的强制权力，束—根据对此
［８］。因此，有必要针对城管执法制定相应的法律。的了解计划自己的个人事务”
第一，为城管执法的合法性与正当性提供依据。公权力的运行规则是职权法定，即行政主体行使的任何一项权力必须有法律依据，反之，法无授权即违法。“以人们所不能预见的方式行使权力，会产生一些最大的约束，因为当约束最不能为人预见的时候，这种约束就最易为人们所感受到，从而也最大。……先行公布并为人们所知的一般性法律，无论有多恶，都要比那些根据先前根本不为人们所知的规则
：／／／／［／详细可参见：赵蕾《拆出人命的地方官员果然个个还在》．ｈｔｔｗｗｗ．ｉｎｆｚｍ．ｃｏｍｃｏｎｔｅｎｔ４３５３３ＥＢＯＬ］ｐ①
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［９］。所做出的决定对自由的干涉为小”
第二，为公民权利的保护提供法律依据。城管执法机构享有的３其绝大部分内容都直００多项职权，
接关系到人们的基本权利。因此，一些公民为了保护自己的权利不惜付出了生命的代价。他们之所以以自己的生命健康为维权手段，相当一部分原因是面对如此强大的城管执法，没有一部能为他们提供保护的法律。一部规范统一的城管法可以成为公民保护自己权利的有力武器。
（二）加强对城管执法的内部治理
“目前，对城管执法监督的视野多放在外部监督，较少关注内部治理，如果我们追问，为什么这个传
就像维多利亚时代的人看待精神病人一样，也就是说，把他们当作控统下的学者看待行政机关的方式，
［１０］。尽管历制的对象而不是分析的对象，总认为他们有‘发狂’的危险，那么答案可能是恐惧和不信任”
史的经验似乎可以证明这一结论，但如同法律的双重性既制恶又扬善，行政权有其恶的一面，但从行政权产生的渊源上看也有向善的一面。“不要认为文官和部长总是渴望权力，而法官却完全专注于自
［１１］”“治。因此，我们有必要把目光转向城管执法的内部治理，挖掘行政内部监督的优越性，不同的社会
——诸如法律、——在运转中都保持着自治，金融和政府治理—并遵行不同的原则，他们并不能彼子系统—
此控制对方的运转。一个系统发出的控制信号，只有转移成另一系统的操作指令时，才会被另一系统遵
”“守，但是，这一转移过程可能会使这些控制信号变得完全无法识别。为此，在这些子系统内部创设一种
使其通过某种方式再生出与受控子系统相同的运转方式，因此，就能够考察受控子系统的信息并机制，
［１２］。这表明行政权的运行既有一套排他的自治机制，做出回应”同时也有与其他权力机制相配合的机
加强城管执法的内部监督具有强烈的现实意义。制。因此，
首先，可以弥补法律资源的不足。立法监督或法律监督是行政执法监督不可或缺的一环，而法律的局限性决定了法律监督的有限性。有效的行政自我监督可以通过行政机关的自我约束、自我管理使城管执法趋于合法化，因为这种自律性的控制有助于城管执法人员分辨哪些行为是可为的，哪些行为是不可为的。法律监督只能提供大体上的指导，不可能细化到每一个执法环节，特别是涉及到一些专业性、技术性较强的行政执法时，法律就变得束手无策，自我控制就显得更为重要了。其次，可以为城管执法提供经验。城管所享有的行政处罚权有相当一部分都是自由裁量权，特别在目前尚无统一法律规范的
如何控制自由裁量权无疑是城管执法领域中的一个难题。对城管执法自我监督的完善，一方面情况下，
可以弥补外部监督的不足，另一方面也可以为城管执法的规范行使积累经验。第三，可以推动城管执法
自我监督可以推进其自我革新和改进。如的内部改革。城管执法所引发的社会问题促使其急需改革，
上海世博会动迁工程，涉及８发动当事人广泛参与规则０００多户居民的拆迁。上海市成立了专门机构，
的制定、监督与实施，政府的公正与诚信得到了居民的拥护，自动签约率达到９这个曾经被称５％以上，
。成功的经验可以被推广，为“天下第一难”的工程最后却成了“和谐工程”完善城管执法的自我监督，也
可以推动城管执法主体自觉创新。
（三）健全并落实行政责任制
制度作为由人制定的规则，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，促进人们之间的互惠与合作。一项制度要想按着设定的方向发挥其应有的功效，其中最为重要的装备就是通过制裁或惩罚来制止某些行为。制度“总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可
［１３］。正如亚里士多德指出，“合理预期的轨道……制度要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚”多数
人在本性上是被恐惧所推动的，而不是被荣誉感所激励，避开恶的东西并不是由于他的卑下，而是对惩
［１４］。处的害怕”
没有规矩，不成方圆，行政责任机制的落实与否是行政执法监督制度效果的最终评价。澳大利亚学
“任何政府都需要建立一套责任机制……对于任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基者休斯指出，
［１５］。要本因素。这句话反过来说可能更具有说服力，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制”
成为法治国家和民主国家，就必须落实行政责任机制。（下转第１５４页）
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史上的观念。现在我们在先秦文学有关材料的展示方面，在文献学的研究方面，完全可以为先秦文学研
”在一些结论的更新上提供坚实有力的基础。究在理论创新上，
这充分表现出赵先生的远见卓识。上世纪七十年代以来，大量古文字材料，尤其是简帛书籍的发现，不仅是在量上增加了文学史的依据，而且更重要的是“改变了我们在认识先秦文献、先秦历史的观
。清代严可均辑《，念”全上古三代文》已经尽可能吸取了他所能见的古文字资料，其后也有不少学者注
但是他们的观念并未因之改变。《先秦文学编年史》是在新的认识，新的观念的基础上编著意这类工作，
的，其内涵和面貌都有新颖之处，值得向读者推荐。至于书的具体成就，超出我的知识范围，只有请读者亲自品味了。
（责任编辑 杨士宏 责任校对 马倩）
上接第７１页） （
以工作任务和职务设置为中心的岗位责任制，即明确划分城管执 城管执法责任的落实应主要包括：
法机构中各级、各类行政人员及其各工作岗位的职、权、责、利关系，其目的是为每个工作职责都有合适的人员，并通过切实可行的考核和评估，奖功罚过，避免互相推诿、互相扯皮等不良行为。其二，必须完
这首先应完善行政追究责任的配套制度，其次完善行政追究责任的范围，善并落实行政责任追究制度，
最后完善行政追究责任的程序。
利益驱使人们采取行动，为行动的后果承担相应的责任同样会使人们不得已而约束自己。人们为了免受惩罚、处罚和痛苦而遵守法律。因此，任何一项法律制度必须有相应的强有力的惩戒措施才能被
“人们遵守。诚如弗里德曼所言，制裁是实施准则或规则的方法。法律制裁是由法律规定或授权的制
［１６］”裁。每个法律规则都含有或暗示法律后果的声明。这些后果就是制裁，即许诺或威胁。同样，要使
城管执法监督制度能够落到实处，切实发挥功效，必须以责任机制作为其必备的装置。
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（责任编辑 杨士宏 责任校对 肇英杰）
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