山东省农业管理干部学院学报 ２００５年 第２１卷 第６期
浅议农村集体土地入市的利与弊
范 辉，董 捷
（华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 ４３００７０）
摘要：农村集体土地入市不仅关系到城镇土地市场的建设、土地征用制度的改革，同时也关系到耕地保护和我国的粮食安全与生态安全。随着市场经济的发展，农村集体土地入市是一种发展趋势。关键词：农村集体土地；土地市场；土地征用；资源配置
中图分类号：Ｆ３３．１７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２００５）０６－００３０－０２农村集体土地入市给城镇土地市场发展、耕地保护等方
面带来的利与弊，是一个非常重要的问题。通过对此问题的探讨，才能在相关政策上做出响应的调整。本文将在征地制度改革、土地市场建设、土地资源配置效率等方面，对农村集体土地入市带来的利与弊进行分析，同时将提出加强农村集体土地入市管理的政策建议。
一、农村集体土地入市的长处
（一）有利于现行征地制度的改革
农村集体土地入市有利于土地征用制度的改革。首先，农村集体土地直接进入市场，通过市场的供需平衡，将能反映农用地的几个。其次，能够缩减现行征地的范围，“非公益性”征地可以通过市场来进行。再次，农村集体土地入市，对公益性征地补偿标准的确定也必将有一定的影响。（二）有利于提高土地资源配置的效率
土地是一种资源，其供给与需求受市场机制的制约。从一些土地市场发育比较完全的国家来看，通过市场机制配置土地资源，能够大大提高资源配置的效率。在市场经济中，一切生产要素都应以市场配置为主，农村土地使用权也不例外。
（三）有利于保证农民和农村集体经济组织的合法权益在现行的征地制度下，因安置补偿标准制定的不是通过完全的协商制定的和安置补偿费用管理和使用存在一定的问题，导致农民和农村集体经济组织的合法权益无法得到有效的保障。通过农村集体土地入市场这种途径，农民和农村集体经济组织可以直接和土地的使用者就土使用的方式、年期、价格、货币支付的方式等内容进行协商，可以有效保障自己正当权益在经济上的实现。
（四）有利于土地市场的发展和完善
目前，我国农村土地市场可以说刚刚建立或者说正在孕育之中。理论界一直呼吁我国尽快建立农村土地市场，特别是农地流转市场。本文认为，土地市场的发展最终目标是城乡统一的土地市场，不过，根据我国的实际情况，先
发展农村土地市场，然后再建设城乡统一的土地市场是十分必要的。
二、农村集体土地入市的短处
（一）不利于国家对土地的宏观调控
土地是一种重要的资源，通过土地资源的供给，国家可以有效地进行宏观调控。土地是一切生产和存在的源泉，科学发展观的每一个字都需要在土地资源的规划、管理、保护和合理利用中得以体现，土地供应是调控经济社会发展的重要、直接、有效、有形的手。如果农村集体土地直接进入市场，政府不容易控制土地市场的供给，将导致土地供需失衡，从而给国家对土地市场的宏观调控增加难度。（二）不利于保护耕地和保障国家粮食安全、生态安全在农村集体土地可以入市的情况下，由于土地进入市场比发展农业能够获得更大的利益，农民或农村集体经济组织受比较利益的驱动，存在增加土地市场供给量的冲动，从而对不利于耕地保护和国家粮食安全、生态安全的保障。根据刘永湘、任啸两位学者的研究，农村集体土地直接入市，将会增加土地的供给弹性，耕地保护受到威胁。粮食安全和生态安全是以一定量的农用地，特别是耕地为基础的。当耕地保护受到威胁，即耕地的数量减少时，很自然我国的粮食安全和生态安全也将受到严重的威胁。（三）不利于相关规划的实施
众所周知，土地利用总体规划在土地管理、土地宏观调控等方面发挥着非常重要的作用。当农村集体土地允许入市后，在对农村集体土地入市监督不力的情况下，将对土地利用总体规划的实施带来很大的麻烦。同时，根据城市总体规划与土地利用总体规划的制约关系，当农村土地直接进入土地市场后，必将导致城市总体规划、村镇规划等相关规划的实施杂乱无章，使这些规划的调控作用变弱。
三、合理引导农村集体土地入市的对策（一）尽快建立相关制度
制度在社会经济发展中一直发挥着巨大（下转第３２页）
作者简介：范辉（１９７９－），河南郸城人，华中农业大学土地管理学院土地资源管理专业２００３级硕士研究生。
专业技术协会外部监督约束机制的另一种监督方式，这里的村（上接第３０页）的作用。由于制度具有资源配置、规则、民是指农村专业技术协会所在乡镇至今还仍未加入协会的村民。约束等功能。所以，建立与农村集体土地入市的相关制度，
是提高土地资源配置效率、合理引导农村集体土地入市的前村民监督由于其最接近农村专业技术协会的组织运作，村民对
提和基础。农村集体土地入市与城镇国有土地市场、耕地协会为会员农户所提供的技术推广和生产经营等方面的服务比
保护、失地农民就业安置等方面密切相关，所以，相关制较了解，能够直接地观察到协会各项规章制度和会员农户入会
度的建设对农村集体土地入市的发展同样非常重视。因此，承诺的落实情况，因而这种外部监督方式往往能够对协会组织
加强与农村集体土地入市相关制度的建设也是十分必要的。运作的细节问题起到一定的约束和规范作用。
（二）农村集体土地所有权主体人格化，完善权能（二）内部监督约束机制：非正式制度性自我约束与正式
农村集体土地入市的首要问题是农村集体土地所有权主制度性自我约束的有机结合
体必须清晰，权能必须完善。这也是完善农村土地制度必１、非正式制度性自我约束机制：相对于正式制度，非
须解决的问题。农村集体土地所有权主体虚位和权能残缺引正式制度是指人们在长期的社会交往和历史演进中自发形成
起了诸多问题，如农村土地市场发育缓慢、农地流转问题、的、并得到社会认可的一系列约束，包括意识形态、价值
耕地撂荒等。在目前的情况下，农村土地实行私有制是不观念、道德伦理、风俗习惯等。非正式制度性自我监督约
现实的，我们考虑的问题是如何在保持农村土地公有制的前束机制在农村专业技术协会成立初期，协会各项规章制度还
提下，使所有权主体人格化，权责明晰。不完善的情况下发挥了潜移默化的作用：一是非正式制度因
（三）创设农地发展权，维护国家的正当权利素的驱动作用，二是非正式制度因素的制约作用。
农村集体土地入市过程中，蕴含着两个很重要的问题—非制度因素的促进作用：农村专业技术协会的建立和发
—农地非农化后，土地增值收益的分配问题以及国家的粮食展离不开其赖以生存的农村社会状况，应该说我国农村当前
安全和生态安全问题。土地增值来源于土地资源由农用地转还处于受中国传统思想影响的“熟人社会”之中，血缘关
为建设用地，即不同用途价格之间的差额。此外，农用地系、邻里关系、宗族关系使会员农户逐渐形成了比较相似
还具有涵养水源、调节气候等正外部性功能。当农用地非的价值观念、道德观念和行为规范，并在日常交流的基础
农化后，国家承担着农用地正外部性损失所产生的后果，以上产生了相互之间的信任。农村专业技术协会的成员无论理
及土地增值收益在土地资源中价值损失，所以，国家应该事会成员还是普通会员在协会中的地位都是平等的，每位成
分享土地增值收益和农用地正外部性内在化的经济利益。员都是协会的主人，这使得协会成员之间的信任关系在组织
（四）强化相关规划，国家从宏观上调控引导内部形成了成员认同。
土地利用总体规划具有控制性、战略性等作用。土地非正式制度因素的制约作用：通过对我国“熟人社会”
政策是国家进行宏观调控的主要手段之一，而且，土地是的分析我们可以发现意识形态、价值观念、道德伦理、风
一种特殊的资源，关系到国家的生死存亡。所以，国家必俗习惯等非正式制度性因素对协会会员的制约作用也是比较
须从宏观上对土地进行控制。何况农村集体土地入市关系到明显的。由于处于“熟人社会”中的会员农户长期生活在
耕地保护、国家的粮食安全和生态安全，政府更应该对此一起，特别是通过血缘关系和宗族关系的连接，相互之间
重视。通过土地利用总体规划、城市总体规划和乡镇规划的熟悉和信任程度更是一般社会组织难以达到的。
等来合理控制、有效引导农地入市是可行的，也是十分必２、正式制度性的自我约束机制：正式制度性的自我监
要的。政府要不断强化土地利用总体规划、城市总体规划督约束是指协会通过建立正式的内在制度对其成员所进行的
和乡镇规划等相关规划的法律地位，不断宣传相关规划对社监督约束。在正式的内在制度中，对惩罚的规定和实施主
会经济发展的重要地位，提高人们在进行农地入市时自觉遵要通过有组织的机制，这也是正式的内在制度与非正式的内
守相关规划的意识。在制度的主要区别。农村专业技术协会通过协会内部的正式
（五）加快相关制度改革步伐制度对会员所进行的监督约束主要通过以下两种方式：
首先，建立农村社会保障体系。农地入市的直接后果协会内部监督约束的执行机构——监事会：农村专业技
是农民和农村集体经济组织将失去土地。如何安排失地农民术协会章程中明确指出，监事会为协会的监督机构，代表
的生活，是一个比较棘手的问题。无论是实行土地征用制会员大会执行对农村专业技术协会的董事会、经营管理者及
度，还是农地直接入市，建立农村社会保障体系都是十分其经营管理活动的监督检查。
必要的。其次，要加快户籍制度改革。通过户籍制度改革，协会内部监督约束的依据——各项规章制度：农村专业
技术协会成立之初，基本上是在协会章程的指导下开展工作，把失地农民安排的城镇就业，既可以减轻农村集体经济组织
的负担，又可以推进城市化进程。最后，还要重视其他工随着协会的发展壮大和各项业务的开展，协会依法制定了相
作，如就业培训、村集体资产管理等相关工作，以便推进关的规章制度对协会日常工作中农产品种植的技术规程、会
员联系制度、定期培训制度和市场管理制度等事项进行规范，农村集体入市相关制度的建设和发展。
参考文献：并对违规人员制定了相应的惩罚措施。
［１］周诚．论“集体农地进入非农市场”问题［Ｊ］．中外房地产导参考文献：
［１］秦庆武：《中国农村组织与制度的新变迁－农村新型合作经济发展探索》，中国城市出版社，２００１年版，Ｐ７５．
［２］徐旭初：《中国农民专业合作经济组织的制度分析》，经济科学出版社，２００５年版，Ｐ２４８．
［３］《社会团体登记管理条例》第二十七条，第二十八条，第三十条．
报，１９９７，１０．
［２］刘文甲．对土地参与宏观调控的几点思考［Ｊ］．中国土地科学，２００４，５，３－４．
［３］刘永湘 任啸．农村集体土地自发入市及制度创新［Ｊ］ ．中国土地科学，２００３，３，２４－２８．
编辑：陈 磊 编辑：陈 磊
山东省农业管理干部学院学报 ２００５年 第２１卷 第６期
浅议农村集体土地入市的利与弊
范 辉，董 捷
（华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 ４３００７０）
摘要：农村集体土地入市不仅关系到城镇土地市场的建设、土地征用制度的改革，同时也关系到耕地保护和我国的粮食安全与生态安全。随着市场经济的发展，农村集体土地入市是一种发展趋势。关键词：农村集体土地；土地市场；土地征用；资源配置
中图分类号：Ｆ３３．１７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２００５）０６－００３０－０２农村集体土地入市给城镇土地市场发展、耕地保护等方
面带来的利与弊，是一个非常重要的问题。通过对此问题的探讨，才能在相关政策上做出响应的调整。本文将在征地制度改革、土地市场建设、土地资源配置效率等方面，对农村集体土地入市带来的利与弊进行分析，同时将提出加强农村集体土地入市管理的政策建议。
一、农村集体土地入市的长处
（一）有利于现行征地制度的改革
农村集体土地入市有利于土地征用制度的改革。首先，农村集体土地直接进入市场，通过市场的供需平衡，将能反映农用地的几个。其次，能够缩减现行征地的范围，“非公益性”征地可以通过市场来进行。再次，农村集体土地入市，对公益性征地补偿标准的确定也必将有一定的影响。（二）有利于提高土地资源配置的效率
土地是一种资源，其供给与需求受市场机制的制约。从一些土地市场发育比较完全的国家来看，通过市场机制配置土地资源，能够大大提高资源配置的效率。在市场经济中，一切生产要素都应以市场配置为主，农村土地使用权也不例外。
（三）有利于保证农民和农村集体经济组织的合法权益在现行的征地制度下，因安置补偿标准制定的不是通过完全的协商制定的和安置补偿费用管理和使用存在一定的问题，导致农民和农村集体经济组织的合法权益无法得到有效的保障。通过农村集体土地入市场这种途径，农民和农村集体经济组织可以直接和土地的使用者就土使用的方式、年期、价格、货币支付的方式等内容进行协商，可以有效保障自己正当权益在经济上的实现。
（四）有利于土地市场的发展和完善
目前，我国农村土地市场可以说刚刚建立或者说正在孕育之中。理论界一直呼吁我国尽快建立农村土地市场，特别是农地流转市场。本文认为，土地市场的发展最终目标是城乡统一的土地市场，不过，根据我国的实际情况，先
发展农村土地市场，然后再建设城乡统一的土地市场是十分必要的。
二、农村集体土地入市的短处
（一）不利于国家对土地的宏观调控
土地是一种重要的资源，通过土地资源的供给，国家可以有效地进行宏观调控。土地是一切生产和存在的源泉，科学发展观的每一个字都需要在土地资源的规划、管理、保护和合理利用中得以体现，土地供应是调控经济社会发展的重要、直接、有效、有形的手。如果农村集体土地直接进入市场，政府不容易控制土地市场的供给，将导致土地供需失衡，从而给国家对土地市场的宏观调控增加难度。（二）不利于保护耕地和保障国家粮食安全、生态安全在农村集体土地可以入市的情况下，由于土地进入市场比发展农业能够获得更大的利益，农民或农村集体经济组织受比较利益的驱动，存在增加土地市场供给量的冲动，从而对不利于耕地保护和国家粮食安全、生态安全的保障。根据刘永湘、任啸两位学者的研究，农村集体土地直接入市，将会增加土地的供给弹性，耕地保护受到威胁。粮食安全和生态安全是以一定量的农用地，特别是耕地为基础的。当耕地保护受到威胁，即耕地的数量减少时，很自然我国的粮食安全和生态安全也将受到严重的威胁。（三）不利于相关规划的实施
众所周知，土地利用总体规划在土地管理、土地宏观调控等方面发挥着非常重要的作用。当农村集体土地允许入市后，在对农村集体土地入市监督不力的情况下，将对土地利用总体规划的实施带来很大的麻烦。同时，根据城市总体规划与土地利用总体规划的制约关系，当农村土地直接进入土地市场后，必将导致城市总体规划、村镇规划等相关规划的实施杂乱无章，使这些规划的调控作用变弱。
三、合理引导农村集体土地入市的对策（一）尽快建立相关制度
制度在社会经济发展中一直发挥着巨大（下转第３２页）
作者简介：范辉（１９７９－），河南郸城人，华中农业大学土地管理学院土地资源管理专业２００３级硕士研究生。
专业技术协会外部监督约束机制的另一种监督方式，这里的村（上接第３０页）的作用。由于制度具有资源配置、规则、民是指农村专业技术协会所在乡镇至今还仍未加入协会的村民。约束等功能。所以，建立与农村集体土地入市的相关制度，
是提高土地资源配置效率、合理引导农村集体土地入市的前村民监督由于其最接近农村专业技术协会的组织运作，村民对
提和基础。农村集体土地入市与城镇国有土地市场、耕地协会为会员农户所提供的技术推广和生产经营等方面的服务比
保护、失地农民就业安置等方面密切相关，所以，相关制较了解，能够直接地观察到协会各项规章制度和会员农户入会
度的建设对农村集体土地入市的发展同样非常重视。因此，承诺的落实情况，因而这种外部监督方式往往能够对协会组织
加强与农村集体土地入市相关制度的建设也是十分必要的。运作的细节问题起到一定的约束和规范作用。
（二）农村集体土地所有权主体人格化，完善权能（二）内部监督约束机制：非正式制度性自我约束与正式
农村集体土地入市的首要问题是农村集体土地所有权主制度性自我约束的有机结合
体必须清晰，权能必须完善。这也是完善农村土地制度必１、非正式制度性自我约束机制：相对于正式制度，非
须解决的问题。农村集体土地所有权主体虚位和权能残缺引正式制度是指人们在长期的社会交往和历史演进中自发形成
起了诸多问题，如农村土地市场发育缓慢、农地流转问题、的、并得到社会认可的一系列约束，包括意识形态、价值
耕地撂荒等。在目前的情况下，农村土地实行私有制是不观念、道德伦理、风俗习惯等。非正式制度性自我监督约
现实的，我们考虑的问题是如何在保持农村土地公有制的前束机制在农村专业技术协会成立初期，协会各项规章制度还
提下，使所有权主体人格化，权责明晰。不完善的情况下发挥了潜移默化的作用：一是非正式制度因
（三）创设农地发展权，维护国家的正当权利素的驱动作用，二是非正式制度因素的制约作用。
农村集体土地入市过程中，蕴含着两个很重要的问题—非制度因素的促进作用：农村专业技术协会的建立和发
—农地非农化后，土地增值收益的分配问题以及国家的粮食展离不开其赖以生存的农村社会状况，应该说我国农村当前
安全和生态安全问题。土地增值来源于土地资源由农用地转还处于受中国传统思想影响的“熟人社会”之中，血缘关
为建设用地，即不同用途价格之间的差额。此外，农用地系、邻里关系、宗族关系使会员农户逐渐形成了比较相似
还具有涵养水源、调节气候等正外部性功能。当农用地非的价值观念、道德观念和行为规范，并在日常交流的基础
农化后，国家承担着农用地正外部性损失所产生的后果，以上产生了相互之间的信任。农村专业技术协会的成员无论理
及土地增值收益在土地资源中价值损失，所以，国家应该事会成员还是普通会员在协会中的地位都是平等的，每位成
分享土地增值收益和农用地正外部性内在化的经济利益。员都是协会的主人，这使得协会成员之间的信任关系在组织
（四）强化相关规划，国家从宏观上调控引导内部形成了成员认同。
土地利用总体规划具有控制性、战略性等作用。土地非正式制度因素的制约作用：通过对我国“熟人社会”
政策是国家进行宏观调控的主要手段之一，而且，土地是的分析我们可以发现意识形态、价值观念、道德伦理、风
一种特殊的资源，关系到国家的生死存亡。所以，国家必俗习惯等非正式制度性因素对协会会员的制约作用也是比较
须从宏观上对土地进行控制。何况农村集体土地入市关系到明显的。由于处于“熟人社会”中的会员农户长期生活在
耕地保护、国家的粮食安全和生态安全，政府更应该对此一起，特别是通过血缘关系和宗族关系的连接，相互之间
重视。通过土地利用总体规划、城市总体规划和乡镇规划的熟悉和信任程度更是一般社会组织难以达到的。
等来合理控制、有效引导农地入市是可行的，也是十分必２、正式制度性的自我约束机制：正式制度性的自我监
要的。政府要不断强化土地利用总体规划、城市总体规划督约束是指协会通过建立正式的内在制度对其成员所进行的
和乡镇规划等相关规划的法律地位，不断宣传相关规划对社监督约束。在正式的内在制度中，对惩罚的规定和实施主
会经济发展的重要地位，提高人们在进行农地入市时自觉遵要通过有组织的机制，这也是正式的内在制度与非正式的内
守相关规划的意识。在制度的主要区别。农村专业技术协会通过协会内部的正式
（五）加快相关制度改革步伐制度对会员所进行的监督约束主要通过以下两种方式：
首先，建立农村社会保障体系。农地入市的直接后果协会内部监督约束的执行机构——监事会：农村专业技
是农民和农村集体经济组织将失去土地。如何安排失地农民术协会章程中明确指出，监事会为协会的监督机构，代表
的生活，是一个比较棘手的问题。无论是实行土地征用制会员大会执行对农村专业技术协会的董事会、经营管理者及
度，还是农地直接入市，建立农村社会保障体系都是十分其经营管理活动的监督检查。
必要的。其次，要加快户籍制度改革。通过户籍制度改革，协会内部监督约束的依据——各项规章制度：农村专业
技术协会成立之初，基本上是在协会章程的指导下开展工作，把失地农民安排的城镇就业，既可以减轻农村集体经济组织
的负担，又可以推进城市化进程。最后，还要重视其他工随着协会的发展壮大和各项业务的开展，协会依法制定了相
作，如就业培训、村集体资产管理等相关工作，以便推进关的规章制度对协会日常工作中农产品种植的技术规程、会
员联系制度、定期培训制度和市场管理制度等事项进行规范，农村集体入市相关制度的建设和发展。
参考文献：并对违规人员制定了相应的惩罚措施。
［１］周诚．论“集体农地进入非农市场”问题［Ｊ］．中外房地产导参考文献：
［１］秦庆武：《中国农村组织与制度的新变迁－农村新型合作经济发展探索》，中国城市出版社，２００１年版，Ｐ７５．
［２］徐旭初：《中国农民专业合作经济组织的制度分析》，经济科学出版社，２００５年版，Ｐ２４８．
［３］《社会团体登记管理条例》第二十七条，第二十八条，第三十条．
报，１９９７，１０．
［２］刘文甲．对土地参与宏观调控的几点思考［Ｊ］．中国土地科学，２００４，５，３－４．
［３］刘永湘 任啸．农村集体土地自发入市及制度创新［Ｊ］ ．中国土地科学，２００３，３，２４－２８．
编辑：陈 磊 编辑：陈 磊