加强预算单位结余资金管理的分析与思考
一、 结余资金成因分析
预算单位结余资金大幅度增长主要有两方面原因：
（一） 财政预算管理不够科学不够精细
--------预算编制不够科学。一是财政部门对基本支出预算安排一直沿用基数加增长的分配方法，结果是部门基数部分基本不做调整，同时部门又极力争取新增财力，是部门预算与预算单位的实际情况不符，以致有的单位基本支出年终用不完。二是财政专项资金预算编制出入大。主要愿意是：一方面，主管部门专项资金种类繁多，缺乏系统 规范的项目计划，为满足“预算控制数”和争取资金的需要，高额编制预算，结果是部分项目不能实施或宽打窄用；另一方面，财政部门由于没有建立起来各部门滚动项目库，每年安排项目支出预算时，有的无法落实到具体项目，或者安排了支出却来不及执行。这些情况造成了大量项目结余。三是由于对非税收入收费情况的精细化管理不够，在预算安排上，非税收入没有做到完整、准确纳入单位的部门预算，没有形成真正意义的“综合预算”，造成非税收入多的部门单位形成大量的年末结余。
--------预算外资金收支“挂钩”的管理办法存在弊端。目前，伊犁州对预算外资金基本采取“专户存储”，并编入单位部门预算的管理办法，这种办法虽然有利于调动部门加强预算外收入管理和执收的积极性，但由于其实质上仍然是收入“部门所有”、“谁收谁用”，财政统筹作用很弱。此外，财政监督检查力度也弱，对预算单位上缴财政的预算外收入是否应缴尽缴等情况无法核实。
--------预算执行力度不均衡加速了单位结余的形成，在预算执行上，一般是坚持基本支出按月平均执行，项目支出按施工进度拨付。但是受项目建设前期准备、季节性施工、项目跨年度建设、项目资金不能再同一年度里全部结算完，而项目支出预算又是一次性安排的，因此年终形成专项资金结余。另外，财政部门下拨资金一般是前紧后松，一些项目资金甚至到了第四季度才下拨，只是预算单位因资金到位完无法及时支出。 --------预算执行与编制的反馈机制不健全，结余资金监督缺失，按照项目资金管理的有关规定，对连年长期不使用的或项目已完工的结余资金，财政部门应收回重新安排。财政部门由于对预算单位的项目支出缺乏动态跟踪了解，且资金使用情况反馈机制又不健全，因此对事业单位基金、专用资金的情况基本不掌握，长期以来，对已完工项目结余资金基本没有收回处理，这种预算执行与预算编制的长期脱节，也是形成单位结余年年增加的一个重要原因。
（二）预算单位财务管理不够规范。按照制度规定，事业基金作为资产净值或基金结余，应用于弥补以后年度收支差额，比如在确定年初预算时出现资金缺口，单位应直接安排一部分事业基金来弥补。但部分单位遇到这种情况时，不是动用滚存的事业基金，二是要求财政追加预算，只是事业基金年年结转而形成长期结余。另外，预算单位在实际支出时先用财政资金支付，尽量保存来自其他渠道的收入（如捐赠收入、国有资产出租出借收入等），也成为单位资金结余的因素之一。
二、加强结余资金管理的措施与建议
（一）加强制度建设，构建结余资金监管的长效机制。解决结余资金问题，法规制度是关键。通过建立健全结余资金管理制度，加强对预算单位结余的监管，才能实现控制结余、减少结余和消化结余的目标。一是要建立预算编制同结余资金管理的挂钩机制，要加强对预算单位当年财政性资金结余情况的分析，将结余情况尽快反馈到预算编制环节，从而增强新年度预算编制的准确性。财政部门要出台具体操作办法，包括预算调减，决算调整和总会计
调账等具体处理方法，便于预算单位在编制部门预算时就将结余资金编入支出预算，也便于将已完成项目结余资金收回国库。二是制定项目资金预算安排与执行进度挂钩。对跨年度实施的预算项目，如果预算执行进度明显迟缓，财政部门和主管部门要认真查明原因，必要时应核减以后年度项目预算，并对形成的结余资金报请同级政府同意后由财政部门统一调剂使用。三是改变以往年终结余资金自动结转的传统方式，实行单位上报，财政审批的结余资金管理办法。
（二）继续深化国库集中支付改革，健全动态监控机制，全面掌握单位资金结余情况。一是要进一步完善国库集中支付制度，建立和完善预算执行动态监控机制，逐步将监控范围扩大到所有财政资金和全部预算单位，对财政性资金运作进行全程监督，做到事前、事中有效控制，事后跟踪问效，提升资金玉镯透明度和使用效益。二是认真落实《财政部关于将按预算外管理的收入纳入预算管理的通知》的规定，将原预算外资金纳入国库集中支付制度改革范围。细化预算编制，建立综合预算，统筹预算内外资金，控制结余增加。三是严格禁止零余额账户向单位实用账户转款，核实事业结余分配基数，控制财政性资金结余规模。
（三）加强预算执行监督，提高预算执行的责任意识。一是要调动主管部门参与预算执行监督的积极性，强化基层预算单位的预算执行责任意识，规范财务管理行为，提高财务管理水平。二是要夯实预算单位财务核实基础工作，加强监督检查，促使预算单位严格按照财务制度规定就行账务处理，杜绝基本支出、项目支出互相挤占以及虚列支出等问题的发生。三是加大对预算单位事业基金使用情况的监督，合理利用事业基金结余安排单位部分支出，减少单位结余，减轻财政负担。
（四）建立预算支出绩效评价机制。加强对专项资金的绩效评价，建立起预算安排与资金使用情况挂钩的奖惩机制。力求预算编制科学，支出结余尽量减少。
加强预算单位结余资金管理的分析与思考
一、 结余资金成因分析
预算单位结余资金大幅度增长主要有两方面原因：
（一） 财政预算管理不够科学不够精细
--------预算编制不够科学。一是财政部门对基本支出预算安排一直沿用基数加增长的分配方法，结果是部门基数部分基本不做调整，同时部门又极力争取新增财力，是部门预算与预算单位的实际情况不符，以致有的单位基本支出年终用不完。二是财政专项资金预算编制出入大。主要愿意是：一方面，主管部门专项资金种类繁多，缺乏系统 规范的项目计划，为满足“预算控制数”和争取资金的需要，高额编制预算，结果是部分项目不能实施或宽打窄用；另一方面，财政部门由于没有建立起来各部门滚动项目库，每年安排项目支出预算时，有的无法落实到具体项目，或者安排了支出却来不及执行。这些情况造成了大量项目结余。三是由于对非税收入收费情况的精细化管理不够，在预算安排上，非税收入没有做到完整、准确纳入单位的部门预算，没有形成真正意义的“综合预算”，造成非税收入多的部门单位形成大量的年末结余。
--------预算外资金收支“挂钩”的管理办法存在弊端。目前，伊犁州对预算外资金基本采取“专户存储”，并编入单位部门预算的管理办法，这种办法虽然有利于调动部门加强预算外收入管理和执收的积极性，但由于其实质上仍然是收入“部门所有”、“谁收谁用”，财政统筹作用很弱。此外，财政监督检查力度也弱，对预算单位上缴财政的预算外收入是否应缴尽缴等情况无法核实。
--------预算执行力度不均衡加速了单位结余的形成，在预算执行上，一般是坚持基本支出按月平均执行，项目支出按施工进度拨付。但是受项目建设前期准备、季节性施工、项目跨年度建设、项目资金不能再同一年度里全部结算完，而项目支出预算又是一次性安排的，因此年终形成专项资金结余。另外，财政部门下拨资金一般是前紧后松，一些项目资金甚至到了第四季度才下拨，只是预算单位因资金到位完无法及时支出。 --------预算执行与编制的反馈机制不健全，结余资金监督缺失，按照项目资金管理的有关规定，对连年长期不使用的或项目已完工的结余资金，财政部门应收回重新安排。财政部门由于对预算单位的项目支出缺乏动态跟踪了解，且资金使用情况反馈机制又不健全，因此对事业单位基金、专用资金的情况基本不掌握，长期以来，对已完工项目结余资金基本没有收回处理，这种预算执行与预算编制的长期脱节，也是形成单位结余年年增加的一个重要原因。
（二）预算单位财务管理不够规范。按照制度规定，事业基金作为资产净值或基金结余，应用于弥补以后年度收支差额，比如在确定年初预算时出现资金缺口，单位应直接安排一部分事业基金来弥补。但部分单位遇到这种情况时，不是动用滚存的事业基金，二是要求财政追加预算，只是事业基金年年结转而形成长期结余。另外，预算单位在实际支出时先用财政资金支付，尽量保存来自其他渠道的收入（如捐赠收入、国有资产出租出借收入等），也成为单位资金结余的因素之一。
二、加强结余资金管理的措施与建议
（一）加强制度建设，构建结余资金监管的长效机制。解决结余资金问题，法规制度是关键。通过建立健全结余资金管理制度，加强对预算单位结余的监管，才能实现控制结余、减少结余和消化结余的目标。一是要建立预算编制同结余资金管理的挂钩机制，要加强对预算单位当年财政性资金结余情况的分析，将结余情况尽快反馈到预算编制环节，从而增强新年度预算编制的准确性。财政部门要出台具体操作办法，包括预算调减，决算调整和总会计
调账等具体处理方法，便于预算单位在编制部门预算时就将结余资金编入支出预算，也便于将已完成项目结余资金收回国库。二是制定项目资金预算安排与执行进度挂钩。对跨年度实施的预算项目，如果预算执行进度明显迟缓，财政部门和主管部门要认真查明原因，必要时应核减以后年度项目预算，并对形成的结余资金报请同级政府同意后由财政部门统一调剂使用。三是改变以往年终结余资金自动结转的传统方式，实行单位上报，财政审批的结余资金管理办法。
（二）继续深化国库集中支付改革，健全动态监控机制，全面掌握单位资金结余情况。一是要进一步完善国库集中支付制度，建立和完善预算执行动态监控机制，逐步将监控范围扩大到所有财政资金和全部预算单位，对财政性资金运作进行全程监督，做到事前、事中有效控制，事后跟踪问效，提升资金玉镯透明度和使用效益。二是认真落实《财政部关于将按预算外管理的收入纳入预算管理的通知》的规定，将原预算外资金纳入国库集中支付制度改革范围。细化预算编制，建立综合预算，统筹预算内外资金，控制结余增加。三是严格禁止零余额账户向单位实用账户转款，核实事业结余分配基数，控制财政性资金结余规模。
（三）加强预算执行监督，提高预算执行的责任意识。一是要调动主管部门参与预算执行监督的积极性，强化基层预算单位的预算执行责任意识，规范财务管理行为，提高财务管理水平。二是要夯实预算单位财务核实基础工作，加强监督检查，促使预算单位严格按照财务制度规定就行账务处理，杜绝基本支出、项目支出互相挤占以及虚列支出等问题的发生。三是加大对预算单位事业基金使用情况的监督，合理利用事业基金结余安排单位部分支出，减少单位结余，减轻财政负担。
（四）建立预算支出绩效评价机制。加强对专项资金的绩效评价，建立起预算安排与资金使用情况挂钩的奖惩机制。力求预算编制科学，支出结余尽量减少。