中央财经大学学报2008年第8期
城乡公共服务均等化的理论思考
AnalysisofRealizingtheBalancedSupplyingofPublicServices
fortheUrbanandtheRural
王 谦
WANG Qian
(山东经济学院 济南 250014)
[摘 要]城乡公共服务均等化是公共服务均等化的重要内容。实现城乡公共服务均等化是实施国民收入再分配的一种手段和方式,可以显著地解决我国城乡差距过大的问题,同时改善农民阶层的社会地位。本文着眼于分析城乡公共服务均等化的相关理论,从明确公共服务的内涵入手,界定城乡公共服务均等化的内涵、原则以及当前实现城乡公共服务均等化的内容,并且借助经济学模型深入分析实现城乡公共服务均等化的机理。
[关键词]城乡 公共服务均等化 内涵 实现机理[中图分类号]F8101451 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2008)08-0012-06
一、城乡公共服务均等化中“公共服务”的内涵
2005年,”。2007年,党的十七大再次指出,,实现公共服务能够公平有效地向社会提供。由此展开的对“。城乡公共服务均等化是公共服务,最好是从城乡公共服务均等化入手。
,对公共服务概念的界定尚未形成统一的认识,但是通过审视我国政府提出“公共服务均等化”的过程和意图,公共服务除了具备一般公共产品所具有的效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等三个特点之外,还需要强调的特点在于:第一,公共服务着眼于满足社会公共需要。社会公共需要是人类社会为解决所面临的公共问题而产生的共同的、整体的、综合的和理性的需要,是一般社会需要的抽象,是维持社会存在和社会发展正常进行的基础条件。社会公共需要具有整体性和强制性,是由所有社会成员作为一个整体共同提出的,不是私人需要的简单加总,必须由整个社会集中执行和组织,并且主要依靠政治权力,动用强制性的手段来满足,而不能根据个人意愿、通过市场交换的行为来实现。公共服务以满足社会公共需要为出发点和落脚点①。第二,公共服务包含价值判断,应为公民普遍公平享有。在一定社会经济条件下,必需的、关系基本人权的公共服务必然应为公民普遍公平享有,每个公民都有享有公共服务的权利,公共服务应覆盖全社会。许多国家都以法律的形式做出规定,明确提出公民有享有公共服务的权利。《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约和建议书也规定各成员国要保证全体公民平等的享有公共服务权利,在基本公共服务待遇面前人人平等。
二、农村公共服务与城市公共服务
农村公共服务是指为农村居民所共同享用,满足农业、农村发展和农民生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。按照公共服务的性质,农村公共服务可以分为纯公共服务和准公共服务。
收稿日期:2008-5-28
作者简介:王谦,女,山东泰安人,毕业于山东大学,博士,现为山东经济学院经济与城市管理学院讲师,山东省经济理论与政策人文社科研究基地研究人员,研究方向为公共经济理论与政策。
①约瑟夫1E1斯蒂格利茨1公共部门经济学[M]1中国人民大学出版社,2003年版1
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中央财经大学学报2008年第8期纯公共服务指具有完全的非竞争性和非排他性的公共服务,如国防、农村公共安全、农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业发展综合规划及信息系统、农村环境及资源保护、病虫害测报等。准公共服务是指不完全具有非竞争性和非排他性的公共服务,主要包括:一是在性质上近乎纯公共服务的准公共服务,如农村义务教育、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、农村公共卫生、农村基本医疗、农村社会保障等。二是中间性准公共服务,如农村高中教育、农村职业教育和技术培训、农业信息服务、农村文化娱乐、农村中小水利设施、农村电力设施、农村道路建设等。三是性质上近乎私人产品的准公共服务,如农村电信、有线电视、成人教育、自来水等。
城市公共服务是指为城市居民所共同享用,满足城市居民生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。具体包括政府行政管理、公共安全、公共基础设施、环境保护、公共交通系统、城市规划、社会保障、教育、医疗卫生、科学研究、公共信息服务等。
就农村公共服务和城市公共服务的具体内容而言,有城乡共需型公共服务和城乡差异型公共服务。城乡共需型公共服务是指为农村居民和城市居民共同需要,具有同等意义的公共服务,一般也是对社会公众的生存和发展具有基础作用的公共服务,如公共安全、基础教育、基本医疗卫生、社会保障等。这些公共服务满足公民基本的社会共同需要,无论是农村居民还是城市居民,。城乡差异型公共服务是指由于城乡经济社会发展状况、地域环境、,农村居民与城市居民在需求方面存在差异的公共服务。,如农业基础设施、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、、农业信息服务、农村中小水利设施等。,如城市规划、城市公共基础设施、科学研究、公共交通系统等等。
三、(一)11。公共服务的特点决定了提供公共服务是政府的重要职能。政府的职能并不是一成不变的,其范围决定于不同经济社会发展阶段所反映出来的社会公共需要以及政府能力的大小。我国正处于经济转轨阶段,从建国后的计划经济体制转变为目前实行的社会主义市场经济体制。在经济体制转轨和社会发展多种因素的推动下,我国的政府职能也在进行着转变。公共服务均等化是政府职能实质性转变的客观标志,实现城乡公共服务均等化是目前政府的职能范围。一方面,我国传统的“经济建设型”政府逐渐向“公共服务型”政府转型,公共服务型政府的职能就是提供满足社会公共需要的公共服务。在这过程中,政府财政要从“生产建设型财政”向市场经济体制下“公共财政”转变,公共财政应缩减用于经济建设的支出,转而用于公共服务方面的支出。另一方面,随着我国的经济社会转型,社会结构和利益主体正在发生重要改变,社会公平问题凸现,收入差距逐步扩大,城乡差距比较严重,在这其中城乡公共服务非均等的矛盾非常突出,广大农民享受公共服务的现实需求日益强烈。再者,城乡公共服务非均等的现状在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此,实现城乡公共服务均等化是政府职能转变着力要解决的问题,既是其提供公共服务职能的表现,又是其行使再分配职能的表现。
21实现城乡公共服务均等化要以农村为重点。实现城乡公共服务均等化要以农村为重点,着重增强农村公共服务的供给水平。实现城乡公共服务均等化是和谐社会构建和统筹城乡发展中,国家的一种政策倾向,是使原有的城市居民分享型的公共服务体制转向城乡居民共享型的公共服务体制。城乡居民长期以来存在社会地位上的差异和社会资源分配方面的不平等,农村公共服务水平远远低于城市。由此背景出发,只能再采用不平等的手段、不均等的政策安排来实现均等化的目标。因此,实现城乡公共服务均等化的重点在于增加农村公共服务的供给,提高农村公共服务水平,需要使公共资源对处境不利的农村居民进行倾斜配置和优先扶持,为其提供机会和利益补偿。
31实现城乡公共服务均等化具有相对性。首先,“均等化”不是平均化。“平均主义”必然导致效率
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中央财经大学学报2008年第8期损失,也从另一方面影响公平的实现。同时,由于社会经济发展水平、国家的财力状况、公共服务地域特点和人们对公共服务偏好的差异,实现城乡公共服务的平均化也是不可能的。城乡公共服务均等化是城乡居民享受公共服务的权利平等,都能享受与国家社会经济发展水平相适应的公共服务,城乡公共服务有统一的制度安排,将城乡公共服务差距控制在合理的、可以接受的范围之内。在目前我国的社会经济发展水平下,只能在一定程度上实现基本公共服务的城乡均等化供给,而不是为追求平均化,政府大包大揽地在再分配环节起过渡的作用,把市场公平竞争中居民间享受公共服务的差异完全给抹平。其次,城乡公共服务均等化应表现为在城乡共需型公共服务方面实行均等供给,而在城乡差异型公共服务方面实行差异性供给。由于农村和城市在经济发展、社会环境、人文风俗等方面的不同,农村和城市所需的公共服务也有所不同。应该以有所区别的、发展的眼光来看待,因地制宜地提供公共服务,不能“一刀切”,否则,不但不能满足城乡居民的公共需求,还会造成资源浪费。如上文所述,城乡居民享受的公共服务既有城乡共需型公共服务,也有城乡差异型公共服务,因此在公共服务的城乡供给上不应一味地实行绝对均等化,而是应该在城乡共需型公共服务上实现均等化,在城乡差异性公共服务上依据居民需求状况,实现满足城乡居民需求的效用最大化①。最后,城乡公共服务均等化应当以城乡居民的需求为导向,尊重城乡居民的自由选择权。目前公共服务供给是“自上而下”的,强调政府在公共服务中的绝对权利和责任,忽视了居民的需求。实现城乡公共服务均等化必须考虑到主体的需求,体现“以人为本”。由于在不同的经济社会背景下,公共需求具有多层次性,,也是有差异的。合法的自由流动选择所享受的公共服务项目和水平41、社会经济的发展水平、、国家财力的有限性、公民对各项公共服务需求紧迫,实现城乡公共服务均等化是个长期的动态的过程,。在政府财力相对有限的情况下,必,按照马斯洛的需求层次论,城乡公共服务的均等化也应是梯次结构的。否则,就会造成与需求不相适应的局面,比如某一层面公共服务提供“过度”,而另一层面公共服务提供“不足”的状况。实现城乡公共服务均等化要分层次分阶段进行,不同的阶段要有不同的均等化标准和目标。首先,我国应实现底线公共服务的城乡均等化供给。所谓底线公共服务,即与一定的社会经济发展水平相适应,保障居民个人基本的生活和发展权利所必不可少的公共服务。一个人如果缺少了这部分公共服务,那就保证不了其在既定社会经济状况下维持生存和发展的基本条件。底线公共服务是维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品,因此,需要由社会和政府来提供这种保障②。和谐社会的最起码要求是,所有国民在这条底线公共服务面前所享有的权利应当是均等的、无差别的。底线公共服务主要包括就业、公共安全、基础教育、基础医疗卫生、社会保障等公共服务项目。其次,在实现底线公共服务的城乡均等化供给的基础上逐步实现基本公共服务的均等化。基本公共服务是政府依照法律法规,为保障社会全体成员的基本福利水平,向全体居民均等提供的、满足社会成员基本需求的基础性公共服务。基本公共服务除底线公共服务外还包括公共文化体育、公共交通、公共通信、公用设施以及环境保护等内容。再次,增加城乡非基本公共服务的供给。在确保基本公共服务充分有效供给,实现城乡基本公共服务均等化的前提下,政府可通过直接投资、资本金投入、财政补助、贷款贴息等方式,单独或与非政府投资主体合作投资于非基本公共服务领域③。最后,随着社会经济的发展和国家实力的增强,逐步扩大城乡公共服务供给的范围,提高城乡公共服务的供给质量,从而提高整体国民的福利水平,真正体现社会①李华1中国农村:公共品供给与财政制度创新[M]1经济科学出版社,2005年版.
②王翠芳1试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题[J]1经济问题,2007,
③肖鹏1和谐社会与公共服务的提供机制[J]1经济管理,2007,(1).(5).
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中央财经大学学报2008年第8期主义的优越性。
(二)实现城乡公共服务均等化的原则
根据公共服务的性质、我国社会经济发展水平和城乡特点,当前我国实现城乡公共服务均等化要遵循的原则应该是:第一,社会公平原则。根据公共服务的特点和我国当前城乡居民享受公共服务的现状,实现城乡公共服务均等化要坚持社会公平的原则。公共服务着眼于满足社会公共需要,享受政府提供的公共服务是城乡居民共同的权利。坚持社会公平原则一是要求在提供公共服务的过程中,城乡居民享受公共服务的机会均等,二是要求城乡居民享受公共服务的结果大体均等,避免任何原因所导致的城乡居民享受公共服务的差距过大,三是实现城乡公共服务均等化要以城乡居民各自的社会公共需求为导向,不能只满足某一部分群体的公共需求,也不能无视公共需求的差异搞“一刀切”。第二,“以人为本”的原则。经济社会的发展归根到底是为了满足人的需求,社会主义的性质与和谐社会建设的时代背景也要求“以人为本”,实现城乡公共服务均等化与促进经济发展与和谐社会建设息息相关,也是保障公民权利的重要体现,因此必须坚持“以人为本”的原则。坚持以人为本的原则一是城乡公共服务均等化要惠及城乡全体居民,而不应是城乡某一部分群体,二是要求实现城乡公共服务均等化的重点要放在相对弱势的农民身上,“城市反哺农村”,加强面向农民的公共服务的提供,三是要求在逐步实现城乡公共服务均等化的过程中,将实现诸如基础教育、基本医疗卫生和社会保障等民生类公共服务放在重要的位置优先解决。第三,低水平、广覆盖的原则。服务均等化的条件,。我国毕竟还是处于社会主义初级阶段,,都需要政府财力的支撑。因此,,,易操作,符合国家当前财力的要求,,避免出现公共服务盲区。就二者的关系来讲,。但低水平、广覆盖并非实现城乡公共服务均等化的最终目标,,从现在到以后的社会主义国家建设过程中要始终保有这种理念。在低水平、广覆盖的基础上,随着社会经济的发展和国家财政实力的增强,再逐步提高城乡居民享受公共服务的质量和层次。
(三)当前实现城乡公共服务均等化的内容
造成城乡公共服务非均等状况的原因很多,既有历史的原因,也有现实的因素。尽管我国综合国力和财政能力有了很大的提高,但实现城乡公共服务均等化仍然是一个长期的过程,不能搞高标准和多领域,只能分阶段循序渐进。最重要的是在一定的社会经济背景下,明确公共服务均等的适当范围,并选择合适的手段来加以实现。以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据,当前实现城乡公共服务均等化的内容应该主要包括两个方面,一方面是实现包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障在内的社会性公共服务城乡均等化。另一方面是在努力实现上述公共服务城乡均等化供给的同时,也必须从农民的现实需求出发,注重提供目前农民急需的、具有农村特殊性的、促进农业现代化的公共服务,增加诸如农村基础设施、农业信息、农业科技服务和技术培训等公共服务项目的供给。
四、实现城乡公共服务均等化的机理分析
城乡公共服务均等化实际上是研究公共服务在城乡居民间的分配问题,也可以说是公共资源在城乡间的配置问题。公共服务的特点决定了必须主要由政府来承担公共服务的分配责任,社会公众缴纳各种税费,并以此来承担享受公共服务的成本。假设:(1)城市居民和农村居民是两个分割的社会群体;(2)经济发展水平、政府城乡发展战略是制约城乡公共服务供给水平的因素,不考虑其他因素的影响;(3)城市经济发展水平高于农村经济发展水平;(4)公共服务由单一的政府供给,不考虑政府级次对公共服务供给的影响;(5)城乡居民对社会产品具有明确的偏好并且信息是完备的。
如图所示,横轴X表示私人产品,纵轴Y表示公共服务。图(a)反映农村居民享受的公共服务的情
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中央财经大学学报2008年第8期况,图(b)反映城市居民享受公共服务的情况。图(a)中TTπ曲线是农村居民面临的生产可能性曲线,图(b)中的MMπ曲线是城市居民面临的生产可能性曲线,分别是由农村和城市各自的经济发展水平决定的,由于城市的经济发展水平高于农村的经济发展水平,所以城市居民面临的生产可能性曲线高于农村居民面临的生产可能性曲线。假设最初,在图(a)中,农村居民面临的生产可能性曲线TTπ与社会无差异曲线U1相切于A点,图(b)中城市居民面临的生产可能性曲线MMπ与社会无差异曲线V1相切于Aπ点,各自实现资源配置的最优。由于农村的经济发展水平落后于城市,造成农村居民享受的公共服务水平低于城市居民享受的公共服务水平。因此,要实现城乡公共服务均等化,提高农村居民所享受的公共服务水平,首先可以考虑采取两种手段。一是在农村现有的经济发展水平下,增加农村公共服务的供给量,减少农村居民对私人产品的消费。如图(a)所示,生产可能性曲线的点A移动到点E。但是,这样的做法显而易见的结果是农村公共服务供给量增加导致农民所承受的税收负担加重,公共服务对私人产品的挤占降低了农村居民的效用水平,因此这种做法并不可取。二是发展农村经济,扩展农村居民面临的生产可能性曲线。通过这种手段增加农村公共服务的供给量,缩小城乡公共服务供给差距,同时也提高农村居民的效用水平。如图(a)所示,农村居民的生产可能性曲线从TTπ扩展到SSπ,与无差异曲线U3相切于C点,农村居民所消费的公共服务和私人产品的水平都有所增加。但是,在农村经济发展的同时,城市经济会以更快的速度在发展。因为发展中国家的经济结构一般具有二元经济的特征。,按照二元经济理论的解释,,比如刘易斯二元经济理论的观点,另一方面是组织制度的差异,,而城市经济的发展是基于传统社会组织制度的传统部门城市经济比农村经济以更快的速度发展,如图(b)所示,城市经济的发展使,NNπ与无差异曲线VVπ相切于Cπ点,
,,城乡公共服务供给差距反而拉大。
上述分析是将城市居民和农村居民视为两个分割的社会群体,并且还隐含着一个假定就是城乡居民各自承担公共服务的供给成本。但是除了考虑经济发展水平所决定的产出供给总量之外,还必须考虑政府的城乡发展战略这一现实因素。我国在建国后,为促进国民经济的发展,长期以来实行的是城市偏向型的发展战略,由此形成了城乡二元结构,表现在公共服务供给上就是城市偏向型的公共服务供给制度,从而造成了城乡公共服务供给的非均等。从城乡居民最初资源配置最优的状态作为分析的出发点,即图(a)中的A点和图(b)中的Aπ点。政府实行城市偏向型的发展战略使得农村居民所消费的私人产品和公共服务的组合从A点移动到B点,城市居民所消费的私人产品和公共服务的组合从Aπ点移动到Bπ点,增加城16
中央财经大学学报2008年第8期市公共服务供给量只能靠减少农村公共服务的供给量来实现,农村居民所交纳的一部分税收被用于增加城市公共服务的供给,城市居民的效用水平提高,农村居民的效用水平降低。由此可见,城乡经济发展水平的差距和政府城市偏向型的发展战略都是造成城乡公共服务非均等的原因。面对日益拉大的城乡差距,我国目前转而实行城乡统筹的发展战略,在公共服务供给方面力求改变城乡公共服务非均等的现状,实现城乡公共服务均等化。由城市偏向型的发展战略转为城乡统筹的发展战略,实现城乡公共服务均等化,首先应消除城市偏向型的发展战略对城乡公共服供给的影响,使城乡资源配置回到最优状态,如图,随着城乡经济的发展,农村居民消费的私人产品和公共服务的组合用C点表示,城市居民消费的私人产品和公共服务的组合用Cπ点表示,分别相对于B点和Bπ点所表示的状态,城乡居民的效用水平都有所提高,农村居民效用水平的提高更加明显。但是城乡公共服务供给差距依然明显。因此,为实现城乡公共服务均等化,要进一步增加农村公共服务的供给。在目前既定的城乡经济发展水平下,就必须将城市的部分资源转移到农村①。如图中,农村居民消费的私人产品和公共服务的组合用D点表示,城市居民消费的私人产品和公共服务的组合用Dπ点表示,城乡公共服务供给差距大大缩小,农村居民的效用水平提高,而城市居民的效用水平降低。这说明,统筹城乡发展,实现城乡公共服务均等化,必然要损害城市居民的一部分既得利益。城乡经济的发展使得资源总量增加,城乡间资源分配增量调整代替存量调整可以在一定程度上降低损害城市居民既得利益的负面效应。
通过以上分析得出的结论是:第一,按照发展经济学的理论观点,发展具有普遍性和长期性,。但是,本。第二,就我国而言,,这是一种规则不公平的表现,,使农民在享受公共服务上获得公平待遇。第三,,即使是实行统一的城乡公共服务供给制度,城。因此,目前实现城乡公共服务均等化,必然要实行偏向农村的政策,,这必然在一定程度上触动城市居民的既得利益。但是长期以来,在城市偏向型发展战略的指引下,农村为城市的发展做出了巨大的贡献,据统计在国家工业化发展的过程中,农业对工业的贡献超过了10000亿元。因此,实现城乡公共服务均等化适当触动城市居民的既得利益完全可行。从理论上讲,在一种起点不公平的前提下追求结果的公平,必然要采用规则不公平的手段。但是这种既得利益的调整必须是适当的、渐进的,更多的用公共服务的增量调整代替存量调整,即降低政策实施的成本。第四,以上分析也再次说明,城乡公共服务均等化是统筹城乡发展战略下的一种理念。受经济发展水平的制约,不可能同时实现所有公共服务的城乡均等化供给,要明确增加农村公共服务供给的优先顺序,首先在基本的、边际社会效益高的公共服务项目上实现城乡均等化供给,同时还要立足于农民需求,增加为农民急需的农村公共服务的供给。
参考文献:
[1]陈昌盛,蔡跃洲1中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估[M]1北京:中国社会科学出版社,2007.
[2]约瑟夫1E1斯蒂格利茨1公共部门经济学[M]1北京:中国人民大学出版社,2003.
[3]李华1中国农村:公共品供给与财政制度创新[M]1北京:经济科学出版社,2005.
[4]王翠芳1试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题[J]1经济问题,2007,(5).
[5]肖鹏1和谐社会与公共服务的提供机制[J]1经济管理,2007,(1).
[6]林万龙1经济发展水平制约下的城乡公共产品统筹供给:理论分析及其现实含义[J]1中国农村观察,2005,(2).
(责任编辑:孙亦军)
①林万龙1经济发展水平制约下的城乡公共产品统筹供给:理论分析及其现实含义[J]1中国农村观察,2005,(2).
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中央财经大学学报2008年第8期
城乡公共服务均等化的理论思考
AnalysisofRealizingtheBalancedSupplyingofPublicServices
fortheUrbanandtheRural
王 谦
WANG Qian
(山东经济学院 济南 250014)
[摘 要]城乡公共服务均等化是公共服务均等化的重要内容。实现城乡公共服务均等化是实施国民收入再分配的一种手段和方式,可以显著地解决我国城乡差距过大的问题,同时改善农民阶层的社会地位。本文着眼于分析城乡公共服务均等化的相关理论,从明确公共服务的内涵入手,界定城乡公共服务均等化的内涵、原则以及当前实现城乡公共服务均等化的内容,并且借助经济学模型深入分析实现城乡公共服务均等化的机理。
[关键词]城乡 公共服务均等化 内涵 实现机理[中图分类号]F8101451 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2008)08-0012-06
一、城乡公共服务均等化中“公共服务”的内涵
2005年,”。2007年,党的十七大再次指出,,实现公共服务能够公平有效地向社会提供。由此展开的对“。城乡公共服务均等化是公共服务,最好是从城乡公共服务均等化入手。
,对公共服务概念的界定尚未形成统一的认识,但是通过审视我国政府提出“公共服务均等化”的过程和意图,公共服务除了具备一般公共产品所具有的效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等三个特点之外,还需要强调的特点在于:第一,公共服务着眼于满足社会公共需要。社会公共需要是人类社会为解决所面临的公共问题而产生的共同的、整体的、综合的和理性的需要,是一般社会需要的抽象,是维持社会存在和社会发展正常进行的基础条件。社会公共需要具有整体性和强制性,是由所有社会成员作为一个整体共同提出的,不是私人需要的简单加总,必须由整个社会集中执行和组织,并且主要依靠政治权力,动用强制性的手段来满足,而不能根据个人意愿、通过市场交换的行为来实现。公共服务以满足社会公共需要为出发点和落脚点①。第二,公共服务包含价值判断,应为公民普遍公平享有。在一定社会经济条件下,必需的、关系基本人权的公共服务必然应为公民普遍公平享有,每个公民都有享有公共服务的权利,公共服务应覆盖全社会。许多国家都以法律的形式做出规定,明确提出公民有享有公共服务的权利。《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约和建议书也规定各成员国要保证全体公民平等的享有公共服务权利,在基本公共服务待遇面前人人平等。
二、农村公共服务与城市公共服务
农村公共服务是指为农村居民所共同享用,满足农业、农村发展和农民生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。按照公共服务的性质,农村公共服务可以分为纯公共服务和准公共服务。
收稿日期:2008-5-28
作者简介:王谦,女,山东泰安人,毕业于山东大学,博士,现为山东经济学院经济与城市管理学院讲师,山东省经济理论与政策人文社科研究基地研究人员,研究方向为公共经济理论与政策。
①约瑟夫1E1斯蒂格利茨1公共部门经济学[M]1中国人民大学出版社,2003年版1
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中央财经大学学报2008年第8期纯公共服务指具有完全的非竞争性和非排他性的公共服务,如国防、农村公共安全、农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业发展综合规划及信息系统、农村环境及资源保护、病虫害测报等。准公共服务是指不完全具有非竞争性和非排他性的公共服务,主要包括:一是在性质上近乎纯公共服务的准公共服务,如农村义务教育、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、农村公共卫生、农村基本医疗、农村社会保障等。二是中间性准公共服务,如农村高中教育、农村职业教育和技术培训、农业信息服务、农村文化娱乐、农村中小水利设施、农村电力设施、农村道路建设等。三是性质上近乎私人产品的准公共服务,如农村电信、有线电视、成人教育、自来水等。
城市公共服务是指为城市居民所共同享用,满足城市居民生产生活共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。具体包括政府行政管理、公共安全、公共基础设施、环境保护、公共交通系统、城市规划、社会保障、教育、医疗卫生、科学研究、公共信息服务等。
就农村公共服务和城市公共服务的具体内容而言,有城乡共需型公共服务和城乡差异型公共服务。城乡共需型公共服务是指为农村居民和城市居民共同需要,具有同等意义的公共服务,一般也是对社会公众的生存和发展具有基础作用的公共服务,如公共安全、基础教育、基本医疗卫生、社会保障等。这些公共服务满足公民基本的社会共同需要,无论是农村居民还是城市居民,。城乡差异型公共服务是指由于城乡经济社会发展状况、地域环境、,农村居民与城市居民在需求方面存在差异的公共服务。,如农业基础设施、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、、农业信息服务、农村中小水利设施等。,如城市规划、城市公共基础设施、科学研究、公共交通系统等等。
三、(一)11。公共服务的特点决定了提供公共服务是政府的重要职能。政府的职能并不是一成不变的,其范围决定于不同经济社会发展阶段所反映出来的社会公共需要以及政府能力的大小。我国正处于经济转轨阶段,从建国后的计划经济体制转变为目前实行的社会主义市场经济体制。在经济体制转轨和社会发展多种因素的推动下,我国的政府职能也在进行着转变。公共服务均等化是政府职能实质性转变的客观标志,实现城乡公共服务均等化是目前政府的职能范围。一方面,我国传统的“经济建设型”政府逐渐向“公共服务型”政府转型,公共服务型政府的职能就是提供满足社会公共需要的公共服务。在这过程中,政府财政要从“生产建设型财政”向市场经济体制下“公共财政”转变,公共财政应缩减用于经济建设的支出,转而用于公共服务方面的支出。另一方面,随着我国的经济社会转型,社会结构和利益主体正在发生重要改变,社会公平问题凸现,收入差距逐步扩大,城乡差距比较严重,在这其中城乡公共服务非均等的矛盾非常突出,广大农民享受公共服务的现实需求日益强烈。再者,城乡公共服务非均等的现状在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此,实现城乡公共服务均等化是政府职能转变着力要解决的问题,既是其提供公共服务职能的表现,又是其行使再分配职能的表现。
21实现城乡公共服务均等化要以农村为重点。实现城乡公共服务均等化要以农村为重点,着重增强农村公共服务的供给水平。实现城乡公共服务均等化是和谐社会构建和统筹城乡发展中,国家的一种政策倾向,是使原有的城市居民分享型的公共服务体制转向城乡居民共享型的公共服务体制。城乡居民长期以来存在社会地位上的差异和社会资源分配方面的不平等,农村公共服务水平远远低于城市。由此背景出发,只能再采用不平等的手段、不均等的政策安排来实现均等化的目标。因此,实现城乡公共服务均等化的重点在于增加农村公共服务的供给,提高农村公共服务水平,需要使公共资源对处境不利的农村居民进行倾斜配置和优先扶持,为其提供机会和利益补偿。
31实现城乡公共服务均等化具有相对性。首先,“均等化”不是平均化。“平均主义”必然导致效率
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中央财经大学学报2008年第8期损失,也从另一方面影响公平的实现。同时,由于社会经济发展水平、国家的财力状况、公共服务地域特点和人们对公共服务偏好的差异,实现城乡公共服务的平均化也是不可能的。城乡公共服务均等化是城乡居民享受公共服务的权利平等,都能享受与国家社会经济发展水平相适应的公共服务,城乡公共服务有统一的制度安排,将城乡公共服务差距控制在合理的、可以接受的范围之内。在目前我国的社会经济发展水平下,只能在一定程度上实现基本公共服务的城乡均等化供给,而不是为追求平均化,政府大包大揽地在再分配环节起过渡的作用,把市场公平竞争中居民间享受公共服务的差异完全给抹平。其次,城乡公共服务均等化应表现为在城乡共需型公共服务方面实行均等供给,而在城乡差异型公共服务方面实行差异性供给。由于农村和城市在经济发展、社会环境、人文风俗等方面的不同,农村和城市所需的公共服务也有所不同。应该以有所区别的、发展的眼光来看待,因地制宜地提供公共服务,不能“一刀切”,否则,不但不能满足城乡居民的公共需求,还会造成资源浪费。如上文所述,城乡居民享受的公共服务既有城乡共需型公共服务,也有城乡差异型公共服务,因此在公共服务的城乡供给上不应一味地实行绝对均等化,而是应该在城乡共需型公共服务上实现均等化,在城乡差异性公共服务上依据居民需求状况,实现满足城乡居民需求的效用最大化①。最后,城乡公共服务均等化应当以城乡居民的需求为导向,尊重城乡居民的自由选择权。目前公共服务供给是“自上而下”的,强调政府在公共服务中的绝对权利和责任,忽视了居民的需求。实现城乡公共服务均等化必须考虑到主体的需求,体现“以人为本”。由于在不同的经济社会背景下,公共需求具有多层次性,,也是有差异的。合法的自由流动选择所享受的公共服务项目和水平41、社会经济的发展水平、、国家财力的有限性、公民对各项公共服务需求紧迫,实现城乡公共服务均等化是个长期的动态的过程,。在政府财力相对有限的情况下,必,按照马斯洛的需求层次论,城乡公共服务的均等化也应是梯次结构的。否则,就会造成与需求不相适应的局面,比如某一层面公共服务提供“过度”,而另一层面公共服务提供“不足”的状况。实现城乡公共服务均等化要分层次分阶段进行,不同的阶段要有不同的均等化标准和目标。首先,我国应实现底线公共服务的城乡均等化供给。所谓底线公共服务,即与一定的社会经济发展水平相适应,保障居民个人基本的生活和发展权利所必不可少的公共服务。一个人如果缺少了这部分公共服务,那就保证不了其在既定社会经济状况下维持生存和发展的基本条件。底线公共服务是维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品,因此,需要由社会和政府来提供这种保障②。和谐社会的最起码要求是,所有国民在这条底线公共服务面前所享有的权利应当是均等的、无差别的。底线公共服务主要包括就业、公共安全、基础教育、基础医疗卫生、社会保障等公共服务项目。其次,在实现底线公共服务的城乡均等化供给的基础上逐步实现基本公共服务的均等化。基本公共服务是政府依照法律法规,为保障社会全体成员的基本福利水平,向全体居民均等提供的、满足社会成员基本需求的基础性公共服务。基本公共服务除底线公共服务外还包括公共文化体育、公共交通、公共通信、公用设施以及环境保护等内容。再次,增加城乡非基本公共服务的供给。在确保基本公共服务充分有效供给,实现城乡基本公共服务均等化的前提下,政府可通过直接投资、资本金投入、财政补助、贷款贴息等方式,单独或与非政府投资主体合作投资于非基本公共服务领域③。最后,随着社会经济的发展和国家实力的增强,逐步扩大城乡公共服务供给的范围,提高城乡公共服务的供给质量,从而提高整体国民的福利水平,真正体现社会①李华1中国农村:公共品供给与财政制度创新[M]1经济科学出版社,2005年版.
②王翠芳1试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题[J]1经济问题,2007,
③肖鹏1和谐社会与公共服务的提供机制[J]1经济管理,2007,(1).(5).
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中央财经大学学报2008年第8期主义的优越性。
(二)实现城乡公共服务均等化的原则
根据公共服务的性质、我国社会经济发展水平和城乡特点,当前我国实现城乡公共服务均等化要遵循的原则应该是:第一,社会公平原则。根据公共服务的特点和我国当前城乡居民享受公共服务的现状,实现城乡公共服务均等化要坚持社会公平的原则。公共服务着眼于满足社会公共需要,享受政府提供的公共服务是城乡居民共同的权利。坚持社会公平原则一是要求在提供公共服务的过程中,城乡居民享受公共服务的机会均等,二是要求城乡居民享受公共服务的结果大体均等,避免任何原因所导致的城乡居民享受公共服务的差距过大,三是实现城乡公共服务均等化要以城乡居民各自的社会公共需求为导向,不能只满足某一部分群体的公共需求,也不能无视公共需求的差异搞“一刀切”。第二,“以人为本”的原则。经济社会的发展归根到底是为了满足人的需求,社会主义的性质与和谐社会建设的时代背景也要求“以人为本”,实现城乡公共服务均等化与促进经济发展与和谐社会建设息息相关,也是保障公民权利的重要体现,因此必须坚持“以人为本”的原则。坚持以人为本的原则一是城乡公共服务均等化要惠及城乡全体居民,而不应是城乡某一部分群体,二是要求实现城乡公共服务均等化的重点要放在相对弱势的农民身上,“城市反哺农村”,加强面向农民的公共服务的提供,三是要求在逐步实现城乡公共服务均等化的过程中,将实现诸如基础教育、基本医疗卫生和社会保障等民生类公共服务放在重要的位置优先解决。第三,低水平、广覆盖的原则。服务均等化的条件,。我国毕竟还是处于社会主义初级阶段,,都需要政府财力的支撑。因此,,,易操作,符合国家当前财力的要求,,避免出现公共服务盲区。就二者的关系来讲,。但低水平、广覆盖并非实现城乡公共服务均等化的最终目标,,从现在到以后的社会主义国家建设过程中要始终保有这种理念。在低水平、广覆盖的基础上,随着社会经济的发展和国家财政实力的增强,再逐步提高城乡居民享受公共服务的质量和层次。
(三)当前实现城乡公共服务均等化的内容
造成城乡公共服务非均等状况的原因很多,既有历史的原因,也有现实的因素。尽管我国综合国力和财政能力有了很大的提高,但实现城乡公共服务均等化仍然是一个长期的过程,不能搞高标准和多领域,只能分阶段循序渐进。最重要的是在一定的社会经济背景下,明确公共服务均等的适当范围,并选择合适的手段来加以实现。以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据,当前实现城乡公共服务均等化的内容应该主要包括两个方面,一方面是实现包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障在内的社会性公共服务城乡均等化。另一方面是在努力实现上述公共服务城乡均等化供给的同时,也必须从农民的现实需求出发,注重提供目前农民急需的、具有农村特殊性的、促进农业现代化的公共服务,增加诸如农村基础设施、农业信息、农业科技服务和技术培训等公共服务项目的供给。
四、实现城乡公共服务均等化的机理分析
城乡公共服务均等化实际上是研究公共服务在城乡居民间的分配问题,也可以说是公共资源在城乡间的配置问题。公共服务的特点决定了必须主要由政府来承担公共服务的分配责任,社会公众缴纳各种税费,并以此来承担享受公共服务的成本。假设:(1)城市居民和农村居民是两个分割的社会群体;(2)经济发展水平、政府城乡发展战略是制约城乡公共服务供给水平的因素,不考虑其他因素的影响;(3)城市经济发展水平高于农村经济发展水平;(4)公共服务由单一的政府供给,不考虑政府级次对公共服务供给的影响;(5)城乡居民对社会产品具有明确的偏好并且信息是完备的。
如图所示,横轴X表示私人产品,纵轴Y表示公共服务。图(a)反映农村居民享受的公共服务的情
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中央财经大学学报2008年第8期况,图(b)反映城市居民享受公共服务的情况。图(a)中TTπ曲线是农村居民面临的生产可能性曲线,图(b)中的MMπ曲线是城市居民面临的生产可能性曲线,分别是由农村和城市各自的经济发展水平决定的,由于城市的经济发展水平高于农村的经济发展水平,所以城市居民面临的生产可能性曲线高于农村居民面临的生产可能性曲线。假设最初,在图(a)中,农村居民面临的生产可能性曲线TTπ与社会无差异曲线U1相切于A点,图(b)中城市居民面临的生产可能性曲线MMπ与社会无差异曲线V1相切于Aπ点,各自实现资源配置的最优。由于农村的经济发展水平落后于城市,造成农村居民享受的公共服务水平低于城市居民享受的公共服务水平。因此,要实现城乡公共服务均等化,提高农村居民所享受的公共服务水平,首先可以考虑采取两种手段。一是在农村现有的经济发展水平下,增加农村公共服务的供给量,减少农村居民对私人产品的消费。如图(a)所示,生产可能性曲线的点A移动到点E。但是,这样的做法显而易见的结果是农村公共服务供给量增加导致农民所承受的税收负担加重,公共服务对私人产品的挤占降低了农村居民的效用水平,因此这种做法并不可取。二是发展农村经济,扩展农村居民面临的生产可能性曲线。通过这种手段增加农村公共服务的供给量,缩小城乡公共服务供给差距,同时也提高农村居民的效用水平。如图(a)所示,农村居民的生产可能性曲线从TTπ扩展到SSπ,与无差异曲线U3相切于C点,农村居民所消费的公共服务和私人产品的水平都有所增加。但是,在农村经济发展的同时,城市经济会以更快的速度在发展。因为发展中国家的经济结构一般具有二元经济的特征。,按照二元经济理论的解释,,比如刘易斯二元经济理论的观点,另一方面是组织制度的差异,,而城市经济的发展是基于传统社会组织制度的传统部门城市经济比农村经济以更快的速度发展,如图(b)所示,城市经济的发展使,NNπ与无差异曲线VVπ相切于Cπ点,
,,城乡公共服务供给差距反而拉大。
上述分析是将城市居民和农村居民视为两个分割的社会群体,并且还隐含着一个假定就是城乡居民各自承担公共服务的供给成本。但是除了考虑经济发展水平所决定的产出供给总量之外,还必须考虑政府的城乡发展战略这一现实因素。我国在建国后,为促进国民经济的发展,长期以来实行的是城市偏向型的发展战略,由此形成了城乡二元结构,表现在公共服务供给上就是城市偏向型的公共服务供给制度,从而造成了城乡公共服务供给的非均等。从城乡居民最初资源配置最优的状态作为分析的出发点,即图(a)中的A点和图(b)中的Aπ点。政府实行城市偏向型的发展战略使得农村居民所消费的私人产品和公共服务的组合从A点移动到B点,城市居民所消费的私人产品和公共服务的组合从Aπ点移动到Bπ点,增加城16
中央财经大学学报2008年第8期市公共服务供给量只能靠减少农村公共服务的供给量来实现,农村居民所交纳的一部分税收被用于增加城市公共服务的供给,城市居民的效用水平提高,农村居民的效用水平降低。由此可见,城乡经济发展水平的差距和政府城市偏向型的发展战略都是造成城乡公共服务非均等的原因。面对日益拉大的城乡差距,我国目前转而实行城乡统筹的发展战略,在公共服务供给方面力求改变城乡公共服务非均等的现状,实现城乡公共服务均等化。由城市偏向型的发展战略转为城乡统筹的发展战略,实现城乡公共服务均等化,首先应消除城市偏向型的发展战略对城乡公共服供给的影响,使城乡资源配置回到最优状态,如图,随着城乡经济的发展,农村居民消费的私人产品和公共服务的组合用C点表示,城市居民消费的私人产品和公共服务的组合用Cπ点表示,分别相对于B点和Bπ点所表示的状态,城乡居民的效用水平都有所提高,农村居民效用水平的提高更加明显。但是城乡公共服务供给差距依然明显。因此,为实现城乡公共服务均等化,要进一步增加农村公共服务的供给。在目前既定的城乡经济发展水平下,就必须将城市的部分资源转移到农村①。如图中,农村居民消费的私人产品和公共服务的组合用D点表示,城市居民消费的私人产品和公共服务的组合用Dπ点表示,城乡公共服务供给差距大大缩小,农村居民的效用水平提高,而城市居民的效用水平降低。这说明,统筹城乡发展,实现城乡公共服务均等化,必然要损害城市居民的一部分既得利益。城乡经济的发展使得资源总量增加,城乡间资源分配增量调整代替存量调整可以在一定程度上降低损害城市居民既得利益的负面效应。
通过以上分析得出的结论是:第一,按照发展经济学的理论观点,发展具有普遍性和长期性,。但是,本。第二,就我国而言,,这是一种规则不公平的表现,,使农民在享受公共服务上获得公平待遇。第三,,即使是实行统一的城乡公共服务供给制度,城。因此,目前实现城乡公共服务均等化,必然要实行偏向农村的政策,,这必然在一定程度上触动城市居民的既得利益。但是长期以来,在城市偏向型发展战略的指引下,农村为城市的发展做出了巨大的贡献,据统计在国家工业化发展的过程中,农业对工业的贡献超过了10000亿元。因此,实现城乡公共服务均等化适当触动城市居民的既得利益完全可行。从理论上讲,在一种起点不公平的前提下追求结果的公平,必然要采用规则不公平的手段。但是这种既得利益的调整必须是适当的、渐进的,更多的用公共服务的增量调整代替存量调整,即降低政策实施的成本。第四,以上分析也再次说明,城乡公共服务均等化是统筹城乡发展战略下的一种理念。受经济发展水平的制约,不可能同时实现所有公共服务的城乡均等化供给,要明确增加农村公共服务供给的优先顺序,首先在基本的、边际社会效益高的公共服务项目上实现城乡均等化供给,同时还要立足于农民需求,增加为农民急需的农村公共服务的供给。
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[6]林万龙1经济发展水平制约下的城乡公共产品统筹供给:理论分析及其现实含义[J]1中国农村观察,2005,(2).
(责任编辑:孙亦军)
①林万龙1经济发展水平制约下的城乡公共产品统筹供给:理论分析及其现实含义[J]1中国农村观察,2005,(2).
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