第10卷第1期
2010年2月昆明理工大学学报(社会科学版)
Journal of Kun m ing University of Science and Technol ogy Vol 110, No 11Feb 12010
中国适应气候变化的法律对策
曾文革, 毛媛媛
(重庆大学法学院, 重庆400045)
摘 要:多年来, 为有效应对气候变化, 国际社会进行了不懈努力, 但一直以来人们对“减缓气候变化”给予了高度关注, 却对“适应气候变化”重视不够。直到2007年12月, 联合国气候变化大会通过了“巴厘路线图”, 才明确将“适应气候变化”与“减缓气候变化”置于同等重要的位置。本文通过对气候变化适应问题的一般分析, 在探讨适应、减缓气候变化与可持续发展之间关系的基础上, 考察了国际社会适应气候变化的法律对策及进展, 以期为我国适应气候变化提供借鉴经验和法律支持。
关键词:气候变化; 适应; 减缓; 可持续发展
中图分类号:D91216 文献标识码:A 文章编号:1671-1254(2010) 01--09
L ega l Coun term ea sures for C Chongqing, 400045)
Abstract:A the internati onal communities have made great efforts in cop ing with cli m ate change f or many years, peop le still paid less attenti on t o the measure of adap tati on f or cli m ate change than the measure of m itigati on f or cli m ate change until Dece mber of 2007when the Bali Agree ment passed on the United Nati ons conference of cli m ate change . First of all, the paper has a general analysis for the measures of adap tati on f or cli 2mate change . On the basis of analyzing the relati ons of m itigati on 、adap tati on and the sustainable devel opment, the text revie ws the legal measures in cop ing with cli m ate change abr oad t o support the experience of la w in cop 2ing with cli m ate change .
Key words:cli m ate change; adap tati on; m itigati on; sustainable devel opment
近年来, 在日趋严重的各种环境问题中, 以全球变暖为主要标志的气候变化公认为是对人类最具威胁的全球环境问题之一。联合国I PCC 专家报告指出“全球变暖是由于人类排放了太多的二氧化碳等温室气体的缘故。”因此, 为应对人为引起的气候变化问题, 使人类免受气候变暖的威胁, 国际社会经历了长期曲折的国际气候制度谈判历程, 相继出台了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等重要国际环境法律条约, 对减缓气候变化迈出了重要一步, 并对世界经济
收稿日期:2009-12-02
和国际政治关系产生了深远影响。
历史证明, 减缓气候变化是一个曲折而长期的过程, 特别是目前国际社会还在为温室气体减排义务的分配方案争论不休, 如果单依靠采取各种减缓措施, 并不能彻底及时地抑制气候变化, 相比而言, 适应气候变化的问题已成为一个更紧迫现实的问题, 是补充减缓气候变化努力的一个必要的战略。
基金项目:教育部人文社会科学规划基金项目“我国应对全球气候变化能力建设的法制保障”(项目编号:
08JA820046) 阶段性成果.
第一作者简介:曾文革(1966-) , 男, 重庆人, 重庆大学法学院教授, 法学博士, 博士生导师, 武汉大学法学院
博士后. 主要研究方向:环境法、国际经济法.
第1期 曾文革, 毛媛媛:中国适应气候变化的法律对策
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一、气候变化适应问题的一般分析
(一) 气候变化适应的含义
会议下的第三次评估报告的政策含义的议题分为减缓和适应两个新议题, 适应问题在国际谈判中的地位开始上升, 发展中国家试图以适应议题作为谈判的重要砝码, 在谈判中占据有利地位。2007年12月在巴厘岛召开的联合国气候变化大
虽然国际社会对气候变化适应的历史实践并不丰富, 但国内外学者对于适应性问题的理论研究还是有一定基础。
对于气候变化适应的含义, 各国学者持不同观点:Stakhiv 认为“适应”意味着任何调整措施, 无论是被动还是主动, 其目的都是为了减少气候变化的预期不利影响
[1]
会上通过了“巴厘岛路线图”, “路线图”除了强调减缓气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题之外, 还明确表示将适应气候变化问题放在与减缓气候变化问题同样重要的地位, 这对于气候变化适应性问题的研究来说是一个重大的突破, 为国际社会进一步应对气候变化指明了方向。
(三) 适应、减缓气候变化与可持续发展的面对全球气候变化, 发达, 尤其是《京都议定书》后续承诺期温室气体减排目标的分配问题, 而发展中国家更多关注如何适应气候变化对经济社会各方面可能产生的不利影响。从长远利益来看, 在应对气候变化的态度上应坚持减缓与适应并重的原则, 使减缓与适应气候变化二者之间相辅相成、互为补充。
可持续发展概念的提出始于1987年的世界
) 环境与发展委员会(又称“布伦特兰委员会”发表的著名的题为《我们共同的未来》的研究报告。《我们共同的未来》认为可持续发展指的是“既满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”这一观点把人们从单纯考虑环境保护引导到把环境保护与人类发展切实结合起来, 实现了人类有关环境与发展思想的重要飞跃。特别是2002年举行的《联合国气候变化框架公约》第八次缔约方会议, 经过艰难谈判最终通过了《德里宣言》, 首次在国际文件中明确提出应在可持续发展框架下对付气候变化问题, 使人类对环境与发展的认识提高到了一个崭新的高度。
[6]
[5]
; S m it 先生认为气候
适应是人们对短期和长期的气候变化、以及极端灾害天气采取的调整措施以增强社会经济活动的生存能力以及降低脆弱性
[2]
; 根据联合国政府间
气候变化专门委员会I PCC 的第四次评估报告《气候变化2007:影响、适应和脆弱性》, 适应是指自然或人类系统对新的境调整
[3]
。
(二) 自20世纪70, 国际社会就开始讨论人类社会如何积极响应并采取相应的应对措施。根据现有的科学证明, 一些人类导致的气候变化是不可避免的, 即使采取减缓措施也不一定能得到有效控制, 在此情况下, 自然和社会系统在面对这些变化时是脆弱的, 只能采取适应性措施, 特别是发展中国家在遭遇气候变化时具有更明显的脆弱性, 从而承担气候变化带来的更沉重的负担。随着人们思想的不断改变和对气候变化问题认识的加深, 气候变化应对措施经历了一个从20世纪70年代提出的防止气候变化措施, 到80年代的气候变化减缓措施, 再到目前已被普遍认可的气候变化适应措施的过程。
关于解决适应性问题的主张早在2002年《联合国气候变化框架公约》缔约方第八次大会上就已开始萌芽, 会议上通过的《气候变化与可持续发展德里部长级宣言》首次在国际文件中明确提出“应在可持续发展框架下对付气候变化问题, 针对气候变化的适应性措施应是所有国家在气候变化方面的优先工作……”但一直以来, 在国际气候制度谈判进程中依然将重点放在探讨如何减缓气候变化的措施, 较少关注适应性问题, 对减缓和适应气候变化的关注仍然存在严重不平衡, 直到缔约方第九次大会作出将附属机构
[4]
纵观国际社会应对气候变化措施的历史实践, 几乎将气候政策等同于能源政策, 对适应问题极少关注。但随着人们认识的不断深化和可持续发展战略的提出与日渐成熟, 国际社会已经摒弃了传统的气候政策观点, 认为正确的气候政策
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不仅指能源政策, 而至少应涵盖以下三个方面的内容:第一, 是控制大气中温室气体浓度的减缓气候变化政策; 第二, 降低气候变化不利影响并开发有利的机会的适应气候变化政策; 第三, 同时还要强调发展与公平问题, 因为只有在发展和公平的前提下, 才能有效地执行减缓和适应气候变化的各项政策措施, 及时有效的应对全球气候变化。由此可见, 减缓和适应气候变化与可持续发展思想密切相关, 主要体现在:
1、可持续发展是解决气候变化的最佳途径
[6]
发达国家还是发展中国家, 减缓和适应气候变化的措施从长远利益来看, 符合可持续发展的目标和要求。
综上所述, 人们对减缓、适应气候变化与可持续发展的关系的认识经历了一个不断发展、逐渐深入的长期过程:从最初的分开讨论减缓、适应和发展, 到寻求三者之间的交叉重叠, 再到将减缓与适应纳入到可持续发展的框架下综合分析。因此, 我们不可能抛开发展来谈论气候变化问题, 而应该通过可持续发展来应对气候变化。2006年的《斯特恩报告》认为, 可持续发展本身为适应性行动带来了多样性和灵活性, 适。, 应将减, , 特别是发达国家应根据共同但有区别责任的原则通过资金援助和技术转让, 帮助发展中国家提高能源效率, 并使遭遇气候变化时更为脆弱的发展中国家提高应对气候变化的适应能力, 促进社会经济、环境的可持续发展。
[10][9]
可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境的综合概念, 其标志是资源的永续利用和良好的生态环境。它以自然资源为基础, 同生态环境相协调, 要求在严格控制人口增长、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的条件下, 进行经济建设, 要求
从可持续发展的概念来看, 主要包括三个基本方面:一是需要, 指发展的目标是满足人类需要, 尤其是世界上贫困人民的基本需要, 应放在特别优先的地位来考虑; 二是限制, 强调人类的行为要受自然界的限制; 三是公平, 指可持续发展在很大程度上是资源分配问题, 强调了代际之间、当代人之间、人类与其它生物种群之间、不同国家和不同地区之间的公平。
[8]
[7]
2、减缓和适应气候变化符合可持续发展的
二、国际上适应气候变化的法律对策及进展
(一) 国际社会适应气候变化的法律对策及
进展
在气候变化的挑战下, 国际社会开始了应对气候变化适应能力和恢复能力的关注, 《联合国气候变化框架公约》在20世纪90年代即提出了适应机制的阶段目标。1997年12月, 在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。议定书规定, 制订、执行、公布和定期更新载有减缓气候变化措施和有利于充分适应气候变化措施的国家的方案以及在适当情况下区域的方案, 此类方案, 除其它外, 将涉及能源、运输和工业部门以及农业、林业和废物管理。此外, 旨在改进地区规划的适应技术和方法也可改善对气候变化的适应; 缔约方应努力酌情在它们的国家信息通报中列入载有缔约方认为有助于对付气候变化及其不利影响的措施、包括减缓温室气体排放的增加以及增强汇和汇的清除、能力建设和适应措施的方
《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际气候多边条约要求发达国家采取有效措施抑制温室气体的排放, 这些减缓气候变化的措施可以通过减少人为温室气体的排放源和增加温室气体的吸收汇, 来提高能源效率、降低能源强度、促进新能源和可再生能源的开发利用以改善气候变暖。由此可见, 减缓气候变化可以开创一种低污染、低资源耗费的可持续发展模式, 有利于保护当代和后代人的利益, 符合可持续发展道路。同时, 采取适应气候变化的措施也有利于保护受气候变化的不利影响最大的社会弱势群体
(如一些发展中国家) 和后代人的利益, 这与可持续发展的基本思想是一致的。因此, 无论是对
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案的信息; 随后于2001年达成了《波恩政治协定》, 《波恩政治协定》确立了面向发展中国家的气候变化适应基金, 以帮助发展中国家适应气候变化的不利影响; 2005年通过《内罗毕工作方案》, 其主要目的是协助缔约方提高对影响、适应和脆弱性的理解和评估水平, 其中主要关注发展中国家, 尤其是最不发达国家和小岛国; 同时, 根据科学、技术和社会经济条件, 考虑目前和未来的气候变化和变率, 确定适应的措施和实际适应行动。促进各国了解气候变化的影响, 帮助各国就适应气候变化作出正确、实际的决定。2007年12月15日, 联合国气候变化大会通过名为“巴厘路线图”的决议。决议除减缓气候变化问题外, 还强调了另外三个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题:适应气候变化问题、划, 国际社会。
(二) [11]
2007年4月13日, 澳大利亚又出台《国家
气候变化适应框架》, 阐明了澳大利亚适应气候变化影响的立场, 要求在5～7年时间里加强关键部门和地区处理气候变化影响与减少脆弱性的能力建设; 另外, 澳大利亚于2007年斥资1126亿澳元成立了“澳大利亚气候变化适应中心”, 帮助决策机构了解气候变化可能带来的危险, 确定并实施有效的适应策略。澳大利亚联邦科学与工业研究组织也在负责运转一个斥资4360万澳元的国家气候变化研究旗舰项目。澳大利亚气候变化适应中心与该旗舰项目将在气候变化的问题上广泛地与政府部门、研究机构及其他利益相关者开展合作。
此外, 。通过“地方应对途径项目”(Local Adap tati on Pathways Pr ogra m ) , 澳大利亚政府为地
方政府提供资金或通过资助某些项目间接帮助地方政府其承担气候变化的风险, 并采取措施应对气候变化可能带来的局部影响。在项目的第一阶段中, 澳大利亚政府对60多个地方政府的33个项目提供了资金, 资助总额达150万美元。这些政府大部分位于沿海或城市地区。在项目的第二阶段中, 位于澳大利亚偏远地区的30个地方政府收到8714万美元资助, 恰好弥补了第一阶段某些项目资金的不足。地方还设气候变化风险管理服务小组(Cli m ate Change R isk Manage ment Services Panel ) 以协助地方政府应对气候
进展
同时, 各国政府根据本国的情况制定适应气候变化的国家战略及相关立法, 成为世界各国科学应对气候变化的主流:
1、澳大利亚
2001年, 联邦科学与工业研究组织发布了
《澳大利亚气候变化预测》, 对澳大利亚各地区的气候变化进行了预测。2003年, 澳大利亚政府又发布了《气候变化:澳大利亚科学和潜在影响指南》, 报告预测了其后几十年澳大利亚气候变化的情景, 以及气候变化对生态环境、农林渔业及国民健康等的影响。以上所述报告为澳大利亚政府此后制定相关应对气候变化的政策提供了重要依据。
2006年澳大利亚政府发布了《适用于风险管
变化。
[12]
全球气象变化的发展趋势不仅是渐变, 也有突变的可能性。澳大利亚地广人稀, 多数人口居住在沿海地区, 降雨又多集中在冬季, 时空分布严重不均。2006年的大旱更为其敲响了警钟。澳大利亚已采取了更为严格的永久性节水法规以应对全球变暖突变所可能产生的严重后果。主要政策体现在以下几个方面:以水资源供求平衡为基础, 审定流域用水权; 大幅降低居民住宅用水量; 重视保护土壤, 城市化用地定额大幅削减, 以保护耕地; 建立门槛式的土壤安全标准等。
[13]
理指南之初始风险评估的气候变化情景》, 并发布了《地方政府气候变化适应行动》, 阐述了气候变化对地方政府职能的潜在影响, 同时还阐明了对应于地方政府每项职能的适应行动方案及其益处和成本, 为其地方政府提供了一个良好的框架, 让其可以借助此报告提供的适应行动方案和案例, 因地制宜地制定方案和实施气候变化适应行动。
2007年澳大利亚联邦政府制定了《2007年水
法》, 该法于2007年8月17日通过, 9月3日获
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得国王批准, 并于2008年初开始实施。它是实施2007年《水资源安全国家规划》的关键制度。其主要内容为规定墨累-达令流域水市场监管事宜, 解决水资源过度配置问题; 建立联邦环境用水持有机构, 通过在水市场购买水权和通过《水资源安全国家规划》的灌溉效率提高项目获得水权, 从而实现可能最好的环境成效。
[14]
外部行动中, 特别是加强与发展中国家的合作; 加强气候研究以扩大知识基础, 从而减少不确定性; 准备协调、全面的适应战略的过程, 涉及欧洲社会、商务和公共部门。
[15]
2009年又发布了《适应气候变化白皮书:面
向一个欧洲的行动框架》, 白皮书指出, 根据最新研究, 气候变化及其影响要比I PCC 第四次评估报告预计得更快、更严重, 欧盟国家必须预做准备, 提高应对气候变化影响的应变能力。总的来看, 欧盟适应战略分为两阶段:第一阶段从现在至2012年为准备阶段, 重在为欧盟制定2013年以后的综合适应战略打好基础, 包括增进对气候变化和可能适应措施的理解, 并将适应战略融, 2013年以后, “影响与适应指导小组”, 计划于2010年提出2013年后综合适应战略草案, 并建议通过建立欧盟层面的保险计划和碳交易机制作为适应所需的资金来源。
此外, 水和空气的质量由于气候变化发生变化, 出现了越来越多与人类健康相关的问题。对此, 欧委会认为成员国应采取更有效的合作方式来共同应对, 利用三年时间实验并改进行动计划, 制定较完善的方案。因此, 欧盟委员会制定“气候变化对人类、动物和植物健康的影响”工作文件并启动了欧盟健康计划。欧盟健康计划是各成员国制定其卫生政策的基础, 欧盟建立了健康与气候变化信息收集方法和监测手段并给予财
政支持(城市污染, 紫外线辐射等) 。欧洲疾病预防和控制(ECDC ) 中心最近已经启动了E3网络系统, 建立了不同类型传染病风险模型和图谱, 还同时开展了几项气候变化与传染病传播相关的研究项目。欧盟将根据类似欧洲健康调查统计规划的模式, 收集、整理数据用于编辑和分析气候变化对人类健康带来的威胁并制定相应的措施。欧盟对气候变化及其健康影响的高度重视得到世界卫生组织的积极评价。
[16]
为了应对气候变化, 澳大利亚广泛实施了环境影响评价制度, 在联邦和各地区均进行了相关立法以实施此制度。联邦《环境保护(影响评价) 法》在全国范围内适用, 凡是对环境有重大影响的活动都必须实施环境影响评价。它适用于所有联邦行为, 包括非政府组织的一些需要联邦作决定的活动。在新南威尔士, 环评程序规定在《环境规划与评价法》第4章与第5章, 对需要环境影响法》“公共工程”, 或合法机构实施, 或是以它们的名义实施的。
此外, 澳大利亚在污染防治方面也有许多立法。机动车排放废气的污染控制已由联邦政府统一负责实施, 依据为联邦《机动车标准法》。在未来几年里, 在全国范围内很有可能采纳统一的污染防治标准。在新南威尔士州, 控制污染防治的基本法律有:《清洁空气法》, 《清洁水法》, 《机动车管制法》和《地方自治法和污染防治法》。其中最重要的就是《清洁空气法》和《清洁水法》。在维多利亚州, 现行的几个污染防治法是《空气喷雾剂控制法》、《采掘工业法》、《地方自治法》、《道路安全法和环境保护法》。由环保局负责实施的《环境保护法》是对控制污染的规定最全面的法。
2、欧盟各主要国家
欧盟是国际气候制度谈判的最初发动者, 一直以来都是全球温室气体减排最主要的推动力量, 并担当谈判领导者的角色, 其对适应气候变化的问题也同样重视。
2007年, 欧盟发布了有关适应气候变化的政
由于温室气体的排放有引起酸雨的可能性, 有关酸雨的政策争论代表了欧盟环境政策的一个新领域。1984年6月, 欧盟理事会采纳了一个框架式的指令草案, 被称为“关于工业污染的指令”。它是共同体对付森林死亡和酸雨的第一个
策性绿皮书《欧洲适应气候变化———欧盟行动选择》, 确立了欧盟适应行动的四大支柱:在欧盟开展的早期行动, 包括将适应纳入欧盟法律和资助计划的制定和执行过程中; 将适应纳入欧盟的
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重大行动, 规定了工业污染源许可程序遵循的基本原则, 但对污染物没有规定具体的排放限制。1988年6月, 理事会通过“子指令”, 该指令为
企业和市民应对气候变暖应采取措施的责任, 确立应对气候变暖的基本政策, 从而为确保当代人和后代人们享有健康和文明的生活作出贡献, 为全体人类福祉作出贡献。”该法明确了全球变暖的含义, 阐释了温室气体的种类, 明确规定了中央政府、地方政府、企业和市民的责任, 提出了志愿者应对气候变暖的做法, 制定了相应罚则。
[17]
表中列出的污染物规定了限制。欧盟第3322号条例主要是为了实施1985年签署的保护臭氧层的《维也纳公约》和1987年签署的禁止使用碳氢氟化合物的《蒙特利尔议定书》, 其后为欧盟第595号条例所取代。近几年来, 欧盟大力修改原有法规, 并制定了一些新的法规。1996年通过了《关于空气环境质量评价和管理的指令》; 《1996年10月8日的指令》修改了1970年《关于与防止机动车排放的空气污染所采取的措施有关的成员国的法律趋于一致的指令》。
欧盟各主要国家也都采取了相应措施应对气候变化。2008年7月, 英国政府发布了适应气候变化的行动框架———《, 来。2008年6月, 苏格兰政府发布了《适应我们的方式:管理苏格兰的气候风险》, 是苏格兰制定适应气候变化框架计划的有利前提。2005年1月, 芬兰农业与林业部发布了《芬兰适应气候变化国家战略》, 旨在利用各种条件减少气候变化的不利影响, 提高社会适应未来气候变化的能力。2008年12月17日, 德国联邦内阁通过了《德国适应气候变化战略》, 构建了德国适应气候变化影响的行动框架。这是德国联邦政府首次从全局出发考虑适应气候变化影响, 并将已经取得进展的各部门工作整合成一个共同的战略框架。2005年, 法国发布《法国适应气候变化战略》,
2002年6月颁布了《能源政府基本法》, 该
法规定了日本能源利用和管理的基本目的和原则。
日本政府在2002年公布了新的《气候变化计划》, 确定了四项基本原则:环境与经济优先的平衡; 化》里规定了关于能源的需求, 应当通过谋求以能源消费的效率化和推进太阳能、风能等非法是燃料能源的转换利用以及化石燃料的高效利用, 实现在防止地球温暖化和保护地球环境的前提下的能源供需, 并推进有助于形成循环型社会的各项政策措施。
为减少由于化石能源利用产生的温室气体, 日本自1997年以来, 先后颁布了《关于促进新能源利用的特别措施法》、《新能源利用的特别措施法实施令》、《日本电力事业者新能源利用特别措施法》、《日本电力事业者新能源利用特别措施法施行规则》、《独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》。这些法律法规初步规定了新能源利用的相关事宜, 涉及到社会上各种类型的当事人, 为促进可再生能源的利用确立了有针对性的法律要求和目标。
《环境教育法》虽非是专门为应对气候变化而制定的, 但是该法却能够在日本社会促进各界群众广泛的参与到环境保护之中。该法出台的背景之一就是应对全球气候变暖的问题, 日本政府认为, 振兴环境教育为社会各主体提供体验环保活动的机会及环保信息, 以提高国民、非政府组织、企业等理解和参与环保活动的热情最终实现社会可持续发展之目标是极为必要的。三、中国适应气候变化的法律对策
目前, 我国存在生态环境脆弱, 人均资源占
[17]
该文件阐明了适应气候变化的四个总体目标:一是优先考虑公共安全与健康, 保护人员和物品; 二是考虑社会各方面问题, 在风险到来之前缓和不平等现象; 三是降低成本并使收益最大化; 四是保护自然环境。将气候变化风险的科学评估与实施适应行动计划有机地结合起来, 构建了法国适应气候变化影响的行动框架。
3、日本
[15]
为应对气候变化, 日本国会于1998年10月通过了《地球温暖化对策推进法》, 该法第一条规定:“制定本法的目的是促进应对全球气候变暖措施的制定, 通过明确中央政府、地方政府、
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有量少, 经济发展水平较低等基本国情, 这就决定了中国极易受到气候变化的不利影响, 如今气候变化对我国农牧业、森林、水资源等领域均已产生明显影响。虽然采取积极主动的适应性措施要花费一定的代价, 但如果能有效的减少气候变化并阻止其带来的不利影响, 则会促进我国的经济和环境发展, 因此, 气候变化的适应性措施对于我国的可持续发展建设来说, 是机遇也是挑战。目前我国已颁布了《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《森林法》、《水法》、《海洋环境保护法》等法律, 在农业、森林与其他自然生态系统、水资源等领域对适应气候变化进行了规制。同时, 我国制定了《中国应对气候变化国家方案》, 明确指出要将适应气候变化的行动纳入国民经济和社会发展的总体规划和地区规划中, 研究水平, 基础。, 。
(一) 坚持“共同但有区别的责任原则”, 促进发达国家在适应领域的资金支持
共同但有区别的责任原则在1992年的联合国环境与发展大会上得以初步确立, 大会上开放签署的《联合国气候变化框架公约》指出:“各缔约方应当在公平的基础上, 并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力, 为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此, 发达国家应当率先对付气候变化及其不利影响。”根据“共同但有区别的责任原则”, 发达国家应带头采取应对气候变化的措施。特别是在适应气候变化方面, 由于发展中国家具有较高的气候敏感性和较低的适应能力, 要应对气候变化需要其它国家的协作努力。据气候公约临时秘书处估计, 到2030年, 发展中国家适应气候变化所需资金将达280亿至670亿美元, 相当于全球投资流量的012%至018%, 或者说仅相当于2030年预计全球国内生
[18]
得到了扩展:一方面, 通过全球环境基金的附加指南, 在现有的全球环境基金框架下继续为适应气候变化相关活动提高资金支持, 另一方面, 建立了又新增加了三个资金渠道, 包括气候变化特别基金、适应性基金和最不发达国家基金
[20]
,
来帮助发展中国家的居民和政府适应气候变化。但要靠发达国家自觉提供资金支持以适应气候变化并不现实, 因为实践中发达国家出于对自身利益的考虑, 在向有关气候变化适应计划的国际基金许诺捐赠的资金中只有一小部分经费得以兑现, 即使设立再多的资金渠道但如果发达国家行动上不积极也很难收到实际效果, 这对帮助相关国家提高能力, , ”。对此, 我, 应坚”, 与其它发展中领域的资金支持, 使其承担与自身权利和能力相适应的环境责任, 帮助中国和其它易受气候变化影响的发展中国家有效应对气候变化问题。
(二) 坚持国际合作原则, 积极参与适应领域的国际气候谈判
国际合作原则是国际法的一项基本原则, 特别是对于国际环境保护事业而言, 国际合作具有特别重要的意义。由于国际社会是由在政治、经济、科技、文化、历史等方面存在巨大差异的不同国家所组成, 这就导致了各国之间在适应气候变化问题上存在诸多利益冲突, 而唯有通过国际合作, 各国才能克服利益冲突, 有效地制定和实施应对气候变化的国际环境公约。气候变化是全球社会共同面临的重大挑战, 尽管目前各国对气候变化的认识和应对措施尚存在不同看法, 但是通过合作和对话、共同应对气候变化带来的挑战是基本共识。中国通过加强国际合作, 一方面有利于树立我国保护全球气候的国际形象, 扩大我国的国际影响, 提高我国的国际地位, 获得一个和谐的国际氛围以更好地参与到国际谈判中; 另一方面, 通过开展国际合作, 努力推动发达国家履行资金和技术转让承诺, 可争取我国所需要的用于适应领域的部分资金和先进技术, 吸纳更多的资金与技术参与到中国应对气候变化的适应性问题中来, 也能够有效推动我国在未来气候谈
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产总值的0106%至0121%。发达国家作为造成气候变化的主体有责任提供资金和技术支持来帮助发展中国家提高应对气候变化的适应能力。
目前, 针对气候变化的国际资金渠道主要是全球环境基金, 随后在《联合国气候变化框架公约》缔约方第七次大会上使适应活动的资金渠道
[19]
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判的进程中更好地履行相应国际义务。
(三) 完善循环经济促进法律体系, 实现可持续发展
在面对适应气候变化的问题上, 我国的现实国情决定了我们必须走资源消耗少的循环经济发展道路, 在受到气候变化不利影响的领域内, 要注重资源的合理利用和保护, 这也是符合可持续发展的客观要求。循环经济的发展是解决我国环境保护现实困境、帮助我国应对气候变化问题的有效途径, 这就需要运用法律手段来推进循环经济的发展, 建立和完善我国的循环经济法律体系。我国要形成一套完整、相辅相成的循环经济法律体系, 应当借鉴和吸收日本、德国等发达国家的成功立法经验, 以《循环经济促进法》为基础和依据, 再在此基础上具体制定实施细则或实施办法。
(四) , 其不仅能吸收大气中的二氧化碳, 而且可以保持水土, 弱化气候变化的不利影响。因此, 对森林进行保护和管理是增强自然生态系统适应能力、减缓脆弱性的重要基础。我国于1984年制定和颁布了《中华人民共和国森林法》, 对森林资源的经营和保护、发挥森林资源的生态作用起到了一定积极作用。但是面对日趋恶化的全球气候变暖给森林资源带来的威胁和损害, 现行的《森林法》已不能完全适应社会发展的客观需要, 存在许多不完善之处, 例如:从现行的《森林法》等林业法律法规来看, 可持续发展理论并未得到充分体现; 《森林法》虽然是我国森林法律体系的基本法, 但仅有49条条款, 与其应有的地位不相符合, 并且许多条文过于笼统, 缺乏可操作性, 以至于在具体的实施过程中不得不借助于国务院制度的行政法规或林业部门制定的规章等来弥补和细化, 执行起来比较复杂。
[22]
在现有的条款中增加和强化与适应气候变化相关的内容与措施, 为提高森林等生态系统适应气候变化能力提供坚强的法律保障。
(五) 强化水资源保护法律体系
气候变暖将直接影响淡水资源的供给能力和需求水平, 一方面, 气候变暖加速冰川融化, 引起或者加剧水资源的长期短缺; 另一方面, 气候变暖改变降水总量和降水密度, 降水分配的不均衡性加剧, 引致更多的洪水和干旱并存的复杂局面, 灌溉用水的需求也将相应提高。气候变化带来的水资源短缺、水环境恶化等问题已对我国的可持续发展造成了巨大压力, 进一步加强和完:, 加强水; 另性, 使其适应气候变化的能力不断增强。
我国已制定了吸收温室气体, 降低温室气体对气候环境破坏相关的一系列水资源法律法规, 如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等, 在不同程度上对控制温室气体排放发挥了重要作用。但在适应气候变化方面, 水资源保护法律体系还应在以下方面进行完善:一是应尽快修订《水法》和《水污染防治法》, 增加水资源开发和保护领域适应气候变化能力的相关内容, 例如加强水资源管理, 优化水资源配置; 加强水利基础设施建设, 建立洪水风险管理制度, 提高抵御洪涝灾害的能力; 全面推进节水型社会建设; 发挥好河流功能的同时, 切实保护好河流生态系统, 促进水资源的可持续开发和利用。二是应当尽快填补中国水资源保护立法空白之处, 组织力量对流域水资源和农村饮用水资源等相关领域进行调研, 加紧制定针对流域水资源保护和农村饮用水水资源安全的法律规范, 有针对性地解决法律规范操作性不强的问题。同时, 尽快出台有关配套水利行政法规, 通过合理开发和利用水能资源以有效适应气候变化。
(六) 加强对我国适应气候变化法律的宣传
[24]
[23]
在修订和完善《森林法》时, 应以可持续发展作为指导森林相关立法的基础理论, 充分地考虑实现人类社会、经济发展所必需的生态环境与森林资源条件, 以及考虑地球环境与森林资源满足世代间人类发展所可提供的能力和基础, 将模棱两可的条款具体法律化以保证其可操作性, 并
力度
美国著名法学家卡多佐认为:“法律作为一种行为指南, 如果不为人知而且也无法为人所
・32・
[25]
昆明理工大学学报(社会科学版) 第10卷
[9]潘家华. I PCC 第四次评估报告动态:减缓与适应综
知, 那么就会成为一纸空话。”可见法律广为人知、深为人知是法律得以有效执行的不可或缺的条件。我们应充分利用案例、演讲等公众喜闻乐见的形式, 有针对性地加大对我国气候变化立法的宣传力度, 加深全民对气候变化问题的认识, 提高全社会加强适应气候变化能力的意识和自觉性, 将灾害损失减少到最小程度。
全球气候制度谈判是一个复杂漫长的过程, 国际社会虽然已经开始关注对适应问题的研究并将其作为未来国际气候制度谈判的要点之一, 但对于适应问题的考虑也才刚刚起步, 还存在许多不足和有待完善之处。中国作为一个易受气候变化不利影响的发展中国家, 在应对气候变化时应将减缓与适应气候变化的措施放在同等重要的地位, 并纳入可持续发展的框架下, 加强国际合作与交流, 气候变化公约的, , 以期对全面有效地应对气候变化作出应有的贡献。参考文献:
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第10卷第1期
2010年2月昆明理工大学学报(社会科学版)
Journal of Kun m ing University of Science and Technol ogy Vol 110, No 11Feb 12010
中国适应气候变化的法律对策
曾文革, 毛媛媛
(重庆大学法学院, 重庆400045)
摘 要:多年来, 为有效应对气候变化, 国际社会进行了不懈努力, 但一直以来人们对“减缓气候变化”给予了高度关注, 却对“适应气候变化”重视不够。直到2007年12月, 联合国气候变化大会通过了“巴厘路线图”, 才明确将“适应气候变化”与“减缓气候变化”置于同等重要的位置。本文通过对气候变化适应问题的一般分析, 在探讨适应、减缓气候变化与可持续发展之间关系的基础上, 考察了国际社会适应气候变化的法律对策及进展, 以期为我国适应气候变化提供借鉴经验和法律支持。
关键词:气候变化; 适应; 减缓; 可持续发展
中图分类号:D91216 文献标识码:A 文章编号:1671-1254(2010) 01--09
L ega l Coun term ea sures for C Chongqing, 400045)
Abstract:A the internati onal communities have made great efforts in cop ing with cli m ate change f or many years, peop le still paid less attenti on t o the measure of adap tati on f or cli m ate change than the measure of m itigati on f or cli m ate change until Dece mber of 2007when the Bali Agree ment passed on the United Nati ons conference of cli m ate change . First of all, the paper has a general analysis for the measures of adap tati on f or cli 2mate change . On the basis of analyzing the relati ons of m itigati on 、adap tati on and the sustainable devel opment, the text revie ws the legal measures in cop ing with cli m ate change abr oad t o support the experience of la w in cop 2ing with cli m ate change .
Key words:cli m ate change; adap tati on; m itigati on; sustainable devel opment
近年来, 在日趋严重的各种环境问题中, 以全球变暖为主要标志的气候变化公认为是对人类最具威胁的全球环境问题之一。联合国I PCC 专家报告指出“全球变暖是由于人类排放了太多的二氧化碳等温室气体的缘故。”因此, 为应对人为引起的气候变化问题, 使人类免受气候变暖的威胁, 国际社会经历了长期曲折的国际气候制度谈判历程, 相继出台了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等重要国际环境法律条约, 对减缓气候变化迈出了重要一步, 并对世界经济
收稿日期:2009-12-02
和国际政治关系产生了深远影响。
历史证明, 减缓气候变化是一个曲折而长期的过程, 特别是目前国际社会还在为温室气体减排义务的分配方案争论不休, 如果单依靠采取各种减缓措施, 并不能彻底及时地抑制气候变化, 相比而言, 适应气候变化的问题已成为一个更紧迫现实的问题, 是补充减缓气候变化努力的一个必要的战略。
基金项目:教育部人文社会科学规划基金项目“我国应对全球气候变化能力建设的法制保障”(项目编号:
08JA820046) 阶段性成果.
第一作者简介:曾文革(1966-) , 男, 重庆人, 重庆大学法学院教授, 法学博士, 博士生导师, 武汉大学法学院
博士后. 主要研究方向:环境法、国际经济法.
第1期 曾文革, 毛媛媛:中国适应气候变化的法律对策
・25・
一、气候变化适应问题的一般分析
(一) 气候变化适应的含义
会议下的第三次评估报告的政策含义的议题分为减缓和适应两个新议题, 适应问题在国际谈判中的地位开始上升, 发展中国家试图以适应议题作为谈判的重要砝码, 在谈判中占据有利地位。2007年12月在巴厘岛召开的联合国气候变化大
虽然国际社会对气候变化适应的历史实践并不丰富, 但国内外学者对于适应性问题的理论研究还是有一定基础。
对于气候变化适应的含义, 各国学者持不同观点:Stakhiv 认为“适应”意味着任何调整措施, 无论是被动还是主动, 其目的都是为了减少气候变化的预期不利影响
[1]
会上通过了“巴厘岛路线图”, “路线图”除了强调减缓气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题之外, 还明确表示将适应气候变化问题放在与减缓气候变化问题同样重要的地位, 这对于气候变化适应性问题的研究来说是一个重大的突破, 为国际社会进一步应对气候变化指明了方向。
(三) 适应、减缓气候变化与可持续发展的面对全球气候变化, 发达, 尤其是《京都议定书》后续承诺期温室气体减排目标的分配问题, 而发展中国家更多关注如何适应气候变化对经济社会各方面可能产生的不利影响。从长远利益来看, 在应对气候变化的态度上应坚持减缓与适应并重的原则, 使减缓与适应气候变化二者之间相辅相成、互为补充。
可持续发展概念的提出始于1987年的世界
) 环境与发展委员会(又称“布伦特兰委员会”发表的著名的题为《我们共同的未来》的研究报告。《我们共同的未来》认为可持续发展指的是“既满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”这一观点把人们从单纯考虑环境保护引导到把环境保护与人类发展切实结合起来, 实现了人类有关环境与发展思想的重要飞跃。特别是2002年举行的《联合国气候变化框架公约》第八次缔约方会议, 经过艰难谈判最终通过了《德里宣言》, 首次在国际文件中明确提出应在可持续发展框架下对付气候变化问题, 使人类对环境与发展的认识提高到了一个崭新的高度。
[6]
[5]
; S m it 先生认为气候
适应是人们对短期和长期的气候变化、以及极端灾害天气采取的调整措施以增强社会经济活动的生存能力以及降低脆弱性
[2]
; 根据联合国政府间
气候变化专门委员会I PCC 的第四次评估报告《气候变化2007:影响、适应和脆弱性》, 适应是指自然或人类系统对新的境调整
[3]
。
(二) 自20世纪70, 国际社会就开始讨论人类社会如何积极响应并采取相应的应对措施。根据现有的科学证明, 一些人类导致的气候变化是不可避免的, 即使采取减缓措施也不一定能得到有效控制, 在此情况下, 自然和社会系统在面对这些变化时是脆弱的, 只能采取适应性措施, 特别是发展中国家在遭遇气候变化时具有更明显的脆弱性, 从而承担气候变化带来的更沉重的负担。随着人们思想的不断改变和对气候变化问题认识的加深, 气候变化应对措施经历了一个从20世纪70年代提出的防止气候变化措施, 到80年代的气候变化减缓措施, 再到目前已被普遍认可的气候变化适应措施的过程。
关于解决适应性问题的主张早在2002年《联合国气候变化框架公约》缔约方第八次大会上就已开始萌芽, 会议上通过的《气候变化与可持续发展德里部长级宣言》首次在国际文件中明确提出“应在可持续发展框架下对付气候变化问题, 针对气候变化的适应性措施应是所有国家在气候变化方面的优先工作……”但一直以来, 在国际气候制度谈判进程中依然将重点放在探讨如何减缓气候变化的措施, 较少关注适应性问题, 对减缓和适应气候变化的关注仍然存在严重不平衡, 直到缔约方第九次大会作出将附属机构
[4]
纵观国际社会应对气候变化措施的历史实践, 几乎将气候政策等同于能源政策, 对适应问题极少关注。但随着人们认识的不断深化和可持续发展战略的提出与日渐成熟, 国际社会已经摒弃了传统的气候政策观点, 认为正确的气候政策
・26・昆明理工大学学报(社会科学版) 第10卷
不仅指能源政策, 而至少应涵盖以下三个方面的内容:第一, 是控制大气中温室气体浓度的减缓气候变化政策; 第二, 降低气候变化不利影响并开发有利的机会的适应气候变化政策; 第三, 同时还要强调发展与公平问题, 因为只有在发展和公平的前提下, 才能有效地执行减缓和适应气候变化的各项政策措施, 及时有效的应对全球气候变化。由此可见, 减缓和适应气候变化与可持续发展思想密切相关, 主要体现在:
1、可持续发展是解决气候变化的最佳途径
[6]
发达国家还是发展中国家, 减缓和适应气候变化的措施从长远利益来看, 符合可持续发展的目标和要求。
综上所述, 人们对减缓、适应气候变化与可持续发展的关系的认识经历了一个不断发展、逐渐深入的长期过程:从最初的分开讨论减缓、适应和发展, 到寻求三者之间的交叉重叠, 再到将减缓与适应纳入到可持续发展的框架下综合分析。因此, 我们不可能抛开发展来谈论气候变化问题, 而应该通过可持续发展来应对气候变化。2006年的《斯特恩报告》认为, 可持续发展本身为适应性行动带来了多样性和灵活性, 适。, 应将减, , 特别是发达国家应根据共同但有区别责任的原则通过资金援助和技术转让, 帮助发展中国家提高能源效率, 并使遭遇气候变化时更为脆弱的发展中国家提高应对气候变化的适应能力, 促进社会经济、环境的可持续发展。
[10][9]
可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境的综合概念, 其标志是资源的永续利用和良好的生态环境。它以自然资源为基础, 同生态环境相协调, 要求在严格控制人口增长、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的条件下, 进行经济建设, 要求
从可持续发展的概念来看, 主要包括三个基本方面:一是需要, 指发展的目标是满足人类需要, 尤其是世界上贫困人民的基本需要, 应放在特别优先的地位来考虑; 二是限制, 强调人类的行为要受自然界的限制; 三是公平, 指可持续发展在很大程度上是资源分配问题, 强调了代际之间、当代人之间、人类与其它生物种群之间、不同国家和不同地区之间的公平。
[8]
[7]
2、减缓和适应气候变化符合可持续发展的
二、国际上适应气候变化的法律对策及进展
(一) 国际社会适应气候变化的法律对策及
进展
在气候变化的挑战下, 国际社会开始了应对气候变化适应能力和恢复能力的关注, 《联合国气候变化框架公约》在20世纪90年代即提出了适应机制的阶段目标。1997年12月, 在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。议定书规定, 制订、执行、公布和定期更新载有减缓气候变化措施和有利于充分适应气候变化措施的国家的方案以及在适当情况下区域的方案, 此类方案, 除其它外, 将涉及能源、运输和工业部门以及农业、林业和废物管理。此外, 旨在改进地区规划的适应技术和方法也可改善对气候变化的适应; 缔约方应努力酌情在它们的国家信息通报中列入载有缔约方认为有助于对付气候变化及其不利影响的措施、包括减缓温室气体排放的增加以及增强汇和汇的清除、能力建设和适应措施的方
《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际气候多边条约要求发达国家采取有效措施抑制温室气体的排放, 这些减缓气候变化的措施可以通过减少人为温室气体的排放源和增加温室气体的吸收汇, 来提高能源效率、降低能源强度、促进新能源和可再生能源的开发利用以改善气候变暖。由此可见, 减缓气候变化可以开创一种低污染、低资源耗费的可持续发展模式, 有利于保护当代和后代人的利益, 符合可持续发展道路。同时, 采取适应气候变化的措施也有利于保护受气候变化的不利影响最大的社会弱势群体
(如一些发展中国家) 和后代人的利益, 这与可持续发展的基本思想是一致的。因此, 无论是对
第1期 曾文革, 毛媛媛:中国适应气候变化的法律对策
・27・
案的信息; 随后于2001年达成了《波恩政治协定》, 《波恩政治协定》确立了面向发展中国家的气候变化适应基金, 以帮助发展中国家适应气候变化的不利影响; 2005年通过《内罗毕工作方案》, 其主要目的是协助缔约方提高对影响、适应和脆弱性的理解和评估水平, 其中主要关注发展中国家, 尤其是最不发达国家和小岛国; 同时, 根据科学、技术和社会经济条件, 考虑目前和未来的气候变化和变率, 确定适应的措施和实际适应行动。促进各国了解气候变化的影响, 帮助各国就适应气候变化作出正确、实际的决定。2007年12月15日, 联合国气候变化大会通过名为“巴厘路线图”的决议。决议除减缓气候变化问题外, 还强调了另外三个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题:适应气候变化问题、划, 国际社会。
(二) [11]
2007年4月13日, 澳大利亚又出台《国家
气候变化适应框架》, 阐明了澳大利亚适应气候变化影响的立场, 要求在5～7年时间里加强关键部门和地区处理气候变化影响与减少脆弱性的能力建设; 另外, 澳大利亚于2007年斥资1126亿澳元成立了“澳大利亚气候变化适应中心”, 帮助决策机构了解气候变化可能带来的危险, 确定并实施有效的适应策略。澳大利亚联邦科学与工业研究组织也在负责运转一个斥资4360万澳元的国家气候变化研究旗舰项目。澳大利亚气候变化适应中心与该旗舰项目将在气候变化的问题上广泛地与政府部门、研究机构及其他利益相关者开展合作。
此外, 。通过“地方应对途径项目”(Local Adap tati on Pathways Pr ogra m ) , 澳大利亚政府为地
方政府提供资金或通过资助某些项目间接帮助地方政府其承担气候变化的风险, 并采取措施应对气候变化可能带来的局部影响。在项目的第一阶段中, 澳大利亚政府对60多个地方政府的33个项目提供了资金, 资助总额达150万美元。这些政府大部分位于沿海或城市地区。在项目的第二阶段中, 位于澳大利亚偏远地区的30个地方政府收到8714万美元资助, 恰好弥补了第一阶段某些项目资金的不足。地方还设气候变化风险管理服务小组(Cli m ate Change R isk Manage ment Services Panel ) 以协助地方政府应对气候
进展
同时, 各国政府根据本国的情况制定适应气候变化的国家战略及相关立法, 成为世界各国科学应对气候变化的主流:
1、澳大利亚
2001年, 联邦科学与工业研究组织发布了
《澳大利亚气候变化预测》, 对澳大利亚各地区的气候变化进行了预测。2003年, 澳大利亚政府又发布了《气候变化:澳大利亚科学和潜在影响指南》, 报告预测了其后几十年澳大利亚气候变化的情景, 以及气候变化对生态环境、农林渔业及国民健康等的影响。以上所述报告为澳大利亚政府此后制定相关应对气候变化的政策提供了重要依据。
2006年澳大利亚政府发布了《适用于风险管
变化。
[12]
全球气象变化的发展趋势不仅是渐变, 也有突变的可能性。澳大利亚地广人稀, 多数人口居住在沿海地区, 降雨又多集中在冬季, 时空分布严重不均。2006年的大旱更为其敲响了警钟。澳大利亚已采取了更为严格的永久性节水法规以应对全球变暖突变所可能产生的严重后果。主要政策体现在以下几个方面:以水资源供求平衡为基础, 审定流域用水权; 大幅降低居民住宅用水量; 重视保护土壤, 城市化用地定额大幅削减, 以保护耕地; 建立门槛式的土壤安全标准等。
[13]
理指南之初始风险评估的气候变化情景》, 并发布了《地方政府气候变化适应行动》, 阐述了气候变化对地方政府职能的潜在影响, 同时还阐明了对应于地方政府每项职能的适应行动方案及其益处和成本, 为其地方政府提供了一个良好的框架, 让其可以借助此报告提供的适应行动方案和案例, 因地制宜地制定方案和实施气候变化适应行动。
2007年澳大利亚联邦政府制定了《2007年水
法》, 该法于2007年8月17日通过, 9月3日获
・28・昆明理工大学学报(社会科学版) 第10卷
得国王批准, 并于2008年初开始实施。它是实施2007年《水资源安全国家规划》的关键制度。其主要内容为规定墨累-达令流域水市场监管事宜, 解决水资源过度配置问题; 建立联邦环境用水持有机构, 通过在水市场购买水权和通过《水资源安全国家规划》的灌溉效率提高项目获得水权, 从而实现可能最好的环境成效。
[14]
外部行动中, 特别是加强与发展中国家的合作; 加强气候研究以扩大知识基础, 从而减少不确定性; 准备协调、全面的适应战略的过程, 涉及欧洲社会、商务和公共部门。
[15]
2009年又发布了《适应气候变化白皮书:面
向一个欧洲的行动框架》, 白皮书指出, 根据最新研究, 气候变化及其影响要比I PCC 第四次评估报告预计得更快、更严重, 欧盟国家必须预做准备, 提高应对气候变化影响的应变能力。总的来看, 欧盟适应战略分为两阶段:第一阶段从现在至2012年为准备阶段, 重在为欧盟制定2013年以后的综合适应战略打好基础, 包括增进对气候变化和可能适应措施的理解, 并将适应战略融, 2013年以后, “影响与适应指导小组”, 计划于2010年提出2013年后综合适应战略草案, 并建议通过建立欧盟层面的保险计划和碳交易机制作为适应所需的资金来源。
此外, 水和空气的质量由于气候变化发生变化, 出现了越来越多与人类健康相关的问题。对此, 欧委会认为成员国应采取更有效的合作方式来共同应对, 利用三年时间实验并改进行动计划, 制定较完善的方案。因此, 欧盟委员会制定“气候变化对人类、动物和植物健康的影响”工作文件并启动了欧盟健康计划。欧盟健康计划是各成员国制定其卫生政策的基础, 欧盟建立了健康与气候变化信息收集方法和监测手段并给予财
政支持(城市污染, 紫外线辐射等) 。欧洲疾病预防和控制(ECDC ) 中心最近已经启动了E3网络系统, 建立了不同类型传染病风险模型和图谱, 还同时开展了几项气候变化与传染病传播相关的研究项目。欧盟将根据类似欧洲健康调查统计规划的模式, 收集、整理数据用于编辑和分析气候变化对人类健康带来的威胁并制定相应的措施。欧盟对气候变化及其健康影响的高度重视得到世界卫生组织的积极评价。
[16]
为了应对气候变化, 澳大利亚广泛实施了环境影响评价制度, 在联邦和各地区均进行了相关立法以实施此制度。联邦《环境保护(影响评价) 法》在全国范围内适用, 凡是对环境有重大影响的活动都必须实施环境影响评价。它适用于所有联邦行为, 包括非政府组织的一些需要联邦作决定的活动。在新南威尔士, 环评程序规定在《环境规划与评价法》第4章与第5章, 对需要环境影响法》“公共工程”, 或合法机构实施, 或是以它们的名义实施的。
此外, 澳大利亚在污染防治方面也有许多立法。机动车排放废气的污染控制已由联邦政府统一负责实施, 依据为联邦《机动车标准法》。在未来几年里, 在全国范围内很有可能采纳统一的污染防治标准。在新南威尔士州, 控制污染防治的基本法律有:《清洁空气法》, 《清洁水法》, 《机动车管制法》和《地方自治法和污染防治法》。其中最重要的就是《清洁空气法》和《清洁水法》。在维多利亚州, 现行的几个污染防治法是《空气喷雾剂控制法》、《采掘工业法》、《地方自治法》、《道路安全法和环境保护法》。由环保局负责实施的《环境保护法》是对控制污染的规定最全面的法。
2、欧盟各主要国家
欧盟是国际气候制度谈判的最初发动者, 一直以来都是全球温室气体减排最主要的推动力量, 并担当谈判领导者的角色, 其对适应气候变化的问题也同样重视。
2007年, 欧盟发布了有关适应气候变化的政
由于温室气体的排放有引起酸雨的可能性, 有关酸雨的政策争论代表了欧盟环境政策的一个新领域。1984年6月, 欧盟理事会采纳了一个框架式的指令草案, 被称为“关于工业污染的指令”。它是共同体对付森林死亡和酸雨的第一个
策性绿皮书《欧洲适应气候变化———欧盟行动选择》, 确立了欧盟适应行动的四大支柱:在欧盟开展的早期行动, 包括将适应纳入欧盟法律和资助计划的制定和执行过程中; 将适应纳入欧盟的
第1期 曾文革, 毛媛媛:中国适应气候变化的法律对策
・29・
重大行动, 规定了工业污染源许可程序遵循的基本原则, 但对污染物没有规定具体的排放限制。1988年6月, 理事会通过“子指令”, 该指令为
企业和市民应对气候变暖应采取措施的责任, 确立应对气候变暖的基本政策, 从而为确保当代人和后代人们享有健康和文明的生活作出贡献, 为全体人类福祉作出贡献。”该法明确了全球变暖的含义, 阐释了温室气体的种类, 明确规定了中央政府、地方政府、企业和市民的责任, 提出了志愿者应对气候变暖的做法, 制定了相应罚则。
[17]
表中列出的污染物规定了限制。欧盟第3322号条例主要是为了实施1985年签署的保护臭氧层的《维也纳公约》和1987年签署的禁止使用碳氢氟化合物的《蒙特利尔议定书》, 其后为欧盟第595号条例所取代。近几年来, 欧盟大力修改原有法规, 并制定了一些新的法规。1996年通过了《关于空气环境质量评价和管理的指令》; 《1996年10月8日的指令》修改了1970年《关于与防止机动车排放的空气污染所采取的措施有关的成员国的法律趋于一致的指令》。
欧盟各主要国家也都采取了相应措施应对气候变化。2008年7月, 英国政府发布了适应气候变化的行动框架———《, 来。2008年6月, 苏格兰政府发布了《适应我们的方式:管理苏格兰的气候风险》, 是苏格兰制定适应气候变化框架计划的有利前提。2005年1月, 芬兰农业与林业部发布了《芬兰适应气候变化国家战略》, 旨在利用各种条件减少气候变化的不利影响, 提高社会适应未来气候变化的能力。2008年12月17日, 德国联邦内阁通过了《德国适应气候变化战略》, 构建了德国适应气候变化影响的行动框架。这是德国联邦政府首次从全局出发考虑适应气候变化影响, 并将已经取得进展的各部门工作整合成一个共同的战略框架。2005年, 法国发布《法国适应气候变化战略》,
2002年6月颁布了《能源政府基本法》, 该
法规定了日本能源利用和管理的基本目的和原则。
日本政府在2002年公布了新的《气候变化计划》, 确定了四项基本原则:环境与经济优先的平衡; 化》里规定了关于能源的需求, 应当通过谋求以能源消费的效率化和推进太阳能、风能等非法是燃料能源的转换利用以及化石燃料的高效利用, 实现在防止地球温暖化和保护地球环境的前提下的能源供需, 并推进有助于形成循环型社会的各项政策措施。
为减少由于化石能源利用产生的温室气体, 日本自1997年以来, 先后颁布了《关于促进新能源利用的特别措施法》、《新能源利用的特别措施法实施令》、《日本电力事业者新能源利用特别措施法》、《日本电力事业者新能源利用特别措施法施行规则》、《独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》。这些法律法规初步规定了新能源利用的相关事宜, 涉及到社会上各种类型的当事人, 为促进可再生能源的利用确立了有针对性的法律要求和目标。
《环境教育法》虽非是专门为应对气候变化而制定的, 但是该法却能够在日本社会促进各界群众广泛的参与到环境保护之中。该法出台的背景之一就是应对全球气候变暖的问题, 日本政府认为, 振兴环境教育为社会各主体提供体验环保活动的机会及环保信息, 以提高国民、非政府组织、企业等理解和参与环保活动的热情最终实现社会可持续发展之目标是极为必要的。三、中国适应气候变化的法律对策
目前, 我国存在生态环境脆弱, 人均资源占
[17]
该文件阐明了适应气候变化的四个总体目标:一是优先考虑公共安全与健康, 保护人员和物品; 二是考虑社会各方面问题, 在风险到来之前缓和不平等现象; 三是降低成本并使收益最大化; 四是保护自然环境。将气候变化风险的科学评估与实施适应行动计划有机地结合起来, 构建了法国适应气候变化影响的行动框架。
3、日本
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为应对气候变化, 日本国会于1998年10月通过了《地球温暖化对策推进法》, 该法第一条规定:“制定本法的目的是促进应对全球气候变暖措施的制定, 通过明确中央政府、地方政府、
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有量少, 经济发展水平较低等基本国情, 这就决定了中国极易受到气候变化的不利影响, 如今气候变化对我国农牧业、森林、水资源等领域均已产生明显影响。虽然采取积极主动的适应性措施要花费一定的代价, 但如果能有效的减少气候变化并阻止其带来的不利影响, 则会促进我国的经济和环境发展, 因此, 气候变化的适应性措施对于我国的可持续发展建设来说, 是机遇也是挑战。目前我国已颁布了《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《森林法》、《水法》、《海洋环境保护法》等法律, 在农业、森林与其他自然生态系统、水资源等领域对适应气候变化进行了规制。同时, 我国制定了《中国应对气候变化国家方案》, 明确指出要将适应气候变化的行动纳入国民经济和社会发展的总体规划和地区规划中, 研究水平, 基础。, 。
(一) 坚持“共同但有区别的责任原则”, 促进发达国家在适应领域的资金支持
共同但有区别的责任原则在1992年的联合国环境与发展大会上得以初步确立, 大会上开放签署的《联合国气候变化框架公约》指出:“各缔约方应当在公平的基础上, 并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力, 为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此, 发达国家应当率先对付气候变化及其不利影响。”根据“共同但有区别的责任原则”, 发达国家应带头采取应对气候变化的措施。特别是在适应气候变化方面, 由于发展中国家具有较高的气候敏感性和较低的适应能力, 要应对气候变化需要其它国家的协作努力。据气候公约临时秘书处估计, 到2030年, 发展中国家适应气候变化所需资金将达280亿至670亿美元, 相当于全球投资流量的012%至018%, 或者说仅相当于2030年预计全球国内生
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得到了扩展:一方面, 通过全球环境基金的附加指南, 在现有的全球环境基金框架下继续为适应气候变化相关活动提高资金支持, 另一方面, 建立了又新增加了三个资金渠道, 包括气候变化特别基金、适应性基金和最不发达国家基金
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,
来帮助发展中国家的居民和政府适应气候变化。但要靠发达国家自觉提供资金支持以适应气候变化并不现实, 因为实践中发达国家出于对自身利益的考虑, 在向有关气候变化适应计划的国际基金许诺捐赠的资金中只有一小部分经费得以兑现, 即使设立再多的资金渠道但如果发达国家行动上不积极也很难收到实际效果, 这对帮助相关国家提高能力, , ”。对此, 我, 应坚”, 与其它发展中领域的资金支持, 使其承担与自身权利和能力相适应的环境责任, 帮助中国和其它易受气候变化影响的发展中国家有效应对气候变化问题。
(二) 坚持国际合作原则, 积极参与适应领域的国际气候谈判
国际合作原则是国际法的一项基本原则, 特别是对于国际环境保护事业而言, 国际合作具有特别重要的意义。由于国际社会是由在政治、经济、科技、文化、历史等方面存在巨大差异的不同国家所组成, 这就导致了各国之间在适应气候变化问题上存在诸多利益冲突, 而唯有通过国际合作, 各国才能克服利益冲突, 有效地制定和实施应对气候变化的国际环境公约。气候变化是全球社会共同面临的重大挑战, 尽管目前各国对气候变化的认识和应对措施尚存在不同看法, 但是通过合作和对话、共同应对气候变化带来的挑战是基本共识。中国通过加强国际合作, 一方面有利于树立我国保护全球气候的国际形象, 扩大我国的国际影响, 提高我国的国际地位, 获得一个和谐的国际氛围以更好地参与到国际谈判中; 另一方面, 通过开展国际合作, 努力推动发达国家履行资金和技术转让承诺, 可争取我国所需要的用于适应领域的部分资金和先进技术, 吸纳更多的资金与技术参与到中国应对气候变化的适应性问题中来, 也能够有效推动我国在未来气候谈
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产总值的0106%至0121%。发达国家作为造成气候变化的主体有责任提供资金和技术支持来帮助发展中国家提高应对气候变化的适应能力。
目前, 针对气候变化的国际资金渠道主要是全球环境基金, 随后在《联合国气候变化框架公约》缔约方第七次大会上使适应活动的资金渠道
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第1期 曾文革, 毛媛媛:中国适应气候变化的法律对策
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判的进程中更好地履行相应国际义务。
(三) 完善循环经济促进法律体系, 实现可持续发展
在面对适应气候变化的问题上, 我国的现实国情决定了我们必须走资源消耗少的循环经济发展道路, 在受到气候变化不利影响的领域内, 要注重资源的合理利用和保护, 这也是符合可持续发展的客观要求。循环经济的发展是解决我国环境保护现实困境、帮助我国应对气候变化问题的有效途径, 这就需要运用法律手段来推进循环经济的发展, 建立和完善我国的循环经济法律体系。我国要形成一套完整、相辅相成的循环经济法律体系, 应当借鉴和吸收日本、德国等发达国家的成功立法经验, 以《循环经济促进法》为基础和依据, 再在此基础上具体制定实施细则或实施办法。
(四) , 其不仅能吸收大气中的二氧化碳, 而且可以保持水土, 弱化气候变化的不利影响。因此, 对森林进行保护和管理是增强自然生态系统适应能力、减缓脆弱性的重要基础。我国于1984年制定和颁布了《中华人民共和国森林法》, 对森林资源的经营和保护、发挥森林资源的生态作用起到了一定积极作用。但是面对日趋恶化的全球气候变暖给森林资源带来的威胁和损害, 现行的《森林法》已不能完全适应社会发展的客观需要, 存在许多不完善之处, 例如:从现行的《森林法》等林业法律法规来看, 可持续发展理论并未得到充分体现; 《森林法》虽然是我国森林法律体系的基本法, 但仅有49条条款, 与其应有的地位不相符合, 并且许多条文过于笼统, 缺乏可操作性, 以至于在具体的实施过程中不得不借助于国务院制度的行政法规或林业部门制定的规章等来弥补和细化, 执行起来比较复杂。
[22]
在现有的条款中增加和强化与适应气候变化相关的内容与措施, 为提高森林等生态系统适应气候变化能力提供坚强的法律保障。
(五) 强化水资源保护法律体系
气候变暖将直接影响淡水资源的供给能力和需求水平, 一方面, 气候变暖加速冰川融化, 引起或者加剧水资源的长期短缺; 另一方面, 气候变暖改变降水总量和降水密度, 降水分配的不均衡性加剧, 引致更多的洪水和干旱并存的复杂局面, 灌溉用水的需求也将相应提高。气候变化带来的水资源短缺、水环境恶化等问题已对我国的可持续发展造成了巨大压力, 进一步加强和完:, 加强水; 另性, 使其适应气候变化的能力不断增强。
我国已制定了吸收温室气体, 降低温室气体对气候环境破坏相关的一系列水资源法律法规, 如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等, 在不同程度上对控制温室气体排放发挥了重要作用。但在适应气候变化方面, 水资源保护法律体系还应在以下方面进行完善:一是应尽快修订《水法》和《水污染防治法》, 增加水资源开发和保护领域适应气候变化能力的相关内容, 例如加强水资源管理, 优化水资源配置; 加强水利基础设施建设, 建立洪水风险管理制度, 提高抵御洪涝灾害的能力; 全面推进节水型社会建设; 发挥好河流功能的同时, 切实保护好河流生态系统, 促进水资源的可持续开发和利用。二是应当尽快填补中国水资源保护立法空白之处, 组织力量对流域水资源和农村饮用水资源等相关领域进行调研, 加紧制定针对流域水资源保护和农村饮用水水资源安全的法律规范, 有针对性地解决法律规范操作性不强的问题。同时, 尽快出台有关配套水利行政法规, 通过合理开发和利用水能资源以有效适应气候变化。
(六) 加强对我国适应气候变化法律的宣传
[24]
[23]
在修订和完善《森林法》时, 应以可持续发展作为指导森林相关立法的基础理论, 充分地考虑实现人类社会、经济发展所必需的生态环境与森林资源条件, 以及考虑地球环境与森林资源满足世代间人类发展所可提供的能力和基础, 将模棱两可的条款具体法律化以保证其可操作性, 并
力度
美国著名法学家卡多佐认为:“法律作为一种行为指南, 如果不为人知而且也无法为人所
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[25]
昆明理工大学学报(社会科学版) 第10卷
[9]潘家华. I PCC 第四次评估报告动态:减缓与适应综
知, 那么就会成为一纸空话。”可见法律广为人知、深为人知是法律得以有效执行的不可或缺的条件。我们应充分利用案例、演讲等公众喜闻乐见的形式, 有针对性地加大对我国气候变化立法的宣传力度, 加深全民对气候变化问题的认识, 提高全社会加强适应气候变化能力的意识和自觉性, 将灾害损失减少到最小程度。
全球气候制度谈判是一个复杂漫长的过程, 国际社会虽然已经开始关注对适应问题的研究并将其作为未来国际气候制度谈判的要点之一, 但对于适应问题的考虑也才刚刚起步, 还存在许多不足和有待完善之处。中国作为一个易受气候变化不利影响的发展中国家, 在应对气候变化时应将减缓与适应气候变化的措施放在同等重要的地位, 并纳入可持续发展的框架下, 加强国际合作与交流, 气候变化公约的, , 以期对全面有效地应对气候变化作出应有的贡献。参考文献:
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