企业改制和招商引资是地方政府追求政绩不可忽视的两项重要工作，也是近年来重点推进的两项工作。但是，在这两项工作中，都存在一个十分突出的问题，那就是国有资产的大量流失。流失的表现主要有这样几种： 一是政策性流失。这个问题，在招商引资与改制中都存在。招商引资中的国有资产政策性流失，主要表现在地方政府为了引资和吸引投资者，不惜在国家政策之外，又承诺以财政返还（多数地方叫即征即返）的方式，在税收、土地出让收入等方面给投资者额外的“弥补”，造成财政资金的流失，而且，这种现象正在加剧，流失的范围也在逐步扩大。在企业改制中，为了吸引投资者，或者为了早日完成改制任务，也在制定改制政策时，政策放得很宽，各种优惠、折扣很多，在这些优惠、折扣下，绝大多数企业都是无偿送给了投资者或经营层，也使得国有资产大量流失。
二是评估审计性流失。这主要表现在企业改制过程中，为了让企业尽快改制成功，也为了让投资者愿意接受，一些企业在改制管理费用过程中，地方政府及有关部门，在聘请资产评估和审计机构时，以行政手段迫使中介机构在评估中低评资产，减少净资产，以便于方便投资者或经营层收购。中介机构虽知道这样做违法，出于竞争和利益考虑，也乐得其所，造成国有资产的严重流失。
三是挂账性流失。按理，企业改制或引进战略投资者，就是为了帮助企业走出困境，为了解决企业发展中的各种问题，转换企业的经营机制。然而，在实际操作过程中却发现，企业在改制过程中把许多应
该由投资者或者接手的经营层解决的问题，都通过挂账的形式留给了政府，悬空给银行。一方面，一些企业在改制过程中，通过把优质资产事例成一个新的公司改制给了投资者或者经营层，而把不良资产、负债全部挂在原来的企业，使其成为空壳，造成银行贷款、欠税等债务悬空，造成国有资产流失；另一方面，则将拖欠的社会保障基金等以挂账的形式，悬空在那里，造成实际上的由地方财政承担，也直接造成国有资产的流失。
四是土地转让性流失。在招商引资过程中，各地为了争得投资者，在土地上做文章可谓是一大“法宝”。起初，还象征性地收一些土地转让费，慢慢地，随着竞争的激烈，不仅土地零价格转让，很多地方还把各种基础设施也全部建好，等于土地是负价格转让。即使是房地产开发用土地，一些地方也是以很低的价格转让给开发商，这也是开发商为什么一夜暴富的主要原因。
五是职工补偿金的流失。在企业改制过程中，有一种现象值得注意，那就是职工身份转换资金，也称职工补偿金的流失问题。在前一轮的企业改制中，绝大多数地方在职工身份转换这一环节上，都是按照量化的方式把这块资金留给了投资者或者接手的经营者，按照所谓的“人在记账、人走结账、退休不算账”的方式处理，实际上，这块资金就留给了企业，留给了投资者或者经营者，客观上也是一种国有资产流失的表现。因为，职工退休后就转入了社会保障，由财政负担了，但给社会保障部门和财政部门的资金，却留在了企业。
六是腐败性流失。这方面应该不用多说明，一些腐败分子，为了个人利益，在引资、改制过程中，通过低价转让国有资产、低价提供土地资产、勾结投资者和经营层隐匿资产、会同中介机构低评资产等，使国有资产大量流失。有些发案了，有些却没有暴露。
资产流失途径编辑
在破产中
随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行《破产法》以来，全国共审结破产案件2000多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。
在企业改制中
党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，总结出如下现象：
一是将国有资产低估或不进行评估就低 价入股。一些股份制企业在
组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。
二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。
三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失，据国家体改委与财政部估计，仅1997年国家应得的收益流失约3 亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。
中外合资、合作经营中
据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675 亿元帐面资产没有经过评估，按45.2% 的升值率（有关部门计算的）计算，一年中就流失掉305 亿元。
经营管理不善造
企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生
产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万吨冷库，其利用率仅有13% ，每年折旧及贷款利息共400 万元，企业每年亏损200 万元。此外，企业资产流失与管理不善有直接联系，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产。据国家国有资产管理局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147.6 亿元。 财政性蚕食
财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：
一是财政赤字向银行透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也无法归还金融部门，实际上是财政侵食了金融资产； 二是银行垫付款项认购国债。自1981年到1998年全国发行国库券累计511.3 亿元，银行认购167.4 亿元占32.7% ；
三是财政应补企业亏损未补款项。这部分资金实际上是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资产达1100亿元（《资本经营论》114 页）。
无形资产、土地不入帐
会计改革之前，无形资产在我国得不到国家和社会的承认，时至今日，很多企业的无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标、专利权、专利等无形资产流失于帐外。自然资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，频频被蚕食侵占，招商引资不作价，流失严重。
激励制度设计问题
导致管理层收购（MBO）过程中大量国有资产流失
一方面，由于法制不健全等等原因，管理层在收购时可以大量压低收购价格，以远低于市场价的价格收购。另一方面，由于我国规定一般是经营不善的企业才MBO,而MBO往往有利可图，这使得管理者有激励故意使经营状况变差，比如能收回的账款不收，等等。 防治措施编辑
公正、公开、透明
一是公正评估国有资产，通过完善资产评估法规，规范资产评估程序和制度，严格执法，加强对资产评估的监管，做到资产评估的公正科学化，保证国有资产评估价值合理准确，在资产评估过程中不发生国有资产流失。 二是公开转让国有资产，通过建立国有资产公开拍卖的制度，使国有资产出售信息公开透明，避免国有资产转让中的“暗箱操作”，形成国有资产转让中买者和卖者之间的公开公平竞争局面，在买者和卖者的竞争中发现国有资产的市场价格。在公开竞争拍卖过程中，会减少乃至消除国有资产低于正常价格出售和国有资产大量流失的现象。
三是企业改制操作要透明。企业改制方案应当充分听取职代会和广大职工群众的意见，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人一对一的暗箱操作；通过企业职工代表大会、工会组织等多种渠道提高企业改制工作的透明度，将企业改制工作置于群众的参与监督之下。企业资产清理、资产评估，以及重要改制方案的实施等情况，要及时地反馈给全体职工群众。
强化资产管理部门的监督、审核、查处机制
国有资产管理部门对企业负有指导、督查责任。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资，加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格，核查评估结果，保证评估质量。对改制企业中发生的国有资产流失案件，要协同有关部门进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。
完善法律法规，标本兼治
国务院国有资产监督管理委员会、财政部日前发布了《企业国有产权转让管理暂行办法》，对企业国有产权转让行为的决策、批准的操作程序等进行了规范，并明确了相关各方的法律责任。办法自2004年2月1日起施行。此办法的出台，对于规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整，防止企业国有资产流失具有重要的法律和制度意义。下一步还应在继续健全完善的基础上，着手制订出台《国有资产法》。
加强审计监督
卓有成效的审计无疑是国有资产强有力的看护者。近年来，我国审计与查处力度正断加大。数字显示，去年全国共审计13万多个单位，审计处理后上缴财政148.2亿元，减少财政拨款和补贴10.1亿元，归还原渠道资金90.7亿元。今后还应继续加大审计力度，扩大审计范围，让百姓清晰地看到政府捍卫国有资产安全、惩治腐败的决心和公正透明的勇气。
国务院印发的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》指出，要以国有资产保值增值、防止流失为目标，坚持问题导向，立足体制机制制度创新，加强和改进党对国有企业的领导，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。在监督工作中，必须坚持全面覆盖，突出重点；坚持权责分明，协同联合；坚持放管结合，提高效率；坚持完善制度，严肃问责。 《意见》提出五方面举措。一是着力强化企业内部监督。二是切实加强企业外部监督。三是实施信息公开加强社会监督。四是强化国有资产损失和监督工作责任追究。五是加强监督制度和能力建设。完善企业国有资产监督法律制度，加强监督队伍建设。[1]
企业改制和招商引资是地方政府追求政绩不可忽视的两项重要工作，也是近年来重点推进的两项工作。但是，在这两项工作中，都存在一个十分突出的问题，那就是国有资产的大量流失。流失的表现主要有这样几种： 一是政策性流失。这个问题，在招商引资与改制中都存在。招商引资中的国有资产政策性流失，主要表现在地方政府为了引资和吸引投资者，不惜在国家政策之外，又承诺以财政返还（多数地方叫即征即返）的方式，在税收、土地出让收入等方面给投资者额外的“弥补”，造成财政资金的流失，而且，这种现象正在加剧，流失的范围也在逐步扩大。在企业改制中，为了吸引投资者，或者为了早日完成改制任务，也在制定改制政策时，政策放得很宽，各种优惠、折扣很多，在这些优惠、折扣下，绝大多数企业都是无偿送给了投资者或经营层，也使得国有资产大量流失。
二是评估审计性流失。这主要表现在企业改制过程中，为了让企业尽快改制成功，也为了让投资者愿意接受，一些企业在改制管理费用过程中，地方政府及有关部门，在聘请资产评估和审计机构时，以行政手段迫使中介机构在评估中低评资产，减少净资产，以便于方便投资者或经营层收购。中介机构虽知道这样做违法，出于竞争和利益考虑，也乐得其所，造成国有资产的严重流失。
三是挂账性流失。按理，企业改制或引进战略投资者，就是为了帮助企业走出困境，为了解决企业发展中的各种问题，转换企业的经营机制。然而，在实际操作过程中却发现，企业在改制过程中把许多应
该由投资者或者接手的经营层解决的问题，都通过挂账的形式留给了政府，悬空给银行。一方面，一些企业在改制过程中，通过把优质资产事例成一个新的公司改制给了投资者或者经营层，而把不良资产、负债全部挂在原来的企业，使其成为空壳，造成银行贷款、欠税等债务悬空，造成国有资产流失；另一方面，则将拖欠的社会保障基金等以挂账的形式，悬空在那里，造成实际上的由地方财政承担，也直接造成国有资产的流失。
四是土地转让性流失。在招商引资过程中，各地为了争得投资者，在土地上做文章可谓是一大“法宝”。起初，还象征性地收一些土地转让费，慢慢地，随着竞争的激烈，不仅土地零价格转让，很多地方还把各种基础设施也全部建好，等于土地是负价格转让。即使是房地产开发用土地，一些地方也是以很低的价格转让给开发商，这也是开发商为什么一夜暴富的主要原因。
五是职工补偿金的流失。在企业改制过程中，有一种现象值得注意，那就是职工身份转换资金，也称职工补偿金的流失问题。在前一轮的企业改制中，绝大多数地方在职工身份转换这一环节上，都是按照量化的方式把这块资金留给了投资者或者接手的经营者，按照所谓的“人在记账、人走结账、退休不算账”的方式处理，实际上，这块资金就留给了企业，留给了投资者或者经营者，客观上也是一种国有资产流失的表现。因为，职工退休后就转入了社会保障，由财政负担了，但给社会保障部门和财政部门的资金，却留在了企业。
六是腐败性流失。这方面应该不用多说明，一些腐败分子，为了个人利益，在引资、改制过程中，通过低价转让国有资产、低价提供土地资产、勾结投资者和经营层隐匿资产、会同中介机构低评资产等，使国有资产大量流失。有些发案了，有些却没有暴露。
资产流失途径编辑
在破产中
随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行《破产法》以来，全国共审结破产案件2000多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。
在企业改制中
党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，总结出如下现象：
一是将国有资产低估或不进行评估就低 价入股。一些股份制企业在
组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。
二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。
三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失，据国家体改委与财政部估计，仅1997年国家应得的收益流失约3 亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。
中外合资、合作经营中
据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675 亿元帐面资产没有经过评估，按45.2% 的升值率（有关部门计算的）计算，一年中就流失掉305 亿元。
经营管理不善造
企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生
产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万吨冷库，其利用率仅有13% ，每年折旧及贷款利息共400 万元，企业每年亏损200 万元。此外，企业资产流失与管理不善有直接联系，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产。据国家国有资产管理局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147.6 亿元。 财政性蚕食
财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：
一是财政赤字向银行透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也无法归还金融部门，实际上是财政侵食了金融资产； 二是银行垫付款项认购国债。自1981年到1998年全国发行国库券累计511.3 亿元，银行认购167.4 亿元占32.7% ；
三是财政应补企业亏损未补款项。这部分资金实际上是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资产达1100亿元（《资本经营论》114 页）。
无形资产、土地不入帐
会计改革之前，无形资产在我国得不到国家和社会的承认，时至今日，很多企业的无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标、专利权、专利等无形资产流失于帐外。自然资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，频频被蚕食侵占，招商引资不作价，流失严重。
激励制度设计问题
导致管理层收购（MBO）过程中大量国有资产流失
一方面，由于法制不健全等等原因，管理层在收购时可以大量压低收购价格，以远低于市场价的价格收购。另一方面，由于我国规定一般是经营不善的企业才MBO,而MBO往往有利可图，这使得管理者有激励故意使经营状况变差，比如能收回的账款不收，等等。 防治措施编辑
公正、公开、透明
一是公正评估国有资产，通过完善资产评估法规，规范资产评估程序和制度，严格执法，加强对资产评估的监管，做到资产评估的公正科学化，保证国有资产评估价值合理准确，在资产评估过程中不发生国有资产流失。 二是公开转让国有资产，通过建立国有资产公开拍卖的制度，使国有资产出售信息公开透明，避免国有资产转让中的“暗箱操作”，形成国有资产转让中买者和卖者之间的公开公平竞争局面，在买者和卖者的竞争中发现国有资产的市场价格。在公开竞争拍卖过程中，会减少乃至消除国有资产低于正常价格出售和国有资产大量流失的现象。
三是企业改制操作要透明。企业改制方案应当充分听取职代会和广大职工群众的意见，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人一对一的暗箱操作；通过企业职工代表大会、工会组织等多种渠道提高企业改制工作的透明度，将企业改制工作置于群众的参与监督之下。企业资产清理、资产评估，以及重要改制方案的实施等情况，要及时地反馈给全体职工群众。
强化资产管理部门的监督、审核、查处机制
国有资产管理部门对企业负有指导、督查责任。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资，加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格，核查评估结果，保证评估质量。对改制企业中发生的国有资产流失案件，要协同有关部门进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。
完善法律法规，标本兼治
国务院国有资产监督管理委员会、财政部日前发布了《企业国有产权转让管理暂行办法》，对企业国有产权转让行为的决策、批准的操作程序等进行了规范，并明确了相关各方的法律责任。办法自2004年2月1日起施行。此办法的出台，对于规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整，防止企业国有资产流失具有重要的法律和制度意义。下一步还应在继续健全完善的基础上，着手制订出台《国有资产法》。
加强审计监督
卓有成效的审计无疑是国有资产强有力的看护者。近年来，我国审计与查处力度正断加大。数字显示，去年全国共审计13万多个单位，审计处理后上缴财政148.2亿元，减少财政拨款和补贴10.1亿元，归还原渠道资金90.7亿元。今后还应继续加大审计力度，扩大审计范围，让百姓清晰地看到政府捍卫国有资产安全、惩治腐败的决心和公正透明的勇气。
国务院印发的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》指出，要以国有资产保值增值、防止流失为目标，坚持问题导向，立足体制机制制度创新，加强和改进党对国有企业的领导，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。在监督工作中，必须坚持全面覆盖，突出重点；坚持权责分明，协同联合；坚持放管结合，提高效率；坚持完善制度，严肃问责。 《意见》提出五方面举措。一是着力强化企业内部监督。二是切实加强企业外部监督。三是实施信息公开加强社会监督。四是强化国有资产损失和监督工作责任追究。五是加强监督制度和能力建设。完善企业国有资产监督法律制度，加强监督队伍建设。[1]