中国地质大学（武汉）
——自然资源法结课论文报告
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班 级：题 目：
指导老师： 石玲 夏定康 袁清 171111 转基因生物安全法研究报告 蓝 楠
转基因生物安全法研究报告
转基因生物以及相关的技术产品可能导致安全问题，尤其是生态和健康风险问题，正引起人们的广泛关注。子20世纪70年代以来，转基因技术在农业和医疗领域的应用日益广泛，但有关的安全争议大都集中在转基因农作物和转基因食品上。这是因为转基因技术在医疗领域的应用主要涉及细菌等低等生物，对其进行遗传基因改造较少产生伦理难题，而且封闭式的工厂化生产通常不会带来环境损害问题，初级产品不会直接与公众接触，这些因素决定了人们大都对此类应用持有较为宽容的态度；而在农业生产方式下，转基因农作物要从封闭式的实验室被释放到开放的空间，必然会与外部环境相互作用、相互影响，再加上其有别于传统农作物的生理特点和了能引发的生态、健康甚至伦理、宗教等方面的问题，容易导致人们在转基因农作物及其产品包围、享受现代生物技术所创造的物质文明成果的同时，往往也会对其安全性等问题感到困惑。人们希望，再通过技术进步解决这些困扰的同时，法律也能够作出及时、充分的回应。因此，本报告主要讨论的就是转基因农作物在技术研发、环境释放、产业化种植、加工与销售等环节涉及的生物安全法律问题，考察主要的利益相关者，如研究者、生产者、进口者、社会公众以及政府管理机构等在转基因生物安全方面的关系，探讨生物技术发展与人类安全之间、私人利益与公共利益之间的平衡机制。
一、转基因生物安全问题概述
（一）相关概念辨析
相关概念的界定是进行转基因生物安全法律问题研究的逻辑起点和重要基石。基于此，笔者将结合转基因技术和生物安全问题肥肉科技背景，首先对相关概念进行介绍和分析，并在此基础上进一步展开对转基因生物安全法律问题进行论述和探讨。
1、转基因技术和转基因生物
生物技术的概念有广义和狭义之分。在广义的概念下，凡是用有机体及其产物开发新的产品的技术都是生物技术。由此生物技术古而有之，如人类千百年的酿酒、发面、泡菜和动植物育种等活动都可以称为生物技术。而狭义的生物技术仅指一生物工程为代表的现代生物技术，特别是重组DNA技术。转基因技术是指通过分子生物技术将一种或者几种生物的目的基因转入某一种生物的遗传体系
内，进行基因重组，以获得某种稳定性状并且能够使该性状在此生物的后代中得到稳定遗传。它是现代生物技术的主要分支之一。20世纪70年代，重组DNA技术该开始应用于动植物育种，当时常规的做法是将外源的基因转入生物体内，使其得到表达，这种做法得出的就被称为“转基因生物”。随着现代生物技术的不断发展尤其是20世纪90年代末以来，科学家们已经能够在不导入外源基因的情况下，通过对生物体自身遗传物质的加工、敲除或者屏蔽等方法改变生物体遗传特性并获得人们所希望得到的现状。这种技术严格来说已经不是“转基因技术”，而被称为“基因修饰技术”。但是“转基因技术”早已为人所熟知，所以这样的说法就被保留下来了。
综上所述，目前所谓的“转基因技术”往往泛指基因修饰技术、基因工程技术，而“转基因生物”通常泛指基因修饰生物、基因工程生物，有时甚至还包括相关的转基因产品。我们今天所讨论的就是在这种意义上，继续使用“转基因技术”和“转基因生物”的概念。
2、转基因生物安全
生物安全概念的首次提出是在美国国立卫生研究院制定的第一步关于生物安全管理的规范性文件《重组DNA分子研究指南》中。认为生物安全是指“为了是病原微生物受到安全控制而在实验室采取的一系类措施。”从这个概念我们可以推出得到这个概念针对的主要是转基因微生物的实验室控制。但是之后的转基因生物安全的发展和改变都是一次为基础而逐渐展开的。
综合看来，转基因生物安全问题主要是表现为转基因生物技术及其和产品可能导致的对生物系统、人类健康的潜在危险，甚至还有可能涉及对传统伦理和宗教的冲击。注意这里的生物安全并不是广义上的包括外来生物入侵的那个生物安全。笔者在这篇文章中所认为的生物安全是指人们对动物、植物、微生物等生物体可能给人类及其赖以生存的自然环境带来的危害的防范，而转基因生物安全是指人们为使转基因生物及其产品在研究、开发、生产、进口、加工、运输、销售、消费等过程中受到的安全控制，防止其对于生态环境和人类健康产生危害并可能造成的实际损害而采取的一系列措施的总和。相应地，调整转基因生物安全相关主体的社会关系的法律规范共同构成了转基因生物安全法。
二、必要性分析
(一) 转基因生物安全问题的生态学背景
转基因生物从研究、开发到实际运用，最终必然要经过环境释放的过程。而这个过程也正是转基因生物与生态系统之间产生互动的必要条件。人们之所以那么关注转基因生物的安全问题也在于此，从已有的研究看来，转基因生物对生态环境的安全性影响主要有以下几个方面：（1）对生态多样性的影响。转基因生物以特殊的生命形式，以超过自然进化千百倍甚至更高的“变化”速速介入到自然界之中，二者之间必然会产生复杂的较之互动关系。对自然生态系统而言，很多转基因生物是极具竞争优势的外来种，如果这些生物的外源基因想近缘野生种或是其他物种转移，可能会直接影响到生物遗传的多样性。如墨西哥的玉米污染问题就是引起了许多人的忧虑的典型案例。（2）对非靶标生物的影响。在传统农业生产中，通产采取的是用适用农药的方式来杀死害虫或是杂草，而随着现代生物技术的发展，人们现在可以通过转基因技术将抗虫或是抗病基因转入作物体内，使得该作物本身能够表达抗虫或是抗病蛋白，具有抗虫或是抗病特性。然而这种蛋白不仅会对特定的害虫和杂草产生毒害作用，同时也会对生态环境中的非靶标生物产生毒害作用。更为严重的是。他还可能会通过食物链、能量流动及附近植物交叉授粉等方式影响到其他动植物和微生物等。这方面的典型事例又以美国的君王蝶事件最为著名。（3）增加靶标害虫的抗毒性。这主要是说如果长期大面积使用抗虫或抗病毒基因，害虫就极有可能会产生抗药性，并使这一特性代代相传，从而导致转基因作物不再抗害，并且此时原有的杀虫剂也不再有效。在这样的情况下，将极有可能导致虫灾爆发，造成严重损失。（4）转基因作物杂草化。转基因作物往往会因为植入了抗病、抗虫、抗除草剂等特定的抗性基因，经大面积释放种植后，在生态环境中往往会成为优势物种。这样的话就有可能侵入或者改变其他物种的栖息地儿杂草化。而且还可能与其他物种杂交使得近源物种变为杂草，使农业生产遭受巨大损失。（5）病毒重组问题。就抗病毒转基因植物而言，整合到植物基因组中的病毒基因有和其他病毒发生重组而产生新病毒的潜在风险，且新病毒的致病性肯能更高。此外，抗病毒转基因因微生物具有分布广泛、生命力强、弄一扩散等特点，新转入的优势基因能迅速传播，发生病毒基因重组的概率不可低估。
（二）转基因生物安全问题的科学不确定性
科学的发展过程正是对未知世界的无穷解读。人们总是不断发现问题、探究问题、再解决问题，从来没有一个科学家能够穷尽任何问题的所有答案。在转基因生物方面，科学家能够很容易地操纵和控制基因材料，如果这时科学家突破职业道德底线，那么由此造成的后果虽然我们现在还不太清楚，但是如果是有危害的的话，那么我们将不敢想像。退一步说，就算保证科学家都恪守科学道德那么这也是远远不够的。因为如果允许转基因技术的常规研发，那么同样是“有限理性人”的科学家是否会为了追求短期的利润而忽视一些关键技术的可靠性检验？实际上，生物研究的成本巨大，绝大部分研究工作都是再一些拥有充足资金的商业公司的支持下进行的，对于从实验室研究、商业开发到产品化生产的各个环节，这些公司都具有较强的控制能力，可以在在业务上进行有效的纵向整合，而政府对此进行监控的能力往往不足。于是，在公司追求短期利益的过程中，有关转基因生物俺去的考量可能会被牺牲。
（三）转基因生物安全问题的伦理分析
从某种意义上说，生命伦理是伴随着生命科技的进步而逐渐发展的，生命科技的发展也离不开生命伦理的规范与保障。因此，在当今法制时代，除了高度重视法律手段规范和保障转基因技术和产业发展外，必须充分重视与此类技术和产业之间的互动影响。在现代生物领域，人们所面临的伦理困境，首先是转基因技术滥用的威胁。该技术朝着正确的方向发展，可以造福人类，而一旦被滥用，后果将不堪设想。比如利用转基因技术选择优良人种或是制造基因武器等。所以，必须在滥用行为发生之前就认真研究其伦理、法律问题及相应对策，以防患于未然。另一方面从宗教角度来说，有关转基因技术的伦理争议最为集中的便是“人类是否应该扮演上帝的角色”。很多人认为基因决定了此生无为此生无而非彼生物。这是上帝精心安排；把基因从一个物种身上转移到另一个物种身上，这是在“从事上帝的工作”，基因修饰操作本身就是非道德的，根本就不该出现。从环境伦理角度来看，根据联合国以及许多国家、地区的资料，地球环境正向着不利于人类的生存的方向演化。虽然在很多方面转基因生物技术会给人类带来好处，但是在生态环境和经济利益方面的博弈却依旧是我们必须要平衡的一个点。从消费伦理角度看，社会公众对转基因生物安全问题的忧虑主要还是集中在转基因食品方面。就目前看来，人们还是对转基因食品抱着恐慌心理的，在这样的情形下，
科学的发展过程正是对未知世界的无穷解读。人们总是不断发现问题、探究问题、再解决问题，从来没有一个科学家能够穷尽任何问题的所有答案。在转基因生物方面，科学家能够很容易地操纵和控制基因材料，如果这时科学家突破职业道德底线，那么由此造成的后果虽然我们现在还不太清楚，但是如果是有危害的的话，那么我们将不敢想像。退一步说，就算保证科学家都恪守科学道德那么这也是远远不够的。因为如果允许转基因技术的常规研发，那么同样是“有限理性人”的科学家是否会为了追求短期的利润而忽视一些关键技术的可靠性检验？实际上，生物研究的成本巨大，绝大部分研究工作都是再一些拥有充足资金的商业公司的支持下进行的，对于从实验室研究、商业开发到产品化生产的各个环节，这些公司都具有较强的控制能力，可以在在业务上进行有效的纵向整合，而政府对此进行监控的能力往往不足。于是，在公司追求短期利益的过程中，有关转基因生物俺去的考量可能会被牺牲。
（三）转基因生物安全问题的伦理分析
从某种意义上说，生命伦理是伴随着生命科技的进步而逐渐发展的，生命科技的发展也离不开生命伦理的规范与保障。因此，在当今法制时代，除了高度重视法律手段规范和保障转基因技术和产业发展外，必须充分重视与此类技术和产业之间的互动影响。在现代生物领域，人们所面临的伦理困境，首先是转基因技术滥用的威胁。该技术朝着正确的方向发展，可以造福人类，而一旦被滥用，后果将不堪设想。比如利用转基因技术选择优良人种或是制造基因武器等。所以，必须在滥用行为发生之前就认真研究其伦理、法律问题及相应对策，以防患于未然。另一方面从宗教角度来说，有关转基因技术的伦理争议最为集中的便是“人类是否应该扮演上帝的角色”。很多人认为基因决定了此生无为此生无而非彼生物。这是上帝精心安排；把基因从一个物种身上转移到另一个物种身上，这是在“从事上帝的工作”，基因修饰操作本身就是非道德的，根本就不该出现。从环境伦理角度来看，根据联合国以及许多国家、地区的资料，地球环境正向着不利于人类的生存的方向演化。虽然在很多方面转基因生物技术会给人类带来好处，但是在生态环境和经济利益方面的博弈却依旧是我们必须要平衡的一个点。从消费伦理角度看，社会公众对转基因生物安全问题的忧虑主要还是集中在转基因食品方面。就目前看来，人们还是对转基因食品抱着恐慌心理的，在这样的情形下，
我们就必须谨慎对待转基因生物技术。
（四）基因生物安全问题的经济分析
转基因生物技术的发展在世界范围内的发展很不平衡。有些国家是研究者，有些是消费者，有些是应用者等但是很多国家包括第三世界的国家都是禁止转基因生物技术应用到农业生产上的，所以如果一旦进出口这些产品会产生很多的国际贸易纠纷了；另一方面很多公司会字啊作物身上一直禁止种子基因，这样极易形成垄断，伤害农民利益。这些都是转基因生物的外部性问题，所以我们不谨慎对待这个问题的话就很容易使得转基因生物技术及其产品处于不恰当的法律和市场地位。这样转基因生物的外部性就会被扩大，那么要想营造出一个相关产业和谐共存，健康发展的市场环境就是痴人说梦了。
三、转基因生物安全监管分析
对于现代生物技术，许多国家的政府自其发展之初就采取了主动干预和依法管理的立场。监管是政府行政管理体系的重要组成部分，是有关政府机构依据法律授权，按照法定程序，运用行政力量，采取制定规章、条例和标准、建立许可证制度等一系列手段，对特定领域内市场主体行为的合法及合规性进行客观、直接、程序化的重要活动。相应地，在转基因生物安全监管则是指有关政府机构依据法律法规的授权，对从事转基因生物及其产品的技术研发、商业化和经营等活动的主体之行为进行直接控制，以保护生态环境，保障公众健康和安全，维护相关主体和产业化有序发展的行政管理活动。
三、转基因生物侵权责任探讨
当人们面对转基因技术及其生产物时，往往不禁会问其对人类和自然世界是否安全，万一不安全怎么办？尽管科学家们可以从生物学、遗传学、毒理学、生态学以及工程技术等多个方面来论证其安全性，但仅仅靠科学证据和技术方案还是不能完全平息社会公众内心的疑惑和忧虑，有鉴于此，法律应当为人们提供一种制度意义上的安全保障。综合观之，不同国家对转基因技术及其产物所采取的措施各具特色，但有一点是共同的，及未经主管机构的许可，或者违反其他强制性规定，私自进行相关活动的，均需承担相应的法律责任。无论是采取宽松政策的美国、加拿大还是保守的瑞士、德国和韩国等国，其法律都有类似的规定。就转基因生物安全法来说，尽管其首要目标是尽可能防范转基因生物及其产物对生
态环境和公众健康造成损害，但相关活动所导致的权益侵害侵害仍然无法避免。因此很有必要探讨如何认定和解决转基因技术研发以及转基因生物及其产品的生产、运输、进口、销售等活动所引发或者可能引发的公共和私人利益的损害问题。
（一）损害客体的特殊性
毫无疑问，转基因生物不但可能侵害人们的财产、健康和生命等私人性利益，也可能会对生态系统、公众健康和粮食安全等重大公共利益造成损害。这就要求构建不同于私益保护胃根本保护使命的传统侵权法，能够适应私益保护和公众保护之共同需要的转基因生物侵权法制度。以转基因生物为例，如果进行不当的环境释放，周边常规农作物的基因受到污染，通常会对该农作物的种植者造成私人性的损失。到这这种现象的直接原因是，在目前的这种市场状况下，转基因作物及其产品并没有被消费者普遍接受，常规农作物被转基因农作物污染后，其种植者原来的市场预期就不会实现，从而造成私人性的损失。由此不难理解，尽管常规农作物的成本往往比转基因农作物高，但是很多农户还是倾向于总之转基因农作物。值得注意的是，除此私人性损失外还可能造成公共利益损失。这是因为，被转基因农作物污染了的常规农作物，一方面是种植者个人的财产，但在另一方面，由于农作物种质资源多样性的维持和发展正是建立在许许多多常规农作物的天然状态之上的，这些常规农作物所含的天然遗传物质就又具有了显著的公共属性和价值。这样，当这些常规农作物被污染后，种植者个人的经济损失固然需要损害赔偿，但是对作为公共利益的遗传资源的损害，转基因农作物经营者应当承担怎样的责任？他们是否具有能力来单独承担这些责任？假如转基因农作物的释放造成超级杂草的产生，导致生态灾难，那么仅仅由转基因作物的释放者来承担。是否适当？建立怎样的制度和机制才能够有效地保护这些公共利益？这些都是制定和完善转基因生物侵权法法律制度时不可回避的问题，需要借鉴发达国家的经验，在现有的民事侵权法、产品责任法以及转基因技术法，并在其中建立无过错责任原则、责任保险或是财务保障制度以及损害的行政救济机制等，健全和完善转基因生物侵权责任制度。
（二）归责原则
环境侵权作为特殊的侵权责任形态之一，普遍适用无过错责任原则，这在国
内外立法中已成为通例。而所谓无过错责任是指无论行为人有无过错，法律规定应当承担责任的，行为人就要对其行为所造成的损害承担民事责任。但是笔者认为传统的侵权理论忽略了一些关键问题，特别是转基因生物所导致的基因污染和传统环境污染之间的区别及加害人对其所从事的经营活动的认识和控制能力。 实际上，基因污染是指转基因生物中的外源基因通过有性生殖过程扩散到其他生物或自然界野生物种，并称为后者基因的一部分。而传统污染是指由于生产、生活、科研及其他活动而向人类生存环境排放废水、废气、废渣、粉尘、放射性物质、有毒物质等有害因素的活动。这两者之间有一个很重要的区别在于传统污染人力控制还是比较强的，但是基因污染的侵害行为的机理十分复杂，存在很大的疑点，人类的认知和控制能力较为贫弱。对于普通民众，尤其是农民来说，基因污染如果完全适用无过错责任原则，可能会引发作为主要种植人的农民疏于对转基因农作物的管理，因为在这种侵权框架下，不管是否尽到了谨慎管理义务，只要损害发生，就必须要承担侵权责任。鉴于农民对转基因农作物所致基因污染及其危害的认识和控制能力非常有限，其预防义务应止于种植许可证所要求的措施。农民依法尽到了相应的管理义务，仍然要求其承担侵权责任，并不是一种合理适当的法律制度设计。
综上可知，对转基因生物所致基因污染以及其他侵权损害现象进行评价，应当与传统环境污染问题适当区分开来。基于此，并借鉴其他国家相关立法和和实践经验，构建我国转基因生物侵权责任和相应制度措施应当遵循以下思路：（1）原则上相关行为人承担无过错责任，并采取相应的责任保障措施，获得许可证并不免除其赔偿责任，作为例外，对于转基因作物的种植者，尤其是农民仍然实行过错责任。（2）应当考虑建立转基因生物侵权损害赔偿责任的社会画承担模式，如设立转基因生物损害赔偿责任基金或者实行责任保险等。只有这样才会实现风险和利益的平衡。
四、转基因生物安全国际立法
在建立转基因生物国际立法的过程中，国际组织做了很多努力，起到了关键性的推动作用。经济合作与发展组织（OECD） 分别在1986年和1992年发布了有关重组DNA和生物技术安全问题的文件，重点关注风险评价标准和生物多样性保护。联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国环境规划署（UNEP）、世界卫生组
织（WHO）以及联合国粮农组织（FAO）等也致力于建立统一的生物安全国际法框架。1994年起，联合国环境规划署和《生物多样性公约》秘书处就开始组织起草生物安全议定书。2000年1月，《卡塔赫纳生物安全议定书》获得通过，2003年9月11日，该议定书生效。这极大地促进了转基因生物安全立法与管理实践在全球范围内的发展。
（一）经合组织与转基因生物安全
早在1982年，经合组织就开始对生物技术问题进行探讨，发表了题为《生物技术：国际趋势与观点》的研究报告，并在其中列举了生物技术衍生品所涉及的安全议题。其后，经合组织成员国开始针对与生物技术相关的安全问题研究和制定相应的国内监管立法。
1993年，经合组织发表了题为《现代生物技术衍生食品的安全评价：概念与原则》的报告，倡议设立生物技术安全国家专家组及食品安全与生物技术技术工作组。其后，该工作组提出将实质等同性原则作为转基因食品安全评价的基本原则。这一原则已经成为对抗风险预防原则的主要工具之一。这是因为，预防风险原则表明，在没有获得完全的科学确证之前，应推定转基因生物及其产品是不安全的；而实质等同性原则开辟了另一条路，不讨论转基因食品是否绝对安全，而是论证其与现有的、被认为具有安全性的传统食品间的差异，没有差异的转基因食品就被认为是“相对安全”的。
（二）联合国粮农组织与转基因生物安全
鉴于转基因食品安全监管的重要性，联合国粮农组织与世界卫生组织联合专家组于1992年制定了生物技术衍生食品的安全性评价原则和政策，着重强调安全性评价应以科学为依据，对已通过安全性评价并获准用于消费的转基因食品应进行有计划的使用后人群健康监测等。
粮农组织支持以科学为依据的风险评价系统。这需要采取一种谨慎的、逐项进行的方法来处理转基因生物及其产品释放可能导致的生物安全等问题，对生物多样性、生态环境和食品安全可能受到的影响以及相关利益超过其风险的程度进行评价。
（三）《生物多样性公约》与转基因生物安全
1987年，联合国大会通过决议，确定由联合国环境规划署（UNEP）组织制
定一项旨在保护世界生物多样性的法律文件。经过五年的艰苦工作与谈判，1992年5月召开的政府间谈判会议就《生物多样性公约》文本达成了一致。1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了该公约。公约的三大目标是：保护生物多样性、持续利用其组成部分以及公平合理地分享由遗传资源利用而产生的惠益。
该公约获得通过时，转基因生物及其产品正进入产业化开发利用的初期阶段，人们对其可能带来的生态和健康风险的认识尚不充分，大多是把转基因生物安全问题当作和外来生物入侵相类似的对象来看待。因此，该公约并未明确提到“生物安全”的概念，而只是要求缔约方“制定或者采取办法以酌情管制、管理或者控制由生物技术改变的活生物体在使用和释放时可能产生的危险”。
（四）《卡塔赫那生物安全议定书》相关问题
随着人们对转基因生物和自然环境之间相互关系的了解不断深入，转基因生物所带来的一系列问题，特别是越境转移过程中的安全监管问题开始受到高度重视。从1994年起，国际社会就着手研究和制定生物安全议定书。经过六年的谈判，2000年1月，《卡塔赫那生物安全议定书》获得通过。
1 目标
依循《关于环境与发展的里约宣言》原则15所订立的风险预防方法、协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术所获得的、可能对生物多样性的保护和可持续利用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。
2 适用范围
该议定书适用于对生物多样性的保护和可持续发展利用产生不利影响的所有改性活生物体的越境转移、过境、处理和使用，同时亦顾及对人类健康构成的风险，但由其他有关国际协定或组织予以处理的、用作人类药物的改性活生物体的越境转移除外。
3 事先知情同意程序
这一程序是生物安全国际立法的核心制度。该程序包括通知、对收到的通知进行确认、做出决定以及对决定的复审等环节：出口缔约方在对适格的改性活生物体进行首次有意越境转移之前，应通知进口缔约方的国家主管机构或者要求出
口者确保以书面形式通知进口缔约方的国家主管部门；进口缔约方的主管机构应该在收到通知后90天内以书面形式向发出通知者确认已经收到通知，并在收到通知后270天内向发出通知者及生物安全交换所书面通报其所做出的是否准许进口的决定；出口缔约方或者发出通知者如认为发生了可能会影响做出此项决定时所依据的风险评价结果的情况变化或又获得了其他相关的科学或技术信息资料，可要求进口缔约方的国家主管机构对上述进口决定进行复审。
4 风险评价和管理
议定书规定，为了在事先知情同意程序下就改性活生物体的越境转移问题做出决定，进口缔约方应确保进行风险评价，也可要求出口者进行此种风险评价。风险评价应该按照议定书的附件3，以科学合理的方式做出，同时考虑采用已得到的分线评价技术。至于风险评价费用，议定书规定缔约方有权要求发出通知者承担。
5 改性活生物体的处理、运输、包装和标识
缔约方应采取必要措施，确保参照有关的国际规则和标准，对议定书范围内的有意越境转移的改性活生物体，均在安全条件下予以处理、运输、包装和标识。例如，拟直接做食品、饲料或者加工之用的改性活生物体应附有单据，明确说明其中“可能含有”改性活生物体且不打算有意将其引入环境之中，并附上供进一步索取信息资料的联络地点。
6 能力建设
国际社会已经充分认识到，发展中国家和经济转型的国家普遍缺乏实施议定书的人力、资金、技术和制度条件。因此，议定书明确了缔约方在生物安全能力建设方面加强合作的一般性义务，要求各缔约方通过现有的全球、区域、分区域和国家机构及组织，并酌情通过促进私人部门的参与，或采取其他适当方式，协助发展中国家和经济转型国家缔约方逐步建立和加强生物安全方面的人力资源和体制能力。
7 公众意识与参与
该协议要求缔约方酌情与其他国家和国际机构合作，促进关于安全转移、处理和使用改性活生物体的公众教育和参与，力求确保公众能够获得关于可能进口的、根据该议定书确定的改性活生物体的资料。各缔约方应力求使公众知悉可通
过何种方式公开获得生物安全资料交换所的信息和资料，并按照各自的法律和规章，在关于改性活体生物的决策过程中征求公众意见，并在不违反保密规定的情况下，向公众通报此种决定的结果。
五、 部分国家和地区转基因生物安全立法及其启示
（一）美国转基因生物安全立法
美国的现代生物技术及其衍生品市场最为发达，其所种植的转基因农作物、所生产和消费的转基因产品均居全世界之首。正是基于这种形势，该国很早就意识到了对转基因技术及其产物进行监管的重要性，并开始了这方面的立法和实践。
1 法律体系
美国关于生物安全法律体系不是建立在大量颁布新法的基础上的，相反，除了在1976年制定用于规范相关实验活动的《重组DNA分子研究指南》外，该国主要发挥环境、农业、食品等领域的相关既有法律的作用，将其延伸适用于对转基因技术及其产物之商业化的管理。1986年，美国政府颁布了对生物技术进行管理的基本依据《生物技术监管协调框架》。根据该框架，任何转基因生物的商业化都必须符合《联邦植物病虫害法》、《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》、《有毒物质控制法》以及《联邦食品、药品和化妆品法》等法律所确立的相关规范和标准；农业部、环境保护局、食品与药品管理局、职业安全与健康管理局以及国立卫生研究院等五个联邦机构共同负责生物技术的协调管理。
2 主要立法
美国国立卫生研究所于1976年发布《重组DNA分子研究指南》，分为五大部分：适用范围、安全考虑、受该指南管理的实验类型、角色和职责、注释与附录。第二部分根据生物因子对成年人的致病危害性，将研究活动划分为四个风险组，规定风险组应该考虑致病因子本身及其操作方法两个方面，在确定物理控制等级时需要考察毒性、传染性、传播途径、致病性、环境稳定性、是否有预防和治疗措施以及基因产物的毒性、生理活性和致病性等要素。第四部分详细规定了有关方面的角色和职责。由于指南仅仅具有指导作用，确保安全的责任主要在于研究者及其机构，因此指南特别强调具体研究工作执行者的义务，并明确了工作单位、单位生物安全委员会以及课题负责人的职责。美国环保局于1997年4月
根据《有毒物质控制法》制定了《生物技术微生物产品规则》，该规则规定，为了商业目的的研发、生产、进口、加工《有毒物质控制法》豁免目录之外的新微生物，或者将已经获得环保局批准的新微生物用作明显不同的新用途的，都要按照规定的要求报告环保局，接受其审查，以防止对自然环境和人类健康造成不适当的风险，同时避免给生物技术和产业带来不必要的监管负担。2002年6月12日，旨在提高美国预防、应对生物恐怖主义以及其他公共卫生紧急事件的能力而颁布了《公共健康安全与生物恐怖主义预防应对法》。
3 监管体制
总体来看，美国的生物安全管理分别由农业部、环保局、食品与药品管理局、职业安全与健康管理局以及国立卫生研究院负责，其中前三个机构最为重要。农业部所属的动植物检疫局负责转基因生物在农业领域的管理，环保局负责化学和生物型农药的安全管理，而食品与药品管理局则负责通过生物技术获得食品、饲料和药品的管理。
4 基本法律制度
（1）农业转基因生物环境释放法律制度
1.1许可和报告制度
自1987年起，农业部动植物检疫局对转基因植物环境释放实施许可制度，要求任何人在从事转基因植物环境释放时，都要先由该局全面了解其申请内容以及拟释放的转基因植物可能产生的环境影响，得出“没有显著影响”的结论并给予许可。1993年，农业部开始采用报告制度，在该制度下，凡符合规定的生物类型、释放方式和范围条件的，当事人只要向主管机构即动植物检疫局报告后即可进行环境释放，而无需申请许可。
1.2 豁免制度
任何人都可以向动植物检疫局提出豁免申请，以解除对受控生物体的管理和控制。而解除监控状态意味着新的转基因作物可以像常规作物一样自由种植，不受任何约束。对于要求解除转基因生物监控的申请，动植物检疫局将向社会公开征求评论和建议，最终经过审议来决定是否解除。
（2）转基因食品安全管理法律制度
转基因食品由联邦食品与药品管理局、环境保护局管理，二者分别负责与转
基因蛋白质和植物杀虫剂有关的食品安全问题。98年时隶属食品与药品管理局所属的食品安全与应用营养学中心发布了转基因植物应用抗生素标记基因的工业指南，要求从事转基因植物研发人员根据个案分析的原则评价标记基因的安全性。其在评价转基因食品安全性的主要原则是“实质同等性”。
（3）《生物恐怖法》有关转基因食品的法律制度
3.1食品设施注册制度
该制度要求生产、加工、包装和储存供美国人或动物消费之食品的国内外企业向美国食品与药品管理局注册。
3.2记录建立与保存制度
无论是本国人还是外国人，只要其生产、加工、包装、运输、分送、接收、储存或者进口供美国的人或动物消费的食品，就应当建立和保存相关的记录。
3.3进口食品预申报和行政扣留制度
预申报制度要求美国食品买方、进口方或者其代理人向食品与药品管理局提交进口食品的预申报材料。若该局的官员或有资格的其他人员获得可靠证据或者信息表明，某食品会对人或动物的健康造成严重影响，他们就有权依法扣留这些食品。
（二）欧盟转基因生物安全立法
自20世纪90年代以来，转基因技术及其产物成为欧洲各国政府和公众最为关注的中心议题之一。在转基因生物监管的指导思想和规章制度方面，欧盟与美国迥然不同。这种分歧是由消费者观念、宗教、社会以及生物技术与产业发展水平等诸多因素造成的。
西欧在上世纪末期接连遭受疯牛病、二恶英污染等公共健康危机事件，人们对科学的确定性、权威性以及人类控制科技产物的能力产生了极大的怀疑，政府对此事件草率判断和不当处理也加剧了公众对转基因食品的忧虑。此外，大多数天主教的西欧人观念比较保守，认为转基因技术在很大程度上改变了物种进化的方式和过程，甚至是变相地改变了生命的形态，这恰恰是“上帝的禁区”。从产业发展政策上看，欧盟在研究方面并未落后美国，但其并未积极推进产业化，也未向美国对生物技术成果给予有力的保护。
基于对公众安全感的关注以及为保护传统农业和食品业，欧盟在转基因安全
监管方面依然采取比较保守的立场和法律措施。
1 法律体系
欧盟已经建立了较为完善的转基因生物及其产品法律体系。综合看来，该法律体系主要由“水平”立法和“垂直”立法两部分组成。其中前者涉及转基因微生物在封闭设施内的利用、转基因生物的有意释放和接触生物试剂工作人员的职业安全，后者则涉及医药产品、动物饲料添加剂、植物保护品种、新品种和种子。
2 基本原则
（1）风险预防原则
欧盟认为，虽然转基因生物及产品给生态环境和人类健康带来危害的可能性还没有得到科学证实，但危害一旦发生，后果将是惨重的，因此其一系列转基因生物安全立法充分体现了风险预防原则。
（2）个案处理原则
在欧盟看来，由于转基因生物及其产品中导入基因的来源、功能各不相同，受体生物及基因操作也可能不同，因此对转基因生物的环境释放和转基因产品的市场准入不应只采取一个宽泛的许可标准，而应该有针对性地就所有许可申请逐个进行评价。
（3）逐步进行原则
欧盟要求在实验室研究环境释放以及商业化生产与应用等每个环节上依次对转基因生物及其产品进行风险评价，并以前面的实验所积累的相关数据和经验作为确定是否进入下一个研发阶段的评价基础，即实行逐步进行原则。
（4）基于技术原则
由于对转基因生物采取谨慎态度，欧盟对转基因生物及其产品哦监管比较严格，采用的是以技术为基础的管理模式。欧盟制定了一系列相关的条例、指令和标准来管理转基因生物及产品，还包括相应的技术研究和应用过程。欧盟实行从实验室到餐桌的全程监控，使得转基因生物及其产品在整个生命周期的各个阶段都处于严密的监管之下。
3 管理体制
欧盟的生物安全管理机构主要是第十一总司（负责环境、核安全及公民保
护）、第三总司（工业总司）和第六总司（农业总司）。2002年欧洲议会和欧盟委员会通过了《关于设定食品法律一般原则与要求、设立欧洲食品安全管理局、设定食品安全事物之程序的条例》，该条例第三章明确规定了设立欧洲食品安全管理局，并对该机构的使命、权限、内部组织机构和运作程序等作了详细规定。 4 主要法律制度
欧盟有关转基因生物安全的立法很多，按其目标与功能，主要可以分为三种类型：转基因生物在封闭状态下的操作规范、转基因生物环境释放的操作规范以及转基因生物相关产品规范。
（1）《新食品和新食品成分条例》、《转基因食品与饲料条例》与许可制度
在评价与许可方面，《新食品和新食品成分条例》要求拟将其产品投放欧盟市场者即申请人在向作为产品之首次投放地的成员国提出申请的同时，将其申请呈报欧洲委员会。《转基因食品与饲料条例》明确规定，除非经过许可并满足相关的许可条件，任何人不得将转基因食品投放欧盟市场，而获准上市的转基因食品不得对人类健康、动物健康以及生态环境造成不利影响，不得误导消费者，不得在正常食用情况下给消费者带来营养上的不利影响。
（2）《关于有意向环境释放转基因生物的指令》与风险评价制度
该指令规定，在通过环境风险评价后，根据转基因生物释放目的的不同，释放许可程序可以分为两类：第一类许可程序针对不以投放市场为目的的转基因生物的释放。在该程序下，申请人需要向释放活动所在地国家的主管当局提交有关申请材料，由该主管当局听取欧盟委员会和其他成员国主管机构的意见后做出是否允许释放的决定。第二类许可程序针对以投放市场为目的的转基因生物的有意释放。在该程序下，申请人应向市场投放活动所在地国家的主管当局提交申请材料，并在不同的情形下分别由该主管当局、欧盟委员会或者欧盟理事会做出是否允许释放的决定。
（3）《转基因生物可追溯性和标识以及转基因食品和饲料产品可追溯性条例》与可追溯性条例
根据该条例，获得批准投放欧盟市场的转基因生物以及转基因生物生产的食品和饲料都要被纳入到可追溯性制度的框架之内。所谓的可追溯性制度，是指对转基因生物、转基因食品和转基因饲料在从生产、流通到消费的每个环节都进行
登记，以利于追踪其来源和去向，为此每个环节的负责人都必须如实记录其取得转基因生物、转基因食品和转基因饲料的来源及其后来的流向，依法保存该记录并将相关信息传达给后续的接受者。
（4）《转基因生物越境转移条例》和事先知情同意制度
该条例规定，对于有意释放到环境中的转基因生物的出口，出口商应在该转基因生物的首次越境转移之前，向进口国——无论其是否是《卡塔赫那生物安全议定书》的缔约方——的主管机构提交书面申请，使其可以基于科学的风险评价做出是否同意进口的决定。出口商必须对其所提供的信息的准确性负责，且只能在获得进口国主管机构的明确的书面同意后方可进行该首次越境转移。
综合以上国家和地区转基因生物安全立法与实践来看，可以得到以下一般性结论：
第一，转基因技术产业化发展的潮流总体上不可逆转，所涉及的利益关系错综复杂，生物安全问题更是充满争议。各个国家和地区在进行转基因技术研究与商业性应用的同时，普遍制定了相关的法律和指南。简言之，科技和法律是两种必要的基本手段，相辅相成，不可或缺。
第二，各个国家和地区有关转基因生物安全的立场都较为明确且富有个性，相应的立法实践和管理也具有特色。对于转基因技术的研发，各个国家都给予了高度的关注，而对于转基因生物及其产品的商业化利用，美国大力支持，欧盟及其成员严格限制，日本则采取折中的态度。
第三，在准基因技术的研发方面，美日等国家制定了研究指南等“软法”，而欧盟及其成员国则制定了具有法律约束力的“硬法”，即指令、条例、法律、法令等。
第四，转基因生物安全涉及多种复杂因素，各个国家和地区普遍建立或确定了转基因生物安全监管机构。其中，美日等国家没有专门的监管机构，而是确定了原有的相关政府机构承担转基因生物安全监管职责；欧盟及其成员国既有专门的转基因生物安全管理机构，同时又有相关的原有机构参与转基因生物安全监管。
第五，转基因生物安全问题总体上属于市场完全失灵的领域，需要政府采取合理措施加以管理。这就要求市民社会在转基因生物安全管理中发挥参与、
监督、制衡等作用。这一点在部分国家的管理实践中有所体现，如专家咨询、转基因食品标识以及公众参与环境影响评价等。
第六，风险评价往往面临科学上的确定性。通过立法明确是否遵循风险预防原则是建立转基因生物安全管理制度、有效开展转基因生物安全管理活动的重要前提。美国较为宽松的转基因生物安全管理制度和实践与其坚持的实质等同性原则和损害预防原则是吻合的，而欧盟及其成员国周密、严格的转基因生物安全管理制度与实践则体现了其所坚持的风险预防原则。
六、 我国转基因生物安全立法的现状和问题
（一）我国转基因生物安全立法的历史沿革和立法体系
由于认识不足等原因，从20世纪80年代后期到20世纪90年代初期，我国生物安全的研究和实践远远落后于生物技术的发展。进入90年代，由于我国签署了《生物多样性公约》、转基因产品进口量和消费量的巨大以及生物技术发展产生的副作用等因素的影响，政府有关部门才开始积极解决生物安全问题。总体来看，我国转基因生物安全立法的发展过程体现了“以外促内”的特点：国内立法中的许多基本原则和制度，往往不是基于我国在转基因生物安全监管中所积累的经验，而是结合国内实际情况直接从国际条约和外国立法中加以引进、移植和转化。
综合看来，我国转基因生物安全法律体系主要包括以下几个组成部分： 1 我国缔结或者参与的有关转基因生物安全的国际条约和公约，特别是《生物多样性公约》、《卡塔赫那生物安全议定书》。
2 法律中有关转基因生物安全的条款，如《种子法》第35条第3款关于转基因植物品种种子的文字标注和安全使用控制措施的规定，《农产品质量安全法》
第30条关于属于农业转基因生物的农产品应当依法进行标识的规定等。
3国务院制定的转基因生物安全行政法规，即《农业转基因生物安全管理条例》（2001，5，23）。
4国务院有关部门制定的转基因生物安全行政规章，主要包括：有关基因工程的《基因工程安全管理办法》（1993，12，24）和《烟草基因工程研究及其应用管理办法》（1998，3，26），关于农业转基因生物的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理
办法》（2002，1，5）以及《农业转基因生物加工审批办法》，关于转基因食品的《转基因食品卫生管理办法》以及关于转基因药品的《新生物制品审批办法》（1999，4，22）等。
5地方政府相关主管部门制定的规范性文件，如《深圳市农业转基因生物安全监督检查办法》
（二）我国转基因生物安全管理体制
早在1983年，我国科技部就成立了中国生物技术发展中心。在从1986年开始实施的国家高技术研究发展计划（863）计划中，生物技术是投入最多的领域之一。实际上，生物技术和产业是我国发展最快、潜力最大、与发达国家差距最小的领域之一，目前已经基本结束了技术积累阶段，进入边研究边产业化的新阶段。科技部提出未来20年的发展目标是“加速科技成果转化，培育生物新品种，使生物产业成为国民经济的支柱产业之一，并争取用15年的时间，使中国生物技术与产业化进入世界先进行列”。
我国转基因产品的应用主要集中在医药和农业领域。在医药方面，基因工程疫苗已于1992年上市，外用基因工程碱性成纤维细胞因子等也获得了良好的经济和社会效益。在农业方面，1998年，转基因抗虫棉已经过田间试验，开始商业化种植；转基因耐存储番茄也进行了商业化生产，抗病转基因水稻、小麦等也正处于最后的试验评估阶段。目前批准商业化种植的有棉花、矮牵牛花、番茄、甜椒等，其中规模最大的是抗虫棉。
在农业转基因作物与技术的发展战略上，我国采取了积极扶持、遵循程序、健康发展的思想与稳妥严格的管理措施。与生物技术的发展相比，转基因生物安全方面的法制建设相对落后。在相当长的一段时间内，我国的生物技术研究几乎处在无人管理的状态下。这对我国生物技术的良性发展以及生态环境和人类健康的保护非常不利。
目前，我国负责转基因生物安全管理的国家机构主要有环境保护部、科技部、农业部、卫生部、教育部和中国科学院等，其中最为主要的是农业部和环境保护部。
农业部是对生物技术及其产物进行安全管理的主要部门之一。它的管理体制
主要涉及以下几个部分：一是联合科技部等部门组成的部级联席会议；二是设在农业部下的农业转基因生物安全领导小组及农业转基因安全管理办公室；三是负责本行政区域范围内的农业转基因生物安全监督管理工作的县级以上地方农业行政主管部门。此外，农业部还设立了农业转基因生物安全委员会，负责农业转基因生物的安全评价工作。
环境保护部们则主要关注转基因生物在释放后引发的环境问题，其职责是研究审议国家生物物种资源保护和管理的方针、政策、法规和标准；研究审议国家生物物种资源保护的各项规划和行动计划；审议开展全国生物物种资源执法检查等重要事项。
（四）我国转基因生物安全管理基本制度
1 基因工程安全管理制度
《基因工程安全管理制度》规定由原科技部主管全国基因工程安全工作，并成立具体负责基因工程安全监督和协调的全国基因工程安全委员会。在监管措施方面，该规定确立了安全评价与等级控制制度、分类分级归口审批制度等。从事基因工程工作的单位，应当进行安全评价，并应当依据遗传工程产品适用性质和安全等级进行反类分级申报，经审批同意后方能进行相关工作。
2 农业转基因生物安全管理制度
2.1安全评价制度
该制度是生物安全法律制度中最核心的内容之一。其内容是农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在的风险。评价工作按照植物、动物、微生物三个类别，以科学为依据，以个案审查为原则，进行分级分阶段管理。
2.2生产、加工和经营许可证制度
生产转基因植物种子、种畜禽、水产苗种，应当那个取得国务院农业行政主管部门颁发的种子、种畜禽、水产苗种的生产许可证，除应当符合法律、行政法规规定的条件外，还应当符合下列条件：第一，有专门的管理人员和经营档案；第二，有相应的安全管理、防范措施；第三，国务院农业行政主管部门规定的其他条件。此外，还应建立经营档案，载明种子、种畜禽、水产苗种的来源、贮存、运输和销售去向等内容。
2.3产品进口审批制度
国家农业转基因生物安全委员会和农业转基因生物安全管理办公室负责农业转基因生物进口的安全评价以及安全管理。从境外引进转基因生物的，引进单位应向农业转基因生物安全管理办公室提出申请，根据其使用目的和安全等级提供相关材料，包括农业部规定的申请资格文件、进口安全管理登记表、引进农业转基因生物在境外已经进行了相应研究的证明文件、引进单位在引进过程中拟采取的安全防范措施。等审查合格后，由农业部颁布农业转基因生物进口批准文件。
2.4标识制度
《农业转基因生物安全管理条例》规定，列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，应当进行标识。未标识和不按规定标识的，不得进口和销售。
2.5监督检查制度
农业主管部门应当履行监督检查职责，当发现农业转基因生物对人类、动植物、生态环境存在危险时，主管部门有权宣布禁止生产、加工、经营和进口，收回农业转基因生物安全证书，销毁存在危险的农业转基因生物。
（五）我国转基因生物安全立法及实施中存在的主要问题
在我国，以《农业转基因生物安全管理条例》为主要组成部分的转基因生物安全法律体系初步形成，初步规范了转基因生物研究、试验、生产、加工、经营、进口以及相应的政府管理等活动，但相关立法及其实施仍存在一些问题。
1 缺乏法律层次的综合专门立法
我国于2005年9月6日成为《卡塔赫那生物安全议定书》的缔约方后，就需要启动将相关国际法原则和制度国内化的进程。但在目前有关转基因生物安全的国家级立法中，除了《农业转基因生物安全管理条例》这一行政法规外，其他的管理规范均属于行政规章，我国尚缺乏进行全过程管理的综合性的生物安全法律。总体看来，现在的部门规章较为凌乱，仅对生物安全的某一个方面进行规定，一旦出现重大的生物安全问题，相关部门便难以进行有效的管理。
2 缺乏有效的监管协调制度
首先，表现在条块管理，多头管理，相关政府部门之间缺乏协调与配合。目前，农业行政管理部门承担着转基因生物安全管理的主要职责，与此同时，科技、林业、卫生、环境保护、质检、食品药品监督管理等部门也在一定范围内承担着
转基因生物安全的管理职责。由于缺乏相关转基因生物安全的综合性法律，难免出现职权重叠、冲突或者缺位的情况。
其次，部门监管不力。在转基因技术研究方面，许多科研单位的实验室达不到相应的转基因生物安全保障的条件，甚至不具备从事转基因技术研究的基本条件。在转基因生物标识方面，企业有法不依，政府执法不严，造成《农业转基因生物标识管理办法》形同虚设。
再次，监管能力不足。我国用于转基因生物安全研究和管理的资金相对技术研发来说微乎其微。此外，有关转基因生物安全监管的能力建设和机构设置也很薄弱。
3监管制度覆盖不全面
第一，制度手段和管理措施不充分。现有的转基因生物安全立法建立了安全评价、许可证和标识等制度为核心的监督管理制度体系，但在越境转移的事先知情同意、公众参与、损害赔偿与责任保险等方面的制度严重不足。
第二，调整范围和环节不完整。现有阶段转基因生物安全立法调整的重点在农业领域，但随着我国生物技术和产业的迅速发展，医药、林业、野生动物等领域的转基因生物安全问题日益突出，但在这方面的立法比较薄弱。
4 信息交流不顺畅、公众参与程度低
第一，部门间尚未形成完善的信息共享机制。在多部门管理的体制下，信息交流是协调相关管理工作的关键性机制。为了避免出现管理的重复和空白，该机制尚待进一步加强和完善。
第二，公众参与原则体现不足。赋予社会公众广泛的知情权，使其对转基因生物及其产品有明晰的了解和辨别，是提高社会公众的转基因生物安全意识、保障消费者权益的重要内容。
5 相对忽视生态环境保护
现行的转基因生物安全立法制度的重心主要在于转基因产品的技术研发、市场地位和产业化的发展，对生态环境的关注较为薄弱。
八、 我国转基因生物安全立法及其完善
总体来看，我国的转基因生物安全研究和管理工作远远落后于生物技术和产业的发展，现行转基因生物安全立法及其实施中存在着一系列问题。在此情形下，
健全和完善法律层次的转基因生物安全立法是解决上述问题的必经之路。
1立法途径
为了健全和完善法律层次的转基因生物安全立法，可能的途径主要有两种：一是采取美国式的分散立法之方法，通过对现有的相关法律的修改或补充，使之能适应转基因生物安全管理。基本做法是修改《环境保护法》，针对转基因生物安全问题设立专门的章节，并在其他相关法律中增加或者完善有关转基因生物安全监管的具体内容。采用这种方式的立法难度很大，主要是因为转基因生物安全并非传统的环境问题，它除了设计生态环境和公众健康外，还涉及技术研究、产业化、国际和国内贸易等众多方面的利益关系。即使将转基因生物安全问题完全纳入到环境法的框架内，也很难适应转基因生物安全管理的需要。另外一种选择就是针对转基因生物安全问题制定新的专门法律，这是多数国家通行的做法。如欧盟有关转基因及其产品的指令和条例。
笔者倾向于制定新的专门法律，主要原因有以下几个方面：首先，比较各国的转基因生物安全立法可知，相对于分散式立法，专门立法的制度较全面，内容较为丰富，协调统一性较强，管理架构较清晰，同时有助于避免分散式立法导致的缺漏与重复的现象；其次，转基因生物安全问题比较复杂，相关主体和社会关系具有多元化的特点，我国现阶段的相关立法已积累了大量有益的经验。
2立法目标
我国转基因生物安全法律的目标，应是通过确立转基因生物安全管理体制以及相应的制度支撑体系，把转基因技术及其产物可能产生的风险降到最低限度，在保护生态环境和人类健康的同时促进生物技术研发与产业化发展顺利进行。
3管理体制
关于农业部和环保部谁更适合作为我国转基因生物安全事务的主管机构，笔者认为，环境保护部们应该优先考虑。由于农业部是我国农业产业化发展的主要规划者、推动者，若将其作为转基因生物安全事务的主管部门，会导致其角色的冲突——农业部更希望借助转基因技术来提升整个农业的产业化发展水平，而不是特别关注转基因生物及其产品带来的生态环境与人类健康方面的危险。而环保部的性质属于公共管理部门，以维护环境质量以及相关的公众健康等非经济性公共利益为使命，在对转基因生物安全进行管理的时候，通常不存在立场和利益的
冲突。
除了确定主管部门以外，省、自治区、直辖市层次上需要科技、农业、林业、卫生、质量检疫、工商行政管理等部门依法参与转基因生物的管理工作，成为转基因生物安全事务分管机构
此外，应当设立国家转基因生物安全委员会，作为转基因生物安全管理的协调机构，该委员会由国务院环境保护、科技、农业、林业、卫生、质量检疫、工商行政管理等部门的主管领导组成，主要负责协调国家转基因生物安全管理事务，并提出制定国家转基因生物安全战略、政策、法律和法规的建议等。
再者，成立国家转基因生物安全技术委员会，作为转基因生物安全管理的咨询机构。
4基本制度
我国目前的转基因生物安全立法，从规制手段来看，主要确立了安全评价、标识、监督检查、食品安全性与营养质量评价、许可证、可追溯性制度等基本制度。而未来的转基因生物安全法律应当以此为基础，进一步明确、补充和完善现有的转基因生物安全监管制度。
4.1转基因生物风险评价制度
该项制度是转基因生物安全监管的一项基本措施，其目的是评估和确定转基因生物研发、生产、加工、经营、进口等活动对生物多样性和人类健康可能产生的不利影响的状况和程度，以便相关政府部门做出国立决策。
4.2转基因食品安全评价制度
进行转基因食品安全评价是转基因食品管理的基础和核心，转基因食品评价应当遵循以科学为基础、个案分析和逐步进行等原则。
4.3转基因生物及其产品许可证制度
在从事转基因生物及其产品的研发、生产、加工和经营等活动时，除了可以依法采取报告备案方式的个别情形外，都必须事先获得相关政府主管部门的许可。
4.4转基因生物及其产品进口事先知情同意制度
《卡塔赫那生物安全议定书》要求各缔约方采取必要、合理的法律、行政和其他手段履行该议定书设定的义务，该议定书对知情同意制度作了规定。在一定
程度上，该制度会增加转基因生物及其产品进口的成本，但对保护生物多样性及其可持续利用、保护人类身体健康具有十分重要的意义。
4.5转基因生物及其产品的标识制度
转基因生物及其产品的安全性尚无定论，但从维护消费者知情权和选择权的角度出发，在现有立法的基础上，进一步确立和完善转基因生物及其产品的标识制度。
4.6转基因生物及其产品可追溯制度
这一制度在欧盟已经确立，并取得了积极的意义。在我国有必要进行学习和借鉴。
4.7应急处理和损害赔偿制度
从事转基因生物封闭研究、中间试验、环境释放、商业化利用和越境转移的，应当制定转基因生物安全事故处理应急预案并报送相关主管部门备案审查。因从事转基因生物封闭研究、中间试验、环境释放、商业化利用和越境转移等活动造成危害的，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位和个人赔偿损失，造成环境污染或者破坏的，应当支付环境生态损害赔偿金。
4.8转基因生物安全专家咨询制度
建立专家咨询制度，针对转基因生物技术及其产物可能引发的安全问题，由相关领域的专家做出技术性判断或者提出应对措施的建议，供主管机关决策参考。
4.9转基因生物安全监管公众参与制度
社会公众参与有关转基因生物安全的公共决策，不仅可以提高人们的认识水平，创造有利于转基因生物安全管理的社会氛围，同时也是现代政府管理活动的重要内容和形式。
转基因生物技术是经济发展的新引擎，它在保障粮食安全等方面具有巨大的潜力。该技术的迅猛发展正在引起世界农业结构的深刻变化，成为关系各国农产品竞争力和综合国力的重大问题。与此同时，它所可能带来的生态和健康等问题也正日益引起人们的广泛关注。特别是随着转基因技术的产业化发展，转基因生物安全等问题逐渐成为科技、产业、贸易、健康、生态环境、伦理、宗教、政治等多种因素于一身的复杂问题，面对着这样的局势和挑战，建立符合自身状况和
需求，各具特色的转基因生物安全法律与管理框架是十分必要的。我们也希望通过不断的努力与探索，可以实现这一目标。
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中国地质大学（武汉）
——自然资源法结课论文报告
小组成员：
班 级：题 目：
指导老师： 石玲 夏定康 袁清 171111 转基因生物安全法研究报告 蓝 楠
转基因生物安全法研究报告
转基因生物以及相关的技术产品可能导致安全问题，尤其是生态和健康风险问题，正引起人们的广泛关注。子20世纪70年代以来，转基因技术在农业和医疗领域的应用日益广泛，但有关的安全争议大都集中在转基因农作物和转基因食品上。这是因为转基因技术在医疗领域的应用主要涉及细菌等低等生物，对其进行遗传基因改造较少产生伦理难题，而且封闭式的工厂化生产通常不会带来环境损害问题，初级产品不会直接与公众接触，这些因素决定了人们大都对此类应用持有较为宽容的态度；而在农业生产方式下，转基因农作物要从封闭式的实验室被释放到开放的空间，必然会与外部环境相互作用、相互影响，再加上其有别于传统农作物的生理特点和了能引发的生态、健康甚至伦理、宗教等方面的问题，容易导致人们在转基因农作物及其产品包围、享受现代生物技术所创造的物质文明成果的同时，往往也会对其安全性等问题感到困惑。人们希望，再通过技术进步解决这些困扰的同时，法律也能够作出及时、充分的回应。因此，本报告主要讨论的就是转基因农作物在技术研发、环境释放、产业化种植、加工与销售等环节涉及的生物安全法律问题，考察主要的利益相关者，如研究者、生产者、进口者、社会公众以及政府管理机构等在转基因生物安全方面的关系，探讨生物技术发展与人类安全之间、私人利益与公共利益之间的平衡机制。
一、转基因生物安全问题概述
（一）相关概念辨析
相关概念的界定是进行转基因生物安全法律问题研究的逻辑起点和重要基石。基于此，笔者将结合转基因技术和生物安全问题肥肉科技背景，首先对相关概念进行介绍和分析，并在此基础上进一步展开对转基因生物安全法律问题进行论述和探讨。
1、转基因技术和转基因生物
生物技术的概念有广义和狭义之分。在广义的概念下，凡是用有机体及其产物开发新的产品的技术都是生物技术。由此生物技术古而有之，如人类千百年的酿酒、发面、泡菜和动植物育种等活动都可以称为生物技术。而狭义的生物技术仅指一生物工程为代表的现代生物技术，特别是重组DNA技术。转基因技术是指通过分子生物技术将一种或者几种生物的目的基因转入某一种生物的遗传体系
内，进行基因重组，以获得某种稳定性状并且能够使该性状在此生物的后代中得到稳定遗传。它是现代生物技术的主要分支之一。20世纪70年代，重组DNA技术该开始应用于动植物育种，当时常规的做法是将外源的基因转入生物体内，使其得到表达，这种做法得出的就被称为“转基因生物”。随着现代生物技术的不断发展尤其是20世纪90年代末以来，科学家们已经能够在不导入外源基因的情况下，通过对生物体自身遗传物质的加工、敲除或者屏蔽等方法改变生物体遗传特性并获得人们所希望得到的现状。这种技术严格来说已经不是“转基因技术”，而被称为“基因修饰技术”。但是“转基因技术”早已为人所熟知，所以这样的说法就被保留下来了。
综上所述，目前所谓的“转基因技术”往往泛指基因修饰技术、基因工程技术，而“转基因生物”通常泛指基因修饰生物、基因工程生物，有时甚至还包括相关的转基因产品。我们今天所讨论的就是在这种意义上，继续使用“转基因技术”和“转基因生物”的概念。
2、转基因生物安全
生物安全概念的首次提出是在美国国立卫生研究院制定的第一步关于生物安全管理的规范性文件《重组DNA分子研究指南》中。认为生物安全是指“为了是病原微生物受到安全控制而在实验室采取的一系类措施。”从这个概念我们可以推出得到这个概念针对的主要是转基因微生物的实验室控制。但是之后的转基因生物安全的发展和改变都是一次为基础而逐渐展开的。
综合看来，转基因生物安全问题主要是表现为转基因生物技术及其和产品可能导致的对生物系统、人类健康的潜在危险，甚至还有可能涉及对传统伦理和宗教的冲击。注意这里的生物安全并不是广义上的包括外来生物入侵的那个生物安全。笔者在这篇文章中所认为的生物安全是指人们对动物、植物、微生物等生物体可能给人类及其赖以生存的自然环境带来的危害的防范，而转基因生物安全是指人们为使转基因生物及其产品在研究、开发、生产、进口、加工、运输、销售、消费等过程中受到的安全控制，防止其对于生态环境和人类健康产生危害并可能造成的实际损害而采取的一系列措施的总和。相应地，调整转基因生物安全相关主体的社会关系的法律规范共同构成了转基因生物安全法。
二、必要性分析
(一) 转基因生物安全问题的生态学背景
转基因生物从研究、开发到实际运用，最终必然要经过环境释放的过程。而这个过程也正是转基因生物与生态系统之间产生互动的必要条件。人们之所以那么关注转基因生物的安全问题也在于此，从已有的研究看来，转基因生物对生态环境的安全性影响主要有以下几个方面：（1）对生态多样性的影响。转基因生物以特殊的生命形式，以超过自然进化千百倍甚至更高的“变化”速速介入到自然界之中，二者之间必然会产生复杂的较之互动关系。对自然生态系统而言，很多转基因生物是极具竞争优势的外来种，如果这些生物的外源基因想近缘野生种或是其他物种转移，可能会直接影响到生物遗传的多样性。如墨西哥的玉米污染问题就是引起了许多人的忧虑的典型案例。（2）对非靶标生物的影响。在传统农业生产中，通产采取的是用适用农药的方式来杀死害虫或是杂草，而随着现代生物技术的发展，人们现在可以通过转基因技术将抗虫或是抗病基因转入作物体内，使得该作物本身能够表达抗虫或是抗病蛋白，具有抗虫或是抗病特性。然而这种蛋白不仅会对特定的害虫和杂草产生毒害作用，同时也会对生态环境中的非靶标生物产生毒害作用。更为严重的是。他还可能会通过食物链、能量流动及附近植物交叉授粉等方式影响到其他动植物和微生物等。这方面的典型事例又以美国的君王蝶事件最为著名。（3）增加靶标害虫的抗毒性。这主要是说如果长期大面积使用抗虫或抗病毒基因，害虫就极有可能会产生抗药性，并使这一特性代代相传，从而导致转基因作物不再抗害，并且此时原有的杀虫剂也不再有效。在这样的情况下，将极有可能导致虫灾爆发，造成严重损失。（4）转基因作物杂草化。转基因作物往往会因为植入了抗病、抗虫、抗除草剂等特定的抗性基因，经大面积释放种植后，在生态环境中往往会成为优势物种。这样的话就有可能侵入或者改变其他物种的栖息地儿杂草化。而且还可能与其他物种杂交使得近源物种变为杂草，使农业生产遭受巨大损失。（5）病毒重组问题。就抗病毒转基因植物而言，整合到植物基因组中的病毒基因有和其他病毒发生重组而产生新病毒的潜在风险，且新病毒的致病性肯能更高。此外，抗病毒转基因因微生物具有分布广泛、生命力强、弄一扩散等特点，新转入的优势基因能迅速传播，发生病毒基因重组的概率不可低估。
（二）转基因生物安全问题的科学不确定性
科学的发展过程正是对未知世界的无穷解读。人们总是不断发现问题、探究问题、再解决问题，从来没有一个科学家能够穷尽任何问题的所有答案。在转基因生物方面，科学家能够很容易地操纵和控制基因材料，如果这时科学家突破职业道德底线，那么由此造成的后果虽然我们现在还不太清楚，但是如果是有危害的的话，那么我们将不敢想像。退一步说，就算保证科学家都恪守科学道德那么这也是远远不够的。因为如果允许转基因技术的常规研发，那么同样是“有限理性人”的科学家是否会为了追求短期的利润而忽视一些关键技术的可靠性检验？实际上，生物研究的成本巨大，绝大部分研究工作都是再一些拥有充足资金的商业公司的支持下进行的，对于从实验室研究、商业开发到产品化生产的各个环节，这些公司都具有较强的控制能力，可以在在业务上进行有效的纵向整合，而政府对此进行监控的能力往往不足。于是，在公司追求短期利益的过程中，有关转基因生物俺去的考量可能会被牺牲。
（三）转基因生物安全问题的伦理分析
从某种意义上说，生命伦理是伴随着生命科技的进步而逐渐发展的，生命科技的发展也离不开生命伦理的规范与保障。因此，在当今法制时代，除了高度重视法律手段规范和保障转基因技术和产业发展外，必须充分重视与此类技术和产业之间的互动影响。在现代生物领域，人们所面临的伦理困境，首先是转基因技术滥用的威胁。该技术朝着正确的方向发展，可以造福人类，而一旦被滥用，后果将不堪设想。比如利用转基因技术选择优良人种或是制造基因武器等。所以，必须在滥用行为发生之前就认真研究其伦理、法律问题及相应对策，以防患于未然。另一方面从宗教角度来说，有关转基因技术的伦理争议最为集中的便是“人类是否应该扮演上帝的角色”。很多人认为基因决定了此生无为此生无而非彼生物。这是上帝精心安排；把基因从一个物种身上转移到另一个物种身上，这是在“从事上帝的工作”，基因修饰操作本身就是非道德的，根本就不该出现。从环境伦理角度来看，根据联合国以及许多国家、地区的资料，地球环境正向着不利于人类的生存的方向演化。虽然在很多方面转基因生物技术会给人类带来好处，但是在生态环境和经济利益方面的博弈却依旧是我们必须要平衡的一个点。从消费伦理角度看，社会公众对转基因生物安全问题的忧虑主要还是集中在转基因食品方面。就目前看来，人们还是对转基因食品抱着恐慌心理的，在这样的情形下，
科学的发展过程正是对未知世界的无穷解读。人们总是不断发现问题、探究问题、再解决问题，从来没有一个科学家能够穷尽任何问题的所有答案。在转基因生物方面，科学家能够很容易地操纵和控制基因材料，如果这时科学家突破职业道德底线，那么由此造成的后果虽然我们现在还不太清楚，但是如果是有危害的的话，那么我们将不敢想像。退一步说，就算保证科学家都恪守科学道德那么这也是远远不够的。因为如果允许转基因技术的常规研发，那么同样是“有限理性人”的科学家是否会为了追求短期的利润而忽视一些关键技术的可靠性检验？实际上，生物研究的成本巨大，绝大部分研究工作都是再一些拥有充足资金的商业公司的支持下进行的，对于从实验室研究、商业开发到产品化生产的各个环节，这些公司都具有较强的控制能力，可以在在业务上进行有效的纵向整合，而政府对此进行监控的能力往往不足。于是，在公司追求短期利益的过程中，有关转基因生物俺去的考量可能会被牺牲。
（三）转基因生物安全问题的伦理分析
从某种意义上说，生命伦理是伴随着生命科技的进步而逐渐发展的，生命科技的发展也离不开生命伦理的规范与保障。因此，在当今法制时代，除了高度重视法律手段规范和保障转基因技术和产业发展外，必须充分重视与此类技术和产业之间的互动影响。在现代生物领域，人们所面临的伦理困境，首先是转基因技术滥用的威胁。该技术朝着正确的方向发展，可以造福人类，而一旦被滥用，后果将不堪设想。比如利用转基因技术选择优良人种或是制造基因武器等。所以，必须在滥用行为发生之前就认真研究其伦理、法律问题及相应对策，以防患于未然。另一方面从宗教角度来说，有关转基因技术的伦理争议最为集中的便是“人类是否应该扮演上帝的角色”。很多人认为基因决定了此生无为此生无而非彼生物。这是上帝精心安排；把基因从一个物种身上转移到另一个物种身上，这是在“从事上帝的工作”，基因修饰操作本身就是非道德的，根本就不该出现。从环境伦理角度来看，根据联合国以及许多国家、地区的资料，地球环境正向着不利于人类的生存的方向演化。虽然在很多方面转基因生物技术会给人类带来好处，但是在生态环境和经济利益方面的博弈却依旧是我们必须要平衡的一个点。从消费伦理角度看，社会公众对转基因生物安全问题的忧虑主要还是集中在转基因食品方面。就目前看来，人们还是对转基因食品抱着恐慌心理的，在这样的情形下，
我们就必须谨慎对待转基因生物技术。
（四）基因生物安全问题的经济分析
转基因生物技术的发展在世界范围内的发展很不平衡。有些国家是研究者，有些是消费者，有些是应用者等但是很多国家包括第三世界的国家都是禁止转基因生物技术应用到农业生产上的，所以如果一旦进出口这些产品会产生很多的国际贸易纠纷了；另一方面很多公司会字啊作物身上一直禁止种子基因，这样极易形成垄断，伤害农民利益。这些都是转基因生物的外部性问题，所以我们不谨慎对待这个问题的话就很容易使得转基因生物技术及其产品处于不恰当的法律和市场地位。这样转基因生物的外部性就会被扩大，那么要想营造出一个相关产业和谐共存，健康发展的市场环境就是痴人说梦了。
三、转基因生物安全监管分析
对于现代生物技术，许多国家的政府自其发展之初就采取了主动干预和依法管理的立场。监管是政府行政管理体系的重要组成部分，是有关政府机构依据法律授权，按照法定程序，运用行政力量，采取制定规章、条例和标准、建立许可证制度等一系列手段，对特定领域内市场主体行为的合法及合规性进行客观、直接、程序化的重要活动。相应地，在转基因生物安全监管则是指有关政府机构依据法律法规的授权，对从事转基因生物及其产品的技术研发、商业化和经营等活动的主体之行为进行直接控制，以保护生态环境，保障公众健康和安全，维护相关主体和产业化有序发展的行政管理活动。
三、转基因生物侵权责任探讨
当人们面对转基因技术及其生产物时，往往不禁会问其对人类和自然世界是否安全，万一不安全怎么办？尽管科学家们可以从生物学、遗传学、毒理学、生态学以及工程技术等多个方面来论证其安全性，但仅仅靠科学证据和技术方案还是不能完全平息社会公众内心的疑惑和忧虑，有鉴于此，法律应当为人们提供一种制度意义上的安全保障。综合观之，不同国家对转基因技术及其产物所采取的措施各具特色，但有一点是共同的，及未经主管机构的许可，或者违反其他强制性规定，私自进行相关活动的，均需承担相应的法律责任。无论是采取宽松政策的美国、加拿大还是保守的瑞士、德国和韩国等国，其法律都有类似的规定。就转基因生物安全法来说，尽管其首要目标是尽可能防范转基因生物及其产物对生
态环境和公众健康造成损害，但相关活动所导致的权益侵害侵害仍然无法避免。因此很有必要探讨如何认定和解决转基因技术研发以及转基因生物及其产品的生产、运输、进口、销售等活动所引发或者可能引发的公共和私人利益的损害问题。
（一）损害客体的特殊性
毫无疑问，转基因生物不但可能侵害人们的财产、健康和生命等私人性利益，也可能会对生态系统、公众健康和粮食安全等重大公共利益造成损害。这就要求构建不同于私益保护胃根本保护使命的传统侵权法，能够适应私益保护和公众保护之共同需要的转基因生物侵权法制度。以转基因生物为例，如果进行不当的环境释放，周边常规农作物的基因受到污染，通常会对该农作物的种植者造成私人性的损失。到这这种现象的直接原因是，在目前的这种市场状况下，转基因作物及其产品并没有被消费者普遍接受，常规农作物被转基因农作物污染后，其种植者原来的市场预期就不会实现，从而造成私人性的损失。由此不难理解，尽管常规农作物的成本往往比转基因农作物高，但是很多农户还是倾向于总之转基因农作物。值得注意的是，除此私人性损失外还可能造成公共利益损失。这是因为，被转基因农作物污染了的常规农作物，一方面是种植者个人的财产，但在另一方面，由于农作物种质资源多样性的维持和发展正是建立在许许多多常规农作物的天然状态之上的，这些常规农作物所含的天然遗传物质就又具有了显著的公共属性和价值。这样，当这些常规农作物被污染后，种植者个人的经济损失固然需要损害赔偿，但是对作为公共利益的遗传资源的损害，转基因农作物经营者应当承担怎样的责任？他们是否具有能力来单独承担这些责任？假如转基因农作物的释放造成超级杂草的产生，导致生态灾难，那么仅仅由转基因作物的释放者来承担。是否适当？建立怎样的制度和机制才能够有效地保护这些公共利益？这些都是制定和完善转基因生物侵权法法律制度时不可回避的问题，需要借鉴发达国家的经验，在现有的民事侵权法、产品责任法以及转基因技术法，并在其中建立无过错责任原则、责任保险或是财务保障制度以及损害的行政救济机制等，健全和完善转基因生物侵权责任制度。
（二）归责原则
环境侵权作为特殊的侵权责任形态之一，普遍适用无过错责任原则，这在国
内外立法中已成为通例。而所谓无过错责任是指无论行为人有无过错，法律规定应当承担责任的，行为人就要对其行为所造成的损害承担民事责任。但是笔者认为传统的侵权理论忽略了一些关键问题，特别是转基因生物所导致的基因污染和传统环境污染之间的区别及加害人对其所从事的经营活动的认识和控制能力。 实际上，基因污染是指转基因生物中的外源基因通过有性生殖过程扩散到其他生物或自然界野生物种，并称为后者基因的一部分。而传统污染是指由于生产、生活、科研及其他活动而向人类生存环境排放废水、废气、废渣、粉尘、放射性物质、有毒物质等有害因素的活动。这两者之间有一个很重要的区别在于传统污染人力控制还是比较强的，但是基因污染的侵害行为的机理十分复杂，存在很大的疑点，人类的认知和控制能力较为贫弱。对于普通民众，尤其是农民来说，基因污染如果完全适用无过错责任原则，可能会引发作为主要种植人的农民疏于对转基因农作物的管理，因为在这种侵权框架下，不管是否尽到了谨慎管理义务，只要损害发生，就必须要承担侵权责任。鉴于农民对转基因农作物所致基因污染及其危害的认识和控制能力非常有限，其预防义务应止于种植许可证所要求的措施。农民依法尽到了相应的管理义务，仍然要求其承担侵权责任，并不是一种合理适当的法律制度设计。
综上可知，对转基因生物所致基因污染以及其他侵权损害现象进行评价，应当与传统环境污染问题适当区分开来。基于此，并借鉴其他国家相关立法和和实践经验，构建我国转基因生物侵权责任和相应制度措施应当遵循以下思路：（1）原则上相关行为人承担无过错责任，并采取相应的责任保障措施，获得许可证并不免除其赔偿责任，作为例外，对于转基因作物的种植者，尤其是农民仍然实行过错责任。（2）应当考虑建立转基因生物侵权损害赔偿责任的社会画承担模式，如设立转基因生物损害赔偿责任基金或者实行责任保险等。只有这样才会实现风险和利益的平衡。
四、转基因生物安全国际立法
在建立转基因生物国际立法的过程中，国际组织做了很多努力，起到了关键性的推动作用。经济合作与发展组织（OECD） 分别在1986年和1992年发布了有关重组DNA和生物技术安全问题的文件，重点关注风险评价标准和生物多样性保护。联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国环境规划署（UNEP）、世界卫生组
织（WHO）以及联合国粮农组织（FAO）等也致力于建立统一的生物安全国际法框架。1994年起，联合国环境规划署和《生物多样性公约》秘书处就开始组织起草生物安全议定书。2000年1月，《卡塔赫纳生物安全议定书》获得通过，2003年9月11日，该议定书生效。这极大地促进了转基因生物安全立法与管理实践在全球范围内的发展。
（一）经合组织与转基因生物安全
早在1982年，经合组织就开始对生物技术问题进行探讨，发表了题为《生物技术：国际趋势与观点》的研究报告，并在其中列举了生物技术衍生品所涉及的安全议题。其后，经合组织成员国开始针对与生物技术相关的安全问题研究和制定相应的国内监管立法。
1993年，经合组织发表了题为《现代生物技术衍生食品的安全评价：概念与原则》的报告，倡议设立生物技术安全国家专家组及食品安全与生物技术技术工作组。其后，该工作组提出将实质等同性原则作为转基因食品安全评价的基本原则。这一原则已经成为对抗风险预防原则的主要工具之一。这是因为，预防风险原则表明，在没有获得完全的科学确证之前，应推定转基因生物及其产品是不安全的；而实质等同性原则开辟了另一条路，不讨论转基因食品是否绝对安全，而是论证其与现有的、被认为具有安全性的传统食品间的差异，没有差异的转基因食品就被认为是“相对安全”的。
（二）联合国粮农组织与转基因生物安全
鉴于转基因食品安全监管的重要性，联合国粮农组织与世界卫生组织联合专家组于1992年制定了生物技术衍生食品的安全性评价原则和政策，着重强调安全性评价应以科学为依据，对已通过安全性评价并获准用于消费的转基因食品应进行有计划的使用后人群健康监测等。
粮农组织支持以科学为依据的风险评价系统。这需要采取一种谨慎的、逐项进行的方法来处理转基因生物及其产品释放可能导致的生物安全等问题，对生物多样性、生态环境和食品安全可能受到的影响以及相关利益超过其风险的程度进行评价。
（三）《生物多样性公约》与转基因生物安全
1987年，联合国大会通过决议，确定由联合国环境规划署（UNEP）组织制
定一项旨在保护世界生物多样性的法律文件。经过五年的艰苦工作与谈判，1992年5月召开的政府间谈判会议就《生物多样性公约》文本达成了一致。1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了该公约。公约的三大目标是：保护生物多样性、持续利用其组成部分以及公平合理地分享由遗传资源利用而产生的惠益。
该公约获得通过时，转基因生物及其产品正进入产业化开发利用的初期阶段，人们对其可能带来的生态和健康风险的认识尚不充分，大多是把转基因生物安全问题当作和外来生物入侵相类似的对象来看待。因此，该公约并未明确提到“生物安全”的概念，而只是要求缔约方“制定或者采取办法以酌情管制、管理或者控制由生物技术改变的活生物体在使用和释放时可能产生的危险”。
（四）《卡塔赫那生物安全议定书》相关问题
随着人们对转基因生物和自然环境之间相互关系的了解不断深入，转基因生物所带来的一系列问题，特别是越境转移过程中的安全监管问题开始受到高度重视。从1994年起，国际社会就着手研究和制定生物安全议定书。经过六年的谈判，2000年1月，《卡塔赫那生物安全议定书》获得通过。
1 目标
依循《关于环境与发展的里约宣言》原则15所订立的风险预防方法、协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术所获得的、可能对生物多样性的保护和可持续利用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。
2 适用范围
该议定书适用于对生物多样性的保护和可持续发展利用产生不利影响的所有改性活生物体的越境转移、过境、处理和使用，同时亦顾及对人类健康构成的风险，但由其他有关国际协定或组织予以处理的、用作人类药物的改性活生物体的越境转移除外。
3 事先知情同意程序
这一程序是生物安全国际立法的核心制度。该程序包括通知、对收到的通知进行确认、做出决定以及对决定的复审等环节：出口缔约方在对适格的改性活生物体进行首次有意越境转移之前，应通知进口缔约方的国家主管机构或者要求出
口者确保以书面形式通知进口缔约方的国家主管部门；进口缔约方的主管机构应该在收到通知后90天内以书面形式向发出通知者确认已经收到通知，并在收到通知后270天内向发出通知者及生物安全交换所书面通报其所做出的是否准许进口的决定；出口缔约方或者发出通知者如认为发生了可能会影响做出此项决定时所依据的风险评价结果的情况变化或又获得了其他相关的科学或技术信息资料，可要求进口缔约方的国家主管机构对上述进口决定进行复审。
4 风险评价和管理
议定书规定，为了在事先知情同意程序下就改性活生物体的越境转移问题做出决定，进口缔约方应确保进行风险评价，也可要求出口者进行此种风险评价。风险评价应该按照议定书的附件3，以科学合理的方式做出，同时考虑采用已得到的分线评价技术。至于风险评价费用，议定书规定缔约方有权要求发出通知者承担。
5 改性活生物体的处理、运输、包装和标识
缔约方应采取必要措施，确保参照有关的国际规则和标准，对议定书范围内的有意越境转移的改性活生物体，均在安全条件下予以处理、运输、包装和标识。例如，拟直接做食品、饲料或者加工之用的改性活生物体应附有单据，明确说明其中“可能含有”改性活生物体且不打算有意将其引入环境之中，并附上供进一步索取信息资料的联络地点。
6 能力建设
国际社会已经充分认识到，发展中国家和经济转型的国家普遍缺乏实施议定书的人力、资金、技术和制度条件。因此，议定书明确了缔约方在生物安全能力建设方面加强合作的一般性义务，要求各缔约方通过现有的全球、区域、分区域和国家机构及组织，并酌情通过促进私人部门的参与，或采取其他适当方式，协助发展中国家和经济转型国家缔约方逐步建立和加强生物安全方面的人力资源和体制能力。
7 公众意识与参与
该协议要求缔约方酌情与其他国家和国际机构合作，促进关于安全转移、处理和使用改性活生物体的公众教育和参与，力求确保公众能够获得关于可能进口的、根据该议定书确定的改性活生物体的资料。各缔约方应力求使公众知悉可通
过何种方式公开获得生物安全资料交换所的信息和资料，并按照各自的法律和规章，在关于改性活体生物的决策过程中征求公众意见，并在不违反保密规定的情况下，向公众通报此种决定的结果。
五、 部分国家和地区转基因生物安全立法及其启示
（一）美国转基因生物安全立法
美国的现代生物技术及其衍生品市场最为发达，其所种植的转基因农作物、所生产和消费的转基因产品均居全世界之首。正是基于这种形势，该国很早就意识到了对转基因技术及其产物进行监管的重要性，并开始了这方面的立法和实践。
1 法律体系
美国关于生物安全法律体系不是建立在大量颁布新法的基础上的，相反，除了在1976年制定用于规范相关实验活动的《重组DNA分子研究指南》外，该国主要发挥环境、农业、食品等领域的相关既有法律的作用，将其延伸适用于对转基因技术及其产物之商业化的管理。1986年，美国政府颁布了对生物技术进行管理的基本依据《生物技术监管协调框架》。根据该框架，任何转基因生物的商业化都必须符合《联邦植物病虫害法》、《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》、《有毒物质控制法》以及《联邦食品、药品和化妆品法》等法律所确立的相关规范和标准；农业部、环境保护局、食品与药品管理局、职业安全与健康管理局以及国立卫生研究院等五个联邦机构共同负责生物技术的协调管理。
2 主要立法
美国国立卫生研究所于1976年发布《重组DNA分子研究指南》，分为五大部分：适用范围、安全考虑、受该指南管理的实验类型、角色和职责、注释与附录。第二部分根据生物因子对成年人的致病危害性，将研究活动划分为四个风险组，规定风险组应该考虑致病因子本身及其操作方法两个方面，在确定物理控制等级时需要考察毒性、传染性、传播途径、致病性、环境稳定性、是否有预防和治疗措施以及基因产物的毒性、生理活性和致病性等要素。第四部分详细规定了有关方面的角色和职责。由于指南仅仅具有指导作用，确保安全的责任主要在于研究者及其机构，因此指南特别强调具体研究工作执行者的义务，并明确了工作单位、单位生物安全委员会以及课题负责人的职责。美国环保局于1997年4月
根据《有毒物质控制法》制定了《生物技术微生物产品规则》，该规则规定，为了商业目的的研发、生产、进口、加工《有毒物质控制法》豁免目录之外的新微生物，或者将已经获得环保局批准的新微生物用作明显不同的新用途的，都要按照规定的要求报告环保局，接受其审查，以防止对自然环境和人类健康造成不适当的风险，同时避免给生物技术和产业带来不必要的监管负担。2002年6月12日，旨在提高美国预防、应对生物恐怖主义以及其他公共卫生紧急事件的能力而颁布了《公共健康安全与生物恐怖主义预防应对法》。
3 监管体制
总体来看，美国的生物安全管理分别由农业部、环保局、食品与药品管理局、职业安全与健康管理局以及国立卫生研究院负责，其中前三个机构最为重要。农业部所属的动植物检疫局负责转基因生物在农业领域的管理，环保局负责化学和生物型农药的安全管理，而食品与药品管理局则负责通过生物技术获得食品、饲料和药品的管理。
4 基本法律制度
（1）农业转基因生物环境释放法律制度
1.1许可和报告制度
自1987年起，农业部动植物检疫局对转基因植物环境释放实施许可制度，要求任何人在从事转基因植物环境释放时，都要先由该局全面了解其申请内容以及拟释放的转基因植物可能产生的环境影响，得出“没有显著影响”的结论并给予许可。1993年，农业部开始采用报告制度，在该制度下，凡符合规定的生物类型、释放方式和范围条件的，当事人只要向主管机构即动植物检疫局报告后即可进行环境释放，而无需申请许可。
1.2 豁免制度
任何人都可以向动植物检疫局提出豁免申请，以解除对受控生物体的管理和控制。而解除监控状态意味着新的转基因作物可以像常规作物一样自由种植，不受任何约束。对于要求解除转基因生物监控的申请，动植物检疫局将向社会公开征求评论和建议，最终经过审议来决定是否解除。
（2）转基因食品安全管理法律制度
转基因食品由联邦食品与药品管理局、环境保护局管理，二者分别负责与转
基因蛋白质和植物杀虫剂有关的食品安全问题。98年时隶属食品与药品管理局所属的食品安全与应用营养学中心发布了转基因植物应用抗生素标记基因的工业指南，要求从事转基因植物研发人员根据个案分析的原则评价标记基因的安全性。其在评价转基因食品安全性的主要原则是“实质同等性”。
（3）《生物恐怖法》有关转基因食品的法律制度
3.1食品设施注册制度
该制度要求生产、加工、包装和储存供美国人或动物消费之食品的国内外企业向美国食品与药品管理局注册。
3.2记录建立与保存制度
无论是本国人还是外国人，只要其生产、加工、包装、运输、分送、接收、储存或者进口供美国的人或动物消费的食品，就应当建立和保存相关的记录。
3.3进口食品预申报和行政扣留制度
预申报制度要求美国食品买方、进口方或者其代理人向食品与药品管理局提交进口食品的预申报材料。若该局的官员或有资格的其他人员获得可靠证据或者信息表明，某食品会对人或动物的健康造成严重影响，他们就有权依法扣留这些食品。
（二）欧盟转基因生物安全立法
自20世纪90年代以来，转基因技术及其产物成为欧洲各国政府和公众最为关注的中心议题之一。在转基因生物监管的指导思想和规章制度方面，欧盟与美国迥然不同。这种分歧是由消费者观念、宗教、社会以及生物技术与产业发展水平等诸多因素造成的。
西欧在上世纪末期接连遭受疯牛病、二恶英污染等公共健康危机事件，人们对科学的确定性、权威性以及人类控制科技产物的能力产生了极大的怀疑，政府对此事件草率判断和不当处理也加剧了公众对转基因食品的忧虑。此外，大多数天主教的西欧人观念比较保守，认为转基因技术在很大程度上改变了物种进化的方式和过程，甚至是变相地改变了生命的形态，这恰恰是“上帝的禁区”。从产业发展政策上看，欧盟在研究方面并未落后美国，但其并未积极推进产业化，也未向美国对生物技术成果给予有力的保护。
基于对公众安全感的关注以及为保护传统农业和食品业，欧盟在转基因安全
监管方面依然采取比较保守的立场和法律措施。
1 法律体系
欧盟已经建立了较为完善的转基因生物及其产品法律体系。综合看来，该法律体系主要由“水平”立法和“垂直”立法两部分组成。其中前者涉及转基因微生物在封闭设施内的利用、转基因生物的有意释放和接触生物试剂工作人员的职业安全，后者则涉及医药产品、动物饲料添加剂、植物保护品种、新品种和种子。
2 基本原则
（1）风险预防原则
欧盟认为，虽然转基因生物及产品给生态环境和人类健康带来危害的可能性还没有得到科学证实，但危害一旦发生，后果将是惨重的，因此其一系列转基因生物安全立法充分体现了风险预防原则。
（2）个案处理原则
在欧盟看来，由于转基因生物及其产品中导入基因的来源、功能各不相同，受体生物及基因操作也可能不同，因此对转基因生物的环境释放和转基因产品的市场准入不应只采取一个宽泛的许可标准，而应该有针对性地就所有许可申请逐个进行评价。
（3）逐步进行原则
欧盟要求在实验室研究环境释放以及商业化生产与应用等每个环节上依次对转基因生物及其产品进行风险评价，并以前面的实验所积累的相关数据和经验作为确定是否进入下一个研发阶段的评价基础，即实行逐步进行原则。
（4）基于技术原则
由于对转基因生物采取谨慎态度，欧盟对转基因生物及其产品哦监管比较严格，采用的是以技术为基础的管理模式。欧盟制定了一系列相关的条例、指令和标准来管理转基因生物及产品，还包括相应的技术研究和应用过程。欧盟实行从实验室到餐桌的全程监控，使得转基因生物及其产品在整个生命周期的各个阶段都处于严密的监管之下。
3 管理体制
欧盟的生物安全管理机构主要是第十一总司（负责环境、核安全及公民保
护）、第三总司（工业总司）和第六总司（农业总司）。2002年欧洲议会和欧盟委员会通过了《关于设定食品法律一般原则与要求、设立欧洲食品安全管理局、设定食品安全事物之程序的条例》，该条例第三章明确规定了设立欧洲食品安全管理局，并对该机构的使命、权限、内部组织机构和运作程序等作了详细规定。 4 主要法律制度
欧盟有关转基因生物安全的立法很多，按其目标与功能，主要可以分为三种类型：转基因生物在封闭状态下的操作规范、转基因生物环境释放的操作规范以及转基因生物相关产品规范。
（1）《新食品和新食品成分条例》、《转基因食品与饲料条例》与许可制度
在评价与许可方面，《新食品和新食品成分条例》要求拟将其产品投放欧盟市场者即申请人在向作为产品之首次投放地的成员国提出申请的同时，将其申请呈报欧洲委员会。《转基因食品与饲料条例》明确规定，除非经过许可并满足相关的许可条件，任何人不得将转基因食品投放欧盟市场，而获准上市的转基因食品不得对人类健康、动物健康以及生态环境造成不利影响，不得误导消费者，不得在正常食用情况下给消费者带来营养上的不利影响。
（2）《关于有意向环境释放转基因生物的指令》与风险评价制度
该指令规定，在通过环境风险评价后，根据转基因生物释放目的的不同，释放许可程序可以分为两类：第一类许可程序针对不以投放市场为目的的转基因生物的释放。在该程序下，申请人需要向释放活动所在地国家的主管当局提交有关申请材料，由该主管当局听取欧盟委员会和其他成员国主管机构的意见后做出是否允许释放的决定。第二类许可程序针对以投放市场为目的的转基因生物的有意释放。在该程序下，申请人应向市场投放活动所在地国家的主管当局提交申请材料，并在不同的情形下分别由该主管当局、欧盟委员会或者欧盟理事会做出是否允许释放的决定。
（3）《转基因生物可追溯性和标识以及转基因食品和饲料产品可追溯性条例》与可追溯性条例
根据该条例，获得批准投放欧盟市场的转基因生物以及转基因生物生产的食品和饲料都要被纳入到可追溯性制度的框架之内。所谓的可追溯性制度，是指对转基因生物、转基因食品和转基因饲料在从生产、流通到消费的每个环节都进行
登记，以利于追踪其来源和去向，为此每个环节的负责人都必须如实记录其取得转基因生物、转基因食品和转基因饲料的来源及其后来的流向，依法保存该记录并将相关信息传达给后续的接受者。
（4）《转基因生物越境转移条例》和事先知情同意制度
该条例规定，对于有意释放到环境中的转基因生物的出口，出口商应在该转基因生物的首次越境转移之前，向进口国——无论其是否是《卡塔赫那生物安全议定书》的缔约方——的主管机构提交书面申请，使其可以基于科学的风险评价做出是否同意进口的决定。出口商必须对其所提供的信息的准确性负责，且只能在获得进口国主管机构的明确的书面同意后方可进行该首次越境转移。
综合以上国家和地区转基因生物安全立法与实践来看，可以得到以下一般性结论：
第一，转基因技术产业化发展的潮流总体上不可逆转，所涉及的利益关系错综复杂，生物安全问题更是充满争议。各个国家和地区在进行转基因技术研究与商业性应用的同时，普遍制定了相关的法律和指南。简言之，科技和法律是两种必要的基本手段，相辅相成，不可或缺。
第二，各个国家和地区有关转基因生物安全的立场都较为明确且富有个性，相应的立法实践和管理也具有特色。对于转基因技术的研发，各个国家都给予了高度的关注，而对于转基因生物及其产品的商业化利用，美国大力支持，欧盟及其成员严格限制，日本则采取折中的态度。
第三，在准基因技术的研发方面，美日等国家制定了研究指南等“软法”，而欧盟及其成员国则制定了具有法律约束力的“硬法”，即指令、条例、法律、法令等。
第四，转基因生物安全涉及多种复杂因素，各个国家和地区普遍建立或确定了转基因生物安全监管机构。其中，美日等国家没有专门的监管机构，而是确定了原有的相关政府机构承担转基因生物安全监管职责；欧盟及其成员国既有专门的转基因生物安全管理机构，同时又有相关的原有机构参与转基因生物安全监管。
第五，转基因生物安全问题总体上属于市场完全失灵的领域，需要政府采取合理措施加以管理。这就要求市民社会在转基因生物安全管理中发挥参与、
监督、制衡等作用。这一点在部分国家的管理实践中有所体现，如专家咨询、转基因食品标识以及公众参与环境影响评价等。
第六，风险评价往往面临科学上的确定性。通过立法明确是否遵循风险预防原则是建立转基因生物安全管理制度、有效开展转基因生物安全管理活动的重要前提。美国较为宽松的转基因生物安全管理制度和实践与其坚持的实质等同性原则和损害预防原则是吻合的，而欧盟及其成员国周密、严格的转基因生物安全管理制度与实践则体现了其所坚持的风险预防原则。
六、 我国转基因生物安全立法的现状和问题
（一）我国转基因生物安全立法的历史沿革和立法体系
由于认识不足等原因，从20世纪80年代后期到20世纪90年代初期，我国生物安全的研究和实践远远落后于生物技术的发展。进入90年代，由于我国签署了《生物多样性公约》、转基因产品进口量和消费量的巨大以及生物技术发展产生的副作用等因素的影响，政府有关部门才开始积极解决生物安全问题。总体来看，我国转基因生物安全立法的发展过程体现了“以外促内”的特点：国内立法中的许多基本原则和制度，往往不是基于我国在转基因生物安全监管中所积累的经验，而是结合国内实际情况直接从国际条约和外国立法中加以引进、移植和转化。
综合看来，我国转基因生物安全法律体系主要包括以下几个组成部分： 1 我国缔结或者参与的有关转基因生物安全的国际条约和公约，特别是《生物多样性公约》、《卡塔赫那生物安全议定书》。
2 法律中有关转基因生物安全的条款，如《种子法》第35条第3款关于转基因植物品种种子的文字标注和安全使用控制措施的规定，《农产品质量安全法》
第30条关于属于农业转基因生物的农产品应当依法进行标识的规定等。
3国务院制定的转基因生物安全行政法规，即《农业转基因生物安全管理条例》（2001，5，23）。
4国务院有关部门制定的转基因生物安全行政规章，主要包括：有关基因工程的《基因工程安全管理办法》（1993，12，24）和《烟草基因工程研究及其应用管理办法》（1998，3，26），关于农业转基因生物的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理
办法》（2002，1，5）以及《农业转基因生物加工审批办法》，关于转基因食品的《转基因食品卫生管理办法》以及关于转基因药品的《新生物制品审批办法》（1999，4，22）等。
5地方政府相关主管部门制定的规范性文件，如《深圳市农业转基因生物安全监督检查办法》
（二）我国转基因生物安全管理体制
早在1983年，我国科技部就成立了中国生物技术发展中心。在从1986年开始实施的国家高技术研究发展计划（863）计划中，生物技术是投入最多的领域之一。实际上，生物技术和产业是我国发展最快、潜力最大、与发达国家差距最小的领域之一，目前已经基本结束了技术积累阶段，进入边研究边产业化的新阶段。科技部提出未来20年的发展目标是“加速科技成果转化，培育生物新品种，使生物产业成为国民经济的支柱产业之一，并争取用15年的时间，使中国生物技术与产业化进入世界先进行列”。
我国转基因产品的应用主要集中在医药和农业领域。在医药方面，基因工程疫苗已于1992年上市，外用基因工程碱性成纤维细胞因子等也获得了良好的经济和社会效益。在农业方面，1998年，转基因抗虫棉已经过田间试验，开始商业化种植；转基因耐存储番茄也进行了商业化生产，抗病转基因水稻、小麦等也正处于最后的试验评估阶段。目前批准商业化种植的有棉花、矮牵牛花、番茄、甜椒等，其中规模最大的是抗虫棉。
在农业转基因作物与技术的发展战略上，我国采取了积极扶持、遵循程序、健康发展的思想与稳妥严格的管理措施。与生物技术的发展相比，转基因生物安全方面的法制建设相对落后。在相当长的一段时间内，我国的生物技术研究几乎处在无人管理的状态下。这对我国生物技术的良性发展以及生态环境和人类健康的保护非常不利。
目前，我国负责转基因生物安全管理的国家机构主要有环境保护部、科技部、农业部、卫生部、教育部和中国科学院等，其中最为主要的是农业部和环境保护部。
农业部是对生物技术及其产物进行安全管理的主要部门之一。它的管理体制
主要涉及以下几个部分：一是联合科技部等部门组成的部级联席会议；二是设在农业部下的农业转基因生物安全领导小组及农业转基因安全管理办公室；三是负责本行政区域范围内的农业转基因生物安全监督管理工作的县级以上地方农业行政主管部门。此外，农业部还设立了农业转基因生物安全委员会，负责农业转基因生物的安全评价工作。
环境保护部们则主要关注转基因生物在释放后引发的环境问题，其职责是研究审议国家生物物种资源保护和管理的方针、政策、法规和标准；研究审议国家生物物种资源保护的各项规划和行动计划；审议开展全国生物物种资源执法检查等重要事项。
（四）我国转基因生物安全管理基本制度
1 基因工程安全管理制度
《基因工程安全管理制度》规定由原科技部主管全国基因工程安全工作，并成立具体负责基因工程安全监督和协调的全国基因工程安全委员会。在监管措施方面，该规定确立了安全评价与等级控制制度、分类分级归口审批制度等。从事基因工程工作的单位，应当进行安全评价，并应当依据遗传工程产品适用性质和安全等级进行反类分级申报，经审批同意后方能进行相关工作。
2 农业转基因生物安全管理制度
2.1安全评价制度
该制度是生物安全法律制度中最核心的内容之一。其内容是农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在的风险。评价工作按照植物、动物、微生物三个类别，以科学为依据，以个案审查为原则，进行分级分阶段管理。
2.2生产、加工和经营许可证制度
生产转基因植物种子、种畜禽、水产苗种，应当那个取得国务院农业行政主管部门颁发的种子、种畜禽、水产苗种的生产许可证，除应当符合法律、行政法规规定的条件外，还应当符合下列条件：第一，有专门的管理人员和经营档案；第二，有相应的安全管理、防范措施；第三，国务院农业行政主管部门规定的其他条件。此外，还应建立经营档案，载明种子、种畜禽、水产苗种的来源、贮存、运输和销售去向等内容。
2.3产品进口审批制度
国家农业转基因生物安全委员会和农业转基因生物安全管理办公室负责农业转基因生物进口的安全评价以及安全管理。从境外引进转基因生物的，引进单位应向农业转基因生物安全管理办公室提出申请，根据其使用目的和安全等级提供相关材料，包括农业部规定的申请资格文件、进口安全管理登记表、引进农业转基因生物在境外已经进行了相应研究的证明文件、引进单位在引进过程中拟采取的安全防范措施。等审查合格后，由农业部颁布农业转基因生物进口批准文件。
2.4标识制度
《农业转基因生物安全管理条例》规定，列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，应当进行标识。未标识和不按规定标识的，不得进口和销售。
2.5监督检查制度
农业主管部门应当履行监督检查职责，当发现农业转基因生物对人类、动植物、生态环境存在危险时，主管部门有权宣布禁止生产、加工、经营和进口，收回农业转基因生物安全证书，销毁存在危险的农业转基因生物。
（五）我国转基因生物安全立法及实施中存在的主要问题
在我国，以《农业转基因生物安全管理条例》为主要组成部分的转基因生物安全法律体系初步形成，初步规范了转基因生物研究、试验、生产、加工、经营、进口以及相应的政府管理等活动，但相关立法及其实施仍存在一些问题。
1 缺乏法律层次的综合专门立法
我国于2005年9月6日成为《卡塔赫那生物安全议定书》的缔约方后，就需要启动将相关国际法原则和制度国内化的进程。但在目前有关转基因生物安全的国家级立法中，除了《农业转基因生物安全管理条例》这一行政法规外，其他的管理规范均属于行政规章，我国尚缺乏进行全过程管理的综合性的生物安全法律。总体看来，现在的部门规章较为凌乱，仅对生物安全的某一个方面进行规定，一旦出现重大的生物安全问题，相关部门便难以进行有效的管理。
2 缺乏有效的监管协调制度
首先，表现在条块管理，多头管理，相关政府部门之间缺乏协调与配合。目前，农业行政管理部门承担着转基因生物安全管理的主要职责，与此同时，科技、林业、卫生、环境保护、质检、食品药品监督管理等部门也在一定范围内承担着
转基因生物安全的管理职责。由于缺乏相关转基因生物安全的综合性法律，难免出现职权重叠、冲突或者缺位的情况。
其次，部门监管不力。在转基因技术研究方面，许多科研单位的实验室达不到相应的转基因生物安全保障的条件，甚至不具备从事转基因技术研究的基本条件。在转基因生物标识方面，企业有法不依，政府执法不严，造成《农业转基因生物标识管理办法》形同虚设。
再次，监管能力不足。我国用于转基因生物安全研究和管理的资金相对技术研发来说微乎其微。此外，有关转基因生物安全监管的能力建设和机构设置也很薄弱。
3监管制度覆盖不全面
第一，制度手段和管理措施不充分。现有的转基因生物安全立法建立了安全评价、许可证和标识等制度为核心的监督管理制度体系，但在越境转移的事先知情同意、公众参与、损害赔偿与责任保险等方面的制度严重不足。
第二，调整范围和环节不完整。现有阶段转基因生物安全立法调整的重点在农业领域，但随着我国生物技术和产业的迅速发展，医药、林业、野生动物等领域的转基因生物安全问题日益突出，但在这方面的立法比较薄弱。
4 信息交流不顺畅、公众参与程度低
第一，部门间尚未形成完善的信息共享机制。在多部门管理的体制下，信息交流是协调相关管理工作的关键性机制。为了避免出现管理的重复和空白，该机制尚待进一步加强和完善。
第二，公众参与原则体现不足。赋予社会公众广泛的知情权，使其对转基因生物及其产品有明晰的了解和辨别，是提高社会公众的转基因生物安全意识、保障消费者权益的重要内容。
5 相对忽视生态环境保护
现行的转基因生物安全立法制度的重心主要在于转基因产品的技术研发、市场地位和产业化的发展，对生态环境的关注较为薄弱。
八、 我国转基因生物安全立法及其完善
总体来看，我国的转基因生物安全研究和管理工作远远落后于生物技术和产业的发展，现行转基因生物安全立法及其实施中存在着一系列问题。在此情形下，
健全和完善法律层次的转基因生物安全立法是解决上述问题的必经之路。
1立法途径
为了健全和完善法律层次的转基因生物安全立法，可能的途径主要有两种：一是采取美国式的分散立法之方法，通过对现有的相关法律的修改或补充，使之能适应转基因生物安全管理。基本做法是修改《环境保护法》，针对转基因生物安全问题设立专门的章节，并在其他相关法律中增加或者完善有关转基因生物安全监管的具体内容。采用这种方式的立法难度很大，主要是因为转基因生物安全并非传统的环境问题，它除了设计生态环境和公众健康外，还涉及技术研究、产业化、国际和国内贸易等众多方面的利益关系。即使将转基因生物安全问题完全纳入到环境法的框架内，也很难适应转基因生物安全管理的需要。另外一种选择就是针对转基因生物安全问题制定新的专门法律，这是多数国家通行的做法。如欧盟有关转基因及其产品的指令和条例。
笔者倾向于制定新的专门法律，主要原因有以下几个方面：首先，比较各国的转基因生物安全立法可知，相对于分散式立法，专门立法的制度较全面，内容较为丰富，协调统一性较强，管理架构较清晰，同时有助于避免分散式立法导致的缺漏与重复的现象；其次，转基因生物安全问题比较复杂，相关主体和社会关系具有多元化的特点，我国现阶段的相关立法已积累了大量有益的经验。
2立法目标
我国转基因生物安全法律的目标，应是通过确立转基因生物安全管理体制以及相应的制度支撑体系，把转基因技术及其产物可能产生的风险降到最低限度，在保护生态环境和人类健康的同时促进生物技术研发与产业化发展顺利进行。
3管理体制
关于农业部和环保部谁更适合作为我国转基因生物安全事务的主管机构，笔者认为，环境保护部们应该优先考虑。由于农业部是我国农业产业化发展的主要规划者、推动者，若将其作为转基因生物安全事务的主管部门，会导致其角色的冲突——农业部更希望借助转基因技术来提升整个农业的产业化发展水平，而不是特别关注转基因生物及其产品带来的生态环境与人类健康方面的危险。而环保部的性质属于公共管理部门，以维护环境质量以及相关的公众健康等非经济性公共利益为使命，在对转基因生物安全进行管理的时候，通常不存在立场和利益的
冲突。
除了确定主管部门以外，省、自治区、直辖市层次上需要科技、农业、林业、卫生、质量检疫、工商行政管理等部门依法参与转基因生物的管理工作，成为转基因生物安全事务分管机构
此外，应当设立国家转基因生物安全委员会，作为转基因生物安全管理的协调机构，该委员会由国务院环境保护、科技、农业、林业、卫生、质量检疫、工商行政管理等部门的主管领导组成，主要负责协调国家转基因生物安全管理事务，并提出制定国家转基因生物安全战略、政策、法律和法规的建议等。
再者，成立国家转基因生物安全技术委员会，作为转基因生物安全管理的咨询机构。
4基本制度
我国目前的转基因生物安全立法，从规制手段来看，主要确立了安全评价、标识、监督检查、食品安全性与营养质量评价、许可证、可追溯性制度等基本制度。而未来的转基因生物安全法律应当以此为基础，进一步明确、补充和完善现有的转基因生物安全监管制度。
4.1转基因生物风险评价制度
该项制度是转基因生物安全监管的一项基本措施，其目的是评估和确定转基因生物研发、生产、加工、经营、进口等活动对生物多样性和人类健康可能产生的不利影响的状况和程度，以便相关政府部门做出国立决策。
4.2转基因食品安全评价制度
进行转基因食品安全评价是转基因食品管理的基础和核心，转基因食品评价应当遵循以科学为基础、个案分析和逐步进行等原则。
4.3转基因生物及其产品许可证制度
在从事转基因生物及其产品的研发、生产、加工和经营等活动时，除了可以依法采取报告备案方式的个别情形外，都必须事先获得相关政府主管部门的许可。
4.4转基因生物及其产品进口事先知情同意制度
《卡塔赫那生物安全议定书》要求各缔约方采取必要、合理的法律、行政和其他手段履行该议定书设定的义务，该议定书对知情同意制度作了规定。在一定
程度上，该制度会增加转基因生物及其产品进口的成本，但对保护生物多样性及其可持续利用、保护人类身体健康具有十分重要的意义。
4.5转基因生物及其产品的标识制度
转基因生物及其产品的安全性尚无定论，但从维护消费者知情权和选择权的角度出发，在现有立法的基础上，进一步确立和完善转基因生物及其产品的标识制度。
4.6转基因生物及其产品可追溯制度
这一制度在欧盟已经确立，并取得了积极的意义。在我国有必要进行学习和借鉴。
4.7应急处理和损害赔偿制度
从事转基因生物封闭研究、中间试验、环境释放、商业化利用和越境转移的，应当制定转基因生物安全事故处理应急预案并报送相关主管部门备案审查。因从事转基因生物封闭研究、中间试验、环境释放、商业化利用和越境转移等活动造成危害的，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位和个人赔偿损失，造成环境污染或者破坏的，应当支付环境生态损害赔偿金。
4.8转基因生物安全专家咨询制度
建立专家咨询制度，针对转基因生物技术及其产物可能引发的安全问题，由相关领域的专家做出技术性判断或者提出应对措施的建议，供主管机关决策参考。
4.9转基因生物安全监管公众参与制度
社会公众参与有关转基因生物安全的公共决策，不仅可以提高人们的认识水平，创造有利于转基因生物安全管理的社会氛围，同时也是现代政府管理活动的重要内容和形式。
转基因生物技术是经济发展的新引擎，它在保障粮食安全等方面具有巨大的潜力。该技术的迅猛发展正在引起世界农业结构的深刻变化，成为关系各国农产品竞争力和综合国力的重大问题。与此同时，它所可能带来的生态和健康等问题也正日益引起人们的广泛关注。特别是随着转基因技术的产业化发展，转基因生物安全等问题逐渐成为科技、产业、贸易、健康、生态环境、伦理、宗教、政治等多种因素于一身的复杂问题，面对着这样的局势和挑战，建立符合自身状况和
需求，各具特色的转基因生物安全法律与管理框架是十分必要的。我们也希望通过不断的努力与探索，可以实现这一目标。
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