UANCHAYUSIKAO
观察视点
流动摊贩，
“合法化”之后的管理难题
■观察记者 刘 静
２００９年７月２１日，国务院法制办公室公布《个体工商户条例（征求意见稿）》，广泛向社会各界征求意见。该征求意见稿规定：无固定经营场所的摊贩，可申请登记为个体工商户，在指定或者允许的区域内从事经营活动。
该条例一旦通过施行，即意味着被称为“走鬼”的全国３０００万流动摊贩有望变身成为合法的个体户，进入固定区域摆卖，城管不用再当“猫”，流动摊贩不用再当“老鼠”。然而，正是这样一个“握手言和”的条例一经透露，却引起了多方面的争议。不仅城管方面有异议，即将被“合法化”的流动摊贩也多有顾虑。
这显然是一个既合理又合法的规定，但是如何实施，又是另一个横亘在执法者面前的巨大难题。
人。
对罗亚蒙的这些担心，此次出台的征求意见稿中还有一段话：无固定经营场所的摊贩，应当在当地人民政府或者工商行政管理部门指定或者允许的区域内从事经营活动。
这也就是说，拿到营业执照的流动商贩也并不能像过去那样可以随意摆摊经营，而是要在指定的区域内活动。但这样的表述似乎意味着，无固定经营场所的流动商贩实际上也要在固定场所经营。
如何选择固定场所是个难题。杭州市城管执法局办公室负责人李敏吉说，选点要不影响交通，不影响居民生活秩序，不影响市容市貌，主城区几乎无空间可选，而城乡接合部空间大，流动摊贩又不愿意去。“固定区域划在繁华地带，这些场所是公共资源，成为流动摊贩的经营场所，是否合适？”
目前中国各个城市的流动摊贩不少于３０００万人。杭州的流动摊贩也不少，杭州城区有限的空间满足不了大量的流动摊贩。另外，即使有固定场所了，对于这些摊贩是否应该收费呢？李敏吉说，完全免费，政府要加重管理负担；收费的话，流动摊贩不愿意去，这又是矛盾的地方。
７月２１日从报纸上看到征求意见稿后，广州市城市管理综合执法局局长李廷贵也表达了同样的担心，他认为流动商贩合法化的想法很好，在当前的经济形势下有利于扩大就业。国家出台这样的政策也说明了这件事情的必要性，但要从现实的可操作性上多考虑。
“如果指定场所给流动商贩经营使用，在大城市的主城区几乎没有办法实现，因为空间太小，但若将经营场所放在偏僻处，流动商贩也不会去。流动商贩在工商部门登记注册是好事，便于管理，但
选择经营场所相对比较困难。”李廷贵
说，日常工作中每天都能接到大量关于流动商贩占道经营、影响居民生活的投诉，管理起来十分头疼。
不仅经营场所的选择是个难题，管理也将出现变化。
从城管的职能来看，无证经营的商贩才是其管理的对象，如果流动商贩合法了，该由哪个部门来管理？流动商贩的经营场所由哪个部门来划定？是工商还是城管？
“如果是工商部门给流动商贩发营业执照，那么管理者也应该是工商部门。”李廷贵说，但城市公共空间的管理是城管负责，这样一来，工商与城管之间的协调难度也会增加。
这些问题，在国务院法制办出台的文件中还没有明确的规定。
来自城管的担心
“流动商贩合法化将是城市管理不能承受之重。”全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙对“合法化”如此定调，他认为，如果真的要这么做，将会鼓励无固定场所的经营行为，城管的执法难度将明显加大，城市管理部门之间的矛盾将成倍增加。
罗亚蒙告诉记者，给流动商贩营业执照可以减轻小商小贩的经营成本，在全球经济危机、国内就业压力增大的背景下有积极的意义，应该是一项权宜之计，暂行一段时间之后就废弃，而不应该写进条例，作为国家的基本法律来执行。“公共空间是属于全体公民的，不能让给某一特定的阶层、群体。如果允许流动商贩合法经营，城市的公共空间秩序将会陷入混乱，无法管理。”罗亚蒙说，这件事情要慎重，如果要这么做，也一定要限制条件，比如允许生活困难的家庭申领这样的营业执照，而不能面向所有的
流动摊贩最关心“生存”
李先生来自山西，在北京谋求生计已经超过２０年了，现在在北京长椿街附近一个胡同里摆修鞋摊。来京初期，他曾尝试过很多行业，一直以来都是无照经营，跟城管的冲突也一直很多。他对记者说，有一次他卖葡萄，一天被城管罚了３次，罚得他都不敢再卖了，把葡萄全部倒掉。他说：“现在摆这个修鞋摊，城管管的也不是很严，还算比较安稳。”白女士也来自山西，来京时间不是很长，曾经卖过零食和小饰品，现在在一个居民区附近摆水果摊，也是无照经营。“这条胡同里的所有摊贩都没有执照。收入太少了，就像我，一个月收入８００元左右，房租要交３００元，水电费要交４０多元。就像今天，要是这些水果卖不出去，那我晚上就没有钱再去上货了。”对于《个体工商户条例（征求意见稿）》，他们听过介绍后表示赞成条例实
观察视点
施，尤其是第十条，“无固定经营场所的摊贩，应当在当地人民政府或者工商行政管理部门指定或者允许的区域内从事经营活动。”“被城管追着跑的日子太难受了，生活、收入都没有保障。”李先生说，“如果把这一区域划分为指定区域，那么我们的收入就稳定了。”
稳定是稳定了，但是摊主们又有了另一种担心：小摊贩登记为个体商户后，需要缴纳哪些税费和管理费用，如果相对集中管理，生意会不会受到影响。
在小区门口摆摊卖早点的江西人小骆表示，流动摊贩一般都是选择人们方便购买的地方，“比如小区门口，公交车站附近，如果都集中在一起，那不变成夜市了？摊位费怎么收？有钱的是不是地段好点？那还是流动好，我可以选择好的地段。”
一位卖切片哈密瓜和西瓜的摊贩则明确表示反对，“如果要集中，我肯定不去，这里就我们几个摊贩在卖，集中了，卖的人多了，价格就卖不高了。”他们认为，自己的生意主要依赖地段优势，有人流，才有客人。
罗亚蒙与流动摊贩有着长期的接触，
他们进行登记后，再通过抓阄来确定具体的摊位。
当地政府并不反对这一做法，温州市行政执法局鹿城一分局有关负责人说，摊贩公司就像是一座桥梁，一定程度上缓和了管理部门与摊贩之间的矛盾。从目前实践来看，疏导点设立后，乱摆摊的现象一定程度上得到了控制。
对于公司与城管之间的关系，鹿城一分局也强调，公司不会向城市执法管理局交纳任何费用，公司的日常管理收费是受城市执法管理局监督的，而且公司没有权力罚款，对于摊贩的任何处罚行为都属于城市执法管理局。
在南京，今年５月２０日，江苏省十一届人大常委会第九次会议通过了《南京市市容管理条例（修正案）》，在全国第一个尝试将摊点合法化运作。
南京市市容局计划，要在三年内梳理出合法摊点１万多个，但根据该条例，南京市只把经营资格限定在“本地人”范围内，只有拥有当地户口的低保户或低保边缘户才有资格申请，
观察・新闻
编辑：马小真
的合法经营的商贩数量，很多无证商贩也混在其中；一些商贩从政府手中用很低的成本获得摊位，却转租出去获得高额租金；还有一些位置不太好的经营场所，商贩不愿意去。
“流动商贩合法化的思路是对的，但应该是有序进行，千万不能变得无序。”中央民族大学法学院教授熊文钊认为，流动商贩合法化对提升城市管理水平是个机会，跟城管的工作并不是尖锐对立的。关键在于，我们的城市管理部门要开动脑筋，提高水平。
流动摊贩的“合法化”合乎情理，符合趋势。但显然法律只能解决摊贩经营的可与不可问题，摊贩能否成为一个社会的正常经营生态，并不是一个单纯性的法律地位问题，需在实施过程中加强与社会各方面的衔接磨合，也只有被社会成功接纳的摊贩，才可能跳出权宜之计的经营尴尬，以此开始真正“两厢情愿”的“流动”经营。 ■
他对流动摊贩的想法十分理解，他说：外地经营者依然
“真正的流动商贩，关心的不是‘合法无法合法化经营，化’，关心的是生存，是政府都能给些什依然需要与城管么帮助。流动商贩几乎什么都没有，但凡“斗智斗勇”。有一点门路，谁去做流动商贩？如果流在南京市的动商贩被工商合法化的成本太‘昂贵’，实践中，一些城那就会加重流动商贩的负担，把他们逼管工作人员表示，上死路。”合法化的流动商
法规实施考验政府智慧
“摊贩痼疾”几乎在每个城市都存在，在此之前已经有一些城市在进行管理流动摊贩的各种新尝试。
２００８年底，一向敢做敢为的温州人成立了全国第一家摊贩公司，“让摊贩自己管理自己”。公司实行的是股份制，大部分股东是摊贩代表。公司老板徐雪表示，公司目前不对摊贩收取管理费用，他认为，只有帮助摊贩把生意做上去，公司才可能有发展。
公司的职责大致是卫生保洁、维持秩序、为摊贩提供统一的设备等服务工作。已有好几百个摊贩报名加入，公司对
贩确实容易管理，
但随之而来的问题也出现了不少。比如在一些规定经营的场所，经营一段时间之后商贩的数量远远超过了当时允许
解决流动摊贩“合法化”后的管理问题任重道远。
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流动摊贩，
“合法化”之后的管理难题
■观察记者 刘 静
２００９年７月２１日，国务院法制办公室公布《个体工商户条例（征求意见稿）》，广泛向社会各界征求意见。该征求意见稿规定：无固定经营场所的摊贩，可申请登记为个体工商户，在指定或者允许的区域内从事经营活动。
该条例一旦通过施行，即意味着被称为“走鬼”的全国３０００万流动摊贩有望变身成为合法的个体户，进入固定区域摆卖，城管不用再当“猫”，流动摊贩不用再当“老鼠”。然而，正是这样一个“握手言和”的条例一经透露，却引起了多方面的争议。不仅城管方面有异议，即将被“合法化”的流动摊贩也多有顾虑。
这显然是一个既合理又合法的规定，但是如何实施，又是另一个横亘在执法者面前的巨大难题。
人。
对罗亚蒙的这些担心，此次出台的征求意见稿中还有一段话：无固定经营场所的摊贩，应当在当地人民政府或者工商行政管理部门指定或者允许的区域内从事经营活动。
这也就是说，拿到营业执照的流动商贩也并不能像过去那样可以随意摆摊经营，而是要在指定的区域内活动。但这样的表述似乎意味着，无固定经营场所的流动商贩实际上也要在固定场所经营。
如何选择固定场所是个难题。杭州市城管执法局办公室负责人李敏吉说，选点要不影响交通，不影响居民生活秩序，不影响市容市貌，主城区几乎无空间可选，而城乡接合部空间大，流动摊贩又不愿意去。“固定区域划在繁华地带，这些场所是公共资源，成为流动摊贩的经营场所，是否合适？”
目前中国各个城市的流动摊贩不少于３０００万人。杭州的流动摊贩也不少，杭州城区有限的空间满足不了大量的流动摊贩。另外，即使有固定场所了，对于这些摊贩是否应该收费呢？李敏吉说，完全免费，政府要加重管理负担；收费的话，流动摊贩不愿意去，这又是矛盾的地方。
７月２１日从报纸上看到征求意见稿后，广州市城市管理综合执法局局长李廷贵也表达了同样的担心，他认为流动商贩合法化的想法很好，在当前的经济形势下有利于扩大就业。国家出台这样的政策也说明了这件事情的必要性，但要从现实的可操作性上多考虑。
“如果指定场所给流动商贩经营使用，在大城市的主城区几乎没有办法实现，因为空间太小，但若将经营场所放在偏僻处，流动商贩也不会去。流动商贩在工商部门登记注册是好事，便于管理，但
选择经营场所相对比较困难。”李廷贵
说，日常工作中每天都能接到大量关于流动商贩占道经营、影响居民生活的投诉，管理起来十分头疼。
不仅经营场所的选择是个难题，管理也将出现变化。
从城管的职能来看，无证经营的商贩才是其管理的对象，如果流动商贩合法了，该由哪个部门来管理？流动商贩的经营场所由哪个部门来划定？是工商还是城管？
“如果是工商部门给流动商贩发营业执照，那么管理者也应该是工商部门。”李廷贵说，但城市公共空间的管理是城管负责，这样一来，工商与城管之间的协调难度也会增加。
这些问题，在国务院法制办出台的文件中还没有明确的规定。
来自城管的担心
“流动商贩合法化将是城市管理不能承受之重。”全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙对“合法化”如此定调，他认为，如果真的要这么做，将会鼓励无固定场所的经营行为，城管的执法难度将明显加大，城市管理部门之间的矛盾将成倍增加。
罗亚蒙告诉记者，给流动商贩营业执照可以减轻小商小贩的经营成本，在全球经济危机、国内就业压力增大的背景下有积极的意义，应该是一项权宜之计，暂行一段时间之后就废弃，而不应该写进条例，作为国家的基本法律来执行。“公共空间是属于全体公民的，不能让给某一特定的阶层、群体。如果允许流动商贩合法经营，城市的公共空间秩序将会陷入混乱，无法管理。”罗亚蒙说，这件事情要慎重，如果要这么做，也一定要限制条件，比如允许生活困难的家庭申领这样的营业执照，而不能面向所有的
流动摊贩最关心“生存”
李先生来自山西，在北京谋求生计已经超过２０年了，现在在北京长椿街附近一个胡同里摆修鞋摊。来京初期，他曾尝试过很多行业，一直以来都是无照经营，跟城管的冲突也一直很多。他对记者说，有一次他卖葡萄，一天被城管罚了３次，罚得他都不敢再卖了，把葡萄全部倒掉。他说：“现在摆这个修鞋摊，城管管的也不是很严，还算比较安稳。”白女士也来自山西，来京时间不是很长，曾经卖过零食和小饰品，现在在一个居民区附近摆水果摊，也是无照经营。“这条胡同里的所有摊贩都没有执照。收入太少了，就像我，一个月收入８００元左右，房租要交３００元，水电费要交４０多元。就像今天，要是这些水果卖不出去，那我晚上就没有钱再去上货了。”对于《个体工商户条例（征求意见稿）》，他们听过介绍后表示赞成条例实
观察视点
施，尤其是第十条，“无固定经营场所的摊贩，应当在当地人民政府或者工商行政管理部门指定或者允许的区域内从事经营活动。”“被城管追着跑的日子太难受了，生活、收入都没有保障。”李先生说，“如果把这一区域划分为指定区域，那么我们的收入就稳定了。”
稳定是稳定了，但是摊主们又有了另一种担心：小摊贩登记为个体商户后，需要缴纳哪些税费和管理费用，如果相对集中管理，生意会不会受到影响。
在小区门口摆摊卖早点的江西人小骆表示，流动摊贩一般都是选择人们方便购买的地方，“比如小区门口，公交车站附近，如果都集中在一起，那不变成夜市了？摊位费怎么收？有钱的是不是地段好点？那还是流动好，我可以选择好的地段。”
一位卖切片哈密瓜和西瓜的摊贩则明确表示反对，“如果要集中，我肯定不去，这里就我们几个摊贩在卖，集中了，卖的人多了，价格就卖不高了。”他们认为，自己的生意主要依赖地段优势，有人流，才有客人。
罗亚蒙与流动摊贩有着长期的接触，
他们进行登记后，再通过抓阄来确定具体的摊位。
当地政府并不反对这一做法，温州市行政执法局鹿城一分局有关负责人说，摊贩公司就像是一座桥梁，一定程度上缓和了管理部门与摊贩之间的矛盾。从目前实践来看，疏导点设立后，乱摆摊的现象一定程度上得到了控制。
对于公司与城管之间的关系，鹿城一分局也强调，公司不会向城市执法管理局交纳任何费用，公司的日常管理收费是受城市执法管理局监督的，而且公司没有权力罚款，对于摊贩的任何处罚行为都属于城市执法管理局。
在南京，今年５月２０日，江苏省十一届人大常委会第九次会议通过了《南京市市容管理条例（修正案）》，在全国第一个尝试将摊点合法化运作。
南京市市容局计划，要在三年内梳理出合法摊点１万多个，但根据该条例，南京市只把经营资格限定在“本地人”范围内，只有拥有当地户口的低保户或低保边缘户才有资格申请，
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编辑：马小真
的合法经营的商贩数量，很多无证商贩也混在其中；一些商贩从政府手中用很低的成本获得摊位，却转租出去获得高额租金；还有一些位置不太好的经营场所，商贩不愿意去。
“流动商贩合法化的思路是对的，但应该是有序进行，千万不能变得无序。”中央民族大学法学院教授熊文钊认为，流动商贩合法化对提升城市管理水平是个机会，跟城管的工作并不是尖锐对立的。关键在于，我们的城市管理部门要开动脑筋，提高水平。
流动摊贩的“合法化”合乎情理，符合趋势。但显然法律只能解决摊贩经营的可与不可问题，摊贩能否成为一个社会的正常经营生态，并不是一个单纯性的法律地位问题，需在实施过程中加强与社会各方面的衔接磨合，也只有被社会成功接纳的摊贩，才可能跳出权宜之计的经营尴尬，以此开始真正“两厢情愿”的“流动”经营。 ■
他对流动摊贩的想法十分理解，他说：外地经营者依然
“真正的流动商贩，关心的不是‘合法无法合法化经营，化’，关心的是生存，是政府都能给些什依然需要与城管么帮助。流动商贩几乎什么都没有，但凡“斗智斗勇”。有一点门路，谁去做流动商贩？如果流在南京市的动商贩被工商合法化的成本太‘昂贵’，实践中，一些城那就会加重流动商贩的负担，把他们逼管工作人员表示，上死路。”合法化的流动商
法规实施考验政府智慧
“摊贩痼疾”几乎在每个城市都存在，在此之前已经有一些城市在进行管理流动摊贩的各种新尝试。
２００８年底，一向敢做敢为的温州人成立了全国第一家摊贩公司，“让摊贩自己管理自己”。公司实行的是股份制，大部分股东是摊贩代表。公司老板徐雪表示，公司目前不对摊贩收取管理费用，他认为，只有帮助摊贩把生意做上去，公司才可能有发展。
公司的职责大致是卫生保洁、维持秩序、为摊贩提供统一的设备等服务工作。已有好几百个摊贩报名加入，公司对
贩确实容易管理，
但随之而来的问题也出现了不少。比如在一些规定经营的场所，经营一段时间之后商贩的数量远远超过了当时允许
解决流动摊贩“合法化”后的管理问题任重道远。
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