南盟地区的反恐合作机制及其影响
王伟华
【英文标题】The Anti-terrorism Cooperation Machanism in South Asia and Its Influence
【作者简介】王伟华，上海国际问题研究院。
【内容提要】 南亚是国际恐怖主义活动的重灾区之一，“9·11”事件后该地区的各类恐怖袭击活动更加频繁。南亚的恐怖主义活动具有非常明显的跨境背景。地区反恐合作是南亚区域合作联盟加强政治安全合作的重要内容。这一合作的逐步展开和深化将有助于南亚地区的稳定和发展，对该地区国家间关系产生深远影响，并将大大提升南盟的政治地位和发言权。南盟地区反恐合作机制的加强对于中国的国家安全也具有积极意义，并为中国参与南亚地区合作提供了更加广阔的舞台。
【关 键 词】南盟/反恐/地区合作/影响
恐怖袭击正日益成为南亚区域合作联盟（以下简称南盟）国家面临的重大安全挑战，特别对印度和巴基斯坦更是如此。①与直接人员伤亡和财产损失相比，恐怖主义活动所带来的后续效应，特别是对国家间关系和地区安全的消极影响更为严重。
南亚恐怖主义在本质上具有非常突出的跨境背景，这是所有问题关于次大陆恐怖主义讨论的核心。②在应对恐怖主义的安全挑战方面，南亚日益成为一个“安全复合体”，迫切需要在地区层面，特别是在南盟框架内建立有效的多边合作机制。
一、“安全复合体”与反恐背景下南亚的安全地区化
“安全复合体”的概念是英国学者布赞最先提出的。经过不断的修正，布赞最终将“安全复合体”定义为：“一组单元，它们的安全化、非安全化的主要过程或者两者被紧密地联系在一起，以致其安全问题不能彼此分开的合理分析或解决。”③“9·11”事件发生以前，南亚地区的安全局势是否稳定在很大程度上取决于印度与其他南亚国家之间的双边关系是否稳定，其中，印巴关系是本地区所有双边关系中最重要的一对。从地缘政治的现实和南亚国际关系的历史来看，由于印度与所有南亚国家都有这样或那样的矛盾，因而其在南亚的地区安全中居于首要地位。如果印度没有一个处理与邻国关系的全面政策，南亚地区的安全就不能从整体上得到保障。进入21世纪以来，南盟的一体化进程加快了速度，取得了初步的进展。④随着恐怖主义的威胁日益上升，反恐成为本地区成员国的重要议程。
南亚成为反恐意义上的“安全复合体”既有来自地区外部的压力，也有内生恐怖主义的威胁。“9·11”事件发生后，在反恐的旗帜下，美国发动了针对“基地”组织及其庇护者阿富汗塔利班政权的战争。南亚首当其冲成为全球反恐战争的主要战场。美国将恐怖主义和大规模杀伤性武器及其技术的结合确定为其面临的最严重威胁，⑤以在反恐问题上的立场画线，区分敌人和朋友。在极短的时间内，美国就建立了以其为首的全球反恐志愿者联盟。印度借机加强与美国日益紧密的战略伙伴关系。在美国的压力下，穆沙拉夫政府经过权衡利弊，不得不与阿富汗塔利班政权断绝关系，加入美国的全球反恐联盟，再次成为前线国家。⑥ 然而，“9·11”事件之后这一地区的各类恐怖主义袭击活动更加频繁，突出表现在以“基地”组织和塔利班为主要代表的伊斯兰极端势力的恐怖活动在印度、巴基斯坦、孟加拉国和阿富汗等南亚主要国家的猖獗。上述国家最近几年都发生了比较严重的大规模恐怖袭击事件，而且还在呈上升趋势。2007年，巴基斯坦共发生了57次自杀式恐怖袭击，导致658人死亡；阿富汗则发生了160次自杀式恐怖袭击，导致836人死亡。⑦同样在2007年，印度有超过2300人死于
伊斯兰极端分子发动的恐怖袭击。⑧2008年上半年，巴基斯坦和阿富汗又分别发生了25次和76次自杀式恐怖袭击事件，并分别导致332人和466人死亡。 从区域内部来看，南亚是国际恐怖主义活动的重灾区之一，恐怖主义对南盟大多数成员国形成严峻挑战，对南亚地区的稳定与发展构成严重威胁。南亚的恐怖分子和反政府组织已经在他们之间建立起有一定规模和影响的跨国合作，涵盖联合训练、转移武器和弹药、分享经验、探讨意识形态问题等。
上述事实表明，恐怖活动在南亚并未得到有效的遏制，反而更加猖獗。首先，伊斯兰极端恐怖袭击的地区化扩散。在原有各种暴力冲突的基础上，与伊斯兰宗教极端主义相关的恐怖主义行动日益突出。其次，恐怖主义活动在南亚地区的跨境趋势日益显著，包括恐怖主义分子的跨境流动、资金和人员的跨境征集、恐怖主义活动的跨境实施以及恐怖组织的跨境合作等。再次，恐怖主义袭击往往引发南亚国家间的信任危机。发生在地区内任何国家的恐怖主义活动总会引起地区内国家间关系的相对紧张，显现各国之间缺乏政治信任。如2008年7月印度驻阿富汗大使馆被炸事件给印巴第五轮全面和谈进程蒙上了阴影，显示恐怖袭击事件对地区内国家间信任关系的消极影响是非常明显的。孟买恐怖袭击事件对双边关系的打击则更为严重，为逐渐缓和的印巴关系带来一股寒流，并直接影响到了美国在阿富汗的反恐战争。
二、地区反恐合作：理论与现实要求
从区域一体化的发展模式来看，区域合作往往始自低政治功能性领域合作，如经贸合作、技术转让、人员往来、文化交流等。由于这些领域的政治敏感性较低，可以避免触及成员国之间的政治分歧，有利于培养地区内部成员国之间的政治互信，从而为区域一体化的进一步深化奠定基础。地区合作是一个整体概念，经济性的地区合作机制必然要求相应的政治和安全合作机制作为辅助。而且从经济学的角度看，如果缺乏可靠的安全保障和稳定的政治环境，地区经济合作也将会面临比较大的交易成本和风险。
随着冷战后经济全球化的深入发展，国家威胁来源逐渐多样化。在传统安全威胁依然存在的同时，非国家行为体的兴起将非传统安全引入国际政治中。在非传统安全领域，恐怖主义的表现尤为突出，特别是“9·11”事件以来，恐怖主义成为人类面临的共同挑战，反恐不仅关系到国家的稳定和发展，更关乎地区乃至全球的稳定和发展。以恐怖主义为主要代表的非传统安全威胁，正对普通民众的心理带来更为现实和直接的恐惧感。与传统的国家间或国家集团间的直接军事对抗有所不同，恐怖主义对于一般民众日常生活的心理影响远远大于前者。恐怖组织作为次国家行为体，与国家行为体所进行的对抗是不对称的。国际恐怖主义活动更具有跨国性、隐蔽性和流动性的特征，往往利用国家间的矛盾和冲突，使得单个国家很难通过自己的力量获得安全。因而传统安全和非传统安全的获取与长期维护需要机制性的安排。恐怖主义跨国性活动导致了安全威胁的地区性爆发，这使得新型的区域性安全合作机制越来越被人们所重视，并在实践中被采纳。 日益严峻的地区内跨国恐怖主义形势对地区反恐合作机制的建立提出了迫切的要求。作为南亚地区惟一有效的地区合作机制，南盟缺乏在政治安全领域内完善的地区反恐合作机制。南盟需要突破自我的固有限制，实质性地将合作的领域从经济与社会逐步扩展到政治与安全。在这一过程中，建立地区反恐合作机制将会成为南盟进行政治转型和升级的一个突破口。
三、南盟地区反恐合作的历史进程
南盟的基本目标是通过联合行动，加速成员国之间的经济和社会发展进程。南盟框架内的合作是建立在尊重以下原则基础之上的，即主权平等，领土完整，政治独立，不干涉别国内政。南盟框架内的合作将是对现有双边和多边合作安排的补充和继续。⑨
南盟作为南亚地区惟一的区域合作组织，尽管在成立之初就一直希望建立地区反恐合作机制，但从历史的角度来看，其在反恐领域的合作还需要进一步拓展和充实。南盟在反恐问题上虽然进行了努力，但总体效果并不尽如人意。主要表
现在签订的条约文本和各种倡议在具体的合作领域内无法得到有效的落实。在《南盟打击恐怖主义地区协定》（以下简称《协定》）签订了大约20年之后，2007年的新德里峰会才第一次谈论其条款的落实问题。南盟各成员国对恐怖主义的定义看法迥异，南盟恐怖主义监察机构一直无法有效工作，大部分关于南亚恐怖主义的信息和知识是由遍布次大陆的学术研究机构和公民社会组织而非南盟的反恐机构所提供。⑩到目前为止，南盟地区反恐合作机制建设大致经历了以下三个阶段：
1.起始阶段（1985-2001年）。本阶段的主要标志是《协定》的签订，为南盟地区反恐合作机制的建设确立了基本框架。1985年12月，第一次南盟达卡峰会结束时发表了一份联合新闻公报。这是南盟地区反恐合作机制建设的萌芽。以后历次南盟峰会所发表的宣言和新闻公报中都将恐怖主义作为对地区安全的重要威胁之一，并呼吁南盟各成员国共同努力，以合作应对这一严重阻碍区域经济合作有效开展的共同敌人。(11)
遵照第一次南盟达卡峰会的精神，《协定》于1987年11月4日签订，在所有成员国批准之后于1988年8月22日开始生效。这是南盟对于地区安全的一个重大贡献。《协定》的签订和批准，为引渡或起诉涉嫌实施恐怖主义犯罪行为的个人提供了帮助，使信息、情报和反恐预防行动的技术交换成为可能。《协定》的签订为南盟地区反恐合作机制的建设提供了基本的框架安排，具有重要象征意义，但其后的落实却由于南盟成员国之间的关系紧张而基本陷入停滞。
2.发展阶段（2002-2004年）。这一阶段的主要标志是《南盟打击恐怖主义附加议定书》（以下简称《议定书》）的通过。“9·11”事件后，南盟各国开始面临新一轮更大规模的恐怖主义威胁，严峻的形势迫切需要各国通力合作，共同应对挑战。2004年南盟伊斯兰堡峰会通过了《议定书》，目的在于对《协定》进行加强和补充，特别是打击金融领域内的恐怖主义犯罪行为，切断恐怖主义活动的资金来源。2006年1月12日南盟成员国完成了批准程序，《议定书》开始
生效。《议定书》的通过反映了国际反恐大背景对南亚地区反恐合作的推动和促进作用。
3.最新进展（2005年至今）。这一阶段以南盟内政部长会议的召开和警察事务会议的恢复为主要标志，显示南盟地区反恐合作在具体操作层面逐步展开。第一次南盟内政部长会议于2006年5月在孟加拉国首都达卡举行。会议专门商讨如何对付日益猖獗的恐怖活动，并达成了在地区范围内加强合作的9项决定，其中包括联手打击武装恐怖活动和毒品走私活动，重新启动地区性的有关机构，交换情报和分享打击恐怖活动的经验等，以确保该地区的和平、稳定与安全。 第二次南盟内政部长会议于2007年10月在印度首都新德里举行。南盟内政部长会议呼吁成员国有效地加强反恐机制，认为恐怖主义仍然严重威胁南亚地区的和平与发展。南盟将进一步加强成员国之间的反恐合作，增加定期交换反恐情报和人员的交流。南盟还将在打击跨界犯罪、洗钱、贩卖毒品和人口、走私武器和制造假币等领域加强合作，为南亚地区经济的发展创造一个安全的环境。南盟内政部长会议讨论了落实《协定》及《议定书》和《南盟毒品与精神药物协定》
(12)的相关问题。会议还讨论加强南盟恐怖主义犯罪监察机构和南盟毒品犯罪监察机构(13)的工作，以及加强南盟和联合国毒品与犯罪办公室及东盟在这些方面的合作。
此外，南盟警察事务合作会议到目前为止也已经举行了6次。(14)虽然这一南盟各成员国最高警官之间的年度会晤机制早在1996年就建立了，但第三年就被迫中断，陷入停滞状态。“9·11”事件的发生为该机制的重新启动提供了契机，南盟成员国开始重新重视南盟警察事务合作会议。2002年至2007年，共召开了4次会议。警察事务会议讨论的主要内容是如何在成员国警察机构之间开展网络化工作，并做出与之相关的一系列重要安排，目前基本上还处于对各种文件的修订阶段。主要的议题包括：建立独立的南盟警察组织，防止有组织犯罪、吸毒、贩毒、洗钱，提供警察培训装备等。
2008年南盟科伦坡峰会将反恐问题作为会议讨论重点之一，南盟各国领导人就加强司法合作、引渡恐怖分子等问题进行磋商，以推动当前的南亚反恐机制向前发展。经过艰难的谈判，会议通过了《南盟司法互助协定》，该协定计划为成员国安全力量之间更大程度的合作提供了法律框架，以便应成员国的请求追踪、逮捕、移交犯罪分子和恐怖分子。2007年4月第14届南盟峰会上，与会领导人提出南盟进入第三个10年后，将从宣言阶段向落实阶段过渡。今后南盟发展的重点是对已经签订的条约进行具体落实，使区域合作的成果真正惠及南盟各国人民。
四、以地区反恐合作为基础的南盟政治安全合作及影响
地区反恐合作为南盟在政治安全合作领域逐步向前推进提供了契机，南盟正在从最初主要强调经济和社会合作的地区一体化组织向经济社会与政治安全并重的地区合作组织转变。影响这一转型过程的主要因素包括：南盟本身的方向定位，以印巴冲突为主的内部矛盾和来自美国等外部力量的干扰。
作为一项应对区域社会、政治和经济问题的有组织的集体行动途径，从1985年正式成立开始，南盟一直试图扮演双重角色，一方面是地区信任措施的建设者，另一方面是地区经济合作的推动者。但南盟在这两方面都没有达到令人满意的目标。冷战结束后，全球和地区的深刻变动在影响着南盟的发展。南盟也开始调整政策，注重加强与周边主要地区组织，诸如东盟、环印度洋地区合作联盟以及环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议等在贸易、投资、技术、运输、通信、能源、旅游和渔业等领域的合作。然而，经济合作的加强似乎导致了对南亚地区及其面临的战略和安全问题的忽视。南盟除继续在亚洲区域经济合作中发挥更大的作用，还要确保地区稳定，以便为其实现经济目标提供保障。在这一背景下，南盟成员国应改变对于南盟只重经济合作的固有看法，在确保其原有经济和社会合作这一基本定位的基础上，尽快完善地区政治安全合作机制，以应对恐怖主义的挑战。可以说，南盟对自身的未来定位直接影响着地区反恐合作机制的前景。
南盟成员国之间的矛盾，特别是印巴之间的矛盾是影响地区反恐合作能否取得进展的另一个重要因素。在开展区域合作方面，印度与其他南亚国家之间的矛盾归根到底是政治互信问题：印度是否不再担心南盟是其他弱小国家联合起来抗衡自己的一个平台；其他国家是否不再担心印度在南盟中必然的超级地位对其安全构成威胁。有专家认为，南盟发展不顺利应与印度在该地区的压倒性存在有关，其他6个小国都与之存在陆上或者海上边界(15)。印度在地区的主导地位导致了不平等的地缘和人口结构。巨大的经济差异，持续有时甚至恶化的战略冲突和分歧，以及内在的政治不平衡，都让弱小的邻国感到印度在本地区的威胁，它们的外交政策必定要寻求区域外的帮助来抗衡印度这个区域性大国。对于邻国，特别是弱小国家来说，问题的根源在于对印度地区霸权主导地位的恐惧和疑虑。 由于《协定》没有达到预期的效果，南盟许多成员国都转而寻求通过双边途径开展反恐合作。印巴两国也不例外，两国都是恐怖主义的受害者，反恐是两国的共同任务。巴基斯坦和39个国家建立了反恐合作的正式机制。(16)印度在2000年与美国建立了反恐联合工作组，截至2007年底已经召开了9次会议。此外，印度还与另外15个国家建立了反恐联合工作组。在多边层次上，印度则与欧盟及“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”国家建立了反恐联合工作组。(17)而就南盟内部成员国之间的反恐合作而言，双边层次上的反恐合作机制也比地区层次上的更为活跃。作为印巴全面和谈的一部分，两国之间于2006年9月建立了定期的反恐磋商机制，目前已进行了多轮会谈。双边合作成为南盟成员国在反恐领域的优先选择，反过来又导致地区级别上的多边合作缺乏动力。
鉴于阿富汗是美国及其盟国在这一地区进行反恐战争的主战场，巴基斯坦是美军和国际安全援助部队的主要物资补给通道(18)，印度是阿富汗重建的重要参与力量，因而美国以及北约的态度对于南盟地区反恐合作机制建设的未来不可忽视。它们是否愿意看到南盟这个地区超国家力量的崛起呢？尽管美国及其盟国也许会认为南盟政治安全合作加强将会有助于其在阿富汗及南亚的反恐利益，但这
种崛起很可能会削弱目前美国及其北约盟国在阿富汗所扮演的主导角色。作为非传统安全领域内的重要合作内容，反恐合作只是一种特殊形式，是介于经济、社会合作与更高层次的政治与安全合作的过渡。反恐领域的紧密合作若取得成功，将会推动南盟政治整合的进程向一个更高的层次快速发展。目前上海合作组织在中亚地区正发挥日益重要的作用，特别是在反恐领域，不仅建立了地区反恐中心，而且多次举行了成员国之间的联合军事演习。未来南盟若政治整合顺利，则上合组织和南盟将会对美国和北约在中亚和南亚结合部的存在造成地缘政治上的战略挤压。从这个意义上来说，美国和北约一方面愿意看到印巴等南亚国家之间展开更为紧密的反恐合作，以帮助其阿富汗反恐战争的顺利进行；另一方面，势必会对南盟在实现真正的政治安全整合后削弱其在该地区的战略利益有所顾忌。
五、南盟地区反恐合作对中国的意义
当前，恐怖袭击事件对南亚地区安全稳定的影响不断上升，南亚地区反恐斗争面临长期和艰巨的挑战，在南盟框架内建立和完善有效的地区反恐合作机制显得尤为迫切。
地区反恐合作机制的建立和完善是南盟加强政治安全合作的重要内容。南盟政治安全合作的逐步展开和深化将会大大提升南盟的政治地位和发言权，有助于南亚地区的稳定和发展，并对地区关系产生深远影响。作为在这一地区有重要影响的大国，中国理当认真观察其发展，并在此基础上制定适当的南亚政策。 首先，南盟地区反恐合作机制的加强对于中国的国家安全利益具有正面意义。通过地区反恐合作机制，南盟国家的反恐能力将得到进一步的提高。这将有助于中国与南盟成员国一起合作打击极端主义、分离主义与恐怖主义等“三股势力”的跨国活动，从而实现维护中国西部边疆稳定的安全利益。与新疆接壤的巴基斯坦、印度、阿富汗等暴力恐怖事件多发的南亚国家已成为“东突”等暴力恐怖组织的新落脚点。近两年，新疆发生的恐怖暴力事件，几乎都在南部的喀什、和田、阿克苏地区。如何与南亚诸国密切反恐合作，采取有效措施，清除恐怖组
织赖以生存的土壤，极为迫切。
其次，南盟地区影响力的提升将有助于中国周边战略环境的改善。冷战结束后，美俄势力暂时退出南亚，美国借助“9·11”事件后的反恐战争重新进入中亚与南亚，同时北约的力量也进入阿富汗。就目前美中之间的战略互信水平来看，美国和北约力量在中亚和南亚的长期存在，客观上可能会对中国形成一定的战略压力。南盟政治影响力的增强将缓解这种战略压力，从而使该地区主要力量之间的权力博弈趋于平衡。
最后，中国参与南亚地区合作将获得更加广阔的外交舞台。积极参与周边地区合作是中国改革开放30年来重要的外交成果之一，也是未来中国周边外交的重要指导原则。(19)实践表明，通过对地区性多边机制的积极参与，中国成功地维护了周边稳定和睦邻友好。随着南盟地区反恐合作机制的不断加强，南盟政治安全合作出现了新的前景，这为中国积极参与南亚地区合作，推动中国与南盟各成员国关系的全面发展，提供了新的机遇。
注释：
①2008年下半年，两国分别发生了可以被称为各自国家“9·11”事件的重大恐怖袭击事件。9月21日，位于巴基斯坦首都伊斯兰堡的万豪酒店发生自杀式恐怖袭击，造成重大人员伤亡和精神创伤。11月26日至29日，恐怖分子在印度孟买针对泰姬陵酒店等十多个目标同时发动恐怖袭击，袭击活动持续了长达59个小时，导致至少171人死亡，近300人受伤。
②Mahendra P. Lama, "Saarc Summit 2008", http://www.
dailymirror.lk/DM_BLOG/Sections/frmNewsDetailView.aspx?ARTID=22249. ③Barry Buzan, Ole Weaver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner, 1998, pp. 16-19.
④王伟华：《曙光初现的南亚区域经济合作》，杨洁勉等著：《大整合：亚洲区域经济合作的趋势》，天津人民出版社，2007年版，第199-225页。
⑤The White House, the National Security Strategy of the United States of America, Sep. 17, 2002.
⑥关于穆沙拉夫总统对巴基斯坦参加美国领导的反恐战争的利弊分析，参见Pervez Musharraf, In the Line of Fire: A Memoir, Simon & Schuster UK Ltd, 2006, pp. 201-204。
⑦The News, Pakistan, July 10, 2008.
⑧The Office of the Coordinator for Counterterrorism, Country Reports on Terrorism, Department of the States, the United States, April 30,2008. ⑨Ross Masood Hussain, 'SAARC 1985-1995: A Review and Analysis of Progress', in Eric Gonsalves and Nancy Jetly (eds.), The Dynamics of South Asia: Regional Cooperation and SAARC, New Delhi: Sage Publications, 1999, p. 21.
⑩Mahendra P. Lama, "Saarc Summit 2008", http:
//www.dailymirror.lk/DM_BLOG/Sections/frmNewsDetailView.aspx? ARTID=22249.
(11)南盟历届峰会宣言及新闻公报参见南盟官方网站，
http://www.saarc-sec.org/main.php。
(12)该协定于1990年11月南盟第五次峰会时在马尔代夫首都马累签订，1993年9月15日在被所有成员国批准后开始生效。它旨在地区层次上对有关的国际公约和本地区会员国之间的合作进行加强和补充，把普遍接受的关于引渡和起诉的原则整合入各自国家的法律制度，协定设想在成员国之间开展最广泛的司法互助措施，对毒品犯罪进行调查、起诉和审判。
(13)南盟毒品犯罪监察机构1992年在斯里兰卡首都科伦坡成立。该机构的目标是收集、分析和提供与本地区毒品犯罪相关的信息。
(14)第一次于1996年7月在科伦坡举行，第二次是1997年9月在马累，第
三次是2002年8月在加德满都，第四次是2004年4月在伊斯兰堡，第五次是2006年5月在达卡，第六次是2007年10月在新德里。
(15)南盟目前的共有包括印度在内的8个成员国，只有2007年正式参与南盟的阿富汗与其不存在陆上或海上边界。
(16)"Pakistan envisages SAARC to be effective regional body: Qureshi", Associated Press of Pakistan, Jul. 31, 2008. http://www. app. com. pk/en_/index.php? option=com_content&task=view&id=47121.
(17)The Office of the Coordinator for Coanter-terrorism, Country Reports on Terrorism, Department of the States, the United States, April 30,2008.
(18)自从2001年美国发动了阿富汗战争后，驻阿美军及北约部队所需要的大量后勤物资主要依靠陆路进行运输：占总量75%以上的各类物资首先要通过海运抵达巴基斯坦南部港口卡拉齐，然后就被装进没有任何标识的普通集装箱内，由大卡车经开伯尔山口送入阿富汗境内。2008年12月7日，驻阿富汗美军和北约部队设在巴基斯坦境内的两个后勤转运站几乎同时遭武装分子偷袭，至少有160辆大货车被炸毁。这是驻阿美军后勤补给线遭受的最惨痛损失。
(19)王毅：《与邻为善，以邻为伴》，载《求是》，2003年第4期。
南盟地区的反恐合作机制及其影响
王伟华
【英文标题】The Anti-terrorism Cooperation Machanism in South Asia and Its Influence
【作者简介】王伟华，上海国际问题研究院。
【内容提要】 南亚是国际恐怖主义活动的重灾区之一，“9·11”事件后该地区的各类恐怖袭击活动更加频繁。南亚的恐怖主义活动具有非常明显的跨境背景。地区反恐合作是南亚区域合作联盟加强政治安全合作的重要内容。这一合作的逐步展开和深化将有助于南亚地区的稳定和发展，对该地区国家间关系产生深远影响，并将大大提升南盟的政治地位和发言权。南盟地区反恐合作机制的加强对于中国的国家安全也具有积极意义，并为中国参与南亚地区合作提供了更加广阔的舞台。
【关 键 词】南盟/反恐/地区合作/影响
恐怖袭击正日益成为南亚区域合作联盟（以下简称南盟）国家面临的重大安全挑战，特别对印度和巴基斯坦更是如此。①与直接人员伤亡和财产损失相比，恐怖主义活动所带来的后续效应，特别是对国家间关系和地区安全的消极影响更为严重。
南亚恐怖主义在本质上具有非常突出的跨境背景，这是所有问题关于次大陆恐怖主义讨论的核心。②在应对恐怖主义的安全挑战方面，南亚日益成为一个“安全复合体”，迫切需要在地区层面，特别是在南盟框架内建立有效的多边合作机制。
一、“安全复合体”与反恐背景下南亚的安全地区化
“安全复合体”的概念是英国学者布赞最先提出的。经过不断的修正，布赞最终将“安全复合体”定义为：“一组单元，它们的安全化、非安全化的主要过程或者两者被紧密地联系在一起，以致其安全问题不能彼此分开的合理分析或解决。”③“9·11”事件发生以前，南亚地区的安全局势是否稳定在很大程度上取决于印度与其他南亚国家之间的双边关系是否稳定，其中，印巴关系是本地区所有双边关系中最重要的一对。从地缘政治的现实和南亚国际关系的历史来看，由于印度与所有南亚国家都有这样或那样的矛盾，因而其在南亚的地区安全中居于首要地位。如果印度没有一个处理与邻国关系的全面政策，南亚地区的安全就不能从整体上得到保障。进入21世纪以来，南盟的一体化进程加快了速度，取得了初步的进展。④随着恐怖主义的威胁日益上升，反恐成为本地区成员国的重要议程。
南亚成为反恐意义上的“安全复合体”既有来自地区外部的压力，也有内生恐怖主义的威胁。“9·11”事件发生后，在反恐的旗帜下，美国发动了针对“基地”组织及其庇护者阿富汗塔利班政权的战争。南亚首当其冲成为全球反恐战争的主要战场。美国将恐怖主义和大规模杀伤性武器及其技术的结合确定为其面临的最严重威胁，⑤以在反恐问题上的立场画线，区分敌人和朋友。在极短的时间内，美国就建立了以其为首的全球反恐志愿者联盟。印度借机加强与美国日益紧密的战略伙伴关系。在美国的压力下，穆沙拉夫政府经过权衡利弊，不得不与阿富汗塔利班政权断绝关系，加入美国的全球反恐联盟，再次成为前线国家。⑥ 然而，“9·11”事件之后这一地区的各类恐怖主义袭击活动更加频繁，突出表现在以“基地”组织和塔利班为主要代表的伊斯兰极端势力的恐怖活动在印度、巴基斯坦、孟加拉国和阿富汗等南亚主要国家的猖獗。上述国家最近几年都发生了比较严重的大规模恐怖袭击事件，而且还在呈上升趋势。2007年，巴基斯坦共发生了57次自杀式恐怖袭击，导致658人死亡；阿富汗则发生了160次自杀式恐怖袭击，导致836人死亡。⑦同样在2007年，印度有超过2300人死于
伊斯兰极端分子发动的恐怖袭击。⑧2008年上半年，巴基斯坦和阿富汗又分别发生了25次和76次自杀式恐怖袭击事件，并分别导致332人和466人死亡。 从区域内部来看，南亚是国际恐怖主义活动的重灾区之一，恐怖主义对南盟大多数成员国形成严峻挑战，对南亚地区的稳定与发展构成严重威胁。南亚的恐怖分子和反政府组织已经在他们之间建立起有一定规模和影响的跨国合作，涵盖联合训练、转移武器和弹药、分享经验、探讨意识形态问题等。
上述事实表明，恐怖活动在南亚并未得到有效的遏制，反而更加猖獗。首先，伊斯兰极端恐怖袭击的地区化扩散。在原有各种暴力冲突的基础上，与伊斯兰宗教极端主义相关的恐怖主义行动日益突出。其次，恐怖主义活动在南亚地区的跨境趋势日益显著，包括恐怖主义分子的跨境流动、资金和人员的跨境征集、恐怖主义活动的跨境实施以及恐怖组织的跨境合作等。再次，恐怖主义袭击往往引发南亚国家间的信任危机。发生在地区内任何国家的恐怖主义活动总会引起地区内国家间关系的相对紧张，显现各国之间缺乏政治信任。如2008年7月印度驻阿富汗大使馆被炸事件给印巴第五轮全面和谈进程蒙上了阴影，显示恐怖袭击事件对地区内国家间信任关系的消极影响是非常明显的。孟买恐怖袭击事件对双边关系的打击则更为严重，为逐渐缓和的印巴关系带来一股寒流，并直接影响到了美国在阿富汗的反恐战争。
二、地区反恐合作：理论与现实要求
从区域一体化的发展模式来看，区域合作往往始自低政治功能性领域合作，如经贸合作、技术转让、人员往来、文化交流等。由于这些领域的政治敏感性较低，可以避免触及成员国之间的政治分歧，有利于培养地区内部成员国之间的政治互信，从而为区域一体化的进一步深化奠定基础。地区合作是一个整体概念，经济性的地区合作机制必然要求相应的政治和安全合作机制作为辅助。而且从经济学的角度看，如果缺乏可靠的安全保障和稳定的政治环境，地区经济合作也将会面临比较大的交易成本和风险。
随着冷战后经济全球化的深入发展，国家威胁来源逐渐多样化。在传统安全威胁依然存在的同时，非国家行为体的兴起将非传统安全引入国际政治中。在非传统安全领域，恐怖主义的表现尤为突出，特别是“9·11”事件以来，恐怖主义成为人类面临的共同挑战，反恐不仅关系到国家的稳定和发展，更关乎地区乃至全球的稳定和发展。以恐怖主义为主要代表的非传统安全威胁，正对普通民众的心理带来更为现实和直接的恐惧感。与传统的国家间或国家集团间的直接军事对抗有所不同，恐怖主义对于一般民众日常生活的心理影响远远大于前者。恐怖组织作为次国家行为体，与国家行为体所进行的对抗是不对称的。国际恐怖主义活动更具有跨国性、隐蔽性和流动性的特征，往往利用国家间的矛盾和冲突，使得单个国家很难通过自己的力量获得安全。因而传统安全和非传统安全的获取与长期维护需要机制性的安排。恐怖主义跨国性活动导致了安全威胁的地区性爆发，这使得新型的区域性安全合作机制越来越被人们所重视，并在实践中被采纳。 日益严峻的地区内跨国恐怖主义形势对地区反恐合作机制的建立提出了迫切的要求。作为南亚地区惟一有效的地区合作机制，南盟缺乏在政治安全领域内完善的地区反恐合作机制。南盟需要突破自我的固有限制，实质性地将合作的领域从经济与社会逐步扩展到政治与安全。在这一过程中，建立地区反恐合作机制将会成为南盟进行政治转型和升级的一个突破口。
三、南盟地区反恐合作的历史进程
南盟的基本目标是通过联合行动，加速成员国之间的经济和社会发展进程。南盟框架内的合作是建立在尊重以下原则基础之上的，即主权平等，领土完整，政治独立，不干涉别国内政。南盟框架内的合作将是对现有双边和多边合作安排的补充和继续。⑨
南盟作为南亚地区惟一的区域合作组织，尽管在成立之初就一直希望建立地区反恐合作机制，但从历史的角度来看，其在反恐领域的合作还需要进一步拓展和充实。南盟在反恐问题上虽然进行了努力，但总体效果并不尽如人意。主要表
现在签订的条约文本和各种倡议在具体的合作领域内无法得到有效的落实。在《南盟打击恐怖主义地区协定》（以下简称《协定》）签订了大约20年之后，2007年的新德里峰会才第一次谈论其条款的落实问题。南盟各成员国对恐怖主义的定义看法迥异，南盟恐怖主义监察机构一直无法有效工作，大部分关于南亚恐怖主义的信息和知识是由遍布次大陆的学术研究机构和公民社会组织而非南盟的反恐机构所提供。⑩到目前为止，南盟地区反恐合作机制建设大致经历了以下三个阶段：
1.起始阶段（1985-2001年）。本阶段的主要标志是《协定》的签订，为南盟地区反恐合作机制的建设确立了基本框架。1985年12月，第一次南盟达卡峰会结束时发表了一份联合新闻公报。这是南盟地区反恐合作机制建设的萌芽。以后历次南盟峰会所发表的宣言和新闻公报中都将恐怖主义作为对地区安全的重要威胁之一，并呼吁南盟各成员国共同努力，以合作应对这一严重阻碍区域经济合作有效开展的共同敌人。(11)
遵照第一次南盟达卡峰会的精神，《协定》于1987年11月4日签订，在所有成员国批准之后于1988年8月22日开始生效。这是南盟对于地区安全的一个重大贡献。《协定》的签订和批准，为引渡或起诉涉嫌实施恐怖主义犯罪行为的个人提供了帮助，使信息、情报和反恐预防行动的技术交换成为可能。《协定》的签订为南盟地区反恐合作机制的建设提供了基本的框架安排，具有重要象征意义，但其后的落实却由于南盟成员国之间的关系紧张而基本陷入停滞。
2.发展阶段（2002-2004年）。这一阶段的主要标志是《南盟打击恐怖主义附加议定书》（以下简称《议定书》）的通过。“9·11”事件后，南盟各国开始面临新一轮更大规模的恐怖主义威胁，严峻的形势迫切需要各国通力合作，共同应对挑战。2004年南盟伊斯兰堡峰会通过了《议定书》，目的在于对《协定》进行加强和补充，特别是打击金融领域内的恐怖主义犯罪行为，切断恐怖主义活动的资金来源。2006年1月12日南盟成员国完成了批准程序，《议定书》开始
生效。《议定书》的通过反映了国际反恐大背景对南亚地区反恐合作的推动和促进作用。
3.最新进展（2005年至今）。这一阶段以南盟内政部长会议的召开和警察事务会议的恢复为主要标志，显示南盟地区反恐合作在具体操作层面逐步展开。第一次南盟内政部长会议于2006年5月在孟加拉国首都达卡举行。会议专门商讨如何对付日益猖獗的恐怖活动，并达成了在地区范围内加强合作的9项决定，其中包括联手打击武装恐怖活动和毒品走私活动，重新启动地区性的有关机构，交换情报和分享打击恐怖活动的经验等，以确保该地区的和平、稳定与安全。 第二次南盟内政部长会议于2007年10月在印度首都新德里举行。南盟内政部长会议呼吁成员国有效地加强反恐机制，认为恐怖主义仍然严重威胁南亚地区的和平与发展。南盟将进一步加强成员国之间的反恐合作，增加定期交换反恐情报和人员的交流。南盟还将在打击跨界犯罪、洗钱、贩卖毒品和人口、走私武器和制造假币等领域加强合作，为南亚地区经济的发展创造一个安全的环境。南盟内政部长会议讨论了落实《协定》及《议定书》和《南盟毒品与精神药物协定》
(12)的相关问题。会议还讨论加强南盟恐怖主义犯罪监察机构和南盟毒品犯罪监察机构(13)的工作，以及加强南盟和联合国毒品与犯罪办公室及东盟在这些方面的合作。
此外，南盟警察事务合作会议到目前为止也已经举行了6次。(14)虽然这一南盟各成员国最高警官之间的年度会晤机制早在1996年就建立了，但第三年就被迫中断，陷入停滞状态。“9·11”事件的发生为该机制的重新启动提供了契机，南盟成员国开始重新重视南盟警察事务合作会议。2002年至2007年，共召开了4次会议。警察事务会议讨论的主要内容是如何在成员国警察机构之间开展网络化工作，并做出与之相关的一系列重要安排，目前基本上还处于对各种文件的修订阶段。主要的议题包括：建立独立的南盟警察组织，防止有组织犯罪、吸毒、贩毒、洗钱，提供警察培训装备等。
2008年南盟科伦坡峰会将反恐问题作为会议讨论重点之一，南盟各国领导人就加强司法合作、引渡恐怖分子等问题进行磋商，以推动当前的南亚反恐机制向前发展。经过艰难的谈判，会议通过了《南盟司法互助协定》，该协定计划为成员国安全力量之间更大程度的合作提供了法律框架，以便应成员国的请求追踪、逮捕、移交犯罪分子和恐怖分子。2007年4月第14届南盟峰会上，与会领导人提出南盟进入第三个10年后，将从宣言阶段向落实阶段过渡。今后南盟发展的重点是对已经签订的条约进行具体落实，使区域合作的成果真正惠及南盟各国人民。
四、以地区反恐合作为基础的南盟政治安全合作及影响
地区反恐合作为南盟在政治安全合作领域逐步向前推进提供了契机，南盟正在从最初主要强调经济和社会合作的地区一体化组织向经济社会与政治安全并重的地区合作组织转变。影响这一转型过程的主要因素包括：南盟本身的方向定位，以印巴冲突为主的内部矛盾和来自美国等外部力量的干扰。
作为一项应对区域社会、政治和经济问题的有组织的集体行动途径，从1985年正式成立开始，南盟一直试图扮演双重角色，一方面是地区信任措施的建设者，另一方面是地区经济合作的推动者。但南盟在这两方面都没有达到令人满意的目标。冷战结束后，全球和地区的深刻变动在影响着南盟的发展。南盟也开始调整政策，注重加强与周边主要地区组织，诸如东盟、环印度洋地区合作联盟以及环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议等在贸易、投资、技术、运输、通信、能源、旅游和渔业等领域的合作。然而，经济合作的加强似乎导致了对南亚地区及其面临的战略和安全问题的忽视。南盟除继续在亚洲区域经济合作中发挥更大的作用，还要确保地区稳定，以便为其实现经济目标提供保障。在这一背景下，南盟成员国应改变对于南盟只重经济合作的固有看法，在确保其原有经济和社会合作这一基本定位的基础上，尽快完善地区政治安全合作机制，以应对恐怖主义的挑战。可以说，南盟对自身的未来定位直接影响着地区反恐合作机制的前景。
南盟成员国之间的矛盾，特别是印巴之间的矛盾是影响地区反恐合作能否取得进展的另一个重要因素。在开展区域合作方面，印度与其他南亚国家之间的矛盾归根到底是政治互信问题：印度是否不再担心南盟是其他弱小国家联合起来抗衡自己的一个平台；其他国家是否不再担心印度在南盟中必然的超级地位对其安全构成威胁。有专家认为，南盟发展不顺利应与印度在该地区的压倒性存在有关，其他6个小国都与之存在陆上或者海上边界(15)。印度在地区的主导地位导致了不平等的地缘和人口结构。巨大的经济差异，持续有时甚至恶化的战略冲突和分歧，以及内在的政治不平衡，都让弱小的邻国感到印度在本地区的威胁，它们的外交政策必定要寻求区域外的帮助来抗衡印度这个区域性大国。对于邻国，特别是弱小国家来说，问题的根源在于对印度地区霸权主导地位的恐惧和疑虑。 由于《协定》没有达到预期的效果，南盟许多成员国都转而寻求通过双边途径开展反恐合作。印巴两国也不例外，两国都是恐怖主义的受害者，反恐是两国的共同任务。巴基斯坦和39个国家建立了反恐合作的正式机制。(16)印度在2000年与美国建立了反恐联合工作组，截至2007年底已经召开了9次会议。此外，印度还与另外15个国家建立了反恐联合工作组。在多边层次上，印度则与欧盟及“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”国家建立了反恐联合工作组。(17)而就南盟内部成员国之间的反恐合作而言，双边层次上的反恐合作机制也比地区层次上的更为活跃。作为印巴全面和谈的一部分，两国之间于2006年9月建立了定期的反恐磋商机制，目前已进行了多轮会谈。双边合作成为南盟成员国在反恐领域的优先选择，反过来又导致地区级别上的多边合作缺乏动力。
鉴于阿富汗是美国及其盟国在这一地区进行反恐战争的主战场，巴基斯坦是美军和国际安全援助部队的主要物资补给通道(18)，印度是阿富汗重建的重要参与力量，因而美国以及北约的态度对于南盟地区反恐合作机制建设的未来不可忽视。它们是否愿意看到南盟这个地区超国家力量的崛起呢？尽管美国及其盟国也许会认为南盟政治安全合作加强将会有助于其在阿富汗及南亚的反恐利益，但这
种崛起很可能会削弱目前美国及其北约盟国在阿富汗所扮演的主导角色。作为非传统安全领域内的重要合作内容，反恐合作只是一种特殊形式，是介于经济、社会合作与更高层次的政治与安全合作的过渡。反恐领域的紧密合作若取得成功，将会推动南盟政治整合的进程向一个更高的层次快速发展。目前上海合作组织在中亚地区正发挥日益重要的作用，特别是在反恐领域，不仅建立了地区反恐中心，而且多次举行了成员国之间的联合军事演习。未来南盟若政治整合顺利，则上合组织和南盟将会对美国和北约在中亚和南亚结合部的存在造成地缘政治上的战略挤压。从这个意义上来说，美国和北约一方面愿意看到印巴等南亚国家之间展开更为紧密的反恐合作，以帮助其阿富汗反恐战争的顺利进行；另一方面，势必会对南盟在实现真正的政治安全整合后削弱其在该地区的战略利益有所顾忌。
五、南盟地区反恐合作对中国的意义
当前，恐怖袭击事件对南亚地区安全稳定的影响不断上升，南亚地区反恐斗争面临长期和艰巨的挑战，在南盟框架内建立和完善有效的地区反恐合作机制显得尤为迫切。
地区反恐合作机制的建立和完善是南盟加强政治安全合作的重要内容。南盟政治安全合作的逐步展开和深化将会大大提升南盟的政治地位和发言权，有助于南亚地区的稳定和发展，并对地区关系产生深远影响。作为在这一地区有重要影响的大国，中国理当认真观察其发展，并在此基础上制定适当的南亚政策。 首先，南盟地区反恐合作机制的加强对于中国的国家安全利益具有正面意义。通过地区反恐合作机制，南盟国家的反恐能力将得到进一步的提高。这将有助于中国与南盟成员国一起合作打击极端主义、分离主义与恐怖主义等“三股势力”的跨国活动，从而实现维护中国西部边疆稳定的安全利益。与新疆接壤的巴基斯坦、印度、阿富汗等暴力恐怖事件多发的南亚国家已成为“东突”等暴力恐怖组织的新落脚点。近两年，新疆发生的恐怖暴力事件，几乎都在南部的喀什、和田、阿克苏地区。如何与南亚诸国密切反恐合作，采取有效措施，清除恐怖组
织赖以生存的土壤，极为迫切。
其次，南盟地区影响力的提升将有助于中国周边战略环境的改善。冷战结束后，美俄势力暂时退出南亚，美国借助“9·11”事件后的反恐战争重新进入中亚与南亚，同时北约的力量也进入阿富汗。就目前美中之间的战略互信水平来看，美国和北约力量在中亚和南亚的长期存在，客观上可能会对中国形成一定的战略压力。南盟政治影响力的增强将缓解这种战略压力，从而使该地区主要力量之间的权力博弈趋于平衡。
最后，中国参与南亚地区合作将获得更加广阔的外交舞台。积极参与周边地区合作是中国改革开放30年来重要的外交成果之一，也是未来中国周边外交的重要指导原则。(19)实践表明，通过对地区性多边机制的积极参与，中国成功地维护了周边稳定和睦邻友好。随着南盟地区反恐合作机制的不断加强，南盟政治安全合作出现了新的前景，这为中国积极参与南亚地区合作，推动中国与南盟各成员国关系的全面发展，提供了新的机遇。
注释：
①2008年下半年，两国分别发生了可以被称为各自国家“9·11”事件的重大恐怖袭击事件。9月21日，位于巴基斯坦首都伊斯兰堡的万豪酒店发生自杀式恐怖袭击，造成重大人员伤亡和精神创伤。11月26日至29日，恐怖分子在印度孟买针对泰姬陵酒店等十多个目标同时发动恐怖袭击，袭击活动持续了长达59个小时，导致至少171人死亡，近300人受伤。
②Mahendra P. Lama, "Saarc Summit 2008", http://www.
dailymirror.lk/DM_BLOG/Sections/frmNewsDetailView.aspx?ARTID=22249. ③Barry Buzan, Ole Weaver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner, 1998, pp. 16-19.
④王伟华：《曙光初现的南亚区域经济合作》，杨洁勉等著：《大整合：亚洲区域经济合作的趋势》，天津人民出版社，2007年版，第199-225页。
⑤The White House, the National Security Strategy of the United States of America, Sep. 17, 2002.
⑥关于穆沙拉夫总统对巴基斯坦参加美国领导的反恐战争的利弊分析，参见Pervez Musharraf, In the Line of Fire: A Memoir, Simon & Schuster UK Ltd, 2006, pp. 201-204。
⑦The News, Pakistan, July 10, 2008.
⑧The Office of the Coordinator for Counterterrorism, Country Reports on Terrorism, Department of the States, the United States, April 30,2008. ⑨Ross Masood Hussain, 'SAARC 1985-1995: A Review and Analysis of Progress', in Eric Gonsalves and Nancy Jetly (eds.), The Dynamics of South Asia: Regional Cooperation and SAARC, New Delhi: Sage Publications, 1999, p. 21.
⑩Mahendra P. Lama, "Saarc Summit 2008", http:
//www.dailymirror.lk/DM_BLOG/Sections/frmNewsDetailView.aspx? ARTID=22249.
(11)南盟历届峰会宣言及新闻公报参见南盟官方网站，
http://www.saarc-sec.org/main.php。
(12)该协定于1990年11月南盟第五次峰会时在马尔代夫首都马累签订，1993年9月15日在被所有成员国批准后开始生效。它旨在地区层次上对有关的国际公约和本地区会员国之间的合作进行加强和补充，把普遍接受的关于引渡和起诉的原则整合入各自国家的法律制度，协定设想在成员国之间开展最广泛的司法互助措施，对毒品犯罪进行调查、起诉和审判。
(13)南盟毒品犯罪监察机构1992年在斯里兰卡首都科伦坡成立。该机构的目标是收集、分析和提供与本地区毒品犯罪相关的信息。
(14)第一次于1996年7月在科伦坡举行，第二次是1997年9月在马累，第
三次是2002年8月在加德满都，第四次是2004年4月在伊斯兰堡，第五次是2006年5月在达卡，第六次是2007年10月在新德里。
(15)南盟目前的共有包括印度在内的8个成员国，只有2007年正式参与南盟的阿富汗与其不存在陆上或海上边界。
(16)"Pakistan envisages SAARC to be effective regional body: Qureshi", Associated Press of Pakistan, Jul. 31, 2008. http://www. app. com. pk/en_/index.php? option=com_content&task=view&id=47121.
(17)The Office of the Coordinator for Coanter-terrorism, Country Reports on Terrorism, Department of the States, the United States, April 30,2008.
(18)自从2001年美国发动了阿富汗战争后，驻阿美军及北约部队所需要的大量后勤物资主要依靠陆路进行运输：占总量75%以上的各类物资首先要通过海运抵达巴基斯坦南部港口卡拉齐，然后就被装进没有任何标识的普通集装箱内，由大卡车经开伯尔山口送入阿富汗境内。2008年12月7日，驻阿富汗美军和北约部队设在巴基斯坦境内的两个后勤转运站几乎同时遭武装分子偷袭，至少有160辆大货车被炸毁。这是驻阿美军后勤补给线遭受的最惨痛损失。
(19)王毅：《与邻为善，以邻为伴》，载《求是》，2003年第4期。