摘要选举权是公民政治权利的重要组成部分，我国农民选举权虽然经历了从“同票异权”到“同票同权”的渐变历程，但农民平等选举权的真正有效还需做出巨大的努力。
关键词农民 选举权 平等
作者简介：孙力，西北民族大学法学院研究生。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-154-02
选举权作为各国宪法保护的一项公民基本政治权利，是公民最根本的参政权，作为政治权利的重要组成部分，选举权是实现其他基本权利的重要基础和保障。选举权平等是现代选举制度确立的一项基本原则。选举权平等的内涵包括：一是资格平等，这意味着选举权不能因性别、民族、种族、宗教信仰、教育程度、居住年限、职业、社会地位、财产状况、道德状况等无关因素被剥夺，除非低于一定的年龄标准未被授予选举权或依法被正当剥夺选举权，公民的选举资格不能被任意践踏，这一原则的实质是反对歧视。二是分量平等，即每一个有资格参与选举的人只能投一票，而且其所投的一票与其他人的一票是等值的，不能含有更少或更多的分量，这项原则的实质在于反对特权。其中，一人一票是基础，一票一值是更高层次的平等。
一、我国农民选举权的发展变迁
我国关于选举制度的正式规定是1953年的第一部《选举法》，“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人”，这是首次对城乡代表所代表的人口数做了不同的规定，相当于城乡按8:1的人口比例选举人大代表。除此之外，还对省、市、县人大代表所代表的人口数作了“同样性质”的规定，即省为5:1，县为4:1。根据我国历年来人口普查、抽查以及统计公报公布的数据，1954年我国城镇和乡村的居民人数比例是13．26:86．47，做这样的城乡人大代表所代表人口比例的规定，不仅体现了当时人口城乡分布状况，也说明了中央在考虑选举权的分配时充分考虑的是这种不均的分布状况可能造成的对工人领导阶级的不利，因此相应地做出倾斜。这一规定在1979年修改《选举法》时并未改变，到了1982年，我国城乡人口比例为20．6:79．4，基本上为4:1，但《选举法》的规定并没有做出修改。直到1995年八届全国人大常委会第十二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》第4条和第6条将人民代表大会代表的名额，按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配改为“四倍”。十届全国人大常委会于2004年10月27日修订的《选举法》第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”另外对县乡、省级也做了相同的比例规定。而这一修改的根据是中国社会科学院所做出的人口调查报告，2004年农村人口约占全国人口总数的69．19%。即城乡人口比例近似为3:7，而《选举法》中仍然规定了1:4的代表比例。2010年3月8日，第十一届全国人大常委会审议通过了《选举法》修正案草案，明确规定：全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一个代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。根据草案规定，地方各级人民代表大会，也实行城乡按相同人口比例选举代表。而就现今的城乡人口比例看来，由国家统计局2008年全国国民经济和社会发展统计公报的数字显示，农村人口有72135万，占全国总人口的54．3%。
二、城乡选举权平等的意义
（一）有利于扩大人大和政府的授权基础
《宪法》第三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”城乡居民选举权的不平等显然违背这一宪法原则，同时也影响人大和政府的权威。《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大的权力来自各地方人民的授权，全国人大的权力来自全国人民的授权。但城乡选举权的不平等却使得我国13亿人民只有6亿5千万个授权，其中4亿5千万来自4亿5千万城镇人口，2亿个授权来自8亿农民。实现城乡居民选举的同比同票同权，才能更好地代表农民的意志和利益，充分发挥人民代表大会制度的功能。
（二）有利于全国城乡均衡发展
由于按城乡不平等选举权分配人大代表名额，造成对农民较多的省份和地方不利。十届全国人大在分配各省、市、自治区代表名额时，规定城市每24万人选代表1名，农村每96万人选代表1名。从统计可以看出，河南、四川、河北、湖南、广东、贵州、广西、甘肃、浙江、福建、江西、安徽这些农村人口比例较大的省份，每一代表所代表的人口数（超过50万），是北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口数的两倍甚至更高。全国人大如此，地方人大也如此。实行城乡按相同人口比例选举人大代表后，农民较多的地区将得到较多的人大代表名额。各农村人口较多的地方，将不致被进一步削弱，而在人大这一权力机构中获得起码的、形式上的平等。
（三）有利于提升我国国际形象
实行城乡按相同人口比例选举人大代表是批准与实施《公民权利和政治权利国际公约》的重要步骤。《公民权利和政治权利国际公约》第2条，“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权力。不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第25条规定，公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行”。可以推断，在投票时，“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”中国政府早在1998年10月5日就签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但要批准，特别是实施该公约，城乡按相同人口比例选举人大代表就是一个重要的内容。
三、实现城乡平等选举权的途径
为了保证城乡居民平等选举权的实现，首先应由宪法对选举权做出最高法的规范，并由选举法加以具体保障。民主的选举应是法治的选举，实践证明法治化是实现自由、公平、平等选举的首要前提。但是我们必须保持清醒地认识到，在立法上赋予城乡居民平等选举权并不意味着选举权平等的立即实现。真正实现城乡居民平等选举权，需要在制度上不断的继续深化拓展，完善有关配套措施。
（一）加强民主法治教育、推动民主政治发展
传统的官本位、家长制、一言堂、长官意志等专制、人治的思想和作风，无论是在某些政府官员，还是在普通百姓身上依然广泛存在。因此克服传统的专制、人治思想影响，树立现代民主法治意识，将是我国一项长期而艰巨的任务。中国共产党作为中国工人阶级先锋队是由先进分子组成的，应当首先在党内进行民主法治教育，使全体党员和各级党组织树立民主法治意识，带头遵守宪法和法律，真正让人民当家作主，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。其次，必须在全社会不断加强民主法治教育。普及民主法治知识，提高城乡广大居民的民主法治素养，以适应发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的需要。这对保障我国选举制度的贯彻实施，真正做到城乡居民同比同票同权具有重要的现实意义。
（二）提高农民的文化素质，增强其政治参与意识，科学的行使选举权
继续深入开展义务教育，普遍提高我国广大农民的文化素质，培育农民的政治参与意识，积极开展村民自治等基层民主活动。将自治的小民主与管理国家事务的大民主结合起来，使农民对选举活动有更深的了解，培养民主兴趣，增强其制度性政治参与的主动性和积极性。同时逐渐打破宗族势力对农村的控制，增强村民的异质性，以促进农村市民社会的早日形成和健康发展，提高农村居民科学行使选举权、理性推举代表的能力。因此，在农村经济改革的同时应不断培育和提高农村居民文化素质、法律素养，这对增强农村居民的政治参与意识，保障科学的行使选举权才能提供支持和保障。
（三）应加强对农村人大代表的学习培训和履行代表职责的指导
从政治学的角度看，人大代表制是―种民主代议制度。从法理上讲，实质上是选民将自己的政治权利暂时让渡给自己中意的人选，成为政治代言人的候选人作为人大代表听取和综合该选区选民的政治意愿后，在人代会上发表意见、提交议案、监督行政权力、维护宪法和民权，并做出符合选民利益的决策和投票。一个人只要能够代表农民的利益，即使是企业家、高级知识分子，都可以成为农民的政治、经济、社会文化等各方面利益的代言人，因此，农村人大代表的选举范围不应只局限于农民身份。
权利的实现是一个阶段性、渐进式的过程，选举权作为核心的政治权利更是如此。只要兼顾到社会发展、民众诉求和平等精神，选举权利的实现才能成为一个稳定的、可预期的、能接受的、不可逆转的权利实现过程。实现城乡选举权平等，当然是中国走向民主的重要一步，但是还需要与我国整个人大制度的改革相结合，与整个政治体制改革的进程相协调。受制于我国长期形成的城乡二元社会结构，城乡平等选举权只能“逐步实现”，应充分认识到应然权利向实然权利转变将是一个长期、渐进的过程。
参考文献：
[1]国家统计局．全国年度统计公报(2001-2008年的国民经济和社会发展统计公报)．
[2]李光灿．论法律面前平等．社会科学辑刊．1980(4)．
[3]袁达毅．代表名额分配与选举权平等问题研究．中共杭州市委党校学报．2011(1)．
摘要选举权是公民政治权利的重要组成部分，我国农民选举权虽然经历了从“同票异权”到“同票同权”的渐变历程，但农民平等选举权的真正有效还需做出巨大的努力。
关键词农民 选举权 平等
作者简介：孙力，西北民族大学法学院研究生。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-154-02
选举权作为各国宪法保护的一项公民基本政治权利，是公民最根本的参政权，作为政治权利的重要组成部分，选举权是实现其他基本权利的重要基础和保障。选举权平等是现代选举制度确立的一项基本原则。选举权平等的内涵包括：一是资格平等，这意味着选举权不能因性别、民族、种族、宗教信仰、教育程度、居住年限、职业、社会地位、财产状况、道德状况等无关因素被剥夺，除非低于一定的年龄标准未被授予选举权或依法被正当剥夺选举权，公民的选举资格不能被任意践踏，这一原则的实质是反对歧视。二是分量平等，即每一个有资格参与选举的人只能投一票，而且其所投的一票与其他人的一票是等值的，不能含有更少或更多的分量，这项原则的实质在于反对特权。其中，一人一票是基础，一票一值是更高层次的平等。
一、我国农民选举权的发展变迁
我国关于选举制度的正式规定是1953年的第一部《选举法》，“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人”，这是首次对城乡代表所代表的人口数做了不同的规定，相当于城乡按8:1的人口比例选举人大代表。除此之外，还对省、市、县人大代表所代表的人口数作了“同样性质”的规定，即省为5:1，县为4:1。根据我国历年来人口普查、抽查以及统计公报公布的数据，1954年我国城镇和乡村的居民人数比例是13．26:86．47，做这样的城乡人大代表所代表人口比例的规定，不仅体现了当时人口城乡分布状况，也说明了中央在考虑选举权的分配时充分考虑的是这种不均的分布状况可能造成的对工人领导阶级的不利，因此相应地做出倾斜。这一规定在1979年修改《选举法》时并未改变，到了1982年，我国城乡人口比例为20．6:79．4，基本上为4:1，但《选举法》的规定并没有做出修改。直到1995年八届全国人大常委会第十二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》第4条和第6条将人民代表大会代表的名额，按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配改为“四倍”。十届全国人大常委会于2004年10月27日修订的《选举法》第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”另外对县乡、省级也做了相同的比例规定。而这一修改的根据是中国社会科学院所做出的人口调查报告，2004年农村人口约占全国人口总数的69．19%。即城乡人口比例近似为3:7，而《选举法》中仍然规定了1:4的代表比例。2010年3月8日，第十一届全国人大常委会审议通过了《选举法》修正案草案，明确规定：全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一个代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。根据草案规定，地方各级人民代表大会，也实行城乡按相同人口比例选举代表。而就现今的城乡人口比例看来，由国家统计局2008年全国国民经济和社会发展统计公报的数字显示，农村人口有72135万，占全国总人口的54．3%。
二、城乡选举权平等的意义
（一）有利于扩大人大和政府的授权基础
《宪法》第三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”城乡居民选举权的不平等显然违背这一宪法原则，同时也影响人大和政府的权威。《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大的权力来自各地方人民的授权，全国人大的权力来自全国人民的授权。但城乡选举权的不平等却使得我国13亿人民只有6亿5千万个授权，其中4亿5千万来自4亿5千万城镇人口，2亿个授权来自8亿农民。实现城乡居民选举的同比同票同权，才能更好地代表农民的意志和利益，充分发挥人民代表大会制度的功能。
（二）有利于全国城乡均衡发展
由于按城乡不平等选举权分配人大代表名额，造成对农民较多的省份和地方不利。十届全国人大在分配各省、市、自治区代表名额时，规定城市每24万人选代表1名，农村每96万人选代表1名。从统计可以看出，河南、四川、河北、湖南、广东、贵州、广西、甘肃、浙江、福建、江西、安徽这些农村人口比例较大的省份，每一代表所代表的人口数（超过50万），是北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口数的两倍甚至更高。全国人大如此，地方人大也如此。实行城乡按相同人口比例选举人大代表后，农民较多的地区将得到较多的人大代表名额。各农村人口较多的地方，将不致被进一步削弱，而在人大这一权力机构中获得起码的、形式上的平等。
（三）有利于提升我国国际形象
实行城乡按相同人口比例选举人大代表是批准与实施《公民权利和政治权利国际公约》的重要步骤。《公民权利和政治权利国际公约》第2条，“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权力。不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第25条规定，公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行”。可以推断，在投票时，“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”中国政府早在1998年10月5日就签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但要批准，特别是实施该公约，城乡按相同人口比例选举人大代表就是一个重要的内容。
三、实现城乡平等选举权的途径
为了保证城乡居民平等选举权的实现，首先应由宪法对选举权做出最高法的规范，并由选举法加以具体保障。民主的选举应是法治的选举，实践证明法治化是实现自由、公平、平等选举的首要前提。但是我们必须保持清醒地认识到，在立法上赋予城乡居民平等选举权并不意味着选举权平等的立即实现。真正实现城乡居民平等选举权，需要在制度上不断的继续深化拓展，完善有关配套措施。
（一）加强民主法治教育、推动民主政治发展
传统的官本位、家长制、一言堂、长官意志等专制、人治的思想和作风，无论是在某些政府官员，还是在普通百姓身上依然广泛存在。因此克服传统的专制、人治思想影响，树立现代民主法治意识，将是我国一项长期而艰巨的任务。中国共产党作为中国工人阶级先锋队是由先进分子组成的，应当首先在党内进行民主法治教育，使全体党员和各级党组织树立民主法治意识，带头遵守宪法和法律，真正让人民当家作主，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。其次，必须在全社会不断加强民主法治教育。普及民主法治知识，提高城乡广大居民的民主法治素养，以适应发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的需要。这对保障我国选举制度的贯彻实施，真正做到城乡居民同比同票同权具有重要的现实意义。
（二）提高农民的文化素质，增强其政治参与意识，科学的行使选举权
继续深入开展义务教育，普遍提高我国广大农民的文化素质，培育农民的政治参与意识，积极开展村民自治等基层民主活动。将自治的小民主与管理国家事务的大民主结合起来，使农民对选举活动有更深的了解，培养民主兴趣，增强其制度性政治参与的主动性和积极性。同时逐渐打破宗族势力对农村的控制，增强村民的异质性，以促进农村市民社会的早日形成和健康发展，提高农村居民科学行使选举权、理性推举代表的能力。因此，在农村经济改革的同时应不断培育和提高农村居民文化素质、法律素养，这对增强农村居民的政治参与意识，保障科学的行使选举权才能提供支持和保障。
（三）应加强对农村人大代表的学习培训和履行代表职责的指导
从政治学的角度看，人大代表制是―种民主代议制度。从法理上讲，实质上是选民将自己的政治权利暂时让渡给自己中意的人选，成为政治代言人的候选人作为人大代表听取和综合该选区选民的政治意愿后，在人代会上发表意见、提交议案、监督行政权力、维护宪法和民权，并做出符合选民利益的决策和投票。一个人只要能够代表农民的利益，即使是企业家、高级知识分子，都可以成为农民的政治、经济、社会文化等各方面利益的代言人，因此，农村人大代表的选举范围不应只局限于农民身份。
权利的实现是一个阶段性、渐进式的过程，选举权作为核心的政治权利更是如此。只要兼顾到社会发展、民众诉求和平等精神，选举权利的实现才能成为一个稳定的、可预期的、能接受的、不可逆转的权利实现过程。实现城乡选举权平等，当然是中国走向民主的重要一步，但是还需要与我国整个人大制度的改革相结合，与整个政治体制改革的进程相协调。受制于我国长期形成的城乡二元社会结构，城乡平等选举权只能“逐步实现”，应充分认识到应然权利向实然权利转变将是一个长期、渐进的过程。
参考文献：
[1]国家统计局．全国年度统计公报(2001-2008年的国民经济和社会发展统计公报)．
[2]李光灿．论法律面前平等．社会科学辑刊．1980(4)．
[3]袁达毅．代表名额分配与选举权平等问题研究．中共杭州市委党校学报．2011(1)．