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以实行家庭联产承包责任制为标志的农村改革已经走过30个年头。30年来，这项制度在培育农村微观经营主体，实现
“耕者有其权”等方面有过成效、有过创造，但还不完善，尤其在实现“耕者有其益”上，还存在许多问题。笔者试图从推进农村集体土地收益分配制度改革入手，期望从制度上真正保障农民的生存权和发展权。
一、农村集体土地收益分配与管理的现状
（一）集体土地收益的来源
集体土地收益主要有三个来源：一是土地被征为国有而得到的补偿；二是土地使用权流转而产生的收益；三是集体经济组织自主经营而产生的各种收益。
（二）集体土地收益的分配
1、征用土地收益的分配。此项收益被分成四个部分。
第一部分是中央和省收取的各项税费，主要有农业重点开发建设资金、耕地开垦费、建设用地有偿使用费、用途变更费和征地管理费；第二部分是市、县财政部门征收的税费，主要有耕地占用税、建设用地有偿使用费；第三部分是镇村组集体经济组织收取的各种税费，主要有基本农田建设资金和土地补偿费；第四部分是失地农民的补偿，主要有土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、老人保养费、劳力安置费和抚养费。另外，按照《江苏省土地管理条例》第二十七条规定：“土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。但被征用的属农民承包经营的土地，农村集体经济组织又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；农村集体经济组织有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组
32
推
进农村集体土地●
王收巨祥
益分配制度改革
2009·
织；不需要统一安置的，安置补助费支付
给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”
2、集体建设用地使用权流转收益的
分配。由于法律对集体土地流转未做具体
规定，流转的主体混乱，有乡、村、村民小组，甚至还有村民个人参与流转；流转形式多样，有转让或租赁使用权，有以使用权联营或参股，有通过乡镇企业合并、兼并或股份制改造转让、出租使用权；一些地方
“四荒”地、留用地以招标、拍卖等方式流转。流转收益分配有由乡、村或村民小组独自管理或者支配的，也有由乡、村、村民小组按一定比例管理或者支配的，也有由村民个人独享的。
3、集体经济组织自主经营收益的分
配。由于对这部分收益分配及使用没有统
一的规定，各地的情况差异很大。有的从中
提取一部分用于失地农民的社会保障，另一部分用于集体经济组织的发展和日常开销；有的则全部由集体经济组织支配。
二、农村集体土地收益分配与管理机制存在的主要问题及原因
（一）主要问题
1、征地补偿安置标准低。虽然我省制订的征地补偿标准比国家法定标准有所提高，但与我省的经济发展水平、土地的实际利用价值相比，总体上仍然偏低。我省规定最低征地标准为每亩1.56万元，交通、水利等基础设施征地每亩为1.2万元，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。
2、土地收益分配不合理。我省土地征用的每亩补偿费为7.47－8.08万元，其中：中央和省收取的各种税、费、金占总额的21.2%；市、县财政部门收取的税费占总额的12.4％；镇村组等集体经济组织收取的费、金占总额的25.5%；被征地农户所得到的土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、老人保养费、劳力安置费
200904·
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和抚养费等，仅占总收益的38％。各级政府提取比例过高，乡村集体经济组织拿走过多，而失地农民得到的补偿较少。然而，在实际操作中，农民得到的补助费比理论上还要少。
3、被征地农民无权分享土地增值收
益。政府低成本从农民手中征到土地，在
土地市场交易中得到较为可观的收益，农民不能分享增值收益，这是当前农民反映较为突出的一大问题。
（二）原因
造成上述问题的原因是多方面的，既有体制、
政策问题，又有当前执行政策不到位的问题。从深层次讲，是计划经济与市场经济的矛盾产物，根源在于沿用至今带有计划经济体制特征的征地补偿理论和制度设计。
1、农村土地产权主体缺位，农民的土
地财产权长期处于隐形状态。《宪法》明文
规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。由于农民集体所有的概念非常含糊，集体土地产权归属不明晰，以致一些乡、村干部认为自己有权代表集体组织处置土地。没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用权、收益权和处分权。另外，《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这意味着农民集体土地所有权不能享受国家土地所有权的同等待遇，造成集体土地在所有权让渡或使用权转移时，处于被动状态和从属地位，造成公权侵犯私权、行政权侵犯财产权，导致低价征用农民土地，农民的土地财产权难以得到有效保护。
2、现行土地征用补偿标准的测算办
法不够科学合理。依据《土地管理法》，我
国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费，为该土地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这种测算办法对农民明显不
推进规模经营，提高土地受益
合理。第一，以产值作为征地补偿标准不3、现行土地补偿制度与市场经济规
尽合理。因为土地征用单位在征地过程则不相适应。我国现行的征地补偿制度是
中，基本都是套用国家标准进行征地补一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制偿，按传统的粮经作物来测定前3年的农下是合理和适用的，也为农民和社会各界业产值，没有或较少顾及现在的城郊农业所广泛接受，但在社会主义市场经济条件已不是传统意义上的农业，而是集生态农下就显得不尽合理。首先，市场各类生产业、
精品农业和休闲观光农业等为一体的要素（城市土地、划拨的土地除外）均已采现代都市型农业，土地的产出价值已不是取市场机制进行配置，并按市场价格进行普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这交换，而农村集体土地还实行计划经济条样形成的土地征用价格当然不能反映被件下的配给制和征用。其次，农民在农业征占耕地本身的产出价值，是偏低的价生产过程中，是按照市场规律来购买生产格。第二，征地补偿标准未包含土地的增资料进行生产经营，但他们使用的集体土值部分。农地一经征用后，其用途的改变地却没有按市场价格而是以较低价格被通常会导致地价的飙升。但是，在制定征征地主体拿走。第三，
土地管理制度存在地补偿标准时却没有考虑增值因素。第缺陷，集体土地的价值没有得到体现。法三，在地区经济发展水平差异会导致地价律规定只有公共利益才能征地，但什么是差异上考虑欠妥。一个地区的基础地价从公共利益没有明确界定。“征用”概念被错根本上讲是由区域经济条件决定的，任何误的泛化，征地范围过宽。
土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值趋于一致，各地的产三、完善农村集体土地制度值特别是耕地的产值与区域的经济条件没的几点思考
有明显的相关性，以此为基础测算的征地完善农村集体土地制度拟分三步走：
补偿标准就无法反映地区的地价差异。
第一步要完善集体土地使用制度
33
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重点改革征地制度。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，已经不能适应发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明的要求，必须加快改革，逐步建立起适应社会主义市场经济发展要求、维护广大农民权益、有利于经济社会可持续发展的土地征用制度。
1、严格限定征地范围。征地权作为国家的强制性行政权力，其行使应当有严格的限制。要严格界定“公共利益”的范畴和征地范围。根据市场经济发展的趋势，公益性事业可以划分为“非营利性公益事业”和“营利性公益事业”两大类。“非营利性公益事业”是指以国家为投资主体、不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的项目，如国家机关、军事设施，非经营性的能源、交通、水利、城市基础设施等；“营利性公益事业”是指诸如高等级公路、医疗机构等可以采取市场化手段运作的一般性公共事业。由于
“非营利性公益事业”不能采取市场化手段运作，其用地可以采取政府征用的方式取得，而“营利性公益事业”用地原则上应通过市场取得农民集体土地的使用权，农民集体和农户可以以土地使用权和土地承包经营权入股、租赁或参与合作经营，特殊情况也可以采用政府征用的方法，在同等条件下，比一般商业性用地拥有优先用地权。
2、改革补偿标准。农村集体土地是一种稀缺资源，是农民赖以生存发展的根本，也是一种特殊商品。既然目前我国实行的是社会主义市场经济，一切产品（包括土地）的生产和交易应体现市场机制和经济规律的原则，而征用集体土地本质上是商品或资源的买卖，理所当然也应体现市场机制和经济规律的原则，也就是说，要以土地使用权市场价格为基础来确定征地补偿费用。“营利性公益事业”用地的土地补偿标准，应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿；“非营利性公益事业”用地的补偿标准，应以基准地价为准或接近市场价格水平补偿，一般可低于
34
市场价格的一至二成左右。
3、规范政府行为。政府不应当以经营为目的实行征地，也不应当为经营性项目行使国家的征地权。
应进一步明确政府对土地利用规划和用途的管理责任、对土地市场的监管和服务责任，严格规定政府经营土地的范围，防止利用征地权以地牟利，绝不允许沿用剪刀差的办法来处理集体土地的征用问题。同时，应强化政府对安置被征地农民的责任，建立对安置工作不落实的责任追究制度。
4、规范征地程序。关键是保障农民的参与权、
知情权和监督权，要让集体农民直接参与征地和物质补偿的全过程，基层政府和集体土地经营管理者应将集体土地被征用的收益及其分配，向相应范围内的集体农民公布。同时，
加快建立土地征用的协商机制和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。
第二步要完善集体土地收益分配制度
重点合理划分国家、集体和农户三者之间的利益分配。
由于失地农民不仅拥有被让渡土地的承包经营权，而且在土地所有权或使用权的流转过程中是最大损失者。因此，失地农民应成为土地收益分配补偿的主体。要大幅度地提高土地补偿费和安置补助费，相应提高地上附着物和青苗补偿费，安置补助费、地上附着物和青苗补助费必须全部一次性补偿到位；土地补偿费的主体部分应直接分配给失地农民。总之，要保证集体土地出让金总额的50％直接分配给失地农民。集体经济组织拥有被让渡土地的所有权，负有发展壮大集体经济和建设集体公益性事业的责任，应成为收益分配中第二个受益主体，土地出让金的15％应归集体经济组织所有。国家既不是被征用土地的权利主体，也不是被征用土地的投入主体。因此，国家不应拥有土地收益的分配权，现行国家征收的各种规费必须要坚决取消。为了调解土地收益分配，达到社会公平的目的，国家可以开征土地增值税和土地交易税
2009·
等税种，但各类税收总额不得超过土地出让金的10％。另外，由于城市（镇）规划区内大量的基础设施主要地方政府投资建设，土地条件的改善、规划用途的改变、土地市场公平竞价的环境，提高了农民集体土地的经济价值和市场价格，地方政府的投资也应从土地收益中获得合理的回报，然而，提供公共产品是政府应尽的职责，补偿不宜过高，至多不得超过土地出让金的5％。
第三步要加快农村土地产权制度改革
重点确立多元化的土地产权制度，让农民拥有真正的耕地财产权。只有明晰的产权才能有效地集约使用土地而避免粗放浪费的
“公地悲剧”。有学者指出，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。总的思路是“放开产权，管住规划”。
放开产权，就是改变土地权利结构，可以确立耕地永包制，强化农民的耕地财产权。可以考虑在全国用几个月的时间搞一遍
“土地确权”，然后宣布耕地承包权永远属于农民。为此，要取消现行法律中那些关于“三分之二以上农户”做决定的条款。农民的耕地永包权如同他拥有一台电视机一样，不能用什么范围的投票来剥夺。农民有了这个权利，地方政府圈地搞建设的冲动必然刹车。
管住规划，就是确定国家和省级政府之间的土地规划分工，中央管规模，省政府管到地块，实行土地规划法制化。对现行规划要重行严格审议，以便规划和实际相符。只要符合规划，再不应区分“大产权”、“小产权”，一律平等；如不符合规划，对违规者一概施以高额罚款或判处监禁。□
[作者单位/江苏省委研究室]
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以实行家庭联产承包责任制为标志的农村改革已经走过30个年头。30年来，这项制度在培育农村微观经营主体，实现
“耕者有其权”等方面有过成效、有过创造，但还不完善，尤其在实现“耕者有其益”上，还存在许多问题。笔者试图从推进农村集体土地收益分配制度改革入手，期望从制度上真正保障农民的生存权和发展权。
一、农村集体土地收益分配与管理的现状
（一）集体土地收益的来源
集体土地收益主要有三个来源：一是土地被征为国有而得到的补偿；二是土地使用权流转而产生的收益；三是集体经济组织自主经营而产生的各种收益。
（二）集体土地收益的分配
1、征用土地收益的分配。此项收益被分成四个部分。
第一部分是中央和省收取的各项税费，主要有农业重点开发建设资金、耕地开垦费、建设用地有偿使用费、用途变更费和征地管理费；第二部分是市、县财政部门征收的税费，主要有耕地占用税、建设用地有偿使用费；第三部分是镇村组集体经济组织收取的各种税费，主要有基本农田建设资金和土地补偿费；第四部分是失地农民的补偿，主要有土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、老人保养费、劳力安置费和抚养费。另外，按照《江苏省土地管理条例》第二十七条规定：“土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。但被征用的属农民承包经营的土地，农村集体经济组织又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；农村集体经济组织有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组
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进农村集体土地●
王收巨祥
益分配制度改革
2009·
织；不需要统一安置的，安置补助费支付
给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”
2、集体建设用地使用权流转收益的
分配。由于法律对集体土地流转未做具体
规定，流转的主体混乱，有乡、村、村民小组，甚至还有村民个人参与流转；流转形式多样，有转让或租赁使用权，有以使用权联营或参股，有通过乡镇企业合并、兼并或股份制改造转让、出租使用权；一些地方
“四荒”地、留用地以招标、拍卖等方式流转。流转收益分配有由乡、村或村民小组独自管理或者支配的，也有由乡、村、村民小组按一定比例管理或者支配的，也有由村民个人独享的。
3、集体经济组织自主经营收益的分
配。由于对这部分收益分配及使用没有统
一的规定，各地的情况差异很大。有的从中
提取一部分用于失地农民的社会保障，另一部分用于集体经济组织的发展和日常开销；有的则全部由集体经济组织支配。
二、农村集体土地收益分配与管理机制存在的主要问题及原因
（一）主要问题
1、征地补偿安置标准低。虽然我省制订的征地补偿标准比国家法定标准有所提高，但与我省的经济发展水平、土地的实际利用价值相比，总体上仍然偏低。我省规定最低征地标准为每亩1.56万元，交通、水利等基础设施征地每亩为1.2万元，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。
2、土地收益分配不合理。我省土地征用的每亩补偿费为7.47－8.08万元，其中：中央和省收取的各种税、费、金占总额的21.2%；市、县财政部门收取的税费占总额的12.4％；镇村组等集体经济组织收取的费、金占总额的25.5%；被征地农户所得到的土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、老人保养费、劳力安置费
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和抚养费等，仅占总收益的38％。各级政府提取比例过高，乡村集体经济组织拿走过多，而失地农民得到的补偿较少。然而，在实际操作中，农民得到的补助费比理论上还要少。
3、被征地农民无权分享土地增值收
益。政府低成本从农民手中征到土地，在
土地市场交易中得到较为可观的收益，农民不能分享增值收益，这是当前农民反映较为突出的一大问题。
（二）原因
造成上述问题的原因是多方面的，既有体制、
政策问题，又有当前执行政策不到位的问题。从深层次讲，是计划经济与市场经济的矛盾产物，根源在于沿用至今带有计划经济体制特征的征地补偿理论和制度设计。
1、农村土地产权主体缺位，农民的土
地财产权长期处于隐形状态。《宪法》明文
规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。由于农民集体所有的概念非常含糊，集体土地产权归属不明晰，以致一些乡、村干部认为自己有权代表集体组织处置土地。没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用权、收益权和处分权。另外，《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这意味着农民集体土地所有权不能享受国家土地所有权的同等待遇，造成集体土地在所有权让渡或使用权转移时，处于被动状态和从属地位，造成公权侵犯私权、行政权侵犯财产权，导致低价征用农民土地，农民的土地财产权难以得到有效保护。
2、现行土地征用补偿标准的测算办
法不够科学合理。依据《土地管理法》，我
国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费，为该土地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这种测算办法对农民明显不
推进规模经营，提高土地受益
合理。第一，以产值作为征地补偿标准不3、现行土地补偿制度与市场经济规
尽合理。因为土地征用单位在征地过程则不相适应。我国现行的征地补偿制度是
中，基本都是套用国家标准进行征地补一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制偿，按传统的粮经作物来测定前3年的农下是合理和适用的，也为农民和社会各界业产值，没有或较少顾及现在的城郊农业所广泛接受，但在社会主义市场经济条件已不是传统意义上的农业，而是集生态农下就显得不尽合理。首先，市场各类生产业、
精品农业和休闲观光农业等为一体的要素（城市土地、划拨的土地除外）均已采现代都市型农业，土地的产出价值已不是取市场机制进行配置，并按市场价格进行普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这交换，而农村集体土地还实行计划经济条样形成的土地征用价格当然不能反映被件下的配给制和征用。其次，农民在农业征占耕地本身的产出价值，是偏低的价生产过程中，是按照市场规律来购买生产格。第二，征地补偿标准未包含土地的增资料进行生产经营，但他们使用的集体土值部分。农地一经征用后，其用途的改变地却没有按市场价格而是以较低价格被通常会导致地价的飙升。但是，在制定征征地主体拿走。第三，
土地管理制度存在地补偿标准时却没有考虑增值因素。第缺陷，集体土地的价值没有得到体现。法三，在地区经济发展水平差异会导致地价律规定只有公共利益才能征地，但什么是差异上考虑欠妥。一个地区的基础地价从公共利益没有明确界定。“征用”概念被错根本上讲是由区域经济条件决定的，任何误的泛化，征地范围过宽。
土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值趋于一致，各地的产三、完善农村集体土地制度值特别是耕地的产值与区域的经济条件没的几点思考
有明显的相关性，以此为基础测算的征地完善农村集体土地制度拟分三步走：
补偿标准就无法反映地区的地价差异。
第一步要完善集体土地使用制度
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重点改革征地制度。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，已经不能适应发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明的要求，必须加快改革，逐步建立起适应社会主义市场经济发展要求、维护广大农民权益、有利于经济社会可持续发展的土地征用制度。
1、严格限定征地范围。征地权作为国家的强制性行政权力，其行使应当有严格的限制。要严格界定“公共利益”的范畴和征地范围。根据市场经济发展的趋势，公益性事业可以划分为“非营利性公益事业”和“营利性公益事业”两大类。“非营利性公益事业”是指以国家为投资主体、不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的项目，如国家机关、军事设施，非经营性的能源、交通、水利、城市基础设施等；“营利性公益事业”是指诸如高等级公路、医疗机构等可以采取市场化手段运作的一般性公共事业。由于
“非营利性公益事业”不能采取市场化手段运作，其用地可以采取政府征用的方式取得，而“营利性公益事业”用地原则上应通过市场取得农民集体土地的使用权，农民集体和农户可以以土地使用权和土地承包经营权入股、租赁或参与合作经营，特殊情况也可以采用政府征用的方法，在同等条件下，比一般商业性用地拥有优先用地权。
2、改革补偿标准。农村集体土地是一种稀缺资源，是农民赖以生存发展的根本，也是一种特殊商品。既然目前我国实行的是社会主义市场经济，一切产品（包括土地）的生产和交易应体现市场机制和经济规律的原则，而征用集体土地本质上是商品或资源的买卖，理所当然也应体现市场机制和经济规律的原则，也就是说，要以土地使用权市场价格为基础来确定征地补偿费用。“营利性公益事业”用地的土地补偿标准，应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿；“非营利性公益事业”用地的补偿标准，应以基准地价为准或接近市场价格水平补偿，一般可低于
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市场价格的一至二成左右。
3、规范政府行为。政府不应当以经营为目的实行征地，也不应当为经营性项目行使国家的征地权。
应进一步明确政府对土地利用规划和用途的管理责任、对土地市场的监管和服务责任，严格规定政府经营土地的范围，防止利用征地权以地牟利，绝不允许沿用剪刀差的办法来处理集体土地的征用问题。同时，应强化政府对安置被征地农民的责任，建立对安置工作不落实的责任追究制度。
4、规范征地程序。关键是保障农民的参与权、
知情权和监督权，要让集体农民直接参与征地和物质补偿的全过程，基层政府和集体土地经营管理者应将集体土地被征用的收益及其分配，向相应范围内的集体农民公布。同时，
加快建立土地征用的协商机制和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。
第二步要完善集体土地收益分配制度
重点合理划分国家、集体和农户三者之间的利益分配。
由于失地农民不仅拥有被让渡土地的承包经营权，而且在土地所有权或使用权的流转过程中是最大损失者。因此，失地农民应成为土地收益分配补偿的主体。要大幅度地提高土地补偿费和安置补助费，相应提高地上附着物和青苗补偿费，安置补助费、地上附着物和青苗补助费必须全部一次性补偿到位；土地补偿费的主体部分应直接分配给失地农民。总之，要保证集体土地出让金总额的50％直接分配给失地农民。集体经济组织拥有被让渡土地的所有权，负有发展壮大集体经济和建设集体公益性事业的责任，应成为收益分配中第二个受益主体，土地出让金的15％应归集体经济组织所有。国家既不是被征用土地的权利主体，也不是被征用土地的投入主体。因此，国家不应拥有土地收益的分配权，现行国家征收的各种规费必须要坚决取消。为了调解土地收益分配，达到社会公平的目的，国家可以开征土地增值税和土地交易税
2009·
等税种，但各类税收总额不得超过土地出让金的10％。另外，由于城市（镇）规划区内大量的基础设施主要地方政府投资建设，土地条件的改善、规划用途的改变、土地市场公平竞价的环境，提高了农民集体土地的经济价值和市场价格，地方政府的投资也应从土地收益中获得合理的回报，然而，提供公共产品是政府应尽的职责，补偿不宜过高，至多不得超过土地出让金的5％。
第三步要加快农村土地产权制度改革
重点确立多元化的土地产权制度，让农民拥有真正的耕地财产权。只有明晰的产权才能有效地集约使用土地而避免粗放浪费的
“公地悲剧”。有学者指出，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。总的思路是“放开产权，管住规划”。
放开产权，就是改变土地权利结构，可以确立耕地永包制，强化农民的耕地财产权。可以考虑在全国用几个月的时间搞一遍
“土地确权”，然后宣布耕地承包权永远属于农民。为此，要取消现行法律中那些关于“三分之二以上农户”做决定的条款。农民的耕地永包权如同他拥有一台电视机一样，不能用什么范围的投票来剥夺。农民有了这个权利，地方政府圈地搞建设的冲动必然刹车。
管住规划，就是确定国家和省级政府之间的土地规划分工，中央管规模，省政府管到地块，实行土地规划法制化。对现行规划要重行严格审议，以便规划和实际相符。只要符合规划，再不应区分“大产权”、“小产权”，一律平等；如不符合规划，对违规者一概施以高额罚款或判处监禁。□
[作者单位/江苏省委研究室]