试论我国“工业用地办公楼化”现象及其问题
牛慧恩
摘要: 随着城市发展和建设规模扩张，城市土地使用功能从工业用途转变为商务办公等用途是常见现象，具有其客观合理性，也符合城市用地功能演变的一般规律，规划用地性质会随之进行必要的调整。然而在我国，一些城市的规划用地性质并没有随着土地使用功能的变化进行相应的调整，出现了愈演愈烈的‚工业用地办公楼化‛现象，这对城市规划的科学性等带来了一定的挑战。通过对我国这一特殊现象及其问题产生原因的分析，认为应该将我国的土地基准地价及土地出让金计收建立在土地利用现状分类的基础上，将土地出让金收取与规划用地性质脱钩，这样才能够为规划用地性质的合理调整‘松绑’，有利于维护规划用地性质的科学性并切实发挥其功能引导作用。
关键词：工业用地，办公楼化，土地出让金，科学性
1、引言
在当今中国的一些大城市，工业用地上的办公大楼越来越多、越来越高；尤其是在一些邻近城市中心的地区，将原来的工业厂房改变为办公用途，甚至在工业用地上改建或新建办公大楼的情况屡见不鲜，似乎正在成为一种潮流。例如在深圳，不仅有华侨城的从东部工业区到‘LOFT创意园’、蛇口的从三洋工业区到‘南海意库’的华丽转身，有车公庙‘天安数码城’的成功再造以及在龙岗中心区的再行复制，更有深圳高新区鳞次栉比、堪与中心区相媲美的办公大厦群„„
作为城市规划师，当我们在为这些地区的成功改造和高效利用而深感欣慰的时候，对于在规划图纸上仍然显示为棕色的工业用地性质，总不免感到有些‘别扭’；特别是当有人厉声质问：‘为什么那些办公大楼的用地性质是工业，按工业用地交土地出让金，而我们的办公大楼用地性质却是商业，按商业用地交土地出让金？’时，城市规划师们常常会变得哑口无言，难以给出令人信服的解释。因此，对于工业用地上越来越多、越来越高的办公大楼，在此称其为‘工业用地办公楼化’现象，认为有必要对该现象背后的原因及其带来的问题进行深入研究，并应积极寻求问题的解决对策。
2、‘工业用地办公楼化’趋势的客观合理性
研究表明，在‘工业用地办公楼化’现象的背后，是受经济规律驱动，具有一定的必然性和经济合理性。具体体现是：
2.1 符合土地经济规律和集约高效利用的要求
城市土地利用的一般经济规律是越接近城市中心地区的土地经济价值越高，那么土地利用效率和利用效益也就越高，直接表现是城市中心地区的建筑密度高、建设强度大，产业类型也相对高端化；而且随着城市发展和规模扩大，城市土地使用总是不断地朝着效率和效益提高的方向转变。
相对而言，商务办公单位面积的产出效益一般要比工业生产用地高出许多，将相同区位的办公场所租金与厂房租金水平相比较，就不难发现这一点。所以，改变原有工业建筑的使用功能，主要是为了追求更高的经济收益。同时，相对于工业厂房，办公大楼的建筑容积率一般也会更高，尤其是在工业用地上改建办公大楼，在原来基础上提高建筑容积率和土地利用效率是必然的。所以，当前我国一些临近大城市中心的地区，城市更新的主要目的之一就是从工业用途转变为商务办公等用途。
因此，‘工业用地办公楼化’现象是受市场规律客观推动的，符合城市土地利用的经济规律，有利于实现城市土地的更集约和更高效利用，符合我国关于城市土地集约节约和高效利用的要求【1】。
2.2 适应产业发展对用地及建筑空间的需求
在当今全球化和信息化的发展形势下，随着生产技术的进步、专业分工细化与企业管理水平的提高，新兴产业不断出现，产业链条不断延伸，新的生产组织形式也不断涌现，工业产业对用地空间及建筑形态的需求也在发生着变化，例如近些年出现的2.5产业。
所谓2.5产业，是既有服务、贸易、结算等第三产业的职能，又兼备研发设计、核心技术产品生产和现代物流运营等第二产业的职能，介于第二和第三产业之间，包括了商务、物流、科技研发和设计创意等行业，是‘办公楼经济’、‘写字楼经济’或‘楼宇经济’的重要支撑【2】。在一些西方发达国家的产业园区，常看到以办公楼为主的建筑群，作为科技研发、创意设计、商务活动等产业发展的支撑空间。
此外，在我国现行的财税体制下，不少大中城市都十分强调发展‘总部经济’，因为办
公大楼支撑下的‘总部经济’常会带来更多的税收和财政收入。例如，深圳已有数十栋商务办公大楼的年税收额超过亿元，被赋予了‘亿元大厦’的称谓。由此也进一步促进了‘办公楼经济’的发展。总之，适应城市产业发展和升级转型的需要，工业用地的功能或用途改变是客观趋势，改为或改建成办公大楼是工业用地利用效率和效益提高的一种理性选择。
2.3 是国外工业用地改造的成功范式
翻开一些西方国家旧工业区改造的成功案例和经验介绍等，就会发现：从工业区到商务办公区，已经成为旧工业区改造的普遍模式和经典做法，甚至是成功经验的代名词。从纽约苏荷区的‘LOFT’到伦敦金丝雀码头的金融区，从昔日香港和新加坡均以出口加工业起步到今天的以三产服务业为主，可以说基本上都经历了一个从工业区到商务办公区的转变过程。
但是，与我国上述现象有所不同的是，在这些国家和地区，随着城市区位变化和土地使用功能的转变，在城市规划上会对那里的土地利用性质或功能分区做出及时和相应的调整，特别是当整个片区主导功能发生改变的时候，比如由工业区改为商务办公区，在城市规划上不会出现商务办公区仍显示为工业用地的情况，更不存在商务用途土地却要依照规划工业用地性质交纳土地出让金的事。
3、办公大楼矗立在工业用地上的主要原因
按照现行新版城市规划用地分类标准【3】，商务办公用地属于商业用途而不是工业用途。既然原有工业用地已经改为办公用途，甚至已将工业厂房改建为了办公大楼；那么，土地利用性质为何不进行相应的调整？而在城市规划图上还要涂成‘棕色’、仍然保持其‘工业用地’的性质呢？主要原因有以下两个方面：
3.1我国土地出让金计收与规划用地性质挂钩
目前，我国土地市场发育仍然不够健全，政府虽然采取了土地使用招拍挂等市场运作方式，并且通过收集样点数据不断更新土地基准地价，但土地基准地价主要是按照城市规划确定的三大用地性质——商业、居住和工业分别计算地价的平均值，并以此作为政府收取土地出让金的依据；也有部分城市将商务办公从商业中独立出来，按四类土地规划用途分别计算基准地价，如深圳。由此计算得出的现状工业用地与商业用地的基准地价相差很多，一般相差数倍甚至十几倍；政府据此收取的工业用地与商业用地的土地出让金也会相差很多。
所以，目前在中国，改变土地使用性质，意味着在土地出让金上会有很大不同；而且有
些地方规定，从工业用地改为商业用地，需要一次性补交剩余出让年期的土地出让金差额，这往往对于用地企业是一笔很大的资金；另还有地方政策规定，若要改变规划用地性质，土地需要重新招拍挂【5】【4】。这就是说，我国现行的土地出让金与规划用地性质挂钩，改变规划用地性质，不仅要补交大笔的土地出让金，甚至有可能丧失土地的使用权。因此，在现行的政策前提下，不是万不得已，既有工业用地的使用者都很排斥、甚至拒绝调整‘工业用地性质’，造成了规划工作者在调整用地性质过程中受制于用地企业的可能性。
3.2 政府产业扶持政策中的地价优惠
为了吸引和促进新兴产业的发展，不少地方政府采取了低价优惠的扶持政策，因为地方政府在土地价格及其收取上相比税收等更具决策权。新兴产业很多属于‘办公楼经济’，高新技术、文化创意、总部经济，无一不是依托办公楼而存在；而在一些原工业用地上发展‘办公楼经济’，既符合城市功能空间演变的规律，又能为这些新兴产业的发展提供空间支撑，还将带来较之工业用途更多的税收和财政收入，即便不用补交工、商用地之间的土地出让金差额，对于政府也往往是利大于弊。这样的话，不改变用地性质造成的土地出让金流失，可以权当是政府对这些产业的政策性扶持，即等同于地价优惠。所以，一些城市政府对于‘工业用地办公楼化’现象，多是睁一只眼闭一只眼；甚至在一些政府的产业扶持政策中，明确要求对某些新兴产业按照工业用地性质收取土地出让金，这就为越来越多的办公大楼堂而皇之地矗立在工业用地上提供了政策支持。
总之，用地企业不愿因改变规划用地性质而失去土地经营权，也不愿补交工商用地之间的出让金差额，政府从鼓励产业转型和发展‘办公楼经济’的出发，也无意强行追究甚至顺势而为，是目前工业用地改建办公大楼、且用地性质未作改变的直接原因。当然，这其中蕴含着新兴产业出现、基准地价确定、规划用地性质与土地出让政策、以及土地出让金与用地性质挂钩等多方面的直接原因。
4、‘工业用地办公楼化’带来的问题与挑战
对于我国各地普遍存在的‘工业用地办公楼化’现象，似乎用地企业和政府之间已达成了某种默契，甚至形成了一种“双赢”的局面，由此所带来的问题或负面效应却是不容忽视的。主要表现为：
4.1挑战了国家土地有偿使用制度的公正性
正如文章开头部分提到的，一些用地企业的老板会问：‘为什么那些办公大楼的用地性
质是工业，按工业用地交土地出让金；而我们的办公大楼用地性质却是商业，按商业用地交土地出让金？’目前国内各地商业用地和工业用地之间的出让金差别很大，可能没有哪个用地企业会对此类问题不太在意。而对于这个问题，若给不出令人满意的解释，首先挑战的是国家土地有偿使用制度的公正性！
当然，政府可以用产业扶持等优惠政策作为理由予以说明和解释，只要有相应的政策作依据，并经过了公正合理的审核程序；或者说，只要能‘摆到桌面上’，让公众了解和理解，通过政策的公开透明化，可在一定程度上避免政府公信力由此而受到损害。
4.2挑战了城市规划用地分类的科学性
同样的问题——相近或相邻地块上建的近乎一样的办公大楼，有的用地性质是商业，在规划图上表示成红色地块；有的用地性质是工业，在规划用地图上涂的却是棕色；城市规划师如果给不出合理的解释，不仅直接挑战的是城市规划用地分类的合理性，甚至会令公众质疑城市规划学科本身的科学性。
对此，城市规划技术人员恐怕不能完全拿政府优惠政策作为托辞或挡箭牌，优惠政策大多是临时性的，土地利用性质却是较长时期的，在用地规划图上没有道理让土地利用性质随着临时优惠政策而变化。而这恐怕也难以用土地利用的兼容性或混合用途给出合理的解释，因为土地兼容性和混合用途是指在同样性质的土地上可兼有不同的用途；虽然反过来也可能成立，但对于相邻地块上近乎相同功能的城市建设用地，在规划上却赋予了不同的用地性质，要解释起来恐怕并不容易。
5、相关对策与建议
‘工业用地办公楼化’现象带来的上述两方面挑战，是带有根本性的问题，应该予以高度重视，需要积极地研究应对之策，为此提出以下看法和建议。
5.1 区分“规划用地性质”和“土地利用现状”分类的不同作用
目前在我国，存在着土地部门和城市规划部门两套不同的用地分类标准，即《土地利用现状分类》（GBT 21010-2007）和《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）。前者针对的是土地利用现状，涵盖城乡所有土地利用类型，主要用于我国的土地利用详查和土地利用总体规划；后者服务于城市规划目的，主要针对的是城市建设用地，用于我国的城市总体规划和控制性规划。经过多年的磨合，新修编后的这两套国家标准日益趋近和更注重
衔接，但在两者关系、作用以及政策依据性等事权划分上仍有待进一步厘清。
从国内外规划管理的目的和实践来看，城市规划确定的规划用地性质，本质上是一种‘功能引导区’，主要作用是引导和控制土地新的开发建设和更新改造，主要服务于土地利用的变化管理。尤其在日益注重和强调土地利用兼容和混合用途的今天，规划用地性质作为‘功能引导区’的特征更加值得强调，并应在类型划分上充分予以体现。因此，我国目前迫切需要的是增强规划用地性质分类的‘兼容性’，以适应‘混合功能’的发展需要，并不是分的越细越好。
土地利用现状类型的划分，是对现实土地利用状态的描述，是土地利用最主要和最详实的信息来源，应该尽量地划分详细，并应与土地利用方式的变化相适应，以便全面系统地服务于土地利用管理的需要。现有的三级划分主要是服务于土地利用详查的需要，建设用地类型划分的还比较粗略，应该结合用地权属登记等地块信息作进一步的细分和细化研究。土地出让以及地价优惠等政策的制定，应该结合规划用地性质的要求，以更加具体的土地利用现状分类为基础。
关于规划用地性质和土地利用现状分类的关系，首先应该深入研究和区分两者的目的和作用，尽量做好二者之间的相互衔接。个人认为，规划用地性质和土地利用现状类型，并不是简单的开发之前和开发之后的关系；规划用地性质是一些土地利用现状类型的综合，而且两者并不一定是固定的组合关系。
5.2 将土地出让金与“规划用地性质”脱钩
前面已经提到，目前我国土地出让金计收的主要依据是基准地价，是分别按照工业、居住、商业等大类分类计算的，分类根据是土地利用现状。理论上说，在土地出让之前，一般还是未开发土地或非建设用地，若按照当时的‘土地利用现状’类型计收土地出让金好像存在着逻辑错误，而按照‘规划用地性质’计收似乎才合乎逻辑。但是，这其中隐含的假设是‘规划用地性质’等同于未来的‘土地利用现状’，忽略了‘规划用地性质’与‘土地利用现状’分类之间作用及其本质可能存在着的不同。这是导致问题产生的根本原因！
其实，在一块土地的开发建设报批阶段，不仅规划用地性质是清楚的，开发建成之后的‘土地利用现状’类型也应该是知道的，完全可以依据开发建设后的‘实际用地情况’、即“未来”的现状用地类型计收土地出让金，而不必将土地出让金和规划用地性质捆绑在一起。本来，土地出让金或地租就应该是和开发之后的土地利用状态相联系的，应该建立在土地利
用现状分类和更为详细的用地信息基础之上，尤其是随着我国土地市场的完善，基准地价应该逐步为市场地价所取代。
如果能够改变现行做法，将土地出让金的计收与规划用地性质脱钩，并按照土地利用现状分类和建成后的土地利用现状计收土地出让金，自然也就摆脱了规划用地性质遭遇用地业主‘绑架’的问题，不再会出现因出让金增加而阻止规划用地性质的改变；那么也就不会存在棕色地块上大量商务办公大楼的现象，进而维护城市规划的科学性和尊严。
6、结语
随着城市发展，一些工业用地改为办公用途或者改建为办公功能区是一种客观趋势，是城市产业升级和土地利用效益提高的结果，有其一定的客观必然与合理性，是符合城市土地利用规律的。然而，与国际上常规做法不同的是，我国的‘工业用地办公楼化’现象，在改变了用地功能的情况下仍然保持着原有的工业用地性质，这是中国所特有的，而且不是规划滞后的原因所造成的，从根本上说是与土地出让金相关联所导致的，甚至有时是受到了“利益绑架”的结果。要想改变城市规划的这种混乱和被动局面，认为有必要对我国规划用地性质分类与土地利用现状分类的不同作用进行深入研究和区分，将土地出让金的计收完全建立在土地利用现状分类的基础上，实现土地出让金与规划用地性质的脱钩。
参考文献
1、 国务院办公厅，《国务院关于促进集约节约用地的通知》（国发〔2008〕3号），2008年1月7日。
2、 天津市政府办公厅，《关于促进中心城区加快发展楼宇经济的若干意见》（津政办发[2011]38号），2011年4月1日。
3、 中华人民共和国住房和城乡建设部，《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），2011年。
4、 南京市国土资源局，《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》（宁国土资[2006]420号），2006年8月25日。
5、 马鞍山市人民政府办公室，《关于规范国有出让土地改变用途调整容积率及补交土地出让金的意见》（马政办[2010]3号），2010年1月31日。
6、 中华人民共和国国土资源部，《土地利用现状分类》（GBT 21010-2007），2007年。
作者简介：牛慧恩，教授，深圳大学建筑与城市规划学院。
试论我国“工业用地办公楼化”现象及其问题
牛慧恩
摘要: 随着城市发展和建设规模扩张，城市土地使用功能从工业用途转变为商务办公等用途是常见现象，具有其客观合理性，也符合城市用地功能演变的一般规律，规划用地性质会随之进行必要的调整。然而在我国，一些城市的规划用地性质并没有随着土地使用功能的变化进行相应的调整，出现了愈演愈烈的‚工业用地办公楼化‛现象，这对城市规划的科学性等带来了一定的挑战。通过对我国这一特殊现象及其问题产生原因的分析，认为应该将我国的土地基准地价及土地出让金计收建立在土地利用现状分类的基础上，将土地出让金收取与规划用地性质脱钩，这样才能够为规划用地性质的合理调整‘松绑’，有利于维护规划用地性质的科学性并切实发挥其功能引导作用。
关键词：工业用地，办公楼化，土地出让金，科学性
1、引言
在当今中国的一些大城市，工业用地上的办公大楼越来越多、越来越高；尤其是在一些邻近城市中心的地区，将原来的工业厂房改变为办公用途，甚至在工业用地上改建或新建办公大楼的情况屡见不鲜，似乎正在成为一种潮流。例如在深圳，不仅有华侨城的从东部工业区到‘LOFT创意园’、蛇口的从三洋工业区到‘南海意库’的华丽转身，有车公庙‘天安数码城’的成功再造以及在龙岗中心区的再行复制，更有深圳高新区鳞次栉比、堪与中心区相媲美的办公大厦群„„
作为城市规划师，当我们在为这些地区的成功改造和高效利用而深感欣慰的时候，对于在规划图纸上仍然显示为棕色的工业用地性质，总不免感到有些‘别扭’；特别是当有人厉声质问：‘为什么那些办公大楼的用地性质是工业，按工业用地交土地出让金，而我们的办公大楼用地性质却是商业，按商业用地交土地出让金？’时，城市规划师们常常会变得哑口无言，难以给出令人信服的解释。因此，对于工业用地上越来越多、越来越高的办公大楼，在此称其为‘工业用地办公楼化’现象，认为有必要对该现象背后的原因及其带来的问题进行深入研究，并应积极寻求问题的解决对策。
2、‘工业用地办公楼化’趋势的客观合理性
研究表明，在‘工业用地办公楼化’现象的背后，是受经济规律驱动，具有一定的必然性和经济合理性。具体体现是：
2.1 符合土地经济规律和集约高效利用的要求
城市土地利用的一般经济规律是越接近城市中心地区的土地经济价值越高，那么土地利用效率和利用效益也就越高，直接表现是城市中心地区的建筑密度高、建设强度大，产业类型也相对高端化；而且随着城市发展和规模扩大，城市土地使用总是不断地朝着效率和效益提高的方向转变。
相对而言，商务办公单位面积的产出效益一般要比工业生产用地高出许多，将相同区位的办公场所租金与厂房租金水平相比较，就不难发现这一点。所以，改变原有工业建筑的使用功能，主要是为了追求更高的经济收益。同时，相对于工业厂房，办公大楼的建筑容积率一般也会更高，尤其是在工业用地上改建办公大楼，在原来基础上提高建筑容积率和土地利用效率是必然的。所以，当前我国一些临近大城市中心的地区，城市更新的主要目的之一就是从工业用途转变为商务办公等用途。
因此，‘工业用地办公楼化’现象是受市场规律客观推动的，符合城市土地利用的经济规律，有利于实现城市土地的更集约和更高效利用，符合我国关于城市土地集约节约和高效利用的要求【1】。
2.2 适应产业发展对用地及建筑空间的需求
在当今全球化和信息化的发展形势下，随着生产技术的进步、专业分工细化与企业管理水平的提高，新兴产业不断出现，产业链条不断延伸，新的生产组织形式也不断涌现，工业产业对用地空间及建筑形态的需求也在发生着变化，例如近些年出现的2.5产业。
所谓2.5产业，是既有服务、贸易、结算等第三产业的职能，又兼备研发设计、核心技术产品生产和现代物流运营等第二产业的职能，介于第二和第三产业之间，包括了商务、物流、科技研发和设计创意等行业，是‘办公楼经济’、‘写字楼经济’或‘楼宇经济’的重要支撑【2】。在一些西方发达国家的产业园区，常看到以办公楼为主的建筑群，作为科技研发、创意设计、商务活动等产业发展的支撑空间。
此外，在我国现行的财税体制下，不少大中城市都十分强调发展‘总部经济’，因为办
公大楼支撑下的‘总部经济’常会带来更多的税收和财政收入。例如，深圳已有数十栋商务办公大楼的年税收额超过亿元，被赋予了‘亿元大厦’的称谓。由此也进一步促进了‘办公楼经济’的发展。总之，适应城市产业发展和升级转型的需要，工业用地的功能或用途改变是客观趋势，改为或改建成办公大楼是工业用地利用效率和效益提高的一种理性选择。
2.3 是国外工业用地改造的成功范式
翻开一些西方国家旧工业区改造的成功案例和经验介绍等，就会发现：从工业区到商务办公区，已经成为旧工业区改造的普遍模式和经典做法，甚至是成功经验的代名词。从纽约苏荷区的‘LOFT’到伦敦金丝雀码头的金融区，从昔日香港和新加坡均以出口加工业起步到今天的以三产服务业为主，可以说基本上都经历了一个从工业区到商务办公区的转变过程。
但是，与我国上述现象有所不同的是，在这些国家和地区，随着城市区位变化和土地使用功能的转变，在城市规划上会对那里的土地利用性质或功能分区做出及时和相应的调整，特别是当整个片区主导功能发生改变的时候，比如由工业区改为商务办公区，在城市规划上不会出现商务办公区仍显示为工业用地的情况，更不存在商务用途土地却要依照规划工业用地性质交纳土地出让金的事。
3、办公大楼矗立在工业用地上的主要原因
按照现行新版城市规划用地分类标准【3】，商务办公用地属于商业用途而不是工业用途。既然原有工业用地已经改为办公用途，甚至已将工业厂房改建为了办公大楼；那么，土地利用性质为何不进行相应的调整？而在城市规划图上还要涂成‘棕色’、仍然保持其‘工业用地’的性质呢？主要原因有以下两个方面：
3.1我国土地出让金计收与规划用地性质挂钩
目前，我国土地市场发育仍然不够健全，政府虽然采取了土地使用招拍挂等市场运作方式，并且通过收集样点数据不断更新土地基准地价，但土地基准地价主要是按照城市规划确定的三大用地性质——商业、居住和工业分别计算地价的平均值，并以此作为政府收取土地出让金的依据；也有部分城市将商务办公从商业中独立出来，按四类土地规划用途分别计算基准地价，如深圳。由此计算得出的现状工业用地与商业用地的基准地价相差很多，一般相差数倍甚至十几倍；政府据此收取的工业用地与商业用地的土地出让金也会相差很多。
所以，目前在中国，改变土地使用性质，意味着在土地出让金上会有很大不同；而且有
些地方规定，从工业用地改为商业用地，需要一次性补交剩余出让年期的土地出让金差额，这往往对于用地企业是一笔很大的资金；另还有地方政策规定，若要改变规划用地性质，土地需要重新招拍挂【5】【4】。这就是说，我国现行的土地出让金与规划用地性质挂钩，改变规划用地性质，不仅要补交大笔的土地出让金，甚至有可能丧失土地的使用权。因此，在现行的政策前提下，不是万不得已，既有工业用地的使用者都很排斥、甚至拒绝调整‘工业用地性质’，造成了规划工作者在调整用地性质过程中受制于用地企业的可能性。
3.2 政府产业扶持政策中的地价优惠
为了吸引和促进新兴产业的发展，不少地方政府采取了低价优惠的扶持政策，因为地方政府在土地价格及其收取上相比税收等更具决策权。新兴产业很多属于‘办公楼经济’，高新技术、文化创意、总部经济，无一不是依托办公楼而存在；而在一些原工业用地上发展‘办公楼经济’，既符合城市功能空间演变的规律，又能为这些新兴产业的发展提供空间支撑，还将带来较之工业用途更多的税收和财政收入，即便不用补交工、商用地之间的土地出让金差额，对于政府也往往是利大于弊。这样的话，不改变用地性质造成的土地出让金流失，可以权当是政府对这些产业的政策性扶持，即等同于地价优惠。所以，一些城市政府对于‘工业用地办公楼化’现象，多是睁一只眼闭一只眼；甚至在一些政府的产业扶持政策中，明确要求对某些新兴产业按照工业用地性质收取土地出让金，这就为越来越多的办公大楼堂而皇之地矗立在工业用地上提供了政策支持。
总之，用地企业不愿因改变规划用地性质而失去土地经营权，也不愿补交工商用地之间的出让金差额，政府从鼓励产业转型和发展‘办公楼经济’的出发，也无意强行追究甚至顺势而为，是目前工业用地改建办公大楼、且用地性质未作改变的直接原因。当然，这其中蕴含着新兴产业出现、基准地价确定、规划用地性质与土地出让政策、以及土地出让金与用地性质挂钩等多方面的直接原因。
4、‘工业用地办公楼化’带来的问题与挑战
对于我国各地普遍存在的‘工业用地办公楼化’现象，似乎用地企业和政府之间已达成了某种默契，甚至形成了一种“双赢”的局面，由此所带来的问题或负面效应却是不容忽视的。主要表现为：
4.1挑战了国家土地有偿使用制度的公正性
正如文章开头部分提到的，一些用地企业的老板会问：‘为什么那些办公大楼的用地性
质是工业，按工业用地交土地出让金；而我们的办公大楼用地性质却是商业，按商业用地交土地出让金？’目前国内各地商业用地和工业用地之间的出让金差别很大，可能没有哪个用地企业会对此类问题不太在意。而对于这个问题，若给不出令人满意的解释，首先挑战的是国家土地有偿使用制度的公正性！
当然，政府可以用产业扶持等优惠政策作为理由予以说明和解释，只要有相应的政策作依据，并经过了公正合理的审核程序；或者说，只要能‘摆到桌面上’，让公众了解和理解，通过政策的公开透明化，可在一定程度上避免政府公信力由此而受到损害。
4.2挑战了城市规划用地分类的科学性
同样的问题——相近或相邻地块上建的近乎一样的办公大楼，有的用地性质是商业，在规划图上表示成红色地块；有的用地性质是工业，在规划用地图上涂的却是棕色；城市规划师如果给不出合理的解释，不仅直接挑战的是城市规划用地分类的合理性，甚至会令公众质疑城市规划学科本身的科学性。
对此，城市规划技术人员恐怕不能完全拿政府优惠政策作为托辞或挡箭牌，优惠政策大多是临时性的，土地利用性质却是较长时期的，在用地规划图上没有道理让土地利用性质随着临时优惠政策而变化。而这恐怕也难以用土地利用的兼容性或混合用途给出合理的解释，因为土地兼容性和混合用途是指在同样性质的土地上可兼有不同的用途；虽然反过来也可能成立，但对于相邻地块上近乎相同功能的城市建设用地，在规划上却赋予了不同的用地性质，要解释起来恐怕并不容易。
5、相关对策与建议
‘工业用地办公楼化’现象带来的上述两方面挑战，是带有根本性的问题，应该予以高度重视，需要积极地研究应对之策，为此提出以下看法和建议。
5.1 区分“规划用地性质”和“土地利用现状”分类的不同作用
目前在我国，存在着土地部门和城市规划部门两套不同的用地分类标准，即《土地利用现状分类》（GBT 21010-2007）和《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）。前者针对的是土地利用现状，涵盖城乡所有土地利用类型，主要用于我国的土地利用详查和土地利用总体规划；后者服务于城市规划目的，主要针对的是城市建设用地，用于我国的城市总体规划和控制性规划。经过多年的磨合，新修编后的这两套国家标准日益趋近和更注重
衔接，但在两者关系、作用以及政策依据性等事权划分上仍有待进一步厘清。
从国内外规划管理的目的和实践来看，城市规划确定的规划用地性质，本质上是一种‘功能引导区’，主要作用是引导和控制土地新的开发建设和更新改造，主要服务于土地利用的变化管理。尤其在日益注重和强调土地利用兼容和混合用途的今天，规划用地性质作为‘功能引导区’的特征更加值得强调，并应在类型划分上充分予以体现。因此，我国目前迫切需要的是增强规划用地性质分类的‘兼容性’，以适应‘混合功能’的发展需要，并不是分的越细越好。
土地利用现状类型的划分，是对现实土地利用状态的描述，是土地利用最主要和最详实的信息来源，应该尽量地划分详细，并应与土地利用方式的变化相适应，以便全面系统地服务于土地利用管理的需要。现有的三级划分主要是服务于土地利用详查的需要，建设用地类型划分的还比较粗略，应该结合用地权属登记等地块信息作进一步的细分和细化研究。土地出让以及地价优惠等政策的制定，应该结合规划用地性质的要求，以更加具体的土地利用现状分类为基础。
关于规划用地性质和土地利用现状分类的关系，首先应该深入研究和区分两者的目的和作用，尽量做好二者之间的相互衔接。个人认为，规划用地性质和土地利用现状类型，并不是简单的开发之前和开发之后的关系；规划用地性质是一些土地利用现状类型的综合，而且两者并不一定是固定的组合关系。
5.2 将土地出让金与“规划用地性质”脱钩
前面已经提到，目前我国土地出让金计收的主要依据是基准地价，是分别按照工业、居住、商业等大类分类计算的，分类根据是土地利用现状。理论上说，在土地出让之前，一般还是未开发土地或非建设用地，若按照当时的‘土地利用现状’类型计收土地出让金好像存在着逻辑错误，而按照‘规划用地性质’计收似乎才合乎逻辑。但是，这其中隐含的假设是‘规划用地性质’等同于未来的‘土地利用现状’，忽略了‘规划用地性质’与‘土地利用现状’分类之间作用及其本质可能存在着的不同。这是导致问题产生的根本原因！
其实，在一块土地的开发建设报批阶段，不仅规划用地性质是清楚的，开发建成之后的‘土地利用现状’类型也应该是知道的，完全可以依据开发建设后的‘实际用地情况’、即“未来”的现状用地类型计收土地出让金，而不必将土地出让金和规划用地性质捆绑在一起。本来，土地出让金或地租就应该是和开发之后的土地利用状态相联系的，应该建立在土地利
用现状分类和更为详细的用地信息基础之上，尤其是随着我国土地市场的完善，基准地价应该逐步为市场地价所取代。
如果能够改变现行做法，将土地出让金的计收与规划用地性质脱钩，并按照土地利用现状分类和建成后的土地利用现状计收土地出让金，自然也就摆脱了规划用地性质遭遇用地业主‘绑架’的问题，不再会出现因出让金增加而阻止规划用地性质的改变；那么也就不会存在棕色地块上大量商务办公大楼的现象，进而维护城市规划的科学性和尊严。
6、结语
随着城市发展，一些工业用地改为办公用途或者改建为办公功能区是一种客观趋势，是城市产业升级和土地利用效益提高的结果，有其一定的客观必然与合理性，是符合城市土地利用规律的。然而，与国际上常规做法不同的是，我国的‘工业用地办公楼化’现象，在改变了用地功能的情况下仍然保持着原有的工业用地性质，这是中国所特有的，而且不是规划滞后的原因所造成的，从根本上说是与土地出让金相关联所导致的，甚至有时是受到了“利益绑架”的结果。要想改变城市规划的这种混乱和被动局面，认为有必要对我国规划用地性质分类与土地利用现状分类的不同作用进行深入研究和区分，将土地出让金的计收完全建立在土地利用现状分类的基础上，实现土地出让金与规划用地性质的脱钩。
参考文献
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6、 中华人民共和国国土资源部，《土地利用现状分类》（GBT 21010-2007），2007年。
作者简介：牛慧恩，教授，深圳大学建筑与城市规划学院。