DOI:10.16342/j.cnki.11-1157/s.2012.12.016
CHINA STATE FARMS
中国农垦
调 查 研 究
湖南国有农场土地使用管理对策研究
文／龚志桂
湖南国有农场创建于20世纪50年代初期，现有农垦单位70个，其中管理区（区）7个，人口68万人，职工26万人，土地总面积296.34万亩，农用地面积250.51万亩，建设用地45.03万亩，未利用土地0.8万亩。其中耕地面积100.21万亩，占全省耕地面积的2.1%。湖南农垦人均拥有土地、耕地面积为4.36亩、1.49亩，分别为全省平均的98%、184%。
一、土地使用管理现状
（一）农业经营管理情况
根据我省实际，全省国有农场农业经营大部分实行“两田制”管理模式，共有责任田96.22万亩，经营田27.18万亩，分别占农业承包面积的77.97％和22.03％。责任田是参照周边农村农民承包面积确定，由农工实行承包经营的国有农用地。全省农场农业职工及农民家庭人均责任田1.3亩左右，一般略高于周边农民承包面积。责任田不收取任何费用，参照《农村土地承包法》签订土地承包合同，发给土地承包经营权证，责任田可通过转包、转让、租赁、入股等形式进行土地经营权流转。承包责任田的农工达到退休年龄、办理退休手续并享受社会保险待遇后，原本人承包的责任田由农场收回。经营田是指除责任田之外的所有国有农用地（含林地、果园、渔池、湖泊、自留地等），由农场统一面向本场内外承租人公开拍包，实行租赁经营。经营田实行市场化运作方式，面向本场农工和农民租赁的经营田，租赁费一般不超过100元/亩。经营田收入主要用于偿还农场历史债务、缴纳农业职工养老保险单位统筹费、发展当地农场公益建设等。费用征缴实行专账专管专款专用，收取和使用情况纳入场务公开内容，张榜公布，接受职工群众监督。
（二）耕地情况
我省国有农场耕地面积100.21万亩，其中基本
农田89.6万亩。农场耕地主要集中在洞庭湖区域，主要有大通湖管理区、西洞庭管理区、西湖管理区、屈原管理区、君山区、黄盖湖镇、茶盘洲镇等，占全省农垦耕地总面积的81%。
2000年湖南农垦体制改革后，农场经济年均增速达到13%以上，土地成为当前农场经济发展的重要支撑，土地需要量急剧增加。作为以耕地为土地主要组成部分的农场来说，农场耕地的变化成为农场近十年来经济发展的主要折射点。以原九大农场耕地面积的调查统计情况看，2012年耕地总面积为81.41万亩，相对2004年的90.05万亩，8年共减少耕地面积8.64万亩，年均减少1万多亩。由于农场近年来城镇建设、交通建设、招商引资、园区发展、公益事业建设的快速发展，耕地面积减少较为明显。其中，城镇化占用约为35%，工业化占用约为42%，公益事业建设占用约为23%。
（三）确权发证情况
根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》，从2001年起启动国有农场确权发证工作。2008年，我省国有农场土地确权面积203.7万亩，确权率68.7%；发证面积62.35万亩，发证率21%。近年来，通过贯彻落实《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》、《湖南省国土资源厅湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》等文件，国有农场土地确权发证工作进展较快。
相比2008年，2012年我省国有农场土地确权面积274.67万亩，增加70.97万亩，确权率92.68%，提高23.98个百分点；发证面积157.45万亩，增加95.1万亩，发证率53.13%，提高32.13个百分点；消灭了确权发证空白地区。从农场层面看，2012年全省70个农场中，已经全部完成土地确权发证工作的42个；部分确权发证的农场19个，占27%，未进
2012.12 中国农垦41
行确权发证的农场9个。
二、土地使用管理问题分析
（一）耕地保护的问题
一是城镇化占用耕地的问题。2000年体制改革后，我省国有农场中心城镇由19个增加到64个，管理区、乡镇建成区面积以年平均18%的速度递增，城镇人口以年平均22%的速度递增。以耕地占土地面积90%以上的湖区农场为主，体制改革后的城市扩容与小城镇建设，2000年至2007年年均占用耕地1.3万亩以上。另一方面，随着农场经济的发展，基础设施建设力度加大。从2000年至今，新建高速公路、国道、省道、“村村通”等3000多公里，扩建、改建2000多公里，新建城市广场、社区广场等157个，共占用耕地近3万多亩。
二是工业化占用耕地的问题。近年来，我省国有农场特别是管理区设立的开发区有7个，各类园区15个，总面积达20万亩，占用耕地近4万多亩。虽然各管理区（区）、农场建立了以耕地总量动态平衡为主要目标的土地利用管理体制，但本身可补充耕地的土地有限，土地整理与复垦开发的耕地面积不足6万亩，并不能改变耕地面积逐年减少的趋势。
（二）确权发证的问题
我省国有农场土地确权发证工作取得了明显成效，但由于各种原因，市州之间、农场之间进展不平衡。主要原因，一是部分管理区、乡镇对土地确权发证工作的重要性认识不到位。农场改制后，行使了一级地方政府的职能职权，有的领导认为土地已归为政府管理，发不发证没有多大关系，有的则认为农场土地的处置、征用、划拨等，都得服从地方经济发展与地方政治安排，发不发证意义不大，缺乏工作积极性，导致湖区大中型农场土地确权发证工作普遍进展缓慢。二是部分山区农场土地权源资料不完整，给申请土地确权发证增加了很大难度。三是确权、勘界费用过高。全省每亩平均30多元，一般农场经济实力较差，难以承受高额费用。
（三）土地权属纠纷与侵占的问题
国有农场土地被侵占现象也是一个相当突出的问题，主要表现为：一是因历史遗留问题而造成占有事实，大多数农村群众不愿配合边界确认，不愿确权签字，致使农场无法正式确定权属边界而搁置42中国农垦 2012.12
认定工作。二是当地政府对村民侵占既成事实，多以土地纠纷来调处，加上有的农场也无法出示历史资料与权属证明，导致大量农场土地被确定为农民集体所有。三是由于人多地少，加上土地经济利益的驱动，周边农民蚕食、侵占农场土地，有的寻找各种借口挑衅滋事，阻挠农场职工正常的生产经营。
三、土地使用管理对策研究
国有农场土地是国家粮食安全和支撑现代农业建设及经济社会发展的重要物质基础，是生存之本、发展之基、民生所依。我省国有农场要进一步加强国有农场土地管理工作，切实按照中央关于最严格的国土资源利用保护管理制度要求，以土地确权和维权为基础，以耕地保护和质量提升为重点，加快土地利用方式和管理方式的转变，着力解决农场土地利用管理面临的突出问题，促进农场经济社会和谐发展。
（一）以耕地保护为目标，统筹国有农场土地管理全局
站在国家战略高度，正确处理耕地保护与经济发展、工业化、城镇化之间的关系。按照省政府《市州政府土地管理和耕地保护责任目标考核办法》，我省国有农场要明确责任，加大考核，实行最严格的耕地保护制度，严守100万亩耕地红线，切实按照《基本农田保护条例》要求，做到基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
正确处理经济发展与耕地保护的关系。农场经济建设中，必须协调统筹农场经济发展与耕地保护的关系，统筹开发建设与可持续发展的关系。一是大力发展现代农业，确保耕地效益的高增长。农场要充分发挥土地资源相对集中、农业装备水平相对较高等优势，以现代农业示范区、示范场建设为重点，大力发展推广新模式、新科技、新品种、新装备，提高耕地的综合产出效益。要以大通湖水稻高产示范区，君山、西洞庭棉花高产示范区，西湖油菜高产示范区，屈原生猪高产示范区等示范区建设为抓手，大力扶植粮食、棉花、蔬菜、油料、茶叶、特色农产品等支柱产业的发展。要以屈原、西湖、西洞庭和大通湖等国家现代农业示范区为着力点，加大投入力度，加强基础设施建设、科技推广应用、经营机制创新，提高农场耕地整体收益水平。
二是大力实施环洞庭湖基本农田建设重大工程，提高耕地质量。洞庭湖区是我省农场耕地面积大、耕地集中、耕地质量优良的区域，湖区农场要按照省委、省政府的统一部署，实行农场“一把手”负责制，完善省级统筹、市级组织、农场负责实施的工作机制，确保组织有力、保障有力、推进有力。以基本农田建设工程实施为载体，整合各类涉农资金，结合社会主义新农村建设，大力实施“田、水、路、林、村”综合整治，着力提升农业产业化和集约化水平，把环洞庭湖建设成为国家级现代农业产业基地和土地资源可持续利用示范区。
正确处理城镇化与耕地保护的关系。城镇化和耕地保护是相互制约又相互促进的关系。一方面，小城镇建设占用土地，影响了农场耕地保护和农场生产，但又通过城镇化促使人口与工业的集聚，既提高了土地利用效益，缓解了人口对耕地资源的压力。另一方面，加强耕地保护为小城镇建设发展提供了大宗农产品等基础性保障，又客观上限制着小城镇建设规模的无序扩张，促使小城镇建设的内涵发展、集约发展。探索一条在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下的农场小城镇建设的新途径，一要科学制定农场土地利用总体规划，合理划定基本农田保护区。在全省国有农场已建立的14个基本农田保护区基础上，确保被保护的87万亩耕地红线不突破，质量有提高。二是要科学规划小城镇发展。按照财政部、住房城乡建设部《关于绿色重点小城镇试点示范的实施意见》的要求，根据农场经济社会发展水平、区位特点、资源和环境基础，以土地集约、产业集聚和人口集中，形成集聚效益和区域竞争优势为基本要求，科学确定城镇定位、功能目标、发展规模和用地规模，增强城镇人口、资金、资源的集聚与综合承载能力，实现土地城镇化与人口城镇化协调推进。三要科学建设管理农场小城镇。要通过治理“空心镇”，进行旧镇改造等整理措施，有效挖掘小城镇存量土地潜力，增加建筑物容积率，促进小城镇建设的集约立体发展；通过填实插建、部分搬迁、整体搬迁及小村并大村等模式推进职工居民点的整理；正确引导农场小城镇、中心村合理、有序发展，合理布局，确保耕地红线不突破，形成保护耕地与推进农场城镇化建设的双赢局面。
正确处理工业化与耕地保护的关系。发展工业经济，增加农场财政收入，是加快农场基础设施建设、发展公共事业的重要保障。积极稳妥发展工业，提高农场综合竞争能力，必须统揽全局，科学谋划工业发展战略，切实保护耕地。一要抓住城乡统筹的契机，按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》的精神，用足用活城乡建设用地增减挂钩和资源用地整合利用的政策，增加用地指标，提高土地利用效率，挖掘用地潜力，增加建设用地。要鼓励企业多占劣地、不占好地，引导企业使用未利用土地。二是整合存量土地，合理调整年度土地利用计划指标，按照严控增量、盘活存量、集约高效的原则，对符合国家产业政策、符合环保要求、选址符合土地利用规划、投资强度达到规定标准的工业项目，保障供地；对促进农场第三产业和高科技、高投入、高产出的生态型工业项目优先供地，既确保经济的正常发展，又要严格控制违规占用耕地。三是要坚决遏制开发区热导致的各类非农业建设占用基本农田现象。农场要配合土地管理部门，采取土地执法专项整治、专项检查等多种手段，加大土地违法违规的打击力度。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，立足于调整利益机制、明确保护责任、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，规范土地出让收支管理，从根本上抑制盲目占用耕地的冲动，实现“既要吃饭、又要发展”的目的。四是园区建设上，要按照《湖南省人民政府关于进一步加快乡镇工业园区建设的通知》与《湖南省委省政府关于进一步促进产业园区发展的意见》等文件要求，秉持“一园多区、一园多片”的建设和发展理念，结合土地利用总体规划、园区规划、环保要求、交通区位和土地利用现状，进一步加大山地、坡地、未利用地的开发利用力度，做到园区开发尽量不占农田，工业用地布局绿色生态、规划合理。
（二）以确权发证为抓手，巩固国有农场土地管理基础
提高思想认识。土地确权发证是农垦土地管理的基础。各管理区、农场要按相关文件要求，提高土地确权发证的思想认识，落实主要领导亲自抓、农场国土部门具体抓的工作格局，强化工作责任，明确工作职责，建立目标责任制。
做好沟通协调工作。农场要学习借鉴省内外成功经验，积极争取当地政府的领导和支持，特别是
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县市属农场，要加强与当地政府主要领导的汇报，积极与国土资源、林业、农业（畜牧）等部门沟通，建立会商与对口联系的工作机制。要做好调查研究，尤其是对影响当前确权发证进度的一些关键问题要会同国土资源主管部门进行重点研究，探索一些可行的解决办法，推动工作有序进行。
准确掌握有关法律法规和政策精神。一是掌握新土地登记办法的新规定。《土地登记办法》对登记程序作了调整，减少了地籍调查环节，增加了由当事人根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料的规定。同时，根据国土资源部门解释，相邻宗地权利人的指界材料只是用来证明申请人的土地权属界址的材料之一，并非所有的土地登记都必须提供。通过简化程序，将地籍调查工作从政府国土资源部门转移至土地申请当事人。这对规模大、技术力量强、权属资料保存完整的洞庭湖区农场非常有利。二是利用第二次全国土地调查成果。利用“二调”资料，可以免收权属调查和地籍测绘两笔费用（不包括内部非农业建设用地），只收取图件编绘资料复制费，每宗地每图幅收取10元。利用“二调”资料，地块的影像、图形、地类、面积、坐标和权属状况清楚明白，省去了权属调查程序。洞庭湖区是土地面积较大、分布相对集中的大中型国有农场，要积极争取用好“二调”成果，加快土地确权登记发证步伐。
讲究工作方法，突出工作重点。一是稳妥处置争议地块。本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，按照有利于生产、生活，有利于管理和地方发展的方针，可与当地国土资源部门协调，争取对无争议的面积先行登记发证；对有争议但能够提供土地权属来源证明的，要通过行政或司法手段尽快把证办下来；对有争议但双方都不能提供权属证明的，要将争议部分单独划出设立争议宗地，编写土地争议原由书，暂不登记发证，待后调处，以推进全省农场发证工作进度。二是突出抓好重点。按照先易后难、先大后小，区分情况、依法依规的原则，着力推进农场土地确权发证工作。对未开展确权发证工作的9个农场，要灵活运用政策，争取支持，创造条件确权发证；对土地面积较大的管理区（区），要重点督办、限时办结；对因改革改制与土地权源资料缺失等问题较多、自身无力解决的农场，特别是一些县市属农场，遇到政府不支持、土地纠44中国农垦 2012.12
纷侵占情况多等情况，农场主管部门要帮助协调土地资源主管部门与当地政府，争取支持和帮助。
（三）以节约集约使用为核心，创新国有农场土地管理方式
1.充分发挥政策引导作用。一是按照布局集中、产业聚集、用地集约的要求，农场要统筹规划小城镇居住区和居民点、工业园区等产业聚集区、农业生产及生态区，并大力推行实施节地型居住区和立体开发、复合利用的工业园区。要自觉地将国有农场新增建设用地纳入当地土地利用年度计划，规范操作，按规定程序报批，坚决纠正不按规定报批、乱占耕地和擅自搞房地产开发等问题。尤其是正在积极推进工业园区开发和产业集中区开发的农场，对引进的外来投资项目，必须严格投资密度与建筑容积率标准，并实行项目优选标准和评估机制，确保垦区建设用地的使用效益及生态环境。二是要结合实施新农村建设，在大中型农场推进村（分场）级规划合一，通过编制村庄规划，统筹村域内土地利用、村庄建设、国土整治、产业发展和生态建设。三是要结合中央实施的农垦危旧住房改造项目，合理引导职工集中居住与工业聚集，对于改造过程中调整出来的旧宅基地、工厂搬迁和闲置土地，进行重新配置，拓宽用地空间。
2.严格节约用地执法监管。一是全面运行土地市场动态监测与监管系统。将农场土地供应信息、开发利用、收购储备、市场交易、公益建设用地等信息进行网上备案，并发布到互联网上，实现信息公开。二是建立建设用地批后监管制度。建立建设用地供应备案制度和用地核查制度，对建设用地审批、供应、利用和补充耕地、违法用地查处实行全程动态监管。三是健全土地利用动态监测体系。充分运用现代遥感、信息等技术，及时全面准确掌握每块土地的类别、权属、面积、分布和利用状况，完善土地利用数据库，实现土地资源变化信息的快速更新，对土地开发、利用、闲置等情况进行适时监测，定期公布监测结果，并作为新增建设用地计划指标安排的依据。四是完善土地执法监察机制。管理区、农场要建立健全审批与监管并重、预防与查处有机结合的工作机制，完善部门协作配合和共同责任机制，健全农场国土资源、纪检监察、司法机关及相关部门联席会议制度和协作配合机制。管理区要强化执法问责机制，对违反规划计划、未批
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调 查 研 究
先用、征地补偿安置和补充耕地不到位的，及时制止，坚决查处，严格问责。县市属农场要积极配合当地政府及有关部门开展土地执法监察工作，确保节约集约用地工作的科学有序开展。
3.大力开展土地综合整治。按照我省《土地开发整理条例》和《耕地质量管理条例》，农场要转变土地开发整理思路，以城乡建设用地增减挂钩和土地整理复垦开发为平台，整体规划，整合资金，整村连片推进田、水、路、林、村综合整治，达到增加耕地、提高农业综合生产能力、推进村庄整治、优化城乡用地结构、改善人居环境的综合目标。一是要加强土地整理，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，大幅度提高耕地质量，提高农场农业综合生产能力。二是要推进农场村庄整治，合理安排职工居民点、公益事业、产业发展等各类用地。适度调整撤并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地。三是要抓好设施配套，完善路网、供水、通电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐等公共服务设施，推进改水、改厕、改圈、改灶，改善农场人居环境。四是要积极争取支持。针对农场耕地后备资源缺乏，无法自行完成补充耕地任务的实际情况，争取支持实行异地有偿调剂制度，在全省农垦系统范围内统筹耕地补充。
（四）以维护土地合法权益为关键，规范国有农场土地管理秩序
各管理区、农场要按照有关文件要求，维护农场国有土地权益，规范土地管理秩序。一是积极协调做好规划衔接工作。要将农场土地利用现状和发展需求，特别是农场小城镇、安居工程、水库移民、危房改造等规划建设与所在县、乡（镇）土地利用总体规划相衔接。二是做好土地收回、征用补偿工作。对因国家经济建设或地方公益建设确需收回国有农场土地使用权的，要按照湘国土资发〔2010〕13号文件要求，对拟收回使用权的国有农场土地，在依法报批前，必须将收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知农场和所涉及的职工群众。对拟收回土地的现状调查结果，必须经农场和所涉及的职工群众确认，并将其知情、确认等有关材料为收回土地报批的必备材料。对依法收回国有农场土地使用权的，应当参照征收农民集体土地的标准
给予经济补偿，并安排相应的社会保障费用。土地补偿费应当给予国有农场，所在地政府及其它任何部门、单位不得占用。长期承包国有农场土地并将其作为主要生存条件的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置费发给个人。由国有农场重新为其调整责任田或安排就业岗位的，安置费给予国有农场用于基本农田建设保护和补充社会保障资金；地面附着物和青苗补偿费，按照“谁投入，谁获得”的原则给予补偿。三是做好对违法侵占和使用国有农场土地行为的查处工作。农场要配合国土资源行政主管部门，严肃查处违法圈占农场国有土地、低价出让农场国有土地、乱占滥用农场耕地的事件。要对农场被占土地进行全面清理，对权属清楚且能收回的，要及时收回；不能收回的，
也要及时办理租赁或承包合同，纳入农场土地管理范围，坚决制止边确权边侵权问题。对农场土地受周边单位，特别是遭受农村集体或个人干扰侵占的情况，通过完善管理机制，采取司法和行政措施、依法调处等多种方式，积极通过当地政府相关部门进行协调或以法律诉讼方式进行解决，加大对侵占国有土地违法行为的处罚力度。（作者单位：湖南省农垦局）
责任编辑：成德波
新疆兵团八十九团朝天椒种植户在分拣尖椒准备外销。今年，八十九团朝天椒种植户陈连和种植的130多亩朝天椒喜获丰收，眼下，正忙着采摘、分拣和外销。一位河南客商说，这里小辣椒品质好，每斤按14元的价格订单收购了30吨，如果明年还保持这种质量，他们照样上门来收购。
潘广发 林新杰
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DOI:10.16342/j.cnki.11-1157/s.2012.12.016
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湖南国有农场土地使用管理对策研究
文／龚志桂
湖南国有农场创建于20世纪50年代初期，现有农垦单位70个，其中管理区（区）7个，人口68万人，职工26万人，土地总面积296.34万亩，农用地面积250.51万亩，建设用地45.03万亩，未利用土地0.8万亩。其中耕地面积100.21万亩，占全省耕地面积的2.1%。湖南农垦人均拥有土地、耕地面积为4.36亩、1.49亩，分别为全省平均的98%、184%。
一、土地使用管理现状
（一）农业经营管理情况
根据我省实际，全省国有农场农业经营大部分实行“两田制”管理模式，共有责任田96.22万亩，经营田27.18万亩，分别占农业承包面积的77.97％和22.03％。责任田是参照周边农村农民承包面积确定，由农工实行承包经营的国有农用地。全省农场农业职工及农民家庭人均责任田1.3亩左右，一般略高于周边农民承包面积。责任田不收取任何费用，参照《农村土地承包法》签订土地承包合同，发给土地承包经营权证，责任田可通过转包、转让、租赁、入股等形式进行土地经营权流转。承包责任田的农工达到退休年龄、办理退休手续并享受社会保险待遇后，原本人承包的责任田由农场收回。经营田是指除责任田之外的所有国有农用地（含林地、果园、渔池、湖泊、自留地等），由农场统一面向本场内外承租人公开拍包，实行租赁经营。经营田实行市场化运作方式，面向本场农工和农民租赁的经营田，租赁费一般不超过100元/亩。经营田收入主要用于偿还农场历史债务、缴纳农业职工养老保险单位统筹费、发展当地农场公益建设等。费用征缴实行专账专管专款专用，收取和使用情况纳入场务公开内容，张榜公布，接受职工群众监督。
（二）耕地情况
我省国有农场耕地面积100.21万亩，其中基本
农田89.6万亩。农场耕地主要集中在洞庭湖区域，主要有大通湖管理区、西洞庭管理区、西湖管理区、屈原管理区、君山区、黄盖湖镇、茶盘洲镇等，占全省农垦耕地总面积的81%。
2000年湖南农垦体制改革后，农场经济年均增速达到13%以上，土地成为当前农场经济发展的重要支撑，土地需要量急剧增加。作为以耕地为土地主要组成部分的农场来说，农场耕地的变化成为农场近十年来经济发展的主要折射点。以原九大农场耕地面积的调查统计情况看，2012年耕地总面积为81.41万亩，相对2004年的90.05万亩，8年共减少耕地面积8.64万亩，年均减少1万多亩。由于农场近年来城镇建设、交通建设、招商引资、园区发展、公益事业建设的快速发展，耕地面积减少较为明显。其中，城镇化占用约为35%，工业化占用约为42%，公益事业建设占用约为23%。
（三）确权发证情况
根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》，从2001年起启动国有农场确权发证工作。2008年，我省国有农场土地确权面积203.7万亩，确权率68.7%；发证面积62.35万亩，发证率21%。近年来，通过贯彻落实《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》、《湖南省国土资源厅湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》等文件，国有农场土地确权发证工作进展较快。
相比2008年，2012年我省国有农场土地确权面积274.67万亩，增加70.97万亩，确权率92.68%，提高23.98个百分点；发证面积157.45万亩，增加95.1万亩，发证率53.13%，提高32.13个百分点；消灭了确权发证空白地区。从农场层面看，2012年全省70个农场中，已经全部完成土地确权发证工作的42个；部分确权发证的农场19个，占27%，未进
2012.12 中国农垦41
行确权发证的农场9个。
二、土地使用管理问题分析
（一）耕地保护的问题
一是城镇化占用耕地的问题。2000年体制改革后，我省国有农场中心城镇由19个增加到64个，管理区、乡镇建成区面积以年平均18%的速度递增，城镇人口以年平均22%的速度递增。以耕地占土地面积90%以上的湖区农场为主，体制改革后的城市扩容与小城镇建设，2000年至2007年年均占用耕地1.3万亩以上。另一方面，随着农场经济的发展，基础设施建设力度加大。从2000年至今，新建高速公路、国道、省道、“村村通”等3000多公里，扩建、改建2000多公里，新建城市广场、社区广场等157个，共占用耕地近3万多亩。
二是工业化占用耕地的问题。近年来，我省国有农场特别是管理区设立的开发区有7个，各类园区15个，总面积达20万亩，占用耕地近4万多亩。虽然各管理区（区）、农场建立了以耕地总量动态平衡为主要目标的土地利用管理体制，但本身可补充耕地的土地有限，土地整理与复垦开发的耕地面积不足6万亩，并不能改变耕地面积逐年减少的趋势。
（二）确权发证的问题
我省国有农场土地确权发证工作取得了明显成效，但由于各种原因，市州之间、农场之间进展不平衡。主要原因，一是部分管理区、乡镇对土地确权发证工作的重要性认识不到位。农场改制后，行使了一级地方政府的职能职权，有的领导认为土地已归为政府管理，发不发证没有多大关系，有的则认为农场土地的处置、征用、划拨等，都得服从地方经济发展与地方政治安排，发不发证意义不大，缺乏工作积极性，导致湖区大中型农场土地确权发证工作普遍进展缓慢。二是部分山区农场土地权源资料不完整，给申请土地确权发证增加了很大难度。三是确权、勘界费用过高。全省每亩平均30多元，一般农场经济实力较差，难以承受高额费用。
（三）土地权属纠纷与侵占的问题
国有农场土地被侵占现象也是一个相当突出的问题，主要表现为：一是因历史遗留问题而造成占有事实，大多数农村群众不愿配合边界确认，不愿确权签字，致使农场无法正式确定权属边界而搁置42中国农垦 2012.12
认定工作。二是当地政府对村民侵占既成事实，多以土地纠纷来调处，加上有的农场也无法出示历史资料与权属证明，导致大量农场土地被确定为农民集体所有。三是由于人多地少，加上土地经济利益的驱动，周边农民蚕食、侵占农场土地，有的寻找各种借口挑衅滋事，阻挠农场职工正常的生产经营。
三、土地使用管理对策研究
国有农场土地是国家粮食安全和支撑现代农业建设及经济社会发展的重要物质基础，是生存之本、发展之基、民生所依。我省国有农场要进一步加强国有农场土地管理工作，切实按照中央关于最严格的国土资源利用保护管理制度要求，以土地确权和维权为基础，以耕地保护和质量提升为重点，加快土地利用方式和管理方式的转变，着力解决农场土地利用管理面临的突出问题，促进农场经济社会和谐发展。
（一）以耕地保护为目标，统筹国有农场土地管理全局
站在国家战略高度，正确处理耕地保护与经济发展、工业化、城镇化之间的关系。按照省政府《市州政府土地管理和耕地保护责任目标考核办法》，我省国有农场要明确责任，加大考核，实行最严格的耕地保护制度，严守100万亩耕地红线，切实按照《基本农田保护条例》要求，做到基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
正确处理经济发展与耕地保护的关系。农场经济建设中，必须协调统筹农场经济发展与耕地保护的关系，统筹开发建设与可持续发展的关系。一是大力发展现代农业，确保耕地效益的高增长。农场要充分发挥土地资源相对集中、农业装备水平相对较高等优势，以现代农业示范区、示范场建设为重点，大力发展推广新模式、新科技、新品种、新装备，提高耕地的综合产出效益。要以大通湖水稻高产示范区，君山、西洞庭棉花高产示范区，西湖油菜高产示范区，屈原生猪高产示范区等示范区建设为抓手，大力扶植粮食、棉花、蔬菜、油料、茶叶、特色农产品等支柱产业的发展。要以屈原、西湖、西洞庭和大通湖等国家现代农业示范区为着力点，加大投入力度，加强基础设施建设、科技推广应用、经营机制创新，提高农场耕地整体收益水平。
二是大力实施环洞庭湖基本农田建设重大工程，提高耕地质量。洞庭湖区是我省农场耕地面积大、耕地集中、耕地质量优良的区域，湖区农场要按照省委、省政府的统一部署，实行农场“一把手”负责制，完善省级统筹、市级组织、农场负责实施的工作机制，确保组织有力、保障有力、推进有力。以基本农田建设工程实施为载体，整合各类涉农资金，结合社会主义新农村建设，大力实施“田、水、路、林、村”综合整治，着力提升农业产业化和集约化水平，把环洞庭湖建设成为国家级现代农业产业基地和土地资源可持续利用示范区。
正确处理城镇化与耕地保护的关系。城镇化和耕地保护是相互制约又相互促进的关系。一方面，小城镇建设占用土地，影响了农场耕地保护和农场生产，但又通过城镇化促使人口与工业的集聚，既提高了土地利用效益，缓解了人口对耕地资源的压力。另一方面，加强耕地保护为小城镇建设发展提供了大宗农产品等基础性保障，又客观上限制着小城镇建设规模的无序扩张，促使小城镇建设的内涵发展、集约发展。探索一条在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下的农场小城镇建设的新途径，一要科学制定农场土地利用总体规划，合理划定基本农田保护区。在全省国有农场已建立的14个基本农田保护区基础上，确保被保护的87万亩耕地红线不突破，质量有提高。二是要科学规划小城镇发展。按照财政部、住房城乡建设部《关于绿色重点小城镇试点示范的实施意见》的要求，根据农场经济社会发展水平、区位特点、资源和环境基础，以土地集约、产业集聚和人口集中，形成集聚效益和区域竞争优势为基本要求，科学确定城镇定位、功能目标、发展规模和用地规模，增强城镇人口、资金、资源的集聚与综合承载能力，实现土地城镇化与人口城镇化协调推进。三要科学建设管理农场小城镇。要通过治理“空心镇”，进行旧镇改造等整理措施，有效挖掘小城镇存量土地潜力，增加建筑物容积率，促进小城镇建设的集约立体发展；通过填实插建、部分搬迁、整体搬迁及小村并大村等模式推进职工居民点的整理；正确引导农场小城镇、中心村合理、有序发展，合理布局，确保耕地红线不突破，形成保护耕地与推进农场城镇化建设的双赢局面。
正确处理工业化与耕地保护的关系。发展工业经济，增加农场财政收入，是加快农场基础设施建设、发展公共事业的重要保障。积极稳妥发展工业，提高农场综合竞争能力，必须统揽全局，科学谋划工业发展战略，切实保护耕地。一要抓住城乡统筹的契机，按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》的精神，用足用活城乡建设用地增减挂钩和资源用地整合利用的政策，增加用地指标，提高土地利用效率，挖掘用地潜力，增加建设用地。要鼓励企业多占劣地、不占好地，引导企业使用未利用土地。二是整合存量土地，合理调整年度土地利用计划指标，按照严控增量、盘活存量、集约高效的原则，对符合国家产业政策、符合环保要求、选址符合土地利用规划、投资强度达到规定标准的工业项目，保障供地；对促进农场第三产业和高科技、高投入、高产出的生态型工业项目优先供地，既确保经济的正常发展，又要严格控制违规占用耕地。三是要坚决遏制开发区热导致的各类非农业建设占用基本农田现象。农场要配合土地管理部门，采取土地执法专项整治、专项检查等多种手段，加大土地违法违规的打击力度。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，立足于调整利益机制、明确保护责任、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，规范土地出让收支管理，从根本上抑制盲目占用耕地的冲动，实现“既要吃饭、又要发展”的目的。四是园区建设上，要按照《湖南省人民政府关于进一步加快乡镇工业园区建设的通知》与《湖南省委省政府关于进一步促进产业园区发展的意见》等文件要求，秉持“一园多区、一园多片”的建设和发展理念，结合土地利用总体规划、园区规划、环保要求、交通区位和土地利用现状，进一步加大山地、坡地、未利用地的开发利用力度，做到园区开发尽量不占农田，工业用地布局绿色生态、规划合理。
（二）以确权发证为抓手，巩固国有农场土地管理基础
提高思想认识。土地确权发证是农垦土地管理的基础。各管理区、农场要按相关文件要求，提高土地确权发证的思想认识，落实主要领导亲自抓、农场国土部门具体抓的工作格局，强化工作责任，明确工作职责，建立目标责任制。
做好沟通协调工作。农场要学习借鉴省内外成功经验，积极争取当地政府的领导和支持，特别是
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县市属农场，要加强与当地政府主要领导的汇报，积极与国土资源、林业、农业（畜牧）等部门沟通，建立会商与对口联系的工作机制。要做好调查研究，尤其是对影响当前确权发证进度的一些关键问题要会同国土资源主管部门进行重点研究，探索一些可行的解决办法，推动工作有序进行。
准确掌握有关法律法规和政策精神。一是掌握新土地登记办法的新规定。《土地登记办法》对登记程序作了调整，减少了地籍调查环节，增加了由当事人根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料的规定。同时，根据国土资源部门解释，相邻宗地权利人的指界材料只是用来证明申请人的土地权属界址的材料之一，并非所有的土地登记都必须提供。通过简化程序，将地籍调查工作从政府国土资源部门转移至土地申请当事人。这对规模大、技术力量强、权属资料保存完整的洞庭湖区农场非常有利。二是利用第二次全国土地调查成果。利用“二调”资料，可以免收权属调查和地籍测绘两笔费用（不包括内部非农业建设用地），只收取图件编绘资料复制费，每宗地每图幅收取10元。利用“二调”资料，地块的影像、图形、地类、面积、坐标和权属状况清楚明白，省去了权属调查程序。洞庭湖区是土地面积较大、分布相对集中的大中型国有农场，要积极争取用好“二调”成果，加快土地确权登记发证步伐。
讲究工作方法，突出工作重点。一是稳妥处置争议地块。本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，按照有利于生产、生活，有利于管理和地方发展的方针，可与当地国土资源部门协调，争取对无争议的面积先行登记发证；对有争议但能够提供土地权属来源证明的，要通过行政或司法手段尽快把证办下来；对有争议但双方都不能提供权属证明的，要将争议部分单独划出设立争议宗地，编写土地争议原由书，暂不登记发证，待后调处，以推进全省农场发证工作进度。二是突出抓好重点。按照先易后难、先大后小，区分情况、依法依规的原则，着力推进农场土地确权发证工作。对未开展确权发证工作的9个农场，要灵活运用政策，争取支持，创造条件确权发证；对土地面积较大的管理区（区），要重点督办、限时办结；对因改革改制与土地权源资料缺失等问题较多、自身无力解决的农场，特别是一些县市属农场，遇到政府不支持、土地纠44中国农垦 2012.12
纷侵占情况多等情况，农场主管部门要帮助协调土地资源主管部门与当地政府，争取支持和帮助。
（三）以节约集约使用为核心，创新国有农场土地管理方式
1.充分发挥政策引导作用。一是按照布局集中、产业聚集、用地集约的要求，农场要统筹规划小城镇居住区和居民点、工业园区等产业聚集区、农业生产及生态区，并大力推行实施节地型居住区和立体开发、复合利用的工业园区。要自觉地将国有农场新增建设用地纳入当地土地利用年度计划，规范操作，按规定程序报批，坚决纠正不按规定报批、乱占耕地和擅自搞房地产开发等问题。尤其是正在积极推进工业园区开发和产业集中区开发的农场，对引进的外来投资项目，必须严格投资密度与建筑容积率标准，并实行项目优选标准和评估机制，确保垦区建设用地的使用效益及生态环境。二是要结合实施新农村建设，在大中型农场推进村（分场）级规划合一，通过编制村庄规划，统筹村域内土地利用、村庄建设、国土整治、产业发展和生态建设。三是要结合中央实施的农垦危旧住房改造项目，合理引导职工集中居住与工业聚集，对于改造过程中调整出来的旧宅基地、工厂搬迁和闲置土地，进行重新配置，拓宽用地空间。
2.严格节约用地执法监管。一是全面运行土地市场动态监测与监管系统。将农场土地供应信息、开发利用、收购储备、市场交易、公益建设用地等信息进行网上备案，并发布到互联网上，实现信息公开。二是建立建设用地批后监管制度。建立建设用地供应备案制度和用地核查制度，对建设用地审批、供应、利用和补充耕地、违法用地查处实行全程动态监管。三是健全土地利用动态监测体系。充分运用现代遥感、信息等技术，及时全面准确掌握每块土地的类别、权属、面积、分布和利用状况，完善土地利用数据库，实现土地资源变化信息的快速更新，对土地开发、利用、闲置等情况进行适时监测，定期公布监测结果，并作为新增建设用地计划指标安排的依据。四是完善土地执法监察机制。管理区、农场要建立健全审批与监管并重、预防与查处有机结合的工作机制，完善部门协作配合和共同责任机制，健全农场国土资源、纪检监察、司法机关及相关部门联席会议制度和协作配合机制。管理区要强化执法问责机制，对违反规划计划、未批
CHINA STATE FARMS
中国农垦
调 查 研 究
先用、征地补偿安置和补充耕地不到位的，及时制止，坚决查处，严格问责。县市属农场要积极配合当地政府及有关部门开展土地执法监察工作，确保节约集约用地工作的科学有序开展。
3.大力开展土地综合整治。按照我省《土地开发整理条例》和《耕地质量管理条例》，农场要转变土地开发整理思路，以城乡建设用地增减挂钩和土地整理复垦开发为平台，整体规划，整合资金，整村连片推进田、水、路、林、村综合整治，达到增加耕地、提高农业综合生产能力、推进村庄整治、优化城乡用地结构、改善人居环境的综合目标。一是要加强土地整理，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，大幅度提高耕地质量，提高农场农业综合生产能力。二是要推进农场村庄整治，合理安排职工居民点、公益事业、产业发展等各类用地。适度调整撤并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地。三是要抓好设施配套，完善路网、供水、通电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐等公共服务设施，推进改水、改厕、改圈、改灶，改善农场人居环境。四是要积极争取支持。针对农场耕地后备资源缺乏，无法自行完成补充耕地任务的实际情况，争取支持实行异地有偿调剂制度，在全省农垦系统范围内统筹耕地补充。
（四）以维护土地合法权益为关键，规范国有农场土地管理秩序
各管理区、农场要按照有关文件要求，维护农场国有土地权益，规范土地管理秩序。一是积极协调做好规划衔接工作。要将农场土地利用现状和发展需求，特别是农场小城镇、安居工程、水库移民、危房改造等规划建设与所在县、乡（镇）土地利用总体规划相衔接。二是做好土地收回、征用补偿工作。对因国家经济建设或地方公益建设确需收回国有农场土地使用权的，要按照湘国土资发〔2010〕13号文件要求，对拟收回使用权的国有农场土地，在依法报批前，必须将收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知农场和所涉及的职工群众。对拟收回土地的现状调查结果，必须经农场和所涉及的职工群众确认，并将其知情、确认等有关材料为收回土地报批的必备材料。对依法收回国有农场土地使用权的，应当参照征收农民集体土地的标准
给予经济补偿，并安排相应的社会保障费用。土地补偿费应当给予国有农场，所在地政府及其它任何部门、单位不得占用。长期承包国有农场土地并将其作为主要生存条件的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置费发给个人。由国有农场重新为其调整责任田或安排就业岗位的，安置费给予国有农场用于基本农田建设保护和补充社会保障资金；地面附着物和青苗补偿费，按照“谁投入，谁获得”的原则给予补偿。三是做好对违法侵占和使用国有农场土地行为的查处工作。农场要配合国土资源行政主管部门，严肃查处违法圈占农场国有土地、低价出让农场国有土地、乱占滥用农场耕地的事件。要对农场被占土地进行全面清理，对权属清楚且能收回的，要及时收回；不能收回的，
也要及时办理租赁或承包合同，纳入农场土地管理范围，坚决制止边确权边侵权问题。对农场土地受周边单位，特别是遭受农村集体或个人干扰侵占的情况，通过完善管理机制，采取司法和行政措施、依法调处等多种方式，积极通过当地政府相关部门进行协调或以法律诉讼方式进行解决，加大对侵占国有土地违法行为的处罚力度。（作者单位：湖南省农垦局）
责任编辑：成德波
新疆兵团八十九团朝天椒种植户在分拣尖椒准备外销。今年，八十九团朝天椒种植户陈连和种植的130多亩朝天椒喜获丰收，眼下，正忙着采摘、分拣和外销。一位河南客商说，这里小辣椒品质好，每斤按14元的价格订单收购了30吨，如果明年还保持这种质量，他们照样上门来收购。
潘广发 林新杰
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