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中文题目
学生姓名 专业
层次年级 14秋专升本 学号
指导教师 职称 讲师
学习中心烟台建设集团有限公司技工学校
成 绩
2016 年 月 日
摘 要
本文分为绪论, 正文和后记三个部分, 其中正文共有三章内容, 其中正文共有三章内容。
第一章在对本文所要研究的行政决策范围和主体加以界定的基础上, 扼要的阐述了政府行政决策民主化的基本内涵, 构成要素, 重要意义, 希望以此勾划出政府行政决策民主化研究的大致框架, 并为第二章研究我国政府行政决策的民主化发展成就和不足提供理论上的比照, 也同时为第三章我国政府行政决策的民主化发展的对策寻找理论支持。
第二章考察了当代中国政府行政决策民主化发展成就, 存在问题和政府行政决策不民主的危害性, 在指出我国行政决策存在的问题基础上, 对这些问题背后深层次的原因进行探讨, 意在显现我国政府行政决策民主化发展的紧迫性和必然性。
第三章在前两章对理论探讨以及对现状实证分析的基础上, 提出了推进和完善我国政府行政决策的对策和建议, 如明确决策民主化的价值取向, 环境建设, 组织建设和制度建设, 探讨实现我国政府行政决策民主化的有效途径及具体措施, 希望以此推动我国政治, 经济, 社会各项事业的健康持续发展。
关 键 词: 行政决策 决策民主化 现状 对策
绪论 ..................................................................... 1
(一) 国内外研究现状及水平述评 ............................................ 2
(二) 本文的研究意义 ...................................................... 3
(三) 本文的研究方法 ...................................................... 4
一 政府行政决策民主化内容概述 ............................................ 5
(一) 政府行政决策的界定 .................................................. 5
(二) 政府行政决策民主化的基本内涵 . ....................................... 5
(三) 政府行政决策民主化的构成要素 . ....................................... 6
(四) 政府行政决策民主化的重要意义 . ....................................... 7
二 政府行政决策民主化的现状考察 . .......................................... 8
(一) 当代中国政府行政决策民主化发展成就 ................................. 8
(二) 当代中国政府行政决策民主化存在的问题及不民主的负面影响 ..............9
三 不民主的原因及我国政府行政决策民主化的对策探讨 ....................... 14
(一) 不民主的原因分析 ................................................... 14
(二) 针对不民主的对策探讨 . .............................................. 15
参考文献 ................................................................. 23
致谢 ..................................................................... 24
( 一 ) 国内外研究现状及水平述评
1 国外研究状况
将行政决策活动纳入科学领域进行研究, 最早出现在二战以后的西方国家, 代表性人物和理论主要有:西蒙的决策理论过程, 林德布洛姆的渐进决策理论, 杜拉克的有效决策理论, 海登海默和钱皮的团队决策理论等。这些理论从不同角度阐述和论证了决策的方法, 决策的过程和决策的效能, 但对决策民主化这一命题却都没有涉及。故查阅了大量的资料, 发现国外对决策民主化感兴趣的并不是学界, 而是零星出现于近代资产阶级的政治家们所提出的民主政治理论, 大都侧重于对公众参与权的强调, 比如卢梭从公民权利的角度出发来阐述公共权力, 认为公共权力合法性的来源和基础是公民权利, 公民参与是一切合法权力的来源, 公民参与是公共权力合法性的体现。林肯提出民有, 民治, 民享的思想, 托克维尔明确提出了公众直接参与政府行政决策行为思想, 相关的参与理论还有国家与社会关系理论。
2 国内研究状况
国内对行政决策理论的研究只有二十多年的时间, 对行政决策民主化问题的研究更晚, 直到1986年在全国软科研究工作座谈会上, 才首次提出了行政决策科学化, 民主化的口号。我国学者对于这一问题的研究仍存在着许多的不足, 主要表现在:一是研究的成果不多, 涉及到政府行政决策问题的理论文章大约有460多篇, 而涉及政府行政决策民主化问题的理论文章只有31篇。至今没有一本专门研究政府行政决策民主化问题的专著。二是对这一问题的研究都只是一般性的描述和部分的, 零散的讨论, 还没有形成系统化, 专门化的研究。
( 二 )本文研究的意义
首先, 有利于拓展学术研究的深度和广度, 有利于解决学术研究上的不平衡, 有利于学科结构的合理构建, 也有利于推动这门学科的健康发展。其次, 有利于指导人民更好的当家作主, 而且有利于社会主义民主政治建设的更好更快发展。再次, 有利于党的执政能力建设, 有利于克服党内的官僚主义和独裁作风, 密切党与人民群众的血肉联系, 使党的一切工作能以广大的人民群众为决策的出发点和归宿, 执政为民, 立党为公, 从而减少政策的偏差和失误, 提高执政能力。最后, 有利于促进社会主义和谐社会建设。社会主义和谐社会的核心是以人为本。行政决策民主化的重点是民众的参与, 从这个意义上讲, 二者具有一致性。行政决策民主化研究提倡决策民主, 在政府行政决策中更多的体现广大人民群众的利益诉求, 有助于保障决策的公平公正, 能大大的提高政府决策执行的效率, 保障社会稳定, 促进社会和谐。
( 三 )本文的研究方法
政府行政决策民主化是一个极具探索性的重大课题, 为了做好本研究, 本文采用了以下研究方法:
第一, 辩证唯物主义方法。在整个研究过程中, 坚持运用辩证唯物主义的研究方法, 尤其是坚持用马克思主义的闵主观来认识中国政府行政决策民主化发展的理论与实践。
第二, 文献研究法。丰富的资料是形成和论证观点的基础, 在收集资料方面, 本研究大量收集了有关行政决策民主化方面的专著, 文献, 讲话和研究论文, 以掌握行政决策民主化的研究动态, 打下良好的基础, 从而开展自己的研究。
第三, 比较分析法。即在与有关现象的比较中研究政府行政决策民主化。还特别注意了几个相近领域的比较, 包括行政决策与企业决策的比较, 与个人决策的比较, 政策民主与政治民主的比较, 决策民主化与决策科学化的比较, 决策民主化月决策法制化的比较。
第四, 理论联系实际的方法。综合各方面意见, 理论联系实际, 进一步探索如何推进政府行政决策民主化。
一 政府行政决策民主化内容概述
政府行政决策民主化是对政府行政决策的更高要求, 是我国社会主义市场经济条件下当代中国政府行政决策的发展方向和必然趋势。在十四大以后的每一届党的代表大会上, 都将民主决策作为中国特色社会主义政治建设的重要内容加以部署, 但民主决策绝非一句口号, 其构成要素是极其丰富的, 本章将重点对政府行政决策民主化的内容进行探讨。
( 一 )政府行政决策的界定
目前, 学术界对行政决策这一概念的定义并不统一, 为了研究的需要, 本文根据我国政府行政决策的特征和有关学者的观点, 对所涉及的概念和范围予以界定:
1 对政府行政决策范围的界定
本文所研究的政府行政决策民主化, 是指行政主体对其职权范围内关系基础性, 战略性, 全局性的问题所做出的决策, 这些决策是关系社会稳定, 人民群众切身利益的重大事项。
2 对我国政府行政决策概念的界定
本文所讲的政府行政决策是指行政机关依据既定政策和法律, 就所面临的要解决的问题, 从实际出发, 制定与选择行动方案, 做出决定的活动。
( 二 )政府行政决策民主化的基本内涵
1 从政府的角度而言
政府有实行民主决策的意愿并为公众参与决策提供相应的机制保障。公民能否参与政府行政决策在很大程度上取决于政府一方。相对于公民来说, 政府在各个方面都处于强势地位, 同时, 政府还要为公民参与行政决策提供良好的环境保障, 确保公民的参与能够在一个稳定的环境下有序进行。
2 从公民的角度而言
公民自身要具备参与政府行政决策相应的素质和能力。公民要参与政府行政决策, 首先要具有权利意识, 要意识到参与政治, 参与政府行政决策是自己的权利, 任何人不能随便剥夺。其次, 要具有委会公共利益的责任意识, 要通过参与政府行政决策积极维护公共利益。此外, 还要具备相应的参与行政决策的能力, 要了解并掌握与特定公共事务相关的技术性知识及参与政府行政决策所应具有的程序性知识, 才有可能实现对政府行政决策的有效参与。
3 从政府和公民在行政决策中关系而言
政府与公民之间必须实行充分有效的良性互动。在这种互动中, 政府应充分认识到公民参与决策的意义, 担负起引导公民参与的责任。通过宣传, 教育和参与实践等方式, 逐步提高公民的整体素质, 增强公民的参与意识和参与能力。公民的整体素质提高了, 参与意识和能力增强了, 反过来会从外部给政府施加压力, 迫使政府更多更好的开放行政决策, 接受公民参与行政决策。没有政府和公民的这种良性互动, 要实现政府行政决策的民主化是不可想象的。
( 三 ) 政府行政决策民主化的构成要素
从根本上来说, 政府行政决策民主化是指具有参与国家公共事务权利的公民, 平等的享有参与宪法, 法律, 制度规定的各项权利, 真正发挥主人翁作用, 把管理国家和社会事务作为自己应尽的义务和责任, 在公共管理过程中, 积极参与解决各种问题, 表达自己的见解和主张, 影响公共权力的运用与发挥, 影响政府行政的制定与执行。不言而喻, 政府行政决策民主化实际上是公民意愿表达和公民利益整合的过程. 主要包括决策的价值取向民主和实现途径民主两个方面。
1 价值取向民主
价值是一定的社会主体对于某一社会现象的好坏, 利弊, 有用和无用的主观认识和判断。政府决策民主化要求政府借助决策手段行使人民赋予的权利, 解决社会公共问题, 承担公共责任时, 必须以公共利益为本位, 而不是少数人甚至政府官员自己谋取私利。协调好局部利益与整体利益, 眼前利益与长远利益, 个人利益与集体利益, 社会利益之间的关系, 理顺好人民群众的情绪, 保证国家决策的顺利实施。
2 实现途径民主
行政决策的价值取向民主, 解决了决策路径选择的导向性问题, 并不能完全保证政府行政决策民主, 还必须依靠一系列民主化的措施和机制。
一是要有通畅的民意表达渠道和公民参与机制。二是实现政府行政决策过程的公开透明。政府行政决策过程的公开透明是建立民主决策机制的前提。三是明确规定政府行政决策过程和责任。政府行政决策系统在决策过程中, 要按照法制化的决策程序, 坚持民主集中制, 充分发挥集体的智慧和力量, 保障决策系统内所有成员的民主权力, 完善集体决策的议事规则, 并严格按照规则进行。
(四 ) 政府行政决策民主化的重要意义
我国是社会主义国家, 一切权力属于人民, 人民是国家的主人, 实现政府行政决策民主化, 保障人民当家作主的权利, 在我国有着极其重要的意义。
1 政府行政决策民主化是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分
我国是人民民主专政的社会主义国家, 基本政治制度是人民当家作主。国家的一切权力属于人民。有利于决策的顺利执行, 而且有利于社会主义民主政治建设的健康发展。
2 政府行政决策民主化是社会主义市场经济发展的内在要求
马克思主义认为, 经济基础决定上层建。. 随着社会主义市场经济体制的建立, 政府对经济和社会事务的管理逐渐由微观的直接管理转变为宏观的间接管理。这一现实对行政决策提出了更高要求。随着市场体系的日益完善, 多重利益主体的出现不可避免。各种利益主体为了各自利益, 会向政府提出多重利益诉求. 越来越要求政府的决策更加民主, 更加理性。
3 行政决策民主化是构建和谐社会的重要环节
社会和谐就是指全社会整体的全面和谐, 包括经济和谐, 政务和谐, 人与人之间的和谐, 人与社会的和谐, 人与自然的和谐, 不同利益阶层之间的和谐等. 政务和谐在构建和谐社会的过程中占有突出重要地位, 引领着和谐社会的发展方向, 决定着和谐社会的进程。
二 政府行政决策民主化的现状考察
( 一 ) 当代中国政府行政决策民主化发展成就
十一届三中全会以来, 党和国家在政府行政决策方面不断探索和改革, 制定了一系列正确的政策, 使我国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就, 并将行政决策民主化确立为政治体制改革和社会主义民主政治建设的一个重要内容和目标, 取得了很大的成就。
1 确立了政府行政决策民主化的指导思想和基本原则
十一届三中全会以来, 把经济建设为中心, 建设中国特色社会主义理论作为党和国家各项工作的指导思想, 确立了民主集中制的组织原则, 坚持实事求是的思想路线, 三个有利于作为检验政策效果的标准, 三个代表思想和以人为本的科学发展观作为决策的指导方针和最终归宿, 使我国的行政决策走上了健康发展的轨道。
2 初步建立了政府民主决策的体制
在政策制定中, 最大限度的集中群众的智慧和力量, 反映人民群众的要求, 愿望和利益. 实行党政分开, 政企分开, 权力下放, 加强宏观调控的同时也扩大地方政府因地制宜的经济决策权。各级党政决策机关都积极完善重大决策的规则和程序, 建立社情民意反映制度, 建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度, 进行专家咨询, 实行了决策的论证制和责任制, 防止决策的随意性。
3 建立了健全的专门的政策研究机构
从1981年开始, 从中央到县级以上的地方各级党政机关相继建立了专门的政策研究室, 同时鼓励和扶持作为体制外或民间的政策研究组织, 充分利用大学, 科研机构以及各种学术团体的政策研究力量, 不少综合大学建立了公共政策研究中心之类的组织。
4 逐步采用了现代化的决策方法, 程序和技术
在现实的决策实践中, 逐步采用现代化的决策程序及方法, 对许多重大的经济, 技术和社会改革, 进行了现代化决策的尝试, 采取有组织的群众参与, 专家咨询, 多种方案的比较择优, 多方面的可行性论证的现代决策程序及方法, 有效的保证了这些政策取得
好的或者较好的效果, 避免了重大失误。例如我国的三峡工程, 西部大开发等重大决策, 都是集中专家各方面的意见基础上, 权衡利弊, 最终形成决策的。
5 不断完善政府行政决策的参与方式
改革开放以来, 我国政府不断完善旧有的公民直接或间接政策参与方式, 使政策制定的制度性参与继续扩大, 近年来人大和政协及党代表会各种提案的增多, 代表的素质也在不断的提高。非制度性参与方式增多, 从中央到地方, 各行政府部门公开范围继续扩大。同时保障公众参与的立法步伐加快, 立法应体现人民的意志, 发扬社会主义民主, 保障人民通过各种途径参与立法活动, 使公民参与政府行政决策中的作用越来越得到认可和尊重。
( 二 ) 当代中国政府行政决策民主化存在的问题及不民主的负面影响
尽管改革开放以来, 我国在行政决策民主化方面取得了一系列重大成就, 但由于我国现有的行政决策体制是在计划经济体制基础上形成和发展起来, 传统的决策体制及决策模式并未彻底消除, 仍有许多不足和缺陷:
1 民主决策的体制还不够健全
行政决策体制是指承担行政决策的机构和人员形成的组织系统。民主科学的决策体制一般由决策的中枢系统, 资讯系统和信息系统构成。目前我国虽按照民主和科学决策的要求, 在行政决策中建立了一套比较完整的行政决策体制, 但这些系统的运作过程还不是很规范, 在履行职责和发挥职能作用等方面还存在比较多的问题, 主要表现在:
一是中枢系统方面。决策的中枢系统, 也称为决策中心或政府首脑机关, 是现代决策体制的核心。我国政府行政决策的中枢系统结构不合理, 机构臃肿, 人浮于事, 造成一些人在权力上互相争夺, 在责任上互相推诿, 在决策时议而不决。高层领导大量干预基层领导, 基层工作混乱, 部门职责权限不清, 行政首长的权力过大, 过于集中, 不少行政首长在决策中缺乏民主意识, 听不进不同意见, 从而造成一些地区和部门长官意志, 家长制作风盛行。
二是决策咨询系统方面。现代咨询的概念是智囊团接受委托, 就重要决策事项进行研究, 提出科学的建议或比较方案, 供委托人决策选择. 古往今来, 凡举大事者, 必有同谋, 凡成大事者, 必有善谋。决策咨询机构已成为当代政府决策不可或缺的重要组成部
分。近几年来, 我国决策咨询工作得到了很大的加强, 但我们的政策研究机构, 多为政府及其职能部门内部的咨询参谋组织, 其作用并未得到充分发挥, 相当一部分行政领导对咨询研究工作在决策中的重要性认识不足, 对研究咨询机构重视不够, 决策研究工作缺乏独立性, 研究咨询机构往往被当成秘书班子使用。
三是信息系统方面。行政信息系统, 由专职人员, 设备及有关工作程序组成的专门从事行政信息搜索, 加工, 传递, 贮存工作的综合机构。政府行政决策过程, 实际上就是信息的搜集, 处理, 传递, 变换的过程, 信息管理贯穿于政府行政管理活动的始终。我国政府系统的信息工作起步较晚, 科学化, 现代化水平不高, 地区发展不平衡。主要表现在行政信息系统网络化不够, 组织内层次多, 沟通渠道不完善, 信息沟通方式陈旧, 信息管理人员素质不高, 有效信息率低, 成果信息多, 经验信息少, 活动信息多, 预测信息少, 会议信息多。不利于迅速有效的作出行政决策, 不利于政府部门及社会各界进行广泛的信息反馈与交流。
2 行政决策程序不完善
决策程序是指决策过程中各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及基本步骤。科学民主的行政决策程序应包括探查和信息搜集阶段, 方案设计阶段, 方案抉择阶段和方案评价审查四个阶段, 近年来我国政府在行政决策方面出现了可喜的改进, 但是, 由于决策的技术手段落后, 以及相当一部分行政决策者的现代科学的决策观念未真正确立因素, 行政决策程序还是很不完善。
一是信息的搜集不足。健全的政府行政决策信息探查机制主要涉及信息机构和信息搜集, 信息传达两个方面的制度, 健全的察觉机制必须有足够数量的具备较强信息搜集, 信息处理能力的信息机构和规范的信息搜集, 信息传达的制度。从形式上看, 我国政府行政决策大多数也是从探查和信息搜集阶段开始。但是我们往往是消极被动的接触到某个问题, 未能积极的捕捉信息, 缺少科学的预测, 另一方面, 缺乏相应的信息报告制度, 信息传达不规范, 对于那些信息应传达, 应通过什么渠道传达, 传达到什么机关, 信息传达的时限都没有明确的制度规定, 信息传达往往受人为因素影响, 甚至受到人为阻碍, 导致行政决策机关不能及时获得准确的信息, 瞒报, 迟报等现象时有发生, 给决策方案的设计带来许多困难。
二是方案设计阶段对外来支援重视利用不够, 由于一些行政决策者对重要性认识不够, 没有意识到现代行政决策离不开行政咨询。
三是在方案抉择阶段, 进行多方案择优的自觉性差。目前由于政府行政决策的公众参与率较低, 民主化不足, 对科学决策的方法运用不足, 在很大程度上导致了决策者的决策时提不出可供选择的方案。也由于决策评估程序的复杂和评估机制的不健全, 得不到真正令人满意的方案。
四是方案评价审查阶段。所谓审查, 就是根据科学化, 民主化, 法治化的原则对行政决策方案进行实事求是的评价和检查。
3 公民对政府行政决策参与不足
民主的尺度有三个方面, 广度, 深度与范围. 广度是由公民是否普遍参与来确定的, 深度是由公民参与是否成分来确定的, 而范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及重要程度, 以及所起作用的大小. 目前, 我国公民对政府行政决策参与不足, 主要表现在:
一是公民参与的范围不充分, 只要集中在城市规划, 物价, 环保和城管等几个领域, 在行业分配政策和相关重大社会问题的决策方面, 公民参与的力度还远远不足。
二是公民参与的主动性较低。许多公民对公共参与的热情较低, 缺乏主动性, 没有真正的把参与当作自己应有权力来看待。同时受到环境, 利益, 性别, 年龄, 职业等诸多条件的限制, 除了一部分政府官员, 专业人士和知识分子以外, 其他群众的参与热情不高。
三是公民参与的路径仍是狭窄。从我国多数地区来看, 行政决策参与的路径往往局限于普通的举办听证, 被动的接受民意调查和对政府所做的公示公开的监督等几种比较单一的形式, 而相对于民主决策的要求, 这些是远远不够的。
四是公民参与的效果不理想。通过公民参与, 确实大大提高了党的执政能力, 受到了群众的广泛欢迎, 但也有很多参与活动效果并不理想。有些呼声较高的意见并没有得到重视, 有些活动存在走过场形式主义的情况时有发生。
4 行政决策主体素质有待提高
行政决策的主体是指具有管理国家公共事务行政权的组织和个人, 主要是指中央和地方各级国家行政机关及其行政人员。当前我国政府行政决策中, 决策者背离民主,
科学决策的现象还很多, 有些决策者缺乏党性修养和民主作风, 缺乏对他人的尊敬, 有的决策者不注重研究事物发展变化的客观规律, 不思进取, 有的决策者工作无长远打算, 不负责任, 有的决策者在决策上凭风向, 不顾正确与否, 不管是否符合本地实际, 不管是否体现了人民群众的根本利益。这些行为严重阻碍了政府行政决策民主化科学化的顺利进行。
5 决策监督机制滞后
所谓监督, 就是检查和督促。决策监督就是对行政决策制定和执行过程所进行的检查, 以及发现和纠正政府行政决策制订和执行过程中偏离目标行为所采取的方法和措施。目前我国的行政监督系统经过不断的改革和完善, 已经形成了比较完整的体系, 既有行政的内部监督, 又有行政的外部监督, 既有自上而下的监督, 又有自下而上的监督, 既有专门机关的监督, 又有广泛的社会监督, 这些监督机制各司其职, 在我国的政府行政决策监督中发挥了积极作用。然而监督不力的现象仍然相当严重:
一是权力机关的决策监督效力不足。从理论上讲权力机关按照宪法和法律赋予的权力对政府行政决策进行依法监督, 最具有权威性和强制性, 但实际运用中, 人大对政府的行政决策监督在许多方面难以深入, 人大只有原则上的监督权, 缺少实际可行的措施和制度, 缺少规范化的工作程序和监督手段以及专门的监督机构, 致使权力机关的监督大而无力, 没有太多的实际效力。
二是群众监督名实不符。虽然我国宪法和法律明文规定了人民群众对政府行政决策的监督权，但在实际生活中，人民群众对决策监督发挥的作用不大，有些政府和官员漠视群众意见，压制群众甚至对群众监督打击报复，导致人民群众有权不敢用。
三是民主党派监督流于形式。我国宪法和法律没有对民主党派赋予决策监督权，致使民主党派的监督没有法律的约束力，因此，其对政府行政决策的监督作用发挥的好坏，更多的取决于行政决策者的开明程度。
四是社会舆论监督效果发挥不充分，虽然我国宪法和法律规定言论自由，新闻自由，但在实际上，我国的新闻媒体机构大多为官办机构，受多重管制，报道什么，怎样报道，往往要以政府机关的标准，加之长期以来，我国新闻媒体所形成的报喜不报忧的传统，在更多时间是对政府摇旗呐喊，制造声势，稍有不同意见，会受到政府机关的干扰，监督效力无从发挥。
五是政府机关内部监督作用难以发挥。由于政府机关内部监督机构隶属于同级人民政府，其监督权要受到政府机关的辖制，让一个权力很小的机关对一个比自己权力大的机关指手划脚，理论上是行不通的。
6 行政决策责任制落实不力
我国已经出台了许多相关行政决策责任制，如人大代表审议制度，政府报告制度，监督制度等，但这些制度之间缺乏内在的相互衔接，整体配套不强，难以发挥应有的功能和作用。不利于认证总结经验教训，避免重复犯错。
上述制约因素的存在，不但阻碍了我国行政决策民主化的进程，也对我国的社会主义现代化建设带来了许多不利的影响：
1 影响了经济社会的健康发展
一个健康有序的经济社会秩序，有赖于政府管理，市场调节和社会自治的共同作用，其中政府管理和决策在其中往往发挥着主导性调节和管理作用。政府作为权力公共的执行者，其决策行为指导着社会经济生活的方向，每一项决策，都会对经济社会形成巨大而深远的影响。目前由于我国政府行政决策民主化机制不健全，造成政府决策失误，不作为决策，乱作为决策以及在决策过程中权力与腐败的问题，都对社会经济健康发展造成了严重的影响。
2 政府管理效能低下，公信力减弱
政府行政决策的能力是政府管理效能的核心，民主透明的决策是提高政府行政决策能力的前提和基础。政府行政决策不民主，责任不明确，决策制度不遵守，决策弹性过大，决策权力扩张，不考虑人民群众和社会长远利益的发展，导致政府行政决策行为迟滞或价值偏移，从而使政府行政决策能力萎缩。损害了群众的利益，也影响了政府在人民群众中的公信力。
3 决策执行困难，影响社会稳定
行政决策民主化是决策实施的有力保障。任何政府行政决策要实现其社会价值都必须要付诸实施。政府行政决策本身就是对社会各方面利益的调节和整合，调节的过程必然会使一部分人利益受损。实行政府行政决策民主化，充分地倾听和尊重民意表达，保持与公众的沟通与互动，对于保障政策的实施和社会的稳定是必不可少的选择。
三 不民主的原因及我国政府行政决策民主化的对策探讨
(一) 不民主的原因分析
1 受经济发展水平的制约
马克思主义认为，经济发展水平与公民政治参与成正比例关系，生产力水平发展到一定程度，人们赖以生存的物质生活条件得到基本满足并在此基础上进一步改善时，人们才会产生参与政治生活以争取优良生存环境的要求。发展生产力，促进经济发展对公民参与的影响主要表现在以下方面，一方面增强了国家的经济实力，提高了公民受教育程度，为人们提供了社会地位较高的就业机会，从而增强了政治参与意识与参与能力。另一方面，经济的发展必然会带来利益关系的不断变化，使公民不得不诉诸政治行为来维护并进一步实现自身的利益，最后经济的发展还能带来公民政治参与所需要的交通通讯等基础设施的改善和发展。我国正处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，经济发展水平相对落后，客观上限制了我国公民参与的物质条件，不利于我国政治文明的进一步发展。这些问题都有待于经济水平的进一步发展和公民参与的物质基础进一步提高。
2 受传统文化的影响
传统文化经历了一个漫长而复杂的发展过程，造就了中华民族勤劳勇敢，自强不息的优秀品质。但由于传统文化从本质上来说实为封建专制统治服务，消极因素显而易见。在进行社会主义现代化建设的今天，仍在影响着人们的思想，行为和价值取向。这些消极因素，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的薄弱，影响了公民民主参与政府决策的正常发展。
3 公民素质不高影响有效参与
公民素质不仅仅要求公民树立主体意识，有效的公民参与还要求公民具备相应的素质，特别是科学文化素质。我国目前的教育事业不发达，国民文化素质普遍较低，使公民参与缺乏必要的知识和技能。
4 政府职能转变不到位
受封建主义和长期计划经济体制的影响，我国政府在行政决策中，往往是决策已经做出，然后再让公民参与决策，普通公民很难参与正式的政策定制。长此以往必然造成公民参与决策的热情消退，习惯接受管理，对政府决策不关心或不支持。
5 行政决策民主化具体制度欠缺
作为一项宪法权利，我国公民的参政权表现为选举权，罢免权，监督权，批评建议权等。从整体上看，我国法律对公民参与公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。致使公民参与决策或公共管理活动具有较大的随意性，缺乏规范的程序或规定。因此，要扩大公民参与，就必须构建公民参与制度体系，并从法律上予以保障。
(二) 针对不民主的对策探讨
决策作为管理的首要环节和重要基础, 水平高低在一定程度上决定管理的成败与否, 改革开放以来, 我国在政府行政决策机制方面大胆改革, 锐意探索, 取得了很大的进展, 但总的来看, 我国政府决策的民主化程度仍处于较低水平, 远远不能适应社会主义现代化建设的需要, 要实现政府行政决策民主化发展, 还需要从以下几个方面努力:
1 坚持以人为本的民主决策价值取向
马克思指出, 社会主义是以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式。这一思想深刻指出了以人为本, 实现人的全面发展在社会主义发展中的核心地位, 同时也指明了在社会主义国家政府行政决策的过程中必须坚持以人为本的价值取向。随着人民物质, 文化生活水平的不断提高, 以人为本的内涵不断得到丰富和发展。根据以人为本的科学发展观要求, 政府行政决策民主化的价值取向应具备以下几个要素:
(1) 政府行政决策要以广大人民群众为出发点和最终目标
以人为本的科学发展观认为, 一切发展都是为了满足人的物质, 精神和政治生活的需要。正是为了更好地满足人的需要, 才有必要制定和执行行政决策。任何决策时, 都把尊重人民群众的意愿实现人民群众的利益, 维护人民群众的权力作为根本前提, 在评价任何政府行政决策的是非得失, 都要以人民群众满意不满意, 高兴不高兴, 拥护不拥护作为根本依据。也就是说, 社会主义的政府行政决策是要以是否实际增进人民的福祉和实现人民当家作主的权利为根本价值尺度。
(2) 政府行政决策过程中要体现人在社会发展中的动力作用和主体作用
以人文本的科学发展观认为, 一切发展都要体现为人的发展, 都要以人为依托和动力。这就决定了政府行政决策要以人民群众的实践经验和创造精神为基础, 从生动丰富的群众实践中获得启示:调动人民群众参与政府行政决策的积极性, 不仅要让人民群众对政府行政决策有知情权和建议权, 而且要让人民群众成为评价政府行政决策的最终权威。
(3) 政府行政决策要充分体现社会主义的人文关怀
一切具有健全人格, 能够自由发展的人, 不仅有物质生活的需要, 还有精神生活, 感情生活和心理发展的需要。以人为本的科学发展观, 充分体现了人性化的特点, 要求政府行政决策遵循人的心理活动规律, 充分理解人的情感, 尊重人的价值, 捍卫人的尊严, 为人民群众创造精神愉快, 社会和谐的人文环境. 要求我们的政府行政决策充分体现社会主义的人文关怀, 在无情的市场竞争中进行有情操作。应该让全体社会成员都能有尊严的生活, 不能让任何一个社会成员有被社会成员无情抛弃之感。
2 营造良好的民主决策环境
近年来民意的表达意愿在不断增强, 民意的表达方式和表达渠道也日渐增强, 这种变化是中国社会转型以及政府改革的必然结果, 也是社会进步的体现, 从总体上看, 我国公民参与的深度和广度仍然非常有限. 要为民意的充分表达营造良好的社会环境并提供制度上的保障, 为民意表达创设良好的社会环境, 要在社会上造成了一种民主的平等的协商气氛, 形成一种人人能够畅所欲言, 充分表达自己观点并积极提出意见和建议的局面。
(1) 正确的对待民意表达
我国正在大力提倡建设社会主义和谐社会, 和谐社会不是一个没有利益冲突的社会, 而是一个能够容纳并能够用制度化的方式解决冲突的社会, 也是一个通过冲突和解决冲突实现利益大体均衡的社会。利益的协调和平衡必须建立在充分的利益表达的基础上, 没有充分的利益表达也就没有利益的协调和冲突的解决。社会的发展实际上是一个求同存异的过程。相互对立的意见持一种宽容的态度并给予足够的尊重, 这是构建和谐社会的基础, 也是民主政治的内在要求。
(2) 积极的回应民意表达
我们大力提倡建设服务政府, 责任政府, 要求对民意有一种高度的敏感并能够及时回应。民意表达具有分散性和个体性等特点, 除了正面的具有建设性的意见和建议以外, 难免会出现一些偏激的, 情绪化的, 甚至是反社会的民意么, 要求政府要建立一个相应的工作机制, 在保证民意反映渠道畅通的前提下, 对各种群众意愿进行归纳梳理, 对建设性的意见, 及时采纳并将承办结果予以公示, 并积极鼓励群众多提此类意见和建议, 不但可以增强群众当家作主的自豪感和责任感, 而且可以拉近群众与政府之间的距离, 对具有过激性或反面性的民意, 也要正确对待. 对待民意表达, 政府不能一味的求全责备, 不问青红皂白的漠视或者打压, 不仅无助于问题的解决, 反倒会激化矛盾, 最终将使政府的政策无法实施和完善。
(3) 为民意表达提供相应的制度保障
党的十七大指出, 健全民主制度, 丰富民主形式, 拓宽民主渠道, 依法实行民主选举, 民主决策, 民主管理, 民主监督, 保障人民的知情权, 参与权, 表达权, 监督权. 保障公民的表达权是保障社会的基本自由和良性生活的前提。民意的顺畅表达应该成为政治生活过程中的常态。当前我国利益表达机制存在的一个突出问题是民意表达渠道过少, 特别是弱势群体提供的表达渠道过于狭窄。此外, 还应该对那些阻碍, 迫害公民合理合法的意见表达的责任人追究法律责任。
3 规范决策程序
无论是什么性质的政府行政决策, 每一项决策都必须按程序进行, 尽快制定行政程序法, 确保政府行政决策的每一个步骤都能按照程序依法进行, 排除人为干扰, 减少决策失误. 一个民主的决策过程, 应该包括以下内容:
(1) 严格按照行政决策的客观规律办事
在政府行政决策活动中, 不能凭行政首长的意见随便删减决策的程序, 在整个决策的过程中, 对于一些重大行政决策要直接由公众讨论并按社会主义民主原则进行表决, 对于那些与社会公众利害攸关的决策事项必须举行社会公示和听证会, 广泛征求意见。
(2)根据实际需要设定决策目标
决策目标要根据社会环境的要求提出, 并进行调查研究, 把人民群众的要求传输给政府, 同时也把政府的要求和困难传达给群众, 在人民群众的要求与政府的计划和目标利益一致的情况下, 订立决策目标, 确保决策在广泛民主的基础上进行。
(3) 要在充分论证的基础上拟定决策方案
广泛组织专家学著, 政府有关的职能部门和人民群众代表进行研讨, 论证, 提出可行性方案。有利于行政部门对该方案的理解, 认同, 防止出现不可行的方案或决策与执行的严重脱节, 也能保证决策的方案在行政职能部门顺利高效的执行。
(4) 有多种备选方案可供选择
在决策方案的抉择阶段, 做出多种备选方案, 同时创造宽松的环境, 广泛听取社会各界对各种备选方案的客观评估, 尤其是善于听取反面意见。好的决策应以相互冲突的意见为基础, 从不同的观点中选择, 不同的判断中选择, 除非有不同的见解, 就不可能有决策. 这是决策的第一条原则。
(5) 要在反复试验的基础上对决策方案进行修正
在决策的试验与修正阶段, 要实事求是的进行调查, 广泛听取各方面的意见, 认真总结政策实施过程中所体现出来的效果, 不足和人民群众的建议, 以人民群众满意不满意, 答应不答应作为评判标准, 对决策进行修正。
4 健全民主决策的组织系统
建立健全政府行政决策组织系统是完善民主决策机制的基础性工作, 决策的组织系统, 是指由一系列与决策有关的互动行为和互动角色组成的有机体。
(1) 加强行政决策中枢系统建设
明确各级行政决策系统的权限, 规范决策系统, 决策执行系统的运行机制和程序。加强决策监督系统建设, 强化监督系统的功能, 发挥其在决策全过程中的有效监督作用, 加强决策辅助系统建设, 进一步鼓励发展具有现状和对策研究性质的机构。
(2) 着力培养和加强决策咨询机构建设
对隶属于政府及其部门的研究咨询机构, 在发挥作用的同时, 防止其成为决策机构和决策者的附庸, 选择一批具备条件的进行转型, 组建相对独立, 具有第三方性质的决策咨询服务机构, 同时鼓励发展中介咨询机构, 提高决策智囊机构的质量, 按照各种决策性质和种类进行专业化分工, 培养一批学有所长, 研有所精的专业人才。特别是要引导各类决策咨询机构逐步从咨询论证服务转为向决策者提供决策目标, 决策方案, 决策评估等多项服务。
(3) 充分发挥各种信息系统的作用
畅通信息通道, 及时汇集各类信息, 包括反面信息, 使之成为决策的重要依据。对政府信息渠道进行规范, 制定信息反馈标准, 防止因地方, 部门利益或者官僚主义造成信息失真。进一步发挥新闻媒介系统和社会中介系统在信息传递中的作用, 畅通这两个信息渠道, 增加其在决策选择和纠错中的信息权重。
5 完善民主决策制度
邓小平同志指出:制度问题更带有根本性, 全局性, 稳定性和长期性. 贯彻科学民主决策的原则, 做到政府行政决策民主化, 制度建设是根本保证, 是防止随意决策, 盲目决策, 决策失误的关键. 要抓紧建立完善以下决策制度:
(1) 信息公开制度
政府信息公开, 有利于广大人民群众更加有效的参与行政决策, 促进政府依法行政, 同时也可有效的监督政府, 保证其在法治的范围内实施行政政策, 为民谋利. 现代社会公共事业项目繁多, 内容繁多, 不要说一般的社会公众, 就是专门的社会事业从业人员, 也不可能逐一了解, 所以人民群众能否方便, 快捷的获得相关消息, 是建立公众参与机制的一个基本前提。
出台相应的法律或制度, 为政府信息公开提供保障, 把公共信息公开法律化, 制度化是公众参与政府行政决策的关键, 也是公众参与政府行政决策的前提条件。
加快信息公开载体的建设, 现代社会是个信息爆炸的时代, 各项信息日新月异, 要解决公众知情难的客观条件, 必须要加快政府信息化的电子平台建设, 使公众能够方便的在浩如烟海的信息中很快找到他们关心的, 或者与他们利益相关的信息。
坚持信息公开制度化, 规范化. 公众只有知情之后才能避免参与流于形式, 避免参与者因信息缺失, 信息不足造成理性判断不足, 才能避免因政府与公众之间信息不对称导致的参与阻碍。一方面, 政府要从规范化与制度化的角度出发, 建立起一套公开, 透明, 公正的信息公开制度。另一方面, 要建立责任追究制, 对政府部门信息公开情况进行考核与评定, 对封闭信息或提供虚假信息的部门与个人追究其行政或法律责任, 甚至要求国家赔偿。
(2) 公民参与制度
公民参与政府行政决策过程是当代民主政治发展的要求, 也是政府行政决策民主化得以实现的一种基础。
一是要形成多元顺畅的参与渠道, 有意识的扩大代表各阶层利益的社会团体的影响, 使他们聚集在一起发挥更大的作用. 为公民参与提供更为广泛的途径。
二是加强参与的立法和执法。今后在强调立法质量的同时, 还必须提高执法队伍的素质, 用执法者的严肃执法来保证政治参与的有序进行。
三是提高参与质量。加强参与制度建设, 对公民参与的内容, 方式, 途径等必须作出明确规范, 使其可以按一定程序操作, 允许公民或社会团体以提案, 建议, 听证, 咨询, 协商等方式直接参与决策的讨论与制订。
(3) 集体决策制度
领导群体按照决策程序共同讨论决定, 在政府行政决策中严格实行民主集中制, 由领导个人决策转向领导集体决策。明确规定决策的程序特别是集体决策形式, 贯彻民主集中制原则, 重大问题一定要由集体讨论和决定, 少数服从多数. 凡重大改革措施或直接关系到人民群众切身利益的政策出台之前, 要把政策, 方案向群众公开。
(4) 决策公示和听证制度
决策听证制度是群众参与决策的一种有效方式, 也是解决和缓解社会利益冲突的一个机制。目前我国的听证制度已经落实, 但范围狭窄, 缺乏统一的行政程序规则. 急需建立适合我国国情的听证制度。
一是要进一步扩大行政决策听证的适用范围, 逐步扩大到实行土地规划使用, 环境问题, 许可证, 卫生保健等与人民群众利益密切相关的多个领域的决策听证。
二是要决策听证参加者的产生作出规定, 在条件的设定上, 不仅要选择社会团体的代表参加, 也要适应选择作为个体代表的群众参加, 还可以通过公示的方法, 广泛征求群众的意见。
三是对行政决策听证组织结构和主持人的选定和行为进行规范, 按照利益冲突原则, 防止预断规则, 和公正公开原则, 使主持人确保公正立场。
四是制定决策听证程序规则, 对程序启动, 听证信息公开, 保证各方对话, 听证笔录效力做出具有约束力的规定, 更具政务公开的原则, 建立决策公示制度, 对社会涉及面广, 与人民群众利益密切相关的决策事项, 应当向社会公布, 除依法应当保密的外, 决策事项, 依据和结果要公开, 公开有权查询。
(5) 决策监督制度
作为国家形式的民主所要解决的根本问题在于国家权力所有权与行使权的关系, 即少数人执政和保护多数人利益和政治权利的关系, 所以为确保政府决策的民主化, 首要问题就是对国家权力进行监督。
(6) 决策责任制度
建立决策责任制度是实现决策权和决策责任相统一, 防止违规决策, 随意决策, 盲目决策的重要举措。一是建立决策责任制, 对决策集体和决策个人的责任作出明确规定, 对履行决策制度, 规则和程序提出明确要求, 规范约束决策行为, 强化决策者的责任意识, 提高决策水平, 防止决策失误。二是建立完善决策失误追究制, 按照谁决策谁负责的原则, 对决策失误者进行责任追究。
(7) 决策纠错制度
决策失误是决策过程中经常遇到的问题, 关键是通过决策追踪及时进行修正和纠错, 使决策达到动态中的平衡。一方面行政决策机关要定期对自己做出的决策进行总结回馈, 查找问题, 发现错误及时纠正, 另一方面, 要根据来自各方面的评估意见, 反馈信息等, 区分不同情况, 作出妥善处理。
(8) 法制保障机制
所谓行政决策的法制保障机制, 就是依照法律规定的权限和程序, 进行民主决策, 是法治原则在政府行政决策领域的应用和体现。行政决策法制保障机制, 只要包括决策的制度化, 规范化, 程序化几个方面的内容, 并加上决策责任制度, 他们相互联系, 构成一个比较完善的决策法治机制。依法确立决策权力的合理结构, 实行合理分权, 以法律的形式规定各种决策主体的决策权力, 建立起多方位, 多层次的合理决策权力体系, 实现这一目标, 要做到两点:首先要依法设立和确定行使行政决策权力主体的地位和资格, 要理顺决策系统中各种决策主体的关系, 明确执政党, 人大和政府三者各自的决策权限, 职责和范围, 既要保证党委和领导, 又要保证人大的最高决定. 参与决策原则的有效执行实行行政决策民主化和科学化, 凡是涉及本地区的改革开放, 经济建设和社会发展等带有方向性, 全局性, 长远性, 关键性的重大决策, 必须经过民主参与讨论, 制定的过程, 充分发挥人民群众特别是专家的作用。
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致 谢
历时一个多月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师—杨淑君老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢！感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。
由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！
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成 绩
2016 年 月 日
摘 要
本文分为绪论, 正文和后记三个部分, 其中正文共有三章内容, 其中正文共有三章内容。
第一章在对本文所要研究的行政决策范围和主体加以界定的基础上, 扼要的阐述了政府行政决策民主化的基本内涵, 构成要素, 重要意义, 希望以此勾划出政府行政决策民主化研究的大致框架, 并为第二章研究我国政府行政决策的民主化发展成就和不足提供理论上的比照, 也同时为第三章我国政府行政决策的民主化发展的对策寻找理论支持。
第二章考察了当代中国政府行政决策民主化发展成就, 存在问题和政府行政决策不民主的危害性, 在指出我国行政决策存在的问题基础上, 对这些问题背后深层次的原因进行探讨, 意在显现我国政府行政决策民主化发展的紧迫性和必然性。
第三章在前两章对理论探讨以及对现状实证分析的基础上, 提出了推进和完善我国政府行政决策的对策和建议, 如明确决策民主化的价值取向, 环境建设, 组织建设和制度建设, 探讨实现我国政府行政决策民主化的有效途径及具体措施, 希望以此推动我国政治, 经济, 社会各项事业的健康持续发展。
关 键 词: 行政决策 决策民主化 现状 对策
绪论 ..................................................................... 1
(一) 国内外研究现状及水平述评 ............................................ 2
(二) 本文的研究意义 ...................................................... 3
(三) 本文的研究方法 ...................................................... 4
一 政府行政决策民主化内容概述 ............................................ 5
(一) 政府行政决策的界定 .................................................. 5
(二) 政府行政决策民主化的基本内涵 . ....................................... 5
(三) 政府行政决策民主化的构成要素 . ....................................... 6
(四) 政府行政决策民主化的重要意义 . ....................................... 7
二 政府行政决策民主化的现状考察 . .......................................... 8
(一) 当代中国政府行政决策民主化发展成就 ................................. 8
(二) 当代中国政府行政决策民主化存在的问题及不民主的负面影响 ..............9
三 不民主的原因及我国政府行政决策民主化的对策探讨 ....................... 14
(一) 不民主的原因分析 ................................................... 14
(二) 针对不民主的对策探讨 . .............................................. 15
参考文献 ................................................................. 23
致谢 ..................................................................... 24
( 一 ) 国内外研究现状及水平述评
1 国外研究状况
将行政决策活动纳入科学领域进行研究, 最早出现在二战以后的西方国家, 代表性人物和理论主要有:西蒙的决策理论过程, 林德布洛姆的渐进决策理论, 杜拉克的有效决策理论, 海登海默和钱皮的团队决策理论等。这些理论从不同角度阐述和论证了决策的方法, 决策的过程和决策的效能, 但对决策民主化这一命题却都没有涉及。故查阅了大量的资料, 发现国外对决策民主化感兴趣的并不是学界, 而是零星出现于近代资产阶级的政治家们所提出的民主政治理论, 大都侧重于对公众参与权的强调, 比如卢梭从公民权利的角度出发来阐述公共权力, 认为公共权力合法性的来源和基础是公民权利, 公民参与是一切合法权力的来源, 公民参与是公共权力合法性的体现。林肯提出民有, 民治, 民享的思想, 托克维尔明确提出了公众直接参与政府行政决策行为思想, 相关的参与理论还有国家与社会关系理论。
2 国内研究状况
国内对行政决策理论的研究只有二十多年的时间, 对行政决策民主化问题的研究更晚, 直到1986年在全国软科研究工作座谈会上, 才首次提出了行政决策科学化, 民主化的口号。我国学者对于这一问题的研究仍存在着许多的不足, 主要表现在:一是研究的成果不多, 涉及到政府行政决策问题的理论文章大约有460多篇, 而涉及政府行政决策民主化问题的理论文章只有31篇。至今没有一本专门研究政府行政决策民主化问题的专著。二是对这一问题的研究都只是一般性的描述和部分的, 零散的讨论, 还没有形成系统化, 专门化的研究。
( 二 )本文研究的意义
首先, 有利于拓展学术研究的深度和广度, 有利于解决学术研究上的不平衡, 有利于学科结构的合理构建, 也有利于推动这门学科的健康发展。其次, 有利于指导人民更好的当家作主, 而且有利于社会主义民主政治建设的更好更快发展。再次, 有利于党的执政能力建设, 有利于克服党内的官僚主义和独裁作风, 密切党与人民群众的血肉联系, 使党的一切工作能以广大的人民群众为决策的出发点和归宿, 执政为民, 立党为公, 从而减少政策的偏差和失误, 提高执政能力。最后, 有利于促进社会主义和谐社会建设。社会主义和谐社会的核心是以人为本。行政决策民主化的重点是民众的参与, 从这个意义上讲, 二者具有一致性。行政决策民主化研究提倡决策民主, 在政府行政决策中更多的体现广大人民群众的利益诉求, 有助于保障决策的公平公正, 能大大的提高政府决策执行的效率, 保障社会稳定, 促进社会和谐。
( 三 )本文的研究方法
政府行政决策民主化是一个极具探索性的重大课题, 为了做好本研究, 本文采用了以下研究方法:
第一, 辩证唯物主义方法。在整个研究过程中, 坚持运用辩证唯物主义的研究方法, 尤其是坚持用马克思主义的闵主观来认识中国政府行政决策民主化发展的理论与实践。
第二, 文献研究法。丰富的资料是形成和论证观点的基础, 在收集资料方面, 本研究大量收集了有关行政决策民主化方面的专著, 文献, 讲话和研究论文, 以掌握行政决策民主化的研究动态, 打下良好的基础, 从而开展自己的研究。
第三, 比较分析法。即在与有关现象的比较中研究政府行政决策民主化。还特别注意了几个相近领域的比较, 包括行政决策与企业决策的比较, 与个人决策的比较, 政策民主与政治民主的比较, 决策民主化与决策科学化的比较, 决策民主化月决策法制化的比较。
第四, 理论联系实际的方法。综合各方面意见, 理论联系实际, 进一步探索如何推进政府行政决策民主化。
一 政府行政决策民主化内容概述
政府行政决策民主化是对政府行政决策的更高要求, 是我国社会主义市场经济条件下当代中国政府行政决策的发展方向和必然趋势。在十四大以后的每一届党的代表大会上, 都将民主决策作为中国特色社会主义政治建设的重要内容加以部署, 但民主决策绝非一句口号, 其构成要素是极其丰富的, 本章将重点对政府行政决策民主化的内容进行探讨。
( 一 )政府行政决策的界定
目前, 学术界对行政决策这一概念的定义并不统一, 为了研究的需要, 本文根据我国政府行政决策的特征和有关学者的观点, 对所涉及的概念和范围予以界定:
1 对政府行政决策范围的界定
本文所研究的政府行政决策民主化, 是指行政主体对其职权范围内关系基础性, 战略性, 全局性的问题所做出的决策, 这些决策是关系社会稳定, 人民群众切身利益的重大事项。
2 对我国政府行政决策概念的界定
本文所讲的政府行政决策是指行政机关依据既定政策和法律, 就所面临的要解决的问题, 从实际出发, 制定与选择行动方案, 做出决定的活动。
( 二 )政府行政决策民主化的基本内涵
1 从政府的角度而言
政府有实行民主决策的意愿并为公众参与决策提供相应的机制保障。公民能否参与政府行政决策在很大程度上取决于政府一方。相对于公民来说, 政府在各个方面都处于强势地位, 同时, 政府还要为公民参与行政决策提供良好的环境保障, 确保公民的参与能够在一个稳定的环境下有序进行。
2 从公民的角度而言
公民自身要具备参与政府行政决策相应的素质和能力。公民要参与政府行政决策, 首先要具有权利意识, 要意识到参与政治, 参与政府行政决策是自己的权利, 任何人不能随便剥夺。其次, 要具有委会公共利益的责任意识, 要通过参与政府行政决策积极维护公共利益。此外, 还要具备相应的参与行政决策的能力, 要了解并掌握与特定公共事务相关的技术性知识及参与政府行政决策所应具有的程序性知识, 才有可能实现对政府行政决策的有效参与。
3 从政府和公民在行政决策中关系而言
政府与公民之间必须实行充分有效的良性互动。在这种互动中, 政府应充分认识到公民参与决策的意义, 担负起引导公民参与的责任。通过宣传, 教育和参与实践等方式, 逐步提高公民的整体素质, 增强公民的参与意识和参与能力。公民的整体素质提高了, 参与意识和能力增强了, 反过来会从外部给政府施加压力, 迫使政府更多更好的开放行政决策, 接受公民参与行政决策。没有政府和公民的这种良性互动, 要实现政府行政决策的民主化是不可想象的。
( 三 ) 政府行政决策民主化的构成要素
从根本上来说, 政府行政决策民主化是指具有参与国家公共事务权利的公民, 平等的享有参与宪法, 法律, 制度规定的各项权利, 真正发挥主人翁作用, 把管理国家和社会事务作为自己应尽的义务和责任, 在公共管理过程中, 积极参与解决各种问题, 表达自己的见解和主张, 影响公共权力的运用与发挥, 影响政府行政的制定与执行。不言而喻, 政府行政决策民主化实际上是公民意愿表达和公民利益整合的过程. 主要包括决策的价值取向民主和实现途径民主两个方面。
1 价值取向民主
价值是一定的社会主体对于某一社会现象的好坏, 利弊, 有用和无用的主观认识和判断。政府决策民主化要求政府借助决策手段行使人民赋予的权利, 解决社会公共问题, 承担公共责任时, 必须以公共利益为本位, 而不是少数人甚至政府官员自己谋取私利。协调好局部利益与整体利益, 眼前利益与长远利益, 个人利益与集体利益, 社会利益之间的关系, 理顺好人民群众的情绪, 保证国家决策的顺利实施。
2 实现途径民主
行政决策的价值取向民主, 解决了决策路径选择的导向性问题, 并不能完全保证政府行政决策民主, 还必须依靠一系列民主化的措施和机制。
一是要有通畅的民意表达渠道和公民参与机制。二是实现政府行政决策过程的公开透明。政府行政决策过程的公开透明是建立民主决策机制的前提。三是明确规定政府行政决策过程和责任。政府行政决策系统在决策过程中, 要按照法制化的决策程序, 坚持民主集中制, 充分发挥集体的智慧和力量, 保障决策系统内所有成员的民主权力, 完善集体决策的议事规则, 并严格按照规则进行。
(四 ) 政府行政决策民主化的重要意义
我国是社会主义国家, 一切权力属于人民, 人民是国家的主人, 实现政府行政决策民主化, 保障人民当家作主的权利, 在我国有着极其重要的意义。
1 政府行政决策民主化是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分
我国是人民民主专政的社会主义国家, 基本政治制度是人民当家作主。国家的一切权力属于人民。有利于决策的顺利执行, 而且有利于社会主义民主政治建设的健康发展。
2 政府行政决策民主化是社会主义市场经济发展的内在要求
马克思主义认为, 经济基础决定上层建。. 随着社会主义市场经济体制的建立, 政府对经济和社会事务的管理逐渐由微观的直接管理转变为宏观的间接管理。这一现实对行政决策提出了更高要求。随着市场体系的日益完善, 多重利益主体的出现不可避免。各种利益主体为了各自利益, 会向政府提出多重利益诉求. 越来越要求政府的决策更加民主, 更加理性。
3 行政决策民主化是构建和谐社会的重要环节
社会和谐就是指全社会整体的全面和谐, 包括经济和谐, 政务和谐, 人与人之间的和谐, 人与社会的和谐, 人与自然的和谐, 不同利益阶层之间的和谐等. 政务和谐在构建和谐社会的过程中占有突出重要地位, 引领着和谐社会的发展方向, 决定着和谐社会的进程。
二 政府行政决策民主化的现状考察
( 一 ) 当代中国政府行政决策民主化发展成就
十一届三中全会以来, 党和国家在政府行政决策方面不断探索和改革, 制定了一系列正确的政策, 使我国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就, 并将行政决策民主化确立为政治体制改革和社会主义民主政治建设的一个重要内容和目标, 取得了很大的成就。
1 确立了政府行政决策民主化的指导思想和基本原则
十一届三中全会以来, 把经济建设为中心, 建设中国特色社会主义理论作为党和国家各项工作的指导思想, 确立了民主集中制的组织原则, 坚持实事求是的思想路线, 三个有利于作为检验政策效果的标准, 三个代表思想和以人为本的科学发展观作为决策的指导方针和最终归宿, 使我国的行政决策走上了健康发展的轨道。
2 初步建立了政府民主决策的体制
在政策制定中, 最大限度的集中群众的智慧和力量, 反映人民群众的要求, 愿望和利益. 实行党政分开, 政企分开, 权力下放, 加强宏观调控的同时也扩大地方政府因地制宜的经济决策权。各级党政决策机关都积极完善重大决策的规则和程序, 建立社情民意反映制度, 建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度, 进行专家咨询, 实行了决策的论证制和责任制, 防止决策的随意性。
3 建立了健全的专门的政策研究机构
从1981年开始, 从中央到县级以上的地方各级党政机关相继建立了专门的政策研究室, 同时鼓励和扶持作为体制外或民间的政策研究组织, 充分利用大学, 科研机构以及各种学术团体的政策研究力量, 不少综合大学建立了公共政策研究中心之类的组织。
4 逐步采用了现代化的决策方法, 程序和技术
在现实的决策实践中, 逐步采用现代化的决策程序及方法, 对许多重大的经济, 技术和社会改革, 进行了现代化决策的尝试, 采取有组织的群众参与, 专家咨询, 多种方案的比较择优, 多方面的可行性论证的现代决策程序及方法, 有效的保证了这些政策取得
好的或者较好的效果, 避免了重大失误。例如我国的三峡工程, 西部大开发等重大决策, 都是集中专家各方面的意见基础上, 权衡利弊, 最终形成决策的。
5 不断完善政府行政决策的参与方式
改革开放以来, 我国政府不断完善旧有的公民直接或间接政策参与方式, 使政策制定的制度性参与继续扩大, 近年来人大和政协及党代表会各种提案的增多, 代表的素质也在不断的提高。非制度性参与方式增多, 从中央到地方, 各行政府部门公开范围继续扩大。同时保障公众参与的立法步伐加快, 立法应体现人民的意志, 发扬社会主义民主, 保障人民通过各种途径参与立法活动, 使公民参与政府行政决策中的作用越来越得到认可和尊重。
( 二 ) 当代中国政府行政决策民主化存在的问题及不民主的负面影响
尽管改革开放以来, 我国在行政决策民主化方面取得了一系列重大成就, 但由于我国现有的行政决策体制是在计划经济体制基础上形成和发展起来, 传统的决策体制及决策模式并未彻底消除, 仍有许多不足和缺陷:
1 民主决策的体制还不够健全
行政决策体制是指承担行政决策的机构和人员形成的组织系统。民主科学的决策体制一般由决策的中枢系统, 资讯系统和信息系统构成。目前我国虽按照民主和科学决策的要求, 在行政决策中建立了一套比较完整的行政决策体制, 但这些系统的运作过程还不是很规范, 在履行职责和发挥职能作用等方面还存在比较多的问题, 主要表现在:
一是中枢系统方面。决策的中枢系统, 也称为决策中心或政府首脑机关, 是现代决策体制的核心。我国政府行政决策的中枢系统结构不合理, 机构臃肿, 人浮于事, 造成一些人在权力上互相争夺, 在责任上互相推诿, 在决策时议而不决。高层领导大量干预基层领导, 基层工作混乱, 部门职责权限不清, 行政首长的权力过大, 过于集中, 不少行政首长在决策中缺乏民主意识, 听不进不同意见, 从而造成一些地区和部门长官意志, 家长制作风盛行。
二是决策咨询系统方面。现代咨询的概念是智囊团接受委托, 就重要决策事项进行研究, 提出科学的建议或比较方案, 供委托人决策选择. 古往今来, 凡举大事者, 必有同谋, 凡成大事者, 必有善谋。决策咨询机构已成为当代政府决策不可或缺的重要组成部
分。近几年来, 我国决策咨询工作得到了很大的加强, 但我们的政策研究机构, 多为政府及其职能部门内部的咨询参谋组织, 其作用并未得到充分发挥, 相当一部分行政领导对咨询研究工作在决策中的重要性认识不足, 对研究咨询机构重视不够, 决策研究工作缺乏独立性, 研究咨询机构往往被当成秘书班子使用。
三是信息系统方面。行政信息系统, 由专职人员, 设备及有关工作程序组成的专门从事行政信息搜索, 加工, 传递, 贮存工作的综合机构。政府行政决策过程, 实际上就是信息的搜集, 处理, 传递, 变换的过程, 信息管理贯穿于政府行政管理活动的始终。我国政府系统的信息工作起步较晚, 科学化, 现代化水平不高, 地区发展不平衡。主要表现在行政信息系统网络化不够, 组织内层次多, 沟通渠道不完善, 信息沟通方式陈旧, 信息管理人员素质不高, 有效信息率低, 成果信息多, 经验信息少, 活动信息多, 预测信息少, 会议信息多。不利于迅速有效的作出行政决策, 不利于政府部门及社会各界进行广泛的信息反馈与交流。
2 行政决策程序不完善
决策程序是指决策过程中各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及基本步骤。科学民主的行政决策程序应包括探查和信息搜集阶段, 方案设计阶段, 方案抉择阶段和方案评价审查四个阶段, 近年来我国政府在行政决策方面出现了可喜的改进, 但是, 由于决策的技术手段落后, 以及相当一部分行政决策者的现代科学的决策观念未真正确立因素, 行政决策程序还是很不完善。
一是信息的搜集不足。健全的政府行政决策信息探查机制主要涉及信息机构和信息搜集, 信息传达两个方面的制度, 健全的察觉机制必须有足够数量的具备较强信息搜集, 信息处理能力的信息机构和规范的信息搜集, 信息传达的制度。从形式上看, 我国政府行政决策大多数也是从探查和信息搜集阶段开始。但是我们往往是消极被动的接触到某个问题, 未能积极的捕捉信息, 缺少科学的预测, 另一方面, 缺乏相应的信息报告制度, 信息传达不规范, 对于那些信息应传达, 应通过什么渠道传达, 传达到什么机关, 信息传达的时限都没有明确的制度规定, 信息传达往往受人为因素影响, 甚至受到人为阻碍, 导致行政决策机关不能及时获得准确的信息, 瞒报, 迟报等现象时有发生, 给决策方案的设计带来许多困难。
二是方案设计阶段对外来支援重视利用不够, 由于一些行政决策者对重要性认识不够, 没有意识到现代行政决策离不开行政咨询。
三是在方案抉择阶段, 进行多方案择优的自觉性差。目前由于政府行政决策的公众参与率较低, 民主化不足, 对科学决策的方法运用不足, 在很大程度上导致了决策者的决策时提不出可供选择的方案。也由于决策评估程序的复杂和评估机制的不健全, 得不到真正令人满意的方案。
四是方案评价审查阶段。所谓审查, 就是根据科学化, 民主化, 法治化的原则对行政决策方案进行实事求是的评价和检查。
3 公民对政府行政决策参与不足
民主的尺度有三个方面, 广度, 深度与范围. 广度是由公民是否普遍参与来确定的, 深度是由公民参与是否成分来确定的, 而范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及重要程度, 以及所起作用的大小. 目前, 我国公民对政府行政决策参与不足, 主要表现在:
一是公民参与的范围不充分, 只要集中在城市规划, 物价, 环保和城管等几个领域, 在行业分配政策和相关重大社会问题的决策方面, 公民参与的力度还远远不足。
二是公民参与的主动性较低。许多公民对公共参与的热情较低, 缺乏主动性, 没有真正的把参与当作自己应有权力来看待。同时受到环境, 利益, 性别, 年龄, 职业等诸多条件的限制, 除了一部分政府官员, 专业人士和知识分子以外, 其他群众的参与热情不高。
三是公民参与的路径仍是狭窄。从我国多数地区来看, 行政决策参与的路径往往局限于普通的举办听证, 被动的接受民意调查和对政府所做的公示公开的监督等几种比较单一的形式, 而相对于民主决策的要求, 这些是远远不够的。
四是公民参与的效果不理想。通过公民参与, 确实大大提高了党的执政能力, 受到了群众的广泛欢迎, 但也有很多参与活动效果并不理想。有些呼声较高的意见并没有得到重视, 有些活动存在走过场形式主义的情况时有发生。
4 行政决策主体素质有待提高
行政决策的主体是指具有管理国家公共事务行政权的组织和个人, 主要是指中央和地方各级国家行政机关及其行政人员。当前我国政府行政决策中, 决策者背离民主,
科学决策的现象还很多, 有些决策者缺乏党性修养和民主作风, 缺乏对他人的尊敬, 有的决策者不注重研究事物发展变化的客观规律, 不思进取, 有的决策者工作无长远打算, 不负责任, 有的决策者在决策上凭风向, 不顾正确与否, 不管是否符合本地实际, 不管是否体现了人民群众的根本利益。这些行为严重阻碍了政府行政决策民主化科学化的顺利进行。
5 决策监督机制滞后
所谓监督, 就是检查和督促。决策监督就是对行政决策制定和执行过程所进行的检查, 以及发现和纠正政府行政决策制订和执行过程中偏离目标行为所采取的方法和措施。目前我国的行政监督系统经过不断的改革和完善, 已经形成了比较完整的体系, 既有行政的内部监督, 又有行政的外部监督, 既有自上而下的监督, 又有自下而上的监督, 既有专门机关的监督, 又有广泛的社会监督, 这些监督机制各司其职, 在我国的政府行政决策监督中发挥了积极作用。然而监督不力的现象仍然相当严重:
一是权力机关的决策监督效力不足。从理论上讲权力机关按照宪法和法律赋予的权力对政府行政决策进行依法监督, 最具有权威性和强制性, 但实际运用中, 人大对政府的行政决策监督在许多方面难以深入, 人大只有原则上的监督权, 缺少实际可行的措施和制度, 缺少规范化的工作程序和监督手段以及专门的监督机构, 致使权力机关的监督大而无力, 没有太多的实际效力。
二是群众监督名实不符。虽然我国宪法和法律明文规定了人民群众对政府行政决策的监督权，但在实际生活中，人民群众对决策监督发挥的作用不大，有些政府和官员漠视群众意见，压制群众甚至对群众监督打击报复，导致人民群众有权不敢用。
三是民主党派监督流于形式。我国宪法和法律没有对民主党派赋予决策监督权，致使民主党派的监督没有法律的约束力，因此，其对政府行政决策的监督作用发挥的好坏，更多的取决于行政决策者的开明程度。
四是社会舆论监督效果发挥不充分，虽然我国宪法和法律规定言论自由，新闻自由，但在实际上，我国的新闻媒体机构大多为官办机构，受多重管制，报道什么，怎样报道，往往要以政府机关的标准，加之长期以来，我国新闻媒体所形成的报喜不报忧的传统，在更多时间是对政府摇旗呐喊，制造声势，稍有不同意见，会受到政府机关的干扰，监督效力无从发挥。
五是政府机关内部监督作用难以发挥。由于政府机关内部监督机构隶属于同级人民政府，其监督权要受到政府机关的辖制，让一个权力很小的机关对一个比自己权力大的机关指手划脚，理论上是行不通的。
6 行政决策责任制落实不力
我国已经出台了许多相关行政决策责任制，如人大代表审议制度，政府报告制度，监督制度等，但这些制度之间缺乏内在的相互衔接，整体配套不强，难以发挥应有的功能和作用。不利于认证总结经验教训，避免重复犯错。
上述制约因素的存在，不但阻碍了我国行政决策民主化的进程，也对我国的社会主义现代化建设带来了许多不利的影响：
1 影响了经济社会的健康发展
一个健康有序的经济社会秩序，有赖于政府管理，市场调节和社会自治的共同作用，其中政府管理和决策在其中往往发挥着主导性调节和管理作用。政府作为权力公共的执行者，其决策行为指导着社会经济生活的方向，每一项决策，都会对经济社会形成巨大而深远的影响。目前由于我国政府行政决策民主化机制不健全，造成政府决策失误，不作为决策，乱作为决策以及在决策过程中权力与腐败的问题，都对社会经济健康发展造成了严重的影响。
2 政府管理效能低下，公信力减弱
政府行政决策的能力是政府管理效能的核心，民主透明的决策是提高政府行政决策能力的前提和基础。政府行政决策不民主，责任不明确，决策制度不遵守，决策弹性过大，决策权力扩张，不考虑人民群众和社会长远利益的发展，导致政府行政决策行为迟滞或价值偏移，从而使政府行政决策能力萎缩。损害了群众的利益，也影响了政府在人民群众中的公信力。
3 决策执行困难，影响社会稳定
行政决策民主化是决策实施的有力保障。任何政府行政决策要实现其社会价值都必须要付诸实施。政府行政决策本身就是对社会各方面利益的调节和整合，调节的过程必然会使一部分人利益受损。实行政府行政决策民主化，充分地倾听和尊重民意表达，保持与公众的沟通与互动，对于保障政策的实施和社会的稳定是必不可少的选择。
三 不民主的原因及我国政府行政决策民主化的对策探讨
(一) 不民主的原因分析
1 受经济发展水平的制约
马克思主义认为，经济发展水平与公民政治参与成正比例关系，生产力水平发展到一定程度，人们赖以生存的物质生活条件得到基本满足并在此基础上进一步改善时，人们才会产生参与政治生活以争取优良生存环境的要求。发展生产力，促进经济发展对公民参与的影响主要表现在以下方面，一方面增强了国家的经济实力，提高了公民受教育程度，为人们提供了社会地位较高的就业机会，从而增强了政治参与意识与参与能力。另一方面，经济的发展必然会带来利益关系的不断变化，使公民不得不诉诸政治行为来维护并进一步实现自身的利益，最后经济的发展还能带来公民政治参与所需要的交通通讯等基础设施的改善和发展。我国正处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，经济发展水平相对落后，客观上限制了我国公民参与的物质条件，不利于我国政治文明的进一步发展。这些问题都有待于经济水平的进一步发展和公民参与的物质基础进一步提高。
2 受传统文化的影响
传统文化经历了一个漫长而复杂的发展过程，造就了中华民族勤劳勇敢，自强不息的优秀品质。但由于传统文化从本质上来说实为封建专制统治服务，消极因素显而易见。在进行社会主义现代化建设的今天，仍在影响着人们的思想，行为和价值取向。这些消极因素，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的薄弱，影响了公民民主参与政府决策的正常发展。
3 公民素质不高影响有效参与
公民素质不仅仅要求公民树立主体意识，有效的公民参与还要求公民具备相应的素质，特别是科学文化素质。我国目前的教育事业不发达，国民文化素质普遍较低，使公民参与缺乏必要的知识和技能。
4 政府职能转变不到位
受封建主义和长期计划经济体制的影响，我国政府在行政决策中，往往是决策已经做出，然后再让公民参与决策，普通公民很难参与正式的政策定制。长此以往必然造成公民参与决策的热情消退，习惯接受管理，对政府决策不关心或不支持。
5 行政决策民主化具体制度欠缺
作为一项宪法权利，我国公民的参政权表现为选举权，罢免权，监督权，批评建议权等。从整体上看，我国法律对公民参与公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。致使公民参与决策或公共管理活动具有较大的随意性，缺乏规范的程序或规定。因此，要扩大公民参与，就必须构建公民参与制度体系，并从法律上予以保障。
(二) 针对不民主的对策探讨
决策作为管理的首要环节和重要基础, 水平高低在一定程度上决定管理的成败与否, 改革开放以来, 我国在政府行政决策机制方面大胆改革, 锐意探索, 取得了很大的进展, 但总的来看, 我国政府决策的民主化程度仍处于较低水平, 远远不能适应社会主义现代化建设的需要, 要实现政府行政决策民主化发展, 还需要从以下几个方面努力:
1 坚持以人为本的民主决策价值取向
马克思指出, 社会主义是以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式。这一思想深刻指出了以人为本, 实现人的全面发展在社会主义发展中的核心地位, 同时也指明了在社会主义国家政府行政决策的过程中必须坚持以人为本的价值取向。随着人民物质, 文化生活水平的不断提高, 以人为本的内涵不断得到丰富和发展。根据以人为本的科学发展观要求, 政府行政决策民主化的价值取向应具备以下几个要素:
(1) 政府行政决策要以广大人民群众为出发点和最终目标
以人为本的科学发展观认为, 一切发展都是为了满足人的物质, 精神和政治生活的需要。正是为了更好地满足人的需要, 才有必要制定和执行行政决策。任何决策时, 都把尊重人民群众的意愿实现人民群众的利益, 维护人民群众的权力作为根本前提, 在评价任何政府行政决策的是非得失, 都要以人民群众满意不满意, 高兴不高兴, 拥护不拥护作为根本依据。也就是说, 社会主义的政府行政决策是要以是否实际增进人民的福祉和实现人民当家作主的权利为根本价值尺度。
(2) 政府行政决策过程中要体现人在社会发展中的动力作用和主体作用
以人文本的科学发展观认为, 一切发展都要体现为人的发展, 都要以人为依托和动力。这就决定了政府行政决策要以人民群众的实践经验和创造精神为基础, 从生动丰富的群众实践中获得启示:调动人民群众参与政府行政决策的积极性, 不仅要让人民群众对政府行政决策有知情权和建议权, 而且要让人民群众成为评价政府行政决策的最终权威。
(3) 政府行政决策要充分体现社会主义的人文关怀
一切具有健全人格, 能够自由发展的人, 不仅有物质生活的需要, 还有精神生活, 感情生活和心理发展的需要。以人为本的科学发展观, 充分体现了人性化的特点, 要求政府行政决策遵循人的心理活动规律, 充分理解人的情感, 尊重人的价值, 捍卫人的尊严, 为人民群众创造精神愉快, 社会和谐的人文环境. 要求我们的政府行政决策充分体现社会主义的人文关怀, 在无情的市场竞争中进行有情操作。应该让全体社会成员都能有尊严的生活, 不能让任何一个社会成员有被社会成员无情抛弃之感。
2 营造良好的民主决策环境
近年来民意的表达意愿在不断增强, 民意的表达方式和表达渠道也日渐增强, 这种变化是中国社会转型以及政府改革的必然结果, 也是社会进步的体现, 从总体上看, 我国公民参与的深度和广度仍然非常有限. 要为民意的充分表达营造良好的社会环境并提供制度上的保障, 为民意表达创设良好的社会环境, 要在社会上造成了一种民主的平等的协商气氛, 形成一种人人能够畅所欲言, 充分表达自己观点并积极提出意见和建议的局面。
(1) 正确的对待民意表达
我国正在大力提倡建设社会主义和谐社会, 和谐社会不是一个没有利益冲突的社会, 而是一个能够容纳并能够用制度化的方式解决冲突的社会, 也是一个通过冲突和解决冲突实现利益大体均衡的社会。利益的协调和平衡必须建立在充分的利益表达的基础上, 没有充分的利益表达也就没有利益的协调和冲突的解决。社会的发展实际上是一个求同存异的过程。相互对立的意见持一种宽容的态度并给予足够的尊重, 这是构建和谐社会的基础, 也是民主政治的内在要求。
(2) 积极的回应民意表达
我们大力提倡建设服务政府, 责任政府, 要求对民意有一种高度的敏感并能够及时回应。民意表达具有分散性和个体性等特点, 除了正面的具有建设性的意见和建议以外, 难免会出现一些偏激的, 情绪化的, 甚至是反社会的民意么, 要求政府要建立一个相应的工作机制, 在保证民意反映渠道畅通的前提下, 对各种群众意愿进行归纳梳理, 对建设性的意见, 及时采纳并将承办结果予以公示, 并积极鼓励群众多提此类意见和建议, 不但可以增强群众当家作主的自豪感和责任感, 而且可以拉近群众与政府之间的距离, 对具有过激性或反面性的民意, 也要正确对待. 对待民意表达, 政府不能一味的求全责备, 不问青红皂白的漠视或者打压, 不仅无助于问题的解决, 反倒会激化矛盾, 最终将使政府的政策无法实施和完善。
(3) 为民意表达提供相应的制度保障
党的十七大指出, 健全民主制度, 丰富民主形式, 拓宽民主渠道, 依法实行民主选举, 民主决策, 民主管理, 民主监督, 保障人民的知情权, 参与权, 表达权, 监督权. 保障公民的表达权是保障社会的基本自由和良性生活的前提。民意的顺畅表达应该成为政治生活过程中的常态。当前我国利益表达机制存在的一个突出问题是民意表达渠道过少, 特别是弱势群体提供的表达渠道过于狭窄。此外, 还应该对那些阻碍, 迫害公民合理合法的意见表达的责任人追究法律责任。
3 规范决策程序
无论是什么性质的政府行政决策, 每一项决策都必须按程序进行, 尽快制定行政程序法, 确保政府行政决策的每一个步骤都能按照程序依法进行, 排除人为干扰, 减少决策失误. 一个民主的决策过程, 应该包括以下内容:
(1) 严格按照行政决策的客观规律办事
在政府行政决策活动中, 不能凭行政首长的意见随便删减决策的程序, 在整个决策的过程中, 对于一些重大行政决策要直接由公众讨论并按社会主义民主原则进行表决, 对于那些与社会公众利害攸关的决策事项必须举行社会公示和听证会, 广泛征求意见。
(2)根据实际需要设定决策目标
决策目标要根据社会环境的要求提出, 并进行调查研究, 把人民群众的要求传输给政府, 同时也把政府的要求和困难传达给群众, 在人民群众的要求与政府的计划和目标利益一致的情况下, 订立决策目标, 确保决策在广泛民主的基础上进行。
(3) 要在充分论证的基础上拟定决策方案
广泛组织专家学著, 政府有关的职能部门和人民群众代表进行研讨, 论证, 提出可行性方案。有利于行政部门对该方案的理解, 认同, 防止出现不可行的方案或决策与执行的严重脱节, 也能保证决策的方案在行政职能部门顺利高效的执行。
(4) 有多种备选方案可供选择
在决策方案的抉择阶段, 做出多种备选方案, 同时创造宽松的环境, 广泛听取社会各界对各种备选方案的客观评估, 尤其是善于听取反面意见。好的决策应以相互冲突的意见为基础, 从不同的观点中选择, 不同的判断中选择, 除非有不同的见解, 就不可能有决策. 这是决策的第一条原则。
(5) 要在反复试验的基础上对决策方案进行修正
在决策的试验与修正阶段, 要实事求是的进行调查, 广泛听取各方面的意见, 认真总结政策实施过程中所体现出来的效果, 不足和人民群众的建议, 以人民群众满意不满意, 答应不答应作为评判标准, 对决策进行修正。
4 健全民主决策的组织系统
建立健全政府行政决策组织系统是完善民主决策机制的基础性工作, 决策的组织系统, 是指由一系列与决策有关的互动行为和互动角色组成的有机体。
(1) 加强行政决策中枢系统建设
明确各级行政决策系统的权限, 规范决策系统, 决策执行系统的运行机制和程序。加强决策监督系统建设, 强化监督系统的功能, 发挥其在决策全过程中的有效监督作用, 加强决策辅助系统建设, 进一步鼓励发展具有现状和对策研究性质的机构。
(2) 着力培养和加强决策咨询机构建设
对隶属于政府及其部门的研究咨询机构, 在发挥作用的同时, 防止其成为决策机构和决策者的附庸, 选择一批具备条件的进行转型, 组建相对独立, 具有第三方性质的决策咨询服务机构, 同时鼓励发展中介咨询机构, 提高决策智囊机构的质量, 按照各种决策性质和种类进行专业化分工, 培养一批学有所长, 研有所精的专业人才。特别是要引导各类决策咨询机构逐步从咨询论证服务转为向决策者提供决策目标, 决策方案, 决策评估等多项服务。
(3) 充分发挥各种信息系统的作用
畅通信息通道, 及时汇集各类信息, 包括反面信息, 使之成为决策的重要依据。对政府信息渠道进行规范, 制定信息反馈标准, 防止因地方, 部门利益或者官僚主义造成信息失真。进一步发挥新闻媒介系统和社会中介系统在信息传递中的作用, 畅通这两个信息渠道, 增加其在决策选择和纠错中的信息权重。
5 完善民主决策制度
邓小平同志指出:制度问题更带有根本性, 全局性, 稳定性和长期性. 贯彻科学民主决策的原则, 做到政府行政决策民主化, 制度建设是根本保证, 是防止随意决策, 盲目决策, 决策失误的关键. 要抓紧建立完善以下决策制度:
(1) 信息公开制度
政府信息公开, 有利于广大人民群众更加有效的参与行政决策, 促进政府依法行政, 同时也可有效的监督政府, 保证其在法治的范围内实施行政政策, 为民谋利. 现代社会公共事业项目繁多, 内容繁多, 不要说一般的社会公众, 就是专门的社会事业从业人员, 也不可能逐一了解, 所以人民群众能否方便, 快捷的获得相关消息, 是建立公众参与机制的一个基本前提。
出台相应的法律或制度, 为政府信息公开提供保障, 把公共信息公开法律化, 制度化是公众参与政府行政决策的关键, 也是公众参与政府行政决策的前提条件。
加快信息公开载体的建设, 现代社会是个信息爆炸的时代, 各项信息日新月异, 要解决公众知情难的客观条件, 必须要加快政府信息化的电子平台建设, 使公众能够方便的在浩如烟海的信息中很快找到他们关心的, 或者与他们利益相关的信息。
坚持信息公开制度化, 规范化. 公众只有知情之后才能避免参与流于形式, 避免参与者因信息缺失, 信息不足造成理性判断不足, 才能避免因政府与公众之间信息不对称导致的参与阻碍。一方面, 政府要从规范化与制度化的角度出发, 建立起一套公开, 透明, 公正的信息公开制度。另一方面, 要建立责任追究制, 对政府部门信息公开情况进行考核与评定, 对封闭信息或提供虚假信息的部门与个人追究其行政或法律责任, 甚至要求国家赔偿。
(2) 公民参与制度
公民参与政府行政决策过程是当代民主政治发展的要求, 也是政府行政决策民主化得以实现的一种基础。
一是要形成多元顺畅的参与渠道, 有意识的扩大代表各阶层利益的社会团体的影响, 使他们聚集在一起发挥更大的作用. 为公民参与提供更为广泛的途径。
二是加强参与的立法和执法。今后在强调立法质量的同时, 还必须提高执法队伍的素质, 用执法者的严肃执法来保证政治参与的有序进行。
三是提高参与质量。加强参与制度建设, 对公民参与的内容, 方式, 途径等必须作出明确规范, 使其可以按一定程序操作, 允许公民或社会团体以提案, 建议, 听证, 咨询, 协商等方式直接参与决策的讨论与制订。
(3) 集体决策制度
领导群体按照决策程序共同讨论决定, 在政府行政决策中严格实行民主集中制, 由领导个人决策转向领导集体决策。明确规定决策的程序特别是集体决策形式, 贯彻民主集中制原则, 重大问题一定要由集体讨论和决定, 少数服从多数. 凡重大改革措施或直接关系到人民群众切身利益的政策出台之前, 要把政策, 方案向群众公开。
(4) 决策公示和听证制度
决策听证制度是群众参与决策的一种有效方式, 也是解决和缓解社会利益冲突的一个机制。目前我国的听证制度已经落实, 但范围狭窄, 缺乏统一的行政程序规则. 急需建立适合我国国情的听证制度。
一是要进一步扩大行政决策听证的适用范围, 逐步扩大到实行土地规划使用, 环境问题, 许可证, 卫生保健等与人民群众利益密切相关的多个领域的决策听证。
二是要决策听证参加者的产生作出规定, 在条件的设定上, 不仅要选择社会团体的代表参加, 也要适应选择作为个体代表的群众参加, 还可以通过公示的方法, 广泛征求群众的意见。
三是对行政决策听证组织结构和主持人的选定和行为进行规范, 按照利益冲突原则, 防止预断规则, 和公正公开原则, 使主持人确保公正立场。
四是制定决策听证程序规则, 对程序启动, 听证信息公开, 保证各方对话, 听证笔录效力做出具有约束力的规定, 更具政务公开的原则, 建立决策公示制度, 对社会涉及面广, 与人民群众利益密切相关的决策事项, 应当向社会公布, 除依法应当保密的外, 决策事项, 依据和结果要公开, 公开有权查询。
(5) 决策监督制度
作为国家形式的民主所要解决的根本问题在于国家权力所有权与行使权的关系, 即少数人执政和保护多数人利益和政治权利的关系, 所以为确保政府决策的民主化, 首要问题就是对国家权力进行监督。
(6) 决策责任制度
建立决策责任制度是实现决策权和决策责任相统一, 防止违规决策, 随意决策, 盲目决策的重要举措。一是建立决策责任制, 对决策集体和决策个人的责任作出明确规定, 对履行决策制度, 规则和程序提出明确要求, 规范约束决策行为, 强化决策者的责任意识, 提高决策水平, 防止决策失误。二是建立完善决策失误追究制, 按照谁决策谁负责的原则, 对决策失误者进行责任追究。
(7) 决策纠错制度
决策失误是决策过程中经常遇到的问题, 关键是通过决策追踪及时进行修正和纠错, 使决策达到动态中的平衡。一方面行政决策机关要定期对自己做出的决策进行总结回馈, 查找问题, 发现错误及时纠正, 另一方面, 要根据来自各方面的评估意见, 反馈信息等, 区分不同情况, 作出妥善处理。
(8) 法制保障机制
所谓行政决策的法制保障机制, 就是依照法律规定的权限和程序, 进行民主决策, 是法治原则在政府行政决策领域的应用和体现。行政决策法制保障机制, 只要包括决策的制度化, 规范化, 程序化几个方面的内容, 并加上决策责任制度, 他们相互联系, 构成一个比较完善的决策法治机制。依法确立决策权力的合理结构, 实行合理分权, 以法律的形式规定各种决策主体的决策权力, 建立起多方位, 多层次的合理决策权力体系, 实现这一目标, 要做到两点:首先要依法设立和确定行使行政决策权力主体的地位和资格, 要理顺决策系统中各种决策主体的关系, 明确执政党, 人大和政府三者各自的决策权限, 职责和范围, 既要保证党委和领导, 又要保证人大的最高决定. 参与决策原则的有效执行实行行政决策民主化和科学化, 凡是涉及本地区的改革开放, 经济建设和社会发展等带有方向性, 全局性, 长远性, 关键性的重大决策, 必须经过民主参与讨论, 制定的过程, 充分发挥人民群众特别是专家的作用。
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致 谢
历时一个多月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师—杨淑君老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢！感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。
由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！
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