做好农村宅基地管理，对于集约节约用地、保持耕地总量动态平衡，促进农村社会稳定和经济可持续发展，具有重要意义。为进一步做好即墨市农村宅基地管理工作，结合工作实践，做如下探讨： 一、即墨市在宅基地管理方面的主要做法 （一）加强规划、计划管理。按照布局集中、用地节约的原则，合理引导村镇建设用地，严格执行土地利用总体规划，加强用地计划管理，将农村宅基地占用农用地纳入年度计划。自2008年以来，我市平均每年安排300亩左右年度计划指标，用于农民住房建设。 （二）严格审批程序，农村宅基地管理进一步规范。一是严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，只要是符合宅基地申请条件的能够及时受理。二是规范宅基地审批管理。对宅基地审批，要求基层工作人员做到“三到场”。三是明确工作时限。从国土所受理村庄用地申请到现场踏勘、从科室会审到上报市政府，每个环节明确工作时限，切实提高审批效率。 （三）增加审批的透明度。一是采用会审制。根据科室业务职能分工，分别对上报材料的齐全性、实质内容、规划、图表、地类、有无违法建房及违法建设是否处理到位等情况进行审查。二是审批名单采用网上公示。针对个别村庄审批宅基地不透明，群众反映比较强烈，认真研究应对措施，将宅基地批前、批后由原来仅在村庄张榜公布增加为在局政务网站进行公示，保障广大村民的知情权，充分发挥群众和网络的监督作用，切实把好 “公开、公平、公正”关。 （四）加强宣传教育，农村宅基地利用行为进一步规范。一是利用“6.25”土地日、“12.4”法制日，广泛宣传国土资源法律法规和相关政策，提高全民知法守法意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。二是加强动态巡查，及时发现和制止各类土地违法行为。 二、存在的主要问题 （一）农村住宅建设缺乏规划引导，宅基地布局不合理。由于乡镇土地利用总体规划及村镇建设规划没有得到科学合理的修编，规划缺乏合理性、适应性，在宅基地的建设管理中，其引导和控制作用较弱。农民出于方便农业生产和生活，选址随意性大，布局十分不合理。 （二）一户多宅和宅基地面积超标。一是现在国家对农村宅基地使用权实行的是无偿、永久使用的制度，使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权。二是历史遗留问题多。农村宅基地面广量大不易管理，建新房不拆旧房或因继承、受赠取得及宅基地退出机制缺失等多种原因，形成了大量的“一户多宅”现象。 （三）违法用地。一是随着经济的发展，农民的收入有较大的提高，农民的建房要求不断增加，不少农户不办理有关审批手续，自己占地建房。二是部分村庄两委擅自做主、违法批地，造成未批先建；三是供需矛盾突出，部分村庄因规划控制，多年未审批宅基地，村民因结婚分户等原因，急需建房，出现抢建宅基地现象。 （四）骗取批准。部分村庄宅基地基础工作不认真、不扎实，在宅基地报批过程中弄虚作假、填报情况不真实、虚报家庭人口或提供假户口薄，甚至个别不经过四邻当事人盖章，私刻当事人的章加盖，造成邻里纠纷，损害其他村民的合法利益，影响了农村社会的和谐稳定。 三、存在问题原因分析 目前，国家对城镇建设用地颁布的法律法规比较齐全，相比较而言宅基地使用权的法律规范严重匮乏，法律法规没有明确规定宅基地审批的具体条件，没有对宅基地使用权退出机制、流转及纠纷的解决等诸多问题做出具体规定。在实践中，宅基地分配、流转基本上依靠乡规民约、政府政策来指导，缺乏法律的强制效力，致使宅基地管理工作还存在薄弱环节。 （一）缺乏违反规划实施的责任追究机制。即墨市于1997年编制完成了规划期限为十三年（1997-2010）的土地利用总体规划，确定了建设用地的位置及规模，但由于规划实施缺乏保障和监管，村民建房缺乏合理引导，致使农村乱占、滥建现象显得较为普遍。其主要原因是规划实施缺乏保障和监管措施，缺少责任追究，使得规划成为一纸空文。 （二）宅基地取得后无留置成本。一是作为一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，而非通过市场行为交易，农民取得宅基地使用权的成本低，这激起了农民尽可能多占宅基地的欲望。二是农村宅基地面广、量大，其监管措施并不严格，批少占多，建新房不拆旧，以及因继承等导致了一户多宅和超标占地现象较为普遍。三是按规定多余或超面积的宅基地，集体应予以收回，但如果宅基地上附着房屋的话，依据宅地不分的原则，事实上很难依法收回集体所有。 （三）国土资源执法缺乏刚性，违法用地屡禁不止。随着国土资源法律法规知识宣传工作的深入，大多数的农村村民都知道，建房前必须将用地手续办理好，可在农村未批先用的现象仍然存在，并且比较普遍。经调查发现，一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于受农用地转用、用地计划指标、规划等因素的控制，用地许可手续难以及时到位，但又急需修建房屋，未经批准就建设了房屋，造成违法占地。二是利益驱动。一些干部群众为谋取利益，明知违法仍然非法占地搞建设；还有部分村民以建住宅为名将建好的房屋卖掉或出租，从中牟利。究其原因，在于国土资源部门执法缺乏刚性，只有查处权又没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来也很困难。 （四）基层对农村宅基地管理监管不力。一是村委会缺乏依法管地的意识。据调查，部分村干部为谋取私利或碍于情面，对自己村里的违法用地既不制止也不上报，致使违法用地得不到及时地发现和处理。二是国土资源基层所的巡查工作不到位。基层国土资源所负责辖区内国土资源管理工作，线长面广、业务量大、任务重，加上受人力财力的限制，管理、巡查工作显得非常被动。 四、完善农村宅基地管理的对策 （一）加强规划计划控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模。一是加强农村宅基地建设用地规划计划控制。结合目前国家统一部署的加快农村建设用地确权登记发证工作，摸清宅基地利用现状和用地需求，组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测十年计划表。二是科学确定农村居民点用地布局和规模。按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，合理确定用地布局，严格控制建设用地规模，指导农民住宅和村庄建设按规划有序进行。 （二）坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。一是严格审查宅基地申请条件。农村村民一户只拥有一处宅基地，对有住房再申请宅基地的坚决不予批准，对于将原有住房出卖、出租或赠与他人的农村村民，不再批准宅基地。二是加快农村宅基地登记发证工作，坚持要求发证到户，内容规范清楚，对于土地权属发生变更的，要及时进行变更登记，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实落实“一户一宅”。三是对农村村民“一户多宅”的情况进行调查摸底，建立相应的档案资料。 （三）建立农村宅基地使用权的有偿使用制度。对“一户一宅”以外的宅基地的使用或超规定标准面积部分进行收费。这样,既考虑了国家减轻农村居民负担的政策,又能够约束居民多占、超占宅基地行为,进而能够节约土地资源,促进宅基地的有效利用,避免占用耕地。 （四）充分发挥基层组织的作用。一是每个村庄设立两名监督员，明确工作职责，并根据他们履行职责的情况，每年给予一定的经济补助，充分调动他们的积极性 。二是加强基层国土资源所的建设和管理。要确保国土所的办公经费和工作人员的福利待遇，解除大家的后顾之忧。三是要定时地开展国土资源法律法规知识、业务知识的培训和考试，提高基层工作人员的依法行政水平和服务能力。 （五）加强法制宣传教育，严格执法监管。首先是在农村特别要加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。其次是对乱占与滥用耕地建房等违法行为，国土、建设、法院等部门要加强协调配合，形成执法合力，坚决依法查处。
做好农村宅基地管理，对于集约节约用地、保持耕地总量动态平衡，促进农村社会稳定和经济可持续发展，具有重要意义。为进一步做好即墨市农村宅基地管理工作，结合工作实践，做如下探讨： 一、即墨市在宅基地管理方面的主要做法 （一）加强规划、计划管理。按照布局集中、用地节约的原则，合理引导村镇建设用地，严格执行土地利用总体规划，加强用地计划管理，将农村宅基地占用农用地纳入年度计划。自2008年以来，我市平均每年安排300亩左右年度计划指标，用于农民住房建设。 （二）严格审批程序，农村宅基地管理进一步规范。一是严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，只要是符合宅基地申请条件的能够及时受理。二是规范宅基地审批管理。对宅基地审批，要求基层工作人员做到“三到场”。三是明确工作时限。从国土所受理村庄用地申请到现场踏勘、从科室会审到上报市政府，每个环节明确工作时限，切实提高审批效率。 （三）增加审批的透明度。一是采用会审制。根据科室业务职能分工，分别对上报材料的齐全性、实质内容、规划、图表、地类、有无违法建房及违法建设是否处理到位等情况进行审查。二是审批名单采用网上公示。针对个别村庄审批宅基地不透明，群众反映比较强烈，认真研究应对措施，将宅基地批前、批后由原来仅在村庄张榜公布增加为在局政务网站进行公示，保障广大村民的知情权，充分发挥群众和网络的监督作用，切实把好 “公开、公平、公正”关。 （四）加强宣传教育，农村宅基地利用行为进一步规范。一是利用“6.25”土地日、“12.4”法制日，广泛宣传国土资源法律法规和相关政策，提高全民知法守法意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。二是加强动态巡查，及时发现和制止各类土地违法行为。 二、存在的主要问题 （一）农村住宅建设缺乏规划引导，宅基地布局不合理。由于乡镇土地利用总体规划及村镇建设规划没有得到科学合理的修编，规划缺乏合理性、适应性，在宅基地的建设管理中，其引导和控制作用较弱。农民出于方便农业生产和生活，选址随意性大，布局十分不合理。 （二）一户多宅和宅基地面积超标。一是现在国家对农村宅基地使用权实行的是无偿、永久使用的制度，使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权。二是历史遗留问题多。农村宅基地面广量大不易管理，建新房不拆旧房或因继承、受赠取得及宅基地退出机制缺失等多种原因，形成了大量的“一户多宅”现象。 （三）违法用地。一是随着经济的发展，农民的收入有较大的提高，农民的建房要求不断增加，不少农户不办理有关审批手续，自己占地建房。二是部分村庄两委擅自做主、违法批地，造成未批先建；三是供需矛盾突出，部分村庄因规划控制，多年未审批宅基地，村民因结婚分户等原因，急需建房，出现抢建宅基地现象。 （四）骗取批准。部分村庄宅基地基础工作不认真、不扎实，在宅基地报批过程中弄虚作假、填报情况不真实、虚报家庭人口或提供假户口薄，甚至个别不经过四邻当事人盖章，私刻当事人的章加盖，造成邻里纠纷，损害其他村民的合法利益，影响了农村社会的和谐稳定。 三、存在问题原因分析 目前，国家对城镇建设用地颁布的法律法规比较齐全，相比较而言宅基地使用权的法律规范严重匮乏，法律法规没有明确规定宅基地审批的具体条件，没有对宅基地使用权退出机制、流转及纠纷的解决等诸多问题做出具体规定。在实践中，宅基地分配、流转基本上依靠乡规民约、政府政策来指导，缺乏法律的强制效力，致使宅基地管理工作还存在薄弱环节。 （一）缺乏违反规划实施的责任追究机制。即墨市于1997年编制完成了规划期限为十三年（1997-2010）的土地利用总体规划，确定了建设用地的位置及规模，但由于规划实施缺乏保障和监管，村民建房缺乏合理引导，致使农村乱占、滥建现象显得较为普遍。其主要原因是规划实施缺乏保障和监管措施，缺少责任追究，使得规划成为一纸空文。 （二）宅基地取得后无留置成本。一是作为一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，而非通过市场行为交易，农民取得宅基地使用权的成本低，这激起了农民尽可能多占宅基地的欲望。二是农村宅基地面广、量大，其监管措施并不严格，批少占多，建新房不拆旧，以及因继承等导致了一户多宅和超标占地现象较为普遍。三是按规定多余或超面积的宅基地，集体应予以收回，但如果宅基地上附着房屋的话，依据宅地不分的原则，事实上很难依法收回集体所有。 （三）国土资源执法缺乏刚性，违法用地屡禁不止。随着国土资源法律法规知识宣传工作的深入，大多数的农村村民都知道，建房前必须将用地手续办理好，可在农村未批先用的现象仍然存在，并且比较普遍。经调查发现，一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于受农用地转用、用地计划指标、规划等因素的控制，用地许可手续难以及时到位，但又急需修建房屋，未经批准就建设了房屋，造成违法占地。二是利益驱动。一些干部群众为谋取利益，明知违法仍然非法占地搞建设；还有部分村民以建住宅为名将建好的房屋卖掉或出租，从中牟利。究其原因，在于国土资源部门执法缺乏刚性，只有查处权又没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来也很困难。 （四）基层对农村宅基地管理监管不力。一是村委会缺乏依法管地的意识。据调查，部分村干部为谋取私利或碍于情面，对自己村里的违法用地既不制止也不上报，致使违法用地得不到及时地发现和处理。二是国土资源基层所的巡查工作不到位。基层国土资源所负责辖区内国土资源管理工作，线长面广、业务量大、任务重，加上受人力财力的限制，管理、巡查工作显得非常被动。 四、完善农村宅基地管理的对策 （一）加强规划计划控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模。一是加强农村宅基地建设用地规划计划控制。结合目前国家统一部署的加快农村建设用地确权登记发证工作，摸清宅基地利用现状和用地需求，组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测十年计划表。二是科学确定农村居民点用地布局和规模。按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，合理确定用地布局，严格控制建设用地规模，指导农民住宅和村庄建设按规划有序进行。 （二）坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。一是严格审查宅基地申请条件。农村村民一户只拥有一处宅基地，对有住房再申请宅基地的坚决不予批准，对于将原有住房出卖、出租或赠与他人的农村村民，不再批准宅基地。二是加快农村宅基地登记发证工作，坚持要求发证到户，内容规范清楚，对于土地权属发生变更的，要及时进行变更登记，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实落实“一户一宅”。三是对农村村民“一户多宅”的情况进行调查摸底，建立相应的档案资料。 （三）建立农村宅基地使用权的有偿使用制度。对“一户一宅”以外的宅基地的使用或超规定标准面积部分进行收费。这样,既考虑了国家减轻农村居民负担的政策,又能够约束居民多占、超占宅基地行为,进而能够节约土地资源,促进宅基地的有效利用,避免占用耕地。 （四）充分发挥基层组织的作用。一是每个村庄设立两名监督员，明确工作职责，并根据他们履行职责的情况，每年给予一定的经济补助，充分调动他们的积极性 。二是加强基层国土资源所的建设和管理。要确保国土所的办公经费和工作人员的福利待遇，解除大家的后顾之忧。三是要定时地开展国土资源法律法规知识、业务知识的培训和考试，提高基层工作人员的依法行政水平和服务能力。 （五）加强法制宣传教育，严格执法监管。首先是在农村特别要加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。其次是对乱占与滥用耕地建房等违法行为，国土、建设、法院等部门要加强协调配合，形成执法合力，坚决依法查处。