INNER MONGOLIA BANKING RESEARCH
2009.7
专稿
宏观审慎监管：
概念、特点与政策框架
成家军
（中国银行业监督管理委员会
北京
100140）
内容摘要：经济金融危机的加剧与金融自由化推动监管理念从微观审慎监管向宏观审慎监管演进。后者相较于前者在监管目的、监管对象、监管重点、监管视野及关注的风险特性方面得到深化与拓展。逆周期的银行审慎监管政策、宏观政策之间的有效协调机制、及时有效的宏观信息共享机制与预警机制是宏观审慎监管政策框架的主要组成内容。
关键词：微观审慎监管
宏观审慎监管
金融体系的脆弱性
逆周期
预警机制
一宏观审慎监管概念的提出金融监管当局已经或者正在尝试从金融体系整体而不是从单一金融机构的角度进行监管，被称为“宏观审慎监管”。概言之，宏观审慎监管是指宏观金融管理当局为了减少金融动荡产生的经济成本、确保金融稳定而将金融体系整体作为监管对象的监管模式。
其实，宏观审慎监管并不是一个新近才出现的概念。国际清算银行的经济学家Claudio Borio
(一) 从微观向宏观审慎监管的转变。长期以来，银行监管的目的是保护存款人(储户) 的合法利益，
银行监管者关注的重点是确保每一家银行机构的稳健运行。换句话说，只要每一家银行机构都是健康的，整个银行体系乃至金融体系就是健康的、稳定的。为此，银行监管者设计出了一系列监管指标，包括资本充足率、大额风险暴露、拨备覆盖率、不良贷款率等，通过跟踪这些监管指标的发展变化发现每家银行机构存在的风险，并通过非现场监管和现场检查等方式促进商业银行公司治理和内控机制的建设。这种只针对单家银行机构的稳健性进行的监管被称为“微观审慎监管”。
但近年来世界各地金融危机不断发生，特别是十年前的东南亚金融危机、近期始于美国次贷危机的全球金融风暴等都对传统的银行微观审慎监管政策提出了挑战。即使单个金融机构本身是稳健的，仍然不能保证金融稳定的自动实现。为此，许多
(2009)对这个概念的历史进行了简单的回顾。他指
出早在上个世纪70年代，国际清算银行就认为如果仅仅关注单一机构的风险监管，就会失去确保金融稳定层面的监管任务，转而提出要从金融体系的整体来进行金融监管的框架。自1986年以来，宏观审慎监管的一词才开始广泛出现在金融文献中，而对其精确地进行定义则是本世纪初的事情了。2000年9月21日，时任国际清算银行总裁Crockett 先生在一篇演讲中首次对这个概念进行了界定。2003年，Claudio Borio 首次提出了金融监管的宏观审慎
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框架的构建问题，White(2004)提出了宏观审慎政策的框架问题。
国际货币基金组织也开始接受宏观审慎监管的观念，从1999年起向成员国推荐“金融部门评估规划”(FSAP)，着力对一国金融体系的稳健性进行评估，并尝试研究建立“金融稳健指标体系”。建立该体系的目的就在于对开展的宏观审慎分析提供数据支持工作，而宏观审慎分析的目的是估计和监督金融体系的实力和脆弱性，以防范金融体系中最重要组成部分的风险。2002年9月，国际货币基金组织正式出版了《金融稳健指标编制指南》。该《指南》提出，金融稳健指标包括核心指标和鼓励指标两部分。核心指标从存款机构资本充足率、资产质量、收益状况、流动性风险和对市场的敏感度等五个方面，监测一国金融体系的稳健性；鼓励指标一方面扩展了反映存款机构的稳健指标，另一方面增加了反映证券市场、非银行金融机构、企业部门、住房部门和房地产市场等与金融稳健相关的指标。到
监管进行了深入研究，已成为当今金融监管领域的热门话题。
(二) 宏观审慎监管提出的背景。具体说来，从微
观审慎监管向宏观审慎监管的转变是在如下的背景下展开的。
一是经济金融危机不断加剧。不仅发展中国家，而且发达国家都经历过危机，而且金融危机的数量日益增多。有统计表明，自上个世纪70年代特别是90年代以来股票市场、货币市场和债券市场出现了爆炸性的增长，但金融危机的数量并没有减少，反而是随着时间的推移而增加。金融体系的不稳定性大大增强。
二是商品、服务、资本的全球化、一体化进程的加剧。系统性风险不再局限于一地(始于一地，止于一地) ，金融风险在国际间、地区间甚至全球的传染成为可能。现在看来，1974年6月德国Haus
Herstatt 银行因从事外汇交易活动风险管理不善而
倒闭成为这个进程中的第一个标志性事件。另外，不仅受到严格监管的金融机构从事金融业务，一些非金融机构也在从事金融业务，而后者并没有纳入到任何政府监管的视野。特别是这些机构和重要经济部门(如家庭部门) 的杠杆率大幅提高。如英国、美国的家庭部门的总体负债占其总可支配收入的比例从2000年的100％左右迅速提升到2007、2008年的140％以上，甚至超过150％。从英国的公司贷款方面来来看，虽然部分主要的上市公司杠杆率有所下降，但杠杆收购快速增长，商业地产价格和贷款规模大幅上升，使得整个公司部分(不包括金融机构) 的收入杠杆率(债务与总营业收入的比例) 由
2002年底，已经有142个国家和地区不同程度地
开展了金融稳健指标的统计与分析工作，其中93个国家和地区开始对外披露金融稳健统计数据和分析报告。可以看出，国际金融组织对宏观审慎监管的重视是比较早的。
国际社会对美国次贷危机的反思和应对则进一步强化了宏观审慎监管理念。2009年4月，20国集团(G20)伦敦峰会上发表的《强化合理监管，提高透明度》的工作报告中指出，作为微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充，各国要加强宏观审慎监管。在峰会结束后发表的《增强金融体系宣言》中，基本确立了全体系金融监管的新框架。主要的改革措施和进展包括：决定在金融稳定论坛(FSF)成立专门负责维护金融稳定的金融稳定委员会
2002年的4．9倍提高到2007年的6．0倍。
三是放松金融管制、金融自由化进程的加剧。尽管从一段时间来看，个别国家可能会强化金融管制，但总的普遍的发展趋势还是放松的。二战后，世界金融监管体制基本上遵循着“管制—放松管制—再管制—再放松管制……”这样一个总趋势展开的。与此同时，世界范围内的金融创新活动极大地改变了金融业的面貌。与之相联系的是科学技术的迅速发展改变了金融机构和金融市场的经营模式和运行特点。
四是对金融危机反思促使人们从深层次来考虑问题的解决之道。始于1997年的东南亚金融危
(FSB)；通过对各国金融监管体系进行改造，以便各
国政府识别并考虑宏观审慎监管风险；加强金融监管，消除经济政策的顺经济周期问题；进一步扩大监管范围，将所有的具有系统重要性的金融机构、金融工具和市场纳入监管范围，特别是首次覆盖对整个金融体系来说都十分重要的对冲基金。《增强金融体系宣言》将一国宏观审慎监管纳入了全体系金融监管模式，宏观审慎监管的观点日益深入人心。到今天，各国学术界和金融界日益对宏观审慎
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机，十年后发生的美国次贷危机，使得各国金融监管当局更加重视宏观审慎监管。2009年以来，监管机构对近年来金融危机反思，认为宏观审慎监管的失误对金融危机的形成起到了重要作用。《德拉西报告》将当前的金融危机归因于金融市场失效、国
际金融及货币体系失衡、金融立法空白、监管乏力及宏观审慎监管失误。
二宏观审慎监管的特点
具体说来，与微观审慎监管相比，宏观审慎监管具有如下的鲜明特点：
(一) 监管目的：确保金融稳定。金融监管当局不
仅要关注单家金融机构的安全稳健，保护金融消费者(存款人、投资者) 的利益，而且更要确保整个银行体系、金融体系的稳定性。特别是考虑到金融危机不仅对金融机构、金融体系产生了负面的影响，而且对整个经济、社会的发展都产生了重大的负面影响。宏观审慎监管的最终目标是减少金融危机带来的宏观经济损失。宏观审慎监管将金融体系看作是一个完整的整体进行研究，旨在将金融危机导致的宏观经济成本最小化。
点关注那些能够产生多米诺骨牌效应的金融机构或者部门。为此，宏观审慎监管要关注金融体系的结构，包括金融市场本身的结构、融资结构、投资者结构、金融工具结构、市场参与各方的资产负债结构等的脆弱性。从这个意义上讲，鉴于在提供流动性、支付结算等方面的重要性，在金融体系中，对商业银行的监管要比保险公司重要得多；但是在综合经营的体制下，保险公司的许多业务特别是自营交易业务如果在金融市场上占据着重要位置，保险公司就会成为系统性重要的金融机构。在这个意义上讲，保险公司对股票市场的价格波动更为敏感，更易受到重大市场风险和集中度风险的致命影响。在银行体系中，能够产生系统性风险的大型银行要比小型银行重要的多，主要是国内前三大、五大或者前十大银行机构或者银行集团。
金融市场在风险定价、转移风险、管理风险方面日益发挥着重要的作用，因此确保金融市场在任何时点上都能够稳健运行，对于现代金融体系和现代经济发展而言更是至关重要的。除此之外，宏观审慎监管关注的重点还包括一些资产规模较大的非银行金融机构，甚至包括在金融市场上能够产生较大影响的非金融机构。美国次贷危机则更进一步昭示我们，
关注家庭部门和企业部门的资产负债表
(二) 监管对象：关注系统性重要部门。宏观审慎
监管关注包括银行体系在内的整个金融体系的整体稳定性，除一些系统性的大的金融机构外，并不过分关注具体的单一的金融机构的稳健情况。而单家金融机构的稳健并不能自动带来金融体系的稳定，特别是当金融体系面对共同的外部冲击时更是如此。换句话说，宏观审慎监管关注的是金融体系整体，也可说是把整个金融体系当作是一个投资组合进行管理。具体来说，就是要对金融体系的各个组成部分的重要性重新进行评估，关注能够对金融稳定产生系统性重要影响的机构，并在监管资源配置方面要适当进行倾斜。金融体系的一部分出现风险可能会影响到金融稳定，宏观审慎监管就是要重
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的稳健情况更为重要。
另外，美国次贷危机中还暴露出所谓的“影子银行体系”也会产生系统性的风险。如对冲基金、投资银行、各类表外项目以及在一些地区的按揭商。这些机构的经营活动与一般大众没有直接的联系，但它们的行为同样具有系统性风险效应，特别是一些没有存款基础的机构(如投资银行) ，当遇到金融危机流动性出现问题时，比银行更具有低的偿付能力。
可能会有共同的风险暴露。比如美国次贷危机暴露出许多金融机构在某一时点上持有大量的次贷相关的风险资产，一旦这些风险资产的价格出现大幅下降，成为金融机构的“有毒资产”，这些金融机构就面临着“集体失败”的困境，从而加剧了金融危机的深度。
具体来说，这种“集体失败”还表现为在金融体系中金融机构和金融市场内的进行理性决策的单个机构活动导致的集体行为的非理性。如在经济上升时期，银行机构可能出于对未来的良好预期存在扩大资产业务的内在冲动，就单一机构而言这是比较理性的。但是如果所有的银行都这样做，就会产生一种集体非理性，从而使整个金融体系的信贷扩张呈现出过热的迹象，从而推动经济泡沫的产生，对实体经济产生潜在的危害。在经济下降时期或者金融危机时期，则表现为大量金融机构的同时远离市场，同样会对金融体系的正常运作带来系统性的不利影响。金融市场上投资者的羊群效应也是这样一种情况，成为现代金融体系本身脆弱性的根源。
(三) 监管重点：金融体系的脆弱性。2009年以
来，关于本次金融危机的成因、应对措施特别是在监管措施方面，已经有多家国际金融机构和各国金融监管进行研究，并发表了研究报告。其中比较重要的有：英国金融服务局的《特纳报告》(2009年3月18日公布) 、欧盟专家组提出的《德拉罗西报告》
(2009年4月公布) 等。从各国监管当局对当前金融
危机发表的研究报告来看，宏观审慎监管的重点是，从金融体系的整体稳定性出发，找出影响金融体系稳定的因素，并对金融稳定的脆弱性进行准确的评估。为此，要设计一整套适合本国国情的宏观审慎指标，并进行系统性的持续监测，重点关注每一个指标相对其历史平均值的偏离程度。就银行监管当局而言，可以监测反映银行业整体的信贷指标的演变趋势，包括私人信贷与GDP 比值、信贷的增长速度、信贷的行业投向结构，特别是信贷投入房地产市场的情况等指标，从而为资产价格泡沫的评估提供数据支持。要建立宏观经济分析模型，利用模型和数据对金融体系一旦出现危机时对实体经济产生的潜在损失，包括GDP 产出的下降等进行定量评估。同时要提出政策建议，并对相应的政策可能产生的成本进行评估。还要通过撰写《金融稳定报告》等形式向社会公布，做出风险预警。
(五) 监管视野：关注外部冲击影响。近年来的金
融危机表明，不仅国内的因素，而且国外的因素都会对本国的金融稳定产生不利影响。具体说来，影响一国金融稳定的重要因素包括以房地产价格和股票价格为代表的资产价格波动、贸易环境的突然恶化、巨额国际资本的流入与流出、国际金融市场的动荡、汇率的波动、宏观经济指标如GDP 增长速度、通货膨胀率、产业结构变化、就业率等。很显然，面对这些风险因素，仅仅靠微观审慎监管是远远不够的，也是无能为力的。宏观审慎监管分析的重点就是要找出对金融体系产生潜在重大不利影响的系统性风险因素，并通过宏观压力测试等方式评估这些因素对金融稳定性产生的影响。
三宏观审慎监管的政策框架
(四) 风险特性：源于金融体系风险的内生性。宏
观审慎监管关注的风险点不是一家金融机构本身的风险，而是金融体系面临的共同的风险暴露。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管认为，金融体系的风险具有内生的性质。主要原因在于，在经济金融一体化的过程中，金融机构和金融市场的参与者
(一) 逆周期的银行审慎监管政策。首先是对金
融机构提出差异化的资本充足要求。8％是国际认可的资本充足率最低监管要求。银行监管当局可以根据自己对金融风险的判断，对不同资产规模和风
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险特点的银行机构提出不同的资本监管要求。如可以在经济上升时期将资本充足率提高到10％、12％甚至更高，这是增强银行抵御潜在金融风险和损失的重要手段。在经济下降时期则可以下调资本充足率要求。银行监管当局也可以根据宏观经济金融形势的发展，针对特定的业务(如房地产信贷) 提出特殊的资本要求，对银行贷款的首付比例、抵押品、还款期限、保证金比例等提出新的监管要求。
其次是采用动态拨备政策。当经济出现好转时，每一家银行机构都会具有进一步扩张信用的内在冲动，他们认为信用风险会大大降低了，这就会促使房地产、股票等资产价格的快速上涨。即在经济上升时期，银行监管当局就可以要求银行机构提高拨备水平，以限制信贷资产的扩张；在经济下行时期，可以要求银行机构降低拨备水平，以扩大资产规模，加大对国民经济的支持力度。动态拨备的政策可以使银行更好地抵御非预期损失，同时也为中央银行实施相应的从紧或者宽松的货币政策提供重要支持。当然动态拨备政策也是有缺陷的，主要表现在该政策的使用可以使中小企业、家庭部门的融资难问题更加突出。因为在经济高涨的环境下，大型企业可以通过金融市场通过发行股票、债券等渠道获得资金，而中小企业和家庭部门一般被认为是高风险客户，而无法获得银行贷款和资本市场融资。在动态拨备政策的监管环境，商业银行更会对中小企业的融资需求采取歧视政策。
第三，要有科学果断的相机抉择政策。一旦确认能够造成系统性危险的资产泡沫正在积累过程中，且判断出金融系统内的非均衡现象已经上升到较危险的水平，银行监管当局就可以对银行业自上而下地直接采取干预行动，这种政策被认为是银行监管当局的相机抉择政策。一般来说，银行监管当局的相机抉择政策工具主要有提高银行的资本充足率、现金储备水平，提高流动性要求，提高房地产贷款的首付比例，对投机性的金融交易提高交易保证金要求，提高损失拨备要求，从而限制信贷投放速度和水平。需要说明的是，这样做的目的并不是试图阻止经济泡沫的发生和演化，而是为了确保一
旦出现泡沫的破裂金融体系仍然是稳健的。
(二) 建立宏观政策之间的有效协调机制。从宏
观审慎监管的政策工具上看，不仅包括传统的银行监管政策，而且还包括货币政策、财政政策、汇率政策等宏观经济政策。货币政策的主要目标是保持一般物价水平的稳定。在宏观审慎层面，中央银行可以通过事先设定货币供应量的增长速度目标来实现政策目标，也可以通过相机抉择的方式通过提高利率来控制资产价格泡沫。正如英格兰银行和澳大利亚储备银行所做的那样，面对房地产市场价格的迅速膨胀、家庭消费和家庭债务水平的迅速上升，这两家中央银行在通货膨胀率较低的情况下仍然迅速提高了利率。汇率政策在促进金融稳定方面也能发挥重要作用。特别是对于管制资本的流入流出、促进外需增长方面都能够支持金融体系的稳健发展。
财政部门参与宏观审慎政策的一个重要理由是，金融危机造成的成本基本上最终是由国家财政来买单的。不仅如此，财政部门确实可以通过调整房地产交易税、证券交易印花税、利息税等税率，在减缓泡沫的程度、促进金融稳定方面发挥独特的作用。另外，一国财政的中期稳健性对于金融体系的稳定也会起到至关重要的作用。这里更需要指出的是，上面提到的银行审慎监管中的动态拨备政策，在许多国家还需要得到财政部门的同意和认可。目前大多数国家的财政部门仍反对银行机构实行前瞻性的动态拨备政策，会计专家也不同意这种做法。
(三) 及时有效的宏观信息共享机制与预警机
制。不同的宏观经济管理部门之间在确保一国金融稳定方面，既要有明确的分工，又要有宏观政策之间的协调配合，最关键的是要加强境内外金融监管信息和宏观经济信息的交流，特别是在金融机构房地产市场风险暴露方面、市场集中度风险方面、跨境资本流动风险等方面要做到信息及时共享。要建立跨地区、跨部门之间的风险预警机制，共同提高危机的防范能力。
(责任编辑：白莹) (校对：BY)
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宏观审慎监管：
概念、特点与政策框架
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内容摘要：经济金融危机的加剧与金融自由化推动监管理念从微观审慎监管向宏观审慎监管演进。后者相较于前者在监管目的、监管对象、监管重点、监管视野及关注的风险特性方面得到深化与拓展。逆周期的银行审慎监管政策、宏观政策之间的有效协调机制、及时有效的宏观信息共享机制与预警机制是宏观审慎监管政策框架的主要组成内容。
关键词：微观审慎监管
宏观审慎监管
金融体系的脆弱性
逆周期
预警机制
一宏观审慎监管概念的提出金融监管当局已经或者正在尝试从金融体系整体而不是从单一金融机构的角度进行监管，被称为“宏观审慎监管”。概言之，宏观审慎监管是指宏观金融管理当局为了减少金融动荡产生的经济成本、确保金融稳定而将金融体系整体作为监管对象的监管模式。
其实，宏观审慎监管并不是一个新近才出现的概念。国际清算银行的经济学家Claudio Borio
(一) 从微观向宏观审慎监管的转变。长期以来，银行监管的目的是保护存款人(储户) 的合法利益，
银行监管者关注的重点是确保每一家银行机构的稳健运行。换句话说，只要每一家银行机构都是健康的，整个银行体系乃至金融体系就是健康的、稳定的。为此，银行监管者设计出了一系列监管指标，包括资本充足率、大额风险暴露、拨备覆盖率、不良贷款率等，通过跟踪这些监管指标的发展变化发现每家银行机构存在的风险，并通过非现场监管和现场检查等方式促进商业银行公司治理和内控机制的建设。这种只针对单家银行机构的稳健性进行的监管被称为“微观审慎监管”。
但近年来世界各地金融危机不断发生，特别是十年前的东南亚金融危机、近期始于美国次贷危机的全球金融风暴等都对传统的银行微观审慎监管政策提出了挑战。即使单个金融机构本身是稳健的，仍然不能保证金融稳定的自动实现。为此，许多
(2009)对这个概念的历史进行了简单的回顾。他指
出早在上个世纪70年代，国际清算银行就认为如果仅仅关注单一机构的风险监管，就会失去确保金融稳定层面的监管任务，转而提出要从金融体系的整体来进行金融监管的框架。自1986年以来，宏观审慎监管的一词才开始广泛出现在金融文献中，而对其精确地进行定义则是本世纪初的事情了。2000年9月21日，时任国际清算银行总裁Crockett 先生在一篇演讲中首次对这个概念进行了界定。2003年，Claudio Borio 首次提出了金融监管的宏观审慎
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框架的构建问题，White(2004)提出了宏观审慎政策的框架问题。
国际货币基金组织也开始接受宏观审慎监管的观念，从1999年起向成员国推荐“金融部门评估规划”(FSAP)，着力对一国金融体系的稳健性进行评估，并尝试研究建立“金融稳健指标体系”。建立该体系的目的就在于对开展的宏观审慎分析提供数据支持工作，而宏观审慎分析的目的是估计和监督金融体系的实力和脆弱性，以防范金融体系中最重要组成部分的风险。2002年9月，国际货币基金组织正式出版了《金融稳健指标编制指南》。该《指南》提出，金融稳健指标包括核心指标和鼓励指标两部分。核心指标从存款机构资本充足率、资产质量、收益状况、流动性风险和对市场的敏感度等五个方面，监测一国金融体系的稳健性；鼓励指标一方面扩展了反映存款机构的稳健指标，另一方面增加了反映证券市场、非银行金融机构、企业部门、住房部门和房地产市场等与金融稳健相关的指标。到
监管进行了深入研究，已成为当今金融监管领域的热门话题。
(二) 宏观审慎监管提出的背景。具体说来，从微
观审慎监管向宏观审慎监管的转变是在如下的背景下展开的。
一是经济金融危机不断加剧。不仅发展中国家，而且发达国家都经历过危机，而且金融危机的数量日益增多。有统计表明，自上个世纪70年代特别是90年代以来股票市场、货币市场和债券市场出现了爆炸性的增长，但金融危机的数量并没有减少，反而是随着时间的推移而增加。金融体系的不稳定性大大增强。
二是商品、服务、资本的全球化、一体化进程的加剧。系统性风险不再局限于一地(始于一地，止于一地) ，金融风险在国际间、地区间甚至全球的传染成为可能。现在看来，1974年6月德国Haus
Herstatt 银行因从事外汇交易活动风险管理不善而
倒闭成为这个进程中的第一个标志性事件。另外，不仅受到严格监管的金融机构从事金融业务，一些非金融机构也在从事金融业务，而后者并没有纳入到任何政府监管的视野。特别是这些机构和重要经济部门(如家庭部门) 的杠杆率大幅提高。如英国、美国的家庭部门的总体负债占其总可支配收入的比例从2000年的100％左右迅速提升到2007、2008年的140％以上，甚至超过150％。从英国的公司贷款方面来来看，虽然部分主要的上市公司杠杆率有所下降，但杠杆收购快速增长，商业地产价格和贷款规模大幅上升，使得整个公司部分(不包括金融机构) 的收入杠杆率(债务与总营业收入的比例) 由
2002年底，已经有142个国家和地区不同程度地
开展了金融稳健指标的统计与分析工作，其中93个国家和地区开始对外披露金融稳健统计数据和分析报告。可以看出，国际金融组织对宏观审慎监管的重视是比较早的。
国际社会对美国次贷危机的反思和应对则进一步强化了宏观审慎监管理念。2009年4月，20国集团(G20)伦敦峰会上发表的《强化合理监管，提高透明度》的工作报告中指出，作为微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充，各国要加强宏观审慎监管。在峰会结束后发表的《增强金融体系宣言》中，基本确立了全体系金融监管的新框架。主要的改革措施和进展包括：决定在金融稳定论坛(FSF)成立专门负责维护金融稳定的金融稳定委员会
2002年的4．9倍提高到2007年的6．0倍。
三是放松金融管制、金融自由化进程的加剧。尽管从一段时间来看，个别国家可能会强化金融管制，但总的普遍的发展趋势还是放松的。二战后，世界金融监管体制基本上遵循着“管制—放松管制—再管制—再放松管制……”这样一个总趋势展开的。与此同时，世界范围内的金融创新活动极大地改变了金融业的面貌。与之相联系的是科学技术的迅速发展改变了金融机构和金融市场的经营模式和运行特点。
四是对金融危机反思促使人们从深层次来考虑问题的解决之道。始于1997年的东南亚金融危
(FSB)；通过对各国金融监管体系进行改造，以便各
国政府识别并考虑宏观审慎监管风险；加强金融监管，消除经济政策的顺经济周期问题；进一步扩大监管范围，将所有的具有系统重要性的金融机构、金融工具和市场纳入监管范围，特别是首次覆盖对整个金融体系来说都十分重要的对冲基金。《增强金融体系宣言》将一国宏观审慎监管纳入了全体系金融监管模式，宏观审慎监管的观点日益深入人心。到今天，各国学术界和金融界日益对宏观审慎
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机，十年后发生的美国次贷危机，使得各国金融监管当局更加重视宏观审慎监管。2009年以来，监管机构对近年来金融危机反思，认为宏观审慎监管的失误对金融危机的形成起到了重要作用。《德拉西报告》将当前的金融危机归因于金融市场失效、国
际金融及货币体系失衡、金融立法空白、监管乏力及宏观审慎监管失误。
二宏观审慎监管的特点
具体说来，与微观审慎监管相比，宏观审慎监管具有如下的鲜明特点：
(一) 监管目的：确保金融稳定。金融监管当局不
仅要关注单家金融机构的安全稳健，保护金融消费者(存款人、投资者) 的利益，而且更要确保整个银行体系、金融体系的稳定性。特别是考虑到金融危机不仅对金融机构、金融体系产生了负面的影响，而且对整个经济、社会的发展都产生了重大的负面影响。宏观审慎监管的最终目标是减少金融危机带来的宏观经济损失。宏观审慎监管将金融体系看作是一个完整的整体进行研究，旨在将金融危机导致的宏观经济成本最小化。
点关注那些能够产生多米诺骨牌效应的金融机构或者部门。为此，宏观审慎监管要关注金融体系的结构，包括金融市场本身的结构、融资结构、投资者结构、金融工具结构、市场参与各方的资产负债结构等的脆弱性。从这个意义上讲，鉴于在提供流动性、支付结算等方面的重要性，在金融体系中，对商业银行的监管要比保险公司重要得多；但是在综合经营的体制下，保险公司的许多业务特别是自营交易业务如果在金融市场上占据着重要位置，保险公司就会成为系统性重要的金融机构。在这个意义上讲，保险公司对股票市场的价格波动更为敏感，更易受到重大市场风险和集中度风险的致命影响。在银行体系中，能够产生系统性风险的大型银行要比小型银行重要的多，主要是国内前三大、五大或者前十大银行机构或者银行集团。
金融市场在风险定价、转移风险、管理风险方面日益发挥着重要的作用，因此确保金融市场在任何时点上都能够稳健运行，对于现代金融体系和现代经济发展而言更是至关重要的。除此之外，宏观审慎监管关注的重点还包括一些资产规模较大的非银行金融机构，甚至包括在金融市场上能够产生较大影响的非金融机构。美国次贷危机则更进一步昭示我们，
关注家庭部门和企业部门的资产负债表
(二) 监管对象：关注系统性重要部门。宏观审慎
监管关注包括银行体系在内的整个金融体系的整体稳定性，除一些系统性的大的金融机构外，并不过分关注具体的单一的金融机构的稳健情况。而单家金融机构的稳健并不能自动带来金融体系的稳定，特别是当金融体系面对共同的外部冲击时更是如此。换句话说，宏观审慎监管关注的是金融体系整体，也可说是把整个金融体系当作是一个投资组合进行管理。具体来说，就是要对金融体系的各个组成部分的重要性重新进行评估，关注能够对金融稳定产生系统性重要影响的机构，并在监管资源配置方面要适当进行倾斜。金融体系的一部分出现风险可能会影响到金融稳定，宏观审慎监管就是要重
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的稳健情况更为重要。
另外，美国次贷危机中还暴露出所谓的“影子银行体系”也会产生系统性的风险。如对冲基金、投资银行、各类表外项目以及在一些地区的按揭商。这些机构的经营活动与一般大众没有直接的联系，但它们的行为同样具有系统性风险效应，特别是一些没有存款基础的机构(如投资银行) ，当遇到金融危机流动性出现问题时，比银行更具有低的偿付能力。
可能会有共同的风险暴露。比如美国次贷危机暴露出许多金融机构在某一时点上持有大量的次贷相关的风险资产，一旦这些风险资产的价格出现大幅下降，成为金融机构的“有毒资产”，这些金融机构就面临着“集体失败”的困境，从而加剧了金融危机的深度。
具体来说，这种“集体失败”还表现为在金融体系中金融机构和金融市场内的进行理性决策的单个机构活动导致的集体行为的非理性。如在经济上升时期，银行机构可能出于对未来的良好预期存在扩大资产业务的内在冲动，就单一机构而言这是比较理性的。但是如果所有的银行都这样做，就会产生一种集体非理性，从而使整个金融体系的信贷扩张呈现出过热的迹象，从而推动经济泡沫的产生，对实体经济产生潜在的危害。在经济下降时期或者金融危机时期，则表现为大量金融机构的同时远离市场，同样会对金融体系的正常运作带来系统性的不利影响。金融市场上投资者的羊群效应也是这样一种情况，成为现代金融体系本身脆弱性的根源。
(三) 监管重点：金融体系的脆弱性。2009年以
来，关于本次金融危机的成因、应对措施特别是在监管措施方面，已经有多家国际金融机构和各国金融监管进行研究，并发表了研究报告。其中比较重要的有：英国金融服务局的《特纳报告》(2009年3月18日公布) 、欧盟专家组提出的《德拉罗西报告》
(2009年4月公布) 等。从各国监管当局对当前金融
危机发表的研究报告来看，宏观审慎监管的重点是，从金融体系的整体稳定性出发，找出影响金融体系稳定的因素，并对金融稳定的脆弱性进行准确的评估。为此，要设计一整套适合本国国情的宏观审慎指标，并进行系统性的持续监测，重点关注每一个指标相对其历史平均值的偏离程度。就银行监管当局而言，可以监测反映银行业整体的信贷指标的演变趋势，包括私人信贷与GDP 比值、信贷的增长速度、信贷的行业投向结构，特别是信贷投入房地产市场的情况等指标，从而为资产价格泡沫的评估提供数据支持。要建立宏观经济分析模型，利用模型和数据对金融体系一旦出现危机时对实体经济产生的潜在损失，包括GDP 产出的下降等进行定量评估。同时要提出政策建议，并对相应的政策可能产生的成本进行评估。还要通过撰写《金融稳定报告》等形式向社会公布，做出风险预警。
(五) 监管视野：关注外部冲击影响。近年来的金
融危机表明，不仅国内的因素，而且国外的因素都会对本国的金融稳定产生不利影响。具体说来，影响一国金融稳定的重要因素包括以房地产价格和股票价格为代表的资产价格波动、贸易环境的突然恶化、巨额国际资本的流入与流出、国际金融市场的动荡、汇率的波动、宏观经济指标如GDP 增长速度、通货膨胀率、产业结构变化、就业率等。很显然，面对这些风险因素，仅仅靠微观审慎监管是远远不够的，也是无能为力的。宏观审慎监管分析的重点就是要找出对金融体系产生潜在重大不利影响的系统性风险因素，并通过宏观压力测试等方式评估这些因素对金融稳定性产生的影响。
三宏观审慎监管的政策框架
(四) 风险特性：源于金融体系风险的内生性。宏
观审慎监管关注的风险点不是一家金融机构本身的风险，而是金融体系面临的共同的风险暴露。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管认为，金融体系的风险具有内生的性质。主要原因在于，在经济金融一体化的过程中，金融机构和金融市场的参与者
(一) 逆周期的银行审慎监管政策。首先是对金
融机构提出差异化的资本充足要求。8％是国际认可的资本充足率最低监管要求。银行监管当局可以根据自己对金融风险的判断，对不同资产规模和风
INNER MONGOLIA BANKING RESEARCH
2009.7
专稿
险特点的银行机构提出不同的资本监管要求。如可以在经济上升时期将资本充足率提高到10％、12％甚至更高，这是增强银行抵御潜在金融风险和损失的重要手段。在经济下降时期则可以下调资本充足率要求。银行监管当局也可以根据宏观经济金融形势的发展，针对特定的业务(如房地产信贷) 提出特殊的资本要求，对银行贷款的首付比例、抵押品、还款期限、保证金比例等提出新的监管要求。
其次是采用动态拨备政策。当经济出现好转时，每一家银行机构都会具有进一步扩张信用的内在冲动，他们认为信用风险会大大降低了，这就会促使房地产、股票等资产价格的快速上涨。即在经济上升时期，银行监管当局就可以要求银行机构提高拨备水平，以限制信贷资产的扩张；在经济下行时期，可以要求银行机构降低拨备水平，以扩大资产规模，加大对国民经济的支持力度。动态拨备的政策可以使银行更好地抵御非预期损失，同时也为中央银行实施相应的从紧或者宽松的货币政策提供重要支持。当然动态拨备政策也是有缺陷的，主要表现在该政策的使用可以使中小企业、家庭部门的融资难问题更加突出。因为在经济高涨的环境下，大型企业可以通过金融市场通过发行股票、债券等渠道获得资金，而中小企业和家庭部门一般被认为是高风险客户，而无法获得银行贷款和资本市场融资。在动态拨备政策的监管环境，商业银行更会对中小企业的融资需求采取歧视政策。
第三，要有科学果断的相机抉择政策。一旦确认能够造成系统性危险的资产泡沫正在积累过程中，且判断出金融系统内的非均衡现象已经上升到较危险的水平，银行监管当局就可以对银行业自上而下地直接采取干预行动，这种政策被认为是银行监管当局的相机抉择政策。一般来说，银行监管当局的相机抉择政策工具主要有提高银行的资本充足率、现金储备水平，提高流动性要求，提高房地产贷款的首付比例，对投机性的金融交易提高交易保证金要求，提高损失拨备要求，从而限制信贷投放速度和水平。需要说明的是，这样做的目的并不是试图阻止经济泡沫的发生和演化，而是为了确保一
旦出现泡沫的破裂金融体系仍然是稳健的。
(二) 建立宏观政策之间的有效协调机制。从宏
观审慎监管的政策工具上看，不仅包括传统的银行监管政策，而且还包括货币政策、财政政策、汇率政策等宏观经济政策。货币政策的主要目标是保持一般物价水平的稳定。在宏观审慎层面，中央银行可以通过事先设定货币供应量的增长速度目标来实现政策目标，也可以通过相机抉择的方式通过提高利率来控制资产价格泡沫。正如英格兰银行和澳大利亚储备银行所做的那样，面对房地产市场价格的迅速膨胀、家庭消费和家庭债务水平的迅速上升，这两家中央银行在通货膨胀率较低的情况下仍然迅速提高了利率。汇率政策在促进金融稳定方面也能发挥重要作用。特别是对于管制资本的流入流出、促进外需增长方面都能够支持金融体系的稳健发展。
财政部门参与宏观审慎政策的一个重要理由是，金融危机造成的成本基本上最终是由国家财政来买单的。不仅如此，财政部门确实可以通过调整房地产交易税、证券交易印花税、利息税等税率，在减缓泡沫的程度、促进金融稳定方面发挥独特的作用。另外，一国财政的中期稳健性对于金融体系的稳定也会起到至关重要的作用。这里更需要指出的是，上面提到的银行审慎监管中的动态拨备政策，在许多国家还需要得到财政部门的同意和认可。目前大多数国家的财政部门仍反对银行机构实行前瞻性的动态拨备政策，会计专家也不同意这种做法。
(三) 及时有效的宏观信息共享机制与预警机
制。不同的宏观经济管理部门之间在确保一国金融稳定方面，既要有明确的分工，又要有宏观政策之间的协调配合，最关键的是要加强境内外金融监管信息和宏观经济信息的交流，特别是在金融机构房地产市场风险暴露方面、市场集中度风险方面、跨境资本流动风险等方面要做到信息及时共享。要建立跨地区、跨部门之间的风险预警机制，共同提高危机的防范能力。
(责任编辑：白莹) (校对：BY)