土地入市的路线图 回头看，打开城乡间的土地市场之门，绕来绕去，走的不是一条直线。拜早期改革之福，经济自由大增，启动了人和要素的流动，结果是经济集聚吸引人口集聚，城市化方兴未艾。落到土地上，“位置”本身开始有价，集聚之地的市价急升，让原本“不得买卖、不得租赁、出让与转让，靠计划指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，迟早被卷进熙熙攘攘的市场。 自发反应总是原创。早在第一批“三来一补”到珠三角落地之时，那里的土地就已经发生了“市场化转让”――无非是讲一个价钱，原业主的土地就转给他人用。内地初办第一批民营企业，所用的土地早已进入“议个价钱就转让”的不归路。试想温州的私企，哪个办厂不占地？当年芜湖的年广九，还能悬空炒出“傻子瓜子”不成？前一段在上海偶遇“小南国”老板，她的创业故事是把家里房子换到临街，摆上4张桌子就开张。房子怎么换的？还不是讲好价钱就能换手。房子转了，下面那幅土地转没转。自然一并也转了。原来，土地市场就这么简单。 不过，上层建筑就不容易了。调查、研究、借鉴、决策、拍板、试点、出政策、修老法，过不了五关、斩不了六将，那合法反应就没门儿。也拜时代之福，那年头敢为天下先的官员似乎比后来多很多。1987年12月1日，深圳公开拍卖第一块土地。说“合法”也勉强，因为其实禁止土地买卖、租赁和转让，还白纸黑字写在尚未修订的《宪法》里。舆论压力更大，说“违宪”、“走资”算轻的，更有骂“卖国”的――参与首批深圳土地竞投的44家公司中，居然包括9家外资企业！ 但也不好定人家非法。是国务院授权深圳、上海、天津、广州等城市，率先试行土地有偿转让的。首拍当日，时任国家体改委主任、国务院外资领导小组副组长、央行副行长等中央要员，外加17为城市市场亲临现场“站台”。紧接着，12月29日，广东人大通过地方法规，明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天，全国人大通过1988年《宪法修正案》，确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此，土地市场的合法大门正式开启。 不过，细节里还藏有一个“魔鬼”。本来，自发的土地转让并不限于国有土地――如果以数量论，无论珠三角还是内地城乡，怕还是农村集体土地转出来的占多数――但到了“合法化”关键阶段，却被人收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。不是吗？先是广东地方立法，不仅把“有偿使用和有偿转让的土地制度”限于深圳特区（当时俗称“关内”），而且严格限于“国有土地”。次年全国人大修宪，明确的原则本是“土地的使用权可依法转让”，而是年年底修订的《土地管理法》更明确“国有土地和集体土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但又留有一笔“但书”――“转让的具体办法由国务院制定”。1990年，国家颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但“农村集体土地使用权的转让”，却再也没有一个全国性法律的出台。再过8年，进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令：“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设！”此时的立法者似乎完全忘记了1988年定下来的宪法准则。 结果，国有土地合法进入了市场，但集体土地却被隔绝在合法交易的大门之外。集体土地还是只能由集体成员自用――分宅基地或开办乡镇企业――若要转给非集体成员他用，那就只剩华山一条道，即由政府征用，变性为国有土地以后，再经由政府之手转入市场。 如此“政府一手征、一手卖”的土地制度，转眼已形成27年。说成就，这套“土地资本化”之策功效巨大，否则始于深圳、遍及珠三角，而后长三角、环渤海，再中西部的城镇化，不可能在一代人的时间内迈出如此耀眼的步伐。论问题，在一派“城市像欧洲”的超级繁荣底下，城乡、官民之间的紧张与冲突，也从来没有表现得如此集中于夸张。号称“太平盛世”又断不了动枪动棒的，看来看去，常常不是一块地，就是一处房。人们疑虑：这个“半拉子”土地市场可以持续运转吗？更有资格充当“中国模式”的典范为人师表吗？ 答案没出现，却发生了进一步的悄悄变革。看明白了，又一波“新土改”发源于大都市。经济逻辑很清晰，城市――特别是那些极富集聚潜能的大都市――更早倡导了地价急升的甜头，也使大都市具有强烈的卖地筹资冲动。问题是，这类需求极难满足。 从根本上讲，“征卖差价归地方财政”带出来的需求，差不多可以无限膨胀，永远也没个够的时候。想想看吧，这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏，卖地所得归地方，但能卖出多少却取决于一是得到了多少“征转地”指标，二是当时市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地出价竞购，那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配，集聚能耐大的城市，不难得到更多的用地指标。 可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子”土地市场，其实还是行政主导，要浮动内生的铁定准则――按行政权力的等级配置征地指标，外加某些官场通行、微妙无比的官员打招呼之类的调节机制。在这套体制之下，各城市获取用地指标之多寡，与城市的经济实力不一定有正向关系，却更多受制于城市的行政级别。也不能指望国家还有别的配置办法――好比一个超级大家庭，负责分派土地指标的“中央老爸”要面对几百个嗷嗷待哺的儿子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，还是讲辈分、比长幼。于是，直辖市为一档，副省级省会城市为一档，地级市为一档，县级市又是一档。到了镇一级――哪怕有百万人口在那里常住――那就对不起了，漏剩下来还有多少算多少吧。 这就逼出一些“超越现体制”行动，譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动？答案是它们手中有一副地价地租的好牌。既然从“老爸”那里拿不到更多指标，何不眼睛向下，打一打郊区集体土地的主意？理论上那些土地也不是耕地，而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。集中起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市，城乡皆有利，何乐而不为？ 好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策――“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市对此敏感得很，很快学了回去，还加上本地的创造：成都在“三集中”基础上“还权赋能”，先确权，再流转；重庆搞起了有声有色的“地票”。仿佛不经意之间，政府主导的“挂钩”在一些地方向市场版“挂钩”变形，“半拉子”土地市场又被市场拉开了一道道新的口子。 在首拍土地的深圳，特区国有土地入了市，关外大量的集体土地也没闲着。须知经济与人口的集聚所带来的城市土地大幅度增值，是一个在经验上很容易被感知的现象。不难理解，合法市场上的“地王”迭出，近在咫尺的关外原住民及其集体，当然不可能无动于衷。地价上涨由近及远地蔓延，一来二去，关外地价也逐渐上升，那里村民与集体的反应如出一辙――让土地与房屋大量进入市场。与此相似，连天子脚下盛产的“小产权”，也是相对价格惹起来的祸。地价房价那么高，合法口子又开得那么小，那还不活活憋出一条民间入市的通道？更有温州地方凭“地契”过户的习惯法，全部无涉官府，一概民间自理――既然正规法律不承认、不保护，人家老百姓自己玩，还不行？ 看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”画出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前，上述两线似乎永不相交，不过越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。 突然记起，公元1176年，宋代词人辛弃疾驻节赣州，途经造口时留下的那首《菩萨蛮》。是啊，“青山遮不住，毕竟东流去”或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。 …… ●《财经界》：据记者观察，您出版《城乡中国》这部作品之前，是先开设了一个专栏――“城乡中国”，那么当初是怎么想到要开设这样一个专栏呢？ 周其仁：本系列评论开篇的时候，是2012年2月。当时不知写多少篇收场，也全然没有一个写作计划。不过觉得这个题材有意思，偌大一个中国，非城即乡，以人口分布看，城乡各一半，城重乡轻的趋势，却日趋明显。更为重要的是，人口与经济资源在流动中聚集，欲罢而不能。多少精彩刺激的现象发生其间，激起思考无限。于是再也不顾深浅，写一篇是一篇，也算对得起赶上了的这个时代。 《城乡中国》这本书与我的经历有关，我出生在上海，算是城市人，下乡时去的是黑龙江靠近中俄边境的一个农村，在那里待了十年；恢复高考后，我又到北京来读大学。毕业后我在中央农村政策研究室工作了将近十年。之后有个出国留学的机会，是在美国城乡之间的一个地方继续深造；回来后就在北大任教，做了很多农村方面的调查。总结我自己的经历就是：城不乡，乡不城。因此我对城乡关系中很多现象有一些观察，对经济学理论、制度对人的影响有很多思考，这样就为《城乡中国》的写作积累了比较丰富的素材。 我是1978年上的大学，那个年代学经济和社会科学的大学生很多都读过费孝通先生写的《城乡中国》，他在国内做过很多田野调查工作，在英国完成他的博士论文《乡村经济》，然后再哈佛写了《乡土中国》。这篇文章虽然短，但对我们理解中国经济、社会和文化有很多启示。 现在跟费老的时代相比有了很大变化，主要是城乡比例的变化。我上大学时，中国的城镇人口只占总人口的20%，当时一讲到中国国情就是“10亿人口8亿农民”。到2012年数据有了变化，城镇常住人口占到总人口的51%。从20%到51%说明“乡土中国”正在发生变化，城市在中国经济中发挥的地位、作用给农村人口提供了很多机会，但也有一些体制不适应的地方要调整变革。大家对同一个问题看法不同，里面既有不同利益也有不同思维方式，比如土地问题，土地看起来是一种生产资料，可实际到利害观念、体制问题仍很复杂。我把这些做了个梳理，每周在《经济观察报》上发表一篇2000-3000字的专栏，不是严格的著作，而是为研究做准备，把资料汇拢起来，把看法先记录下来，同时再参考些不同的观点，就有了《城乡中国》这本文集。 ●《财经界》：教育市场化、医疗市场化、土地市场化……近年，关于“市场化”的探讨与实施颇多，而现实的走向，可能并不像人们当初想的那样理想，您怎么看待“市场化”？ 周其仁：首先要理解究竟什么市场化，是否实现了市场化。 医院、学校……整个社会甚至都在趋向市场，医生、老师周围吃的、喝的、用的……所有的生产资料都在趋向市场，那么他们为什么不可以趋向市场呢？ 现在到医院看看，很多都是在排大长队，其实放开了让民营资本进入，使市场竞争能够充分发挥作用，优胜劣汰，各医院竞相提供优质服务给消费者。 而反过来，倘若医疗市场真的实现了市场化，那为何医生越来越少，找不到工作的医学院学生越来越多；为何药价越来越高，质量越来越低…… 市场经济就是市场机制得到充分发挥的经济体制，而市场机制又是什么？就是指供求关系的自由变动，特别是当需求增大时有相应的供给（或潜在的供给）与之相适应。如果没有相应的供给相随，那么市场机制就没有发挥作用，也就没有真正的市场经济可言。以这个观点观察各种事情与各种改革措施，就很难得出市场化是坏事情的观念，因为许多事情与改革措施根本就不符合市场化的原则。 所以，我们需要讨论的不是市场化好不好、该不该，而是究竟是否实现了市场化。 ●《财经界》：在书中，您提到“拱开城乡土地市场之门”，“拱”这个字有什么含义吗？ 周其仁：1983年秋冬之际，我们到浙江调查，在丽水专区缙云县的新建区，看到养鸭业很兴旺，共有1500多户农民专业养鸭，户均养鸭七八百只。那里养鸭的方式很特别，是大群“游牧”――小鸭孵出来个把月后，就一群一群地“离乡背井”，利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田为天然饲料库，也补以部分人工饲料，边走边养。更离奇的是牧鸭的范围，居然可以北达上海江苏，南抵福建广东，西至武汉！反正哪里的市场需求大、出价高，哪里就是鸭子的最后归宿。鸭子游牧当然要人看护，通常一群鸭子配两个全劳力、两个辅助劳力。“出游”的时间，少则几个月一年，多则两三年在外。牧鸭人的收益不错，但很辛苦，风餐露宿以外，要与三教九流打交道，不容易。家里也有麻烦，因为劳力悉数外出牧鸭，承包的土地谁来种？权衡利弊，就出现了土地转包的结果。1983年秋冬，我的调查手记：东川公社笕川大队外出放鸭劳力600人，共有81户农家转包土地，其中32户的81.9亩地转包给农技站，49户的150亩地转给本村其他农户。 转包的条件，一是转入土地的一方承担全部的征购提留（即“交够国家的，留下集体的”），二是向出让土地的农户提供一定数目的“平价口粮”。当时没有稳定可靠的粮食市场，外出牧鸭户不种地，当然要转入土地的农户提供口粮。至于供多少，供求竞争发挥作用，“转包的对价”也从“平价口粮”简化为“每亩每年提供无偿稻米300斤”。挑战来了：这不就是有偿出让土地吗？ 我当时在农村发展组工作，机构隶属社科院，但调查研究工作归杜润生领导。通常的情况下，我们观察、调查、思考，然后把难题、想法和建议带到杜润生那里去。“土地转包”发生了，“无偿稻米”的实质就是“土地的有偿转包”，政策上如何看？要不要允许和承认？ 意见当然不同。一种观点，转包有助于专业分工，有助于更好地利用土地和劳力，有助于农民提高收入，而农民的自由转包，比较灵便，也较易为农民接受。不那么赞成的，则担心“非劳动所得”，主张农民真有其他机会，不妨把承包地交还给生产队，私人无权自行转包，赚取纯土地权益。 杜老的文件班子是处理这类题材的高手。斟酌来斟酌去，最后在1984年的中央一号文件里出现了以下表述：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营其他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体统一，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。” 这样，在中央政策层面，允许土地转包的口子总算是开了出来。 我说“拱”是因为所有的改革都是“拱”出来的。改革拱开了城乡之间的重重大门。不过，先发力地点不是城市，而是农村。解决长期温饱难题的“包产到户革命”，率先从落后地区的乡村向外蔓延。事后理解，“逼出来的改革”也难以还有别的范式。 相同的，乡镇企业异军突起、民企横空出世、农副产品与粮食购销市场化、农民工进城……变革顺序差不多都是农村先行、城镇跟进，而且也都通常是底下人在下面“拱”，之后研究、调研，然后政策才会出来。你说一句，我动一下，那中国就没戏了。天大的难题，只要有人感到难受，中国这么大，这么多人，那总要有人要动一动的。 ●《财经界》：为什么您会认为“土地的市场流转不可阻挡”？ 周其仁：依我观察，打通城乡、合法的土地交易终究不可阻挡。根本的动力机制有两个：其一，产品市场化终究要导向要素市场化，其中也包括土地要素的市场化；其二，政府有权买卖国有土地，终究会导向农民也有权买卖农村集体土地。这里“终究不可阻挡”的意思，是观念、法律、政策或可障碍一时，但到老还是“青山遮不住，毕竟东流去”――土地市场说来还是真的要来的。 农产品的市场化改革，始于20世纪80年代中叶。原先是全盘的国家指令计划，具体到重要的农产品，就是统购统销，再定量定价供应给工业和城镇居民。那套体制驱逐了市场机制，以“剪刀差”的方式把农村和农民的剩余集中到政府之手，曾被认为是推进国家工业化的不二选择。 无奈农产品的短缺和农民的贫困总也挥之不去。道理也不复杂，讲到底无非就是价格机制不可欺。要低价去拿农产品，农民不会好好给你种的；再左一道右一道以公社体制捆绑农民手脚，谁想好好种地也种不成。改革就这样提上日程。 非农业用途的土地，市价显示之路要慢好几拍。因为农村里非农业用的土地，最早的产出都是自用，不进入市场，没有市价，所以传导到这些土地本身，也没有市场化的可能。比如集体建造的大队部、小队部之类，虽然也占地，但无非是盖了些公共空间供农民自用，不讲价钱，所以那些土地的市场化，路途不免遥远。这说明，凡产品自用的，其要素一般也自用。 农村非农土地资源最早走向市场的，是乡镇企业用地。本来乡镇办的农民企业，土地获得是为了自用，所以一般也免费。无奈乡镇企业的产品是卖到市场的，所以“产品市场导向要素市场”的原则就对它适用。乡镇企业最盛之时，从业工人曾达到1亿之谱。后来城市开放，外资民企崛起，乡企板块改的改、停的停，农村闲下不少乡企占用过的土地，但凡有人要用，讲个价钱转手的大有人在。实在没人要的，等增减挂钩政策一来，往往也是首批挂钩的对象。在法律上，最早给“不得出让、转让、出租”的集体建设用地开下了口子的，也是破产、兼并了的乡镇企业用地。道理何在？产品市场化必导向要素市场化。 近来农村宅基地转让有规模扩大之势，是另外一套动力机制起做作用的结果。那就是城市土地市场化了，政府破了“国有土地不得买卖、租赁、转让”的老规矩，迈进了“国有土地使用权可市场化转让”的新时代。城市地价节节上升，是一所伟大的学校，渐渐把农民――首先是靠近城市的郊区农民唤醒了。有样学样，你城市政府可以卖土地，乡镇政府和村组集体为什么就不能卖呢？特别遇到了“地在脚下，钱在门口”的情况，把村子整理一下，结余出来的乡企用地、公共建设用地以及腾出来的宅基地，使用权也有偿转了呗。这可是新的动力机制，产品不一定市场化了，例如农宅还是自主自用，但城市政府卖地的故事也启发了部分乡镇和集体农民，与其等集体土地被征用之后由着城市政府去市场化，还不如自己直奔农村建设用的市场化。 两大机制交互作用，像流动的河水不断冲刷着河岸，农村建设用地“不得买卖、租赁、转让”的制度壁垒终究要被冲垮。堵是堵不住的，剩下的选择，无非是学蓉渝办农村土地交易所，干脆提供一个合法交易的平台，把反正挡不住的潮流纳入正规通道。当然也可以学鸵鸟，把头埋进沙子里，念叨几句“不受法律保护”之类的软话，算为自己免了责，却让法外的世界越变越精彩。 ●上海财经大学、美国三一学院教授文贯中：能以生花妙笔，用有血有肉的故事和人物为案例，凭借学贯中西的博学和天生的犀利眼光，用清晰得路人都能理解的逻辑，将风尘仆仆、穿乡走村而来的深入观察，整理为生动的文字的经济学家，无论在中国、还是世界上都可说是凤毛麟角。本书作者便是其中之一。本书更不同寻常之处是，作者不光是个目光如炬的旁观者，更是历史上值得记载下来的几次土地制度试验的直接参与者。现有土地制度的各种演变，包括从彻底私有到走上强制性集体化，这段历史在实行分田单干30多年后的今天，早已成为陈旧往事，为人忘却。可是，只有看了本书的人们才会知道，不但这一集体化制度的残留仍顽强存在，而且现今的城里人和乡下人，每人的命运都仍时时、处处受到这种制度的拨弄，也是为何至今中国仍在为三农问题、城乡二元结构和城市化滞后于工业化而苦恼的制度性原因。 ● 国家发展和改革委员会城市和小城镇发展中心研究员、中央电视台特约评论员杨禹：周其仁是现在少有的，不以放炮为特色，而以系统思考、理性表达为习惯的经济学家。（在等“城乡中国”专栏更新时），我等待它的感觉，就像80年代电视剧每周才播一集时的那种期待感。 ● 网友@大哉于斯 ：周其仁的《城乡中国》讲宪法和法律如何限制农民的迁徙自由，为什么工业化会快于城市化，土地城市化快于人口城市化，城市土地国有，政府可征收农村集体土地，所有的这一切都用法律固化下来，形成了今天畸形的城市化格局。当法律反映的是部门利益、时代思维，被生搬硬套时，所有合法式改革都会走向歧路。 ● 网友@刘清华：《城乡中国》里面讲得很多东西还是挺不好理解，因为很多内容都是上一辈的经历。但这本书是看过的最有利于理解当前中国的书了。两个感慨：1.要治理好一个国家，很难。2.历史，很重要。 ● 网友@上所施下所效也：从周其仁先生的《城乡中国》看，1982年修宪时提出“城市土地国有”的出发点，除了现实的政治考量之外，更有即将展开的国家大规模工业化的经济考量。因此，法律制度的变迁，其背后的根本推动力，还是经济。
土地入市的路线图 回头看，打开城乡间的土地市场之门，绕来绕去，走的不是一条直线。拜早期改革之福，经济自由大增，启动了人和要素的流动，结果是经济集聚吸引人口集聚，城市化方兴未艾。落到土地上，“位置”本身开始有价，集聚之地的市价急升，让原本“不得买卖、不得租赁、出让与转让，靠计划指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，迟早被卷进熙熙攘攘的市场。 自发反应总是原创。早在第一批“三来一补”到珠三角落地之时，那里的土地就已经发生了“市场化转让”――无非是讲一个价钱，原业主的土地就转给他人用。内地初办第一批民营企业，所用的土地早已进入“议个价钱就转让”的不归路。试想温州的私企，哪个办厂不占地？当年芜湖的年广九，还能悬空炒出“傻子瓜子”不成？前一段在上海偶遇“小南国”老板，她的创业故事是把家里房子换到临街，摆上4张桌子就开张。房子怎么换的？还不是讲好价钱就能换手。房子转了，下面那幅土地转没转。自然一并也转了。原来，土地市场就这么简单。 不过，上层建筑就不容易了。调查、研究、借鉴、决策、拍板、试点、出政策、修老法，过不了五关、斩不了六将，那合法反应就没门儿。也拜时代之福，那年头敢为天下先的官员似乎比后来多很多。1987年12月1日，深圳公开拍卖第一块土地。说“合法”也勉强，因为其实禁止土地买卖、租赁和转让，还白纸黑字写在尚未修订的《宪法》里。舆论压力更大，说“违宪”、“走资”算轻的，更有骂“卖国”的――参与首批深圳土地竞投的44家公司中，居然包括9家外资企业！ 但也不好定人家非法。是国务院授权深圳、上海、天津、广州等城市，率先试行土地有偿转让的。首拍当日，时任国家体改委主任、国务院外资领导小组副组长、央行副行长等中央要员，外加17为城市市场亲临现场“站台”。紧接着，12月29日，广东人大通过地方法规，明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天，全国人大通过1988年《宪法修正案》，确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此，土地市场的合法大门正式开启。 不过，细节里还藏有一个“魔鬼”。本来，自发的土地转让并不限于国有土地――如果以数量论，无论珠三角还是内地城乡，怕还是农村集体土地转出来的占多数――但到了“合法化”关键阶段，却被人收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。不是吗？先是广东地方立法，不仅把“有偿使用和有偿转让的土地制度”限于深圳特区（当时俗称“关内”），而且严格限于“国有土地”。次年全国人大修宪，明确的原则本是“土地的使用权可依法转让”，而是年年底修订的《土地管理法》更明确“国有土地和集体土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但又留有一笔“但书”――“转让的具体办法由国务院制定”。1990年，国家颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但“农村集体土地使用权的转让”，却再也没有一个全国性法律的出台。再过8年，进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令：“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设！”此时的立法者似乎完全忘记了1988年定下来的宪法准则。 结果，国有土地合法进入了市场，但集体土地却被隔绝在合法交易的大门之外。集体土地还是只能由集体成员自用――分宅基地或开办乡镇企业――若要转给非集体成员他用，那就只剩华山一条道，即由政府征用，变性为国有土地以后，再经由政府之手转入市场。 如此“政府一手征、一手卖”的土地制度，转眼已形成27年。说成就，这套“土地资本化”之策功效巨大，否则始于深圳、遍及珠三角，而后长三角、环渤海，再中西部的城镇化，不可能在一代人的时间内迈出如此耀眼的步伐。论问题，在一派“城市像欧洲”的超级繁荣底下，城乡、官民之间的紧张与冲突，也从来没有表现得如此集中于夸张。号称“太平盛世”又断不了动枪动棒的，看来看去，常常不是一块地，就是一处房。人们疑虑：这个“半拉子”土地市场可以持续运转吗？更有资格充当“中国模式”的典范为人师表吗？ 答案没出现，却发生了进一步的悄悄变革。看明白了，又一波“新土改”发源于大都市。经济逻辑很清晰，城市――特别是那些极富集聚潜能的大都市――更早倡导了地价急升的甜头，也使大都市具有强烈的卖地筹资冲动。问题是，这类需求极难满足。 从根本上讲，“征卖差价归地方财政”带出来的需求，差不多可以无限膨胀，永远也没个够的时候。想想看吧，这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏，卖地所得归地方，但能卖出多少却取决于一是得到了多少“征转地”指标，二是当时市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地出价竞购，那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配，集聚能耐大的城市，不难得到更多的用地指标。 可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子”土地市场，其实还是行政主导，要浮动内生的铁定准则――按行政权力的等级配置征地指标，外加某些官场通行、微妙无比的官员打招呼之类的调节机制。在这套体制之下，各城市获取用地指标之多寡，与城市的经济实力不一定有正向关系，却更多受制于城市的行政级别。也不能指望国家还有别的配置办法――好比一个超级大家庭，负责分派土地指标的“中央老爸”要面对几百个嗷嗷待哺的儿子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，还是讲辈分、比长幼。于是，直辖市为一档，副省级省会城市为一档，地级市为一档，县级市又是一档。到了镇一级――哪怕有百万人口在那里常住――那就对不起了，漏剩下来还有多少算多少吧。 这就逼出一些“超越现体制”行动，譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动？答案是它们手中有一副地价地租的好牌。既然从“老爸”那里拿不到更多指标，何不眼睛向下，打一打郊区集体土地的主意？理论上那些土地也不是耕地，而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。集中起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市，城乡皆有利，何乐而不为？ 好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策――“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市对此敏感得很，很快学了回去，还加上本地的创造：成都在“三集中”基础上“还权赋能”，先确权，再流转；重庆搞起了有声有色的“地票”。仿佛不经意之间，政府主导的“挂钩”在一些地方向市场版“挂钩”变形，“半拉子”土地市场又被市场拉开了一道道新的口子。 在首拍土地的深圳，特区国有土地入了市，关外大量的集体土地也没闲着。须知经济与人口的集聚所带来的城市土地大幅度增值，是一个在经验上很容易被感知的现象。不难理解，合法市场上的“地王”迭出，近在咫尺的关外原住民及其集体，当然不可能无动于衷。地价上涨由近及远地蔓延，一来二去，关外地价也逐渐上升，那里村民与集体的反应如出一辙――让土地与房屋大量进入市场。与此相似，连天子脚下盛产的“小产权”，也是相对价格惹起来的祸。地价房价那么高，合法口子又开得那么小，那还不活活憋出一条民间入市的通道？更有温州地方凭“地契”过户的习惯法，全部无涉官府，一概民间自理――既然正规法律不承认、不保护，人家老百姓自己玩，还不行？ 看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”画出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前，上述两线似乎永不相交，不过越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。 突然记起，公元1176年，宋代词人辛弃疾驻节赣州，途经造口时留下的那首《菩萨蛮》。是啊，“青山遮不住，毕竟东流去”或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。 …… ●《财经界》：据记者观察，您出版《城乡中国》这部作品之前，是先开设了一个专栏――“城乡中国”，那么当初是怎么想到要开设这样一个专栏呢？ 周其仁：本系列评论开篇的时候，是2012年2月。当时不知写多少篇收场，也全然没有一个写作计划。不过觉得这个题材有意思，偌大一个中国，非城即乡，以人口分布看，城乡各一半，城重乡轻的趋势，却日趋明显。更为重要的是，人口与经济资源在流动中聚集，欲罢而不能。多少精彩刺激的现象发生其间，激起思考无限。于是再也不顾深浅，写一篇是一篇，也算对得起赶上了的这个时代。 《城乡中国》这本书与我的经历有关，我出生在上海，算是城市人，下乡时去的是黑龙江靠近中俄边境的一个农村，在那里待了十年；恢复高考后，我又到北京来读大学。毕业后我在中央农村政策研究室工作了将近十年。之后有个出国留学的机会，是在美国城乡之间的一个地方继续深造；回来后就在北大任教，做了很多农村方面的调查。总结我自己的经历就是：城不乡，乡不城。因此我对城乡关系中很多现象有一些观察，对经济学理论、制度对人的影响有很多思考，这样就为《城乡中国》的写作积累了比较丰富的素材。 我是1978年上的大学，那个年代学经济和社会科学的大学生很多都读过费孝通先生写的《城乡中国》，他在国内做过很多田野调查工作，在英国完成他的博士论文《乡村经济》，然后再哈佛写了《乡土中国》。这篇文章虽然短，但对我们理解中国经济、社会和文化有很多启示。 现在跟费老的时代相比有了很大变化，主要是城乡比例的变化。我上大学时，中国的城镇人口只占总人口的20%，当时一讲到中国国情就是“10亿人口8亿农民”。到2012年数据有了变化，城镇常住人口占到总人口的51%。从20%到51%说明“乡土中国”正在发生变化，城市在中国经济中发挥的地位、作用给农村人口提供了很多机会，但也有一些体制不适应的地方要调整变革。大家对同一个问题看法不同，里面既有不同利益也有不同思维方式，比如土地问题，土地看起来是一种生产资料，可实际到利害观念、体制问题仍很复杂。我把这些做了个梳理，每周在《经济观察报》上发表一篇2000-3000字的专栏，不是严格的著作，而是为研究做准备，把资料汇拢起来，把看法先记录下来，同时再参考些不同的观点，就有了《城乡中国》这本文集。 ●《财经界》：教育市场化、医疗市场化、土地市场化……近年，关于“市场化”的探讨与实施颇多，而现实的走向，可能并不像人们当初想的那样理想，您怎么看待“市场化”？ 周其仁：首先要理解究竟什么市场化，是否实现了市场化。 医院、学校……整个社会甚至都在趋向市场，医生、老师周围吃的、喝的、用的……所有的生产资料都在趋向市场，那么他们为什么不可以趋向市场呢？ 现在到医院看看，很多都是在排大长队，其实放开了让民营资本进入，使市场竞争能够充分发挥作用，优胜劣汰，各医院竞相提供优质服务给消费者。 而反过来，倘若医疗市场真的实现了市场化，那为何医生越来越少，找不到工作的医学院学生越来越多；为何药价越来越高，质量越来越低…… 市场经济就是市场机制得到充分发挥的经济体制，而市场机制又是什么？就是指供求关系的自由变动，特别是当需求增大时有相应的供给（或潜在的供给）与之相适应。如果没有相应的供给相随，那么市场机制就没有发挥作用，也就没有真正的市场经济可言。以这个观点观察各种事情与各种改革措施，就很难得出市场化是坏事情的观念，因为许多事情与改革措施根本就不符合市场化的原则。 所以，我们需要讨论的不是市场化好不好、该不该，而是究竟是否实现了市场化。 ●《财经界》：在书中，您提到“拱开城乡土地市场之门”，“拱”这个字有什么含义吗？ 周其仁：1983年秋冬之际，我们到浙江调查，在丽水专区缙云县的新建区，看到养鸭业很兴旺，共有1500多户农民专业养鸭，户均养鸭七八百只。那里养鸭的方式很特别，是大群“游牧”――小鸭孵出来个把月后，就一群一群地“离乡背井”，利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田为天然饲料库，也补以部分人工饲料，边走边养。更离奇的是牧鸭的范围，居然可以北达上海江苏，南抵福建广东，西至武汉！反正哪里的市场需求大、出价高，哪里就是鸭子的最后归宿。鸭子游牧当然要人看护，通常一群鸭子配两个全劳力、两个辅助劳力。“出游”的时间，少则几个月一年，多则两三年在外。牧鸭人的收益不错，但很辛苦，风餐露宿以外，要与三教九流打交道，不容易。家里也有麻烦，因为劳力悉数外出牧鸭，承包的土地谁来种？权衡利弊，就出现了土地转包的结果。1983年秋冬，我的调查手记：东川公社笕川大队外出放鸭劳力600人，共有81户农家转包土地，其中32户的81.9亩地转包给农技站，49户的150亩地转给本村其他农户。 转包的条件，一是转入土地的一方承担全部的征购提留（即“交够国家的，留下集体的”），二是向出让土地的农户提供一定数目的“平价口粮”。当时没有稳定可靠的粮食市场，外出牧鸭户不种地，当然要转入土地的农户提供口粮。至于供多少，供求竞争发挥作用，“转包的对价”也从“平价口粮”简化为“每亩每年提供无偿稻米300斤”。挑战来了：这不就是有偿出让土地吗？ 我当时在农村发展组工作，机构隶属社科院，但调查研究工作归杜润生领导。通常的情况下，我们观察、调查、思考，然后把难题、想法和建议带到杜润生那里去。“土地转包”发生了，“无偿稻米”的实质就是“土地的有偿转包”，政策上如何看？要不要允许和承认？ 意见当然不同。一种观点，转包有助于专业分工，有助于更好地利用土地和劳力，有助于农民提高收入，而农民的自由转包，比较灵便，也较易为农民接受。不那么赞成的，则担心“非劳动所得”，主张农民真有其他机会，不妨把承包地交还给生产队，私人无权自行转包，赚取纯土地权益。 杜老的文件班子是处理这类题材的高手。斟酌来斟酌去，最后在1984年的中央一号文件里出现了以下表述：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营其他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体统一，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。” 这样，在中央政策层面，允许土地转包的口子总算是开了出来。 我说“拱”是因为所有的改革都是“拱”出来的。改革拱开了城乡之间的重重大门。不过，先发力地点不是城市，而是农村。解决长期温饱难题的“包产到户革命”，率先从落后地区的乡村向外蔓延。事后理解，“逼出来的改革”也难以还有别的范式。 相同的，乡镇企业异军突起、民企横空出世、农副产品与粮食购销市场化、农民工进城……变革顺序差不多都是农村先行、城镇跟进，而且也都通常是底下人在下面“拱”，之后研究、调研，然后政策才会出来。你说一句，我动一下，那中国就没戏了。天大的难题，只要有人感到难受，中国这么大，这么多人，那总要有人要动一动的。 ●《财经界》：为什么您会认为“土地的市场流转不可阻挡”？ 周其仁：依我观察，打通城乡、合法的土地交易终究不可阻挡。根本的动力机制有两个：其一，产品市场化终究要导向要素市场化，其中也包括土地要素的市场化；其二，政府有权买卖国有土地，终究会导向农民也有权买卖农村集体土地。这里“终究不可阻挡”的意思，是观念、法律、政策或可障碍一时，但到老还是“青山遮不住，毕竟东流去”――土地市场说来还是真的要来的。 农产品的市场化改革，始于20世纪80年代中叶。原先是全盘的国家指令计划，具体到重要的农产品，就是统购统销，再定量定价供应给工业和城镇居民。那套体制驱逐了市场机制，以“剪刀差”的方式把农村和农民的剩余集中到政府之手，曾被认为是推进国家工业化的不二选择。 无奈农产品的短缺和农民的贫困总也挥之不去。道理也不复杂，讲到底无非就是价格机制不可欺。要低价去拿农产品，农民不会好好给你种的；再左一道右一道以公社体制捆绑农民手脚，谁想好好种地也种不成。改革就这样提上日程。 非农业用途的土地，市价显示之路要慢好几拍。因为农村里非农业用的土地，最早的产出都是自用，不进入市场，没有市价，所以传导到这些土地本身，也没有市场化的可能。比如集体建造的大队部、小队部之类，虽然也占地，但无非是盖了些公共空间供农民自用，不讲价钱，所以那些土地的市场化，路途不免遥远。这说明，凡产品自用的，其要素一般也自用。 农村非农土地资源最早走向市场的，是乡镇企业用地。本来乡镇办的农民企业，土地获得是为了自用，所以一般也免费。无奈乡镇企业的产品是卖到市场的，所以“产品市场导向要素市场”的原则就对它适用。乡镇企业最盛之时，从业工人曾达到1亿之谱。后来城市开放，外资民企崛起，乡企板块改的改、停的停，农村闲下不少乡企占用过的土地，但凡有人要用，讲个价钱转手的大有人在。实在没人要的，等增减挂钩政策一来，往往也是首批挂钩的对象。在法律上，最早给“不得出让、转让、出租”的集体建设用地开下了口子的，也是破产、兼并了的乡镇企业用地。道理何在？产品市场化必导向要素市场化。 近来农村宅基地转让有规模扩大之势，是另外一套动力机制起做作用的结果。那就是城市土地市场化了，政府破了“国有土地不得买卖、租赁、转让”的老规矩，迈进了“国有土地使用权可市场化转让”的新时代。城市地价节节上升，是一所伟大的学校，渐渐把农民――首先是靠近城市的郊区农民唤醒了。有样学样，你城市政府可以卖土地，乡镇政府和村组集体为什么就不能卖呢？特别遇到了“地在脚下，钱在门口”的情况，把村子整理一下，结余出来的乡企用地、公共建设用地以及腾出来的宅基地，使用权也有偿转了呗。这可是新的动力机制，产品不一定市场化了，例如农宅还是自主自用，但城市政府卖地的故事也启发了部分乡镇和集体农民，与其等集体土地被征用之后由着城市政府去市场化，还不如自己直奔农村建设用的市场化。 两大机制交互作用，像流动的河水不断冲刷着河岸，农村建设用地“不得买卖、租赁、转让”的制度壁垒终究要被冲垮。堵是堵不住的，剩下的选择，无非是学蓉渝办农村土地交易所，干脆提供一个合法交易的平台，把反正挡不住的潮流纳入正规通道。当然也可以学鸵鸟，把头埋进沙子里，念叨几句“不受法律保护”之类的软话，算为自己免了责，却让法外的世界越变越精彩。 ●上海财经大学、美国三一学院教授文贯中：能以生花妙笔，用有血有肉的故事和人物为案例，凭借学贯中西的博学和天生的犀利眼光，用清晰得路人都能理解的逻辑，将风尘仆仆、穿乡走村而来的深入观察，整理为生动的文字的经济学家，无论在中国、还是世界上都可说是凤毛麟角。本书作者便是其中之一。本书更不同寻常之处是，作者不光是个目光如炬的旁观者，更是历史上值得记载下来的几次土地制度试验的直接参与者。现有土地制度的各种演变，包括从彻底私有到走上强制性集体化，这段历史在实行分田单干30多年后的今天，早已成为陈旧往事，为人忘却。可是，只有看了本书的人们才会知道，不但这一集体化制度的残留仍顽强存在，而且现今的城里人和乡下人，每人的命运都仍时时、处处受到这种制度的拨弄，也是为何至今中国仍在为三农问题、城乡二元结构和城市化滞后于工业化而苦恼的制度性原因。 ● 国家发展和改革委员会城市和小城镇发展中心研究员、中央电视台特约评论员杨禹：周其仁是现在少有的，不以放炮为特色，而以系统思考、理性表达为习惯的经济学家。（在等“城乡中国”专栏更新时），我等待它的感觉，就像80年代电视剧每周才播一集时的那种期待感。 ● 网友@大哉于斯 ：周其仁的《城乡中国》讲宪法和法律如何限制农民的迁徙自由，为什么工业化会快于城市化，土地城市化快于人口城市化，城市土地国有，政府可征收农村集体土地，所有的这一切都用法律固化下来，形成了今天畸形的城市化格局。当法律反映的是部门利益、时代思维，被生搬硬套时，所有合法式改革都会走向歧路。 ● 网友@刘清华：《城乡中国》里面讲得很多东西还是挺不好理解，因为很多内容都是上一辈的经历。但这本书是看过的最有利于理解当前中国的书了。两个感慨：1.要治理好一个国家，很难。2.历史，很重要。 ● 网友@上所施下所效也：从周其仁先生的《城乡中国》看，1982年修宪时提出“城市土地国有”的出发点，除了现实的政治考量之外，更有即将展开的国家大规模工业化的经济考量。因此，法律制度的变迁，其背后的根本推动力，还是经济。