公共经济
发达国家政策性金融的发展
□
崔增英
３０００７１）
（南开大学，天津
摘要：政策性金融是为解决市场金融的不完善而发展起来的一种金融形式，现已成为金融体系中重要的组成部分。本文以发达国家为对象，分析政策性金融机构的种类、运营方式及监管原则，多角度考察政策性金融机构的发展经验，以期为我国政策性金融机构改革提出建议。关键词：金融发展；政策性金融机构；发达国家中图分类号：Ｆ８３１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００９）０２－００４４－０３收稿日期：２００８－１２－１２
作者简介：崔增英（１９８５—），男，辽宁大连人，南开大学国际经济贸易系在读研究生。
政策金融的产生与发展是市场缺陷、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。它把直接管理与间接管理、市场缺陷与政府干预巧妙结合起来，体现了财政性与金融性、宏观性与微观性、有偿性与无偿性的高度统一。
政策性金融机构一般是由政府出资组建的并且不以盈利为目的。它是在某些专业或开发性领域里利用特殊的融资手段，直接为贯彻、配合国家经济和社会政策，从事政策性金融活动的金融组织。政策金融机构作为一种制度安排，有存在的合理性和必要性。它应当存在于所有国家金融体系中，而不单单把它看作市场经济发展中的例外或补充。它不仅存在于发展中国家，在发达国家也发挥着极其重要的作用。
本文从介绍发达国家政策性金融体系出发，分析发达国家政策性金融机构的组织结构、运营模式、监管等方面的特点，从而为完善中国特色的政策性金融体系及其运作模式提供参考。
一、政策性金融机构的类型
发达国家的政策性金融机构形式多样、覆盖面广，并且已经成为其日益庞大的金融体系中不可或缺的组成部分。主要包括住房政策性金融机构、中小企业政策性金融机构、农业政策性金融机构和其他政策性金融机构。
（一）住房政策性金融机构
住房融资资金特点为周转慢、占用金额大、回收期限长且风险较大，不易从商业性金融机构获得融资。因此，迫切需要政府的直接与间接支持。同时，住房政策重点在于扶持低收入阶层，以避免引起社会矛盾，带来政治、经济社会的不稳定。许多发达国家如美国、加拿大、德国、日本等都设有住房政策性金融机构。实践证明，这些住房类政策性金融机构在实现“居者有其屋”的目标方面确实起到了重要的作用。
美国是设立住房政策性金融机构比较早的国家。３０年代的大危机使住房金融体系濒临崩溃，美国建立了一批政府或准政府金融机构用以稳定丰富繁荣住房金融市场。其中最具代表性的是美国联邦住房贷款银行体系，具体包括联邦住宅信贷银行，它是对联邦注册的商业性住房金融机构进行管理的机构；联邦住宅抵
押贷款公司，它是联邦住宅信贷银行的子公司，用以支持住宅抵押债券的二级市场买卖；政府全国抵押协会，它负责为住宅抵押债券二级市场融通资金。在上述体系中，联邦住宅信贷银行处于核心地位，负责对住房金融体系进行监督并向其提供资金支持，相当于住房金融领域的“中央银行”。联邦住房贷款银行共１２家，分布在１２个住房贷款银行区，该体系在稳定住房金融系统、促进住房抵押资金的流动性、保证住房抵押资金的供应和调节二级市场等方面发挥了重要作用，它使美国住房金融业不断发展完善，日益成为世界上最富有成效的住房金融体系。
德国的住房政策性金融体系是发达国家住房金融中另一面鲜明的旗帜。它不同于美国的住宅抵押贷款，而是采用了住宅储蓄体系与抵押贷款相结合的综合模式。德国的政策性住房金融机构主要由两部分构成，一是地方各邦政府参与或直接投资设立住房的政策性金融机构，其主要职能是对中低收人家庭建购房和私人投资建造低租金住房发放优惠利率贷款。事实表明，这些机构发放的优惠住房贷款有力地帮助了各邦中低收入家庭获得比合同住房储蓄贷款利率更为优惠的政策性贷款，从而进一步降低了贫穷家庭建购房融资的成本，较好地起到了基础性住房融资的保障功能。二是由全国３１家住房储蓄银行构成的合同住房储蓄贷款融资服务体系，国家通过联邦财政对住房储蓄者实行奖励制度。该体系在两次世界大战后住房的迅速重建中发挥了巨大的融资作用。
（二）中小企业政策性金融机构
在现代经济中，中小企业不仅是发展中国家而且还是发达国家中国民经济的重要组成部分，特别是在促进竞争、活跃经济、创造就业等方面举足轻重。但是由于多方面的原因，中小企业在竞争性金融市场中往往面临着天然的融资瓶颈与障碍，严重阻碍自身进一步的发展。为了解决这种“市场失灵”问题，许多发达国家的政府纷纷采取市场干预措施，如成立专门金融机构、拓展新的融资渠道或给予各种政策支持，从而在发挥市场机制基础作用的同时，形成了扶持中小企业发展的政策性金融体系。
日本是执行扶持中小企业政策最为典型的国家，
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同时又是中小企业政策性金融体系最为完善的国家。它的中小企业政策性金融体系更多强调了行政手段对市场机制的替代作用，政府对金融市场的干预更为直接。其主要表现就是政府通过集中财力设置一系列政策性金融机构，直接向中小企业融资。专门服务于中小企业的主要有以下三家：一是中小企业金融公库，旨在促进中小企业的成长和发展，对从民间金融机构难以筹措到的设备资金和壮大企业所需的长期流动资金提供信贷支持；二是国民生活金融公库，主要针对从银行等其他一般金融机构融通资金较为困难并且为人民群众提供必要服务（如生活卫生方面）的中小企业，主要向它们发放维护生产用的小额贷款、业务资金贷款等；三是商工组合中央金库，这是以中小企业协同组合及其他中小企业为融资对象的金融机构，贷款对象限于出资团体和金库成员，是一种部门性金融机构。它受到政府的特别关照，政府提供一部分资本金，认购其发行的部分债券。
（三）农业政策性金融机构
农业政策性金融机构的起源有其特殊的历史背景。只有社会经济发展到一定程度，国家在经济发展中的职能日益成熟，而农业发展的资金瓶颈制约经济发展比较明显以后，农业政策性金融机构的产生才变为现实。发达国家的农业政策性金融机构大都经过了近百年的发展历程，目前已形成相对稳定、完善和各具特色的体系。其中美国、日本等国的农业政策性金融机构在支持和保护农业中发挥着重要作用，他们功能比较健全，制度比较完善，并且具有代表性。
美国农业政策性金融体系主要由农场信贷系统、农业服务局等构成。由美国政府出资，于１９３３年以后形成的农场信贷系统，在近一个世纪的发展过程中经历了复杂的合并及重组。目前，该系统已形成了以农业信贷管理局为监管机构，农场信贷系统为核心，同时包括联邦农业信贷银行融资公司、农场信贷系统金融援助公司和联邦农业抵押公司等实体的一个完整的农场信贷体系。农场信贷系统主要为系统内的农场主提供贷款，其种类包括长期不动产贷款、中短期农业生产者贷款和对合作社的贷款。
提供等等。按照“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理，政策性金融机构在产权安排上归政府所有是其被政府控制并按政府意向行事的必要前提。不过也存在例外：美国金融市场十分发达，充分利用金融市场优势建立和运作政策性机构、间接实现政策目标是美国政策性金融的最大特点。在美国，政策性金融机构一般由政府出资建立，但逐步实现民间所有。这种名为政府实为合作性质的政策性金融机构为美国独创。
政策性金融机构的组织结构中体现了与政府所有的产权结构相适应，其宏观和主要决策权高度集中于政府和国会。主要表现在：第一，政府的社会经济发展战略和经济政策是政策性金融机构总体决策及其变化的依据；第二，根据不同的特定需要制定和修改不同的政策性金融机构立法，政策性金融机构的一切决策及行为，必须符合各自所适用的法律规定，不能为所欲为；第三，政府保持对政策性金融机构的主要负责人的任命权和人事安排权；第四，政策性金融机构的日常业务工作计划及工作方案，尤其是其资产负债规模、结构以及投融资项目的选择和方向等，均需通过政府或国会审批；第五，政府和国会对政策性金融机构经营活动进行监督和检查等。
（二）运营方式
发达国家政策性金融机构的业务特征主要体现在其不同于商业性金融机构的资金来源与运用的特殊规定性上，商业性金融机构原则上需要以市场法则和“三性”（流动性、盈利性、安全性）准则来自主安排其资产负债结构。相形之下，由其特殊职能所决定，政策性金融机构在自身业务即资金来源和运用方面呈现出较为鲜明的特点。
⒈资金来源。政策性金融机构资金来源的渠道存在很大差异，但概括起来，主要有以下几种。⑴政府供给资本金。因为政策性金融机构大多由政府创办，所以政府要向其提供全部或部分资本金。如日本的“两行九库”、美国进出口银行、德国复兴开发银行等。⑵借款。各国政策性金融机构主要从财政资金、中央银行资金、其他政府部门等借入资金。政策性金融机构还从储蓄机构，尤其是国家兴办的储蓄银行借入中长期资金，用以改善其资金结构，同时承担起长期资金供给者的职责。如法国国家信贷银行、土地信贷银行和农业信贷银行均从信托储蓄银行借入资金。⑶发行债券。在金融市场上通过发行债券筹措资金也是发达国家政策性金融机构的一个越来越重要的筹资方式。随着资产证券化趋势的发展，债券融资的比重也越来越高。一般来讲，金融市场越发达的国家，政策性金融机构通过发行债券所筹资金额占其资金来源的比例就越大。⑷吸收存款。政策性金融机构是否吸收存款，以及吸收存款的具体种类，不同的机构在不同的国家存在着较大的差异。发达国家大部分政策性金融机构不吸收任何形式的存款，以避免同其他金融机构竞争。但日本的“财政投融资”计划间接吸收存款。
不同国家的政策性金融机构在上述融资渠道的使用方面表现出不同的特征。作为自由市场经济的代表，美国强调经济活动依靠经济规律自发地运转，必要时
（四）其他类型的公共金融机构
发达国家政策性金融机构的类型还包括进出口类、经济开发类、基础产业类、主导产业类以及环境、国民福利类等。
二、发达国家政策性金融机构的组织与运营方式
由于历史习惯、经济发展程度、市场机制和金融体制构造方式不同，同时由于法律规章的诱导、约束或强制发达国家政策性金融机构在组织形式、资金来源、资金运用等方面存在很大的差异。
（一）组织结构
政策性金融机构作为政府的金融机构，其资本金一般由政府全额或部分提供。因此从产权结构上看，其所有权很大程度上集中在政府手中。如日本政府金融机构“二行九库”的资本金就由日本政府全额提供；美国进出口银行最初资本金１０亿美元同样也由联邦政府拨付；德国的复兴信贷银行，其资本金８０％由联邦政府
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利用间接手段来干预调节经济。所以其政策性机构作为独立的市场主体，按照相关法规和市场规则行事，其资金来源主要采用存款和资本市场融资，财政注资占比很小。与之形成鲜明对比的是日本，在较长时期内，日本“间接金融”占优势，“直接金融”相对不发达，政策性金融机构通过“财政投融资”计划获得资金，该计划是由大藏省资金运用部对邮政储蓄吸收的居民储蓄进行分配而形成。这种不直接吸收储蓄，而由其他储蓄机构吸收，再“转移”或“借贷”给其有偿使用的方式，能精简机构，避免业务交叉和竞争，同时又便于管理。
⒉资金运用。⑴贷款。贷款是各国政策性金融机构的主要业务活动，一般有直接贷款、间接贷款或直接间接贷款并举。直接贷款，即指政策性金融机构直接向放款对象贷款。大多数政策性金融机构均采用直接贷款方式，如日本开发银行、美国联邦土地银行等。间接贷款是指政策性金融机构不直接向放款对象贷款，而是通过其他机构转贷或委托贷款。相当一部分政策性金融机构仅从事间接贷款活动。如美国联邦中期信贷银行充当农业信贷的批发商，它把资金批发给４００多家生产信贷协会、农业信贷公司和商业银行，再由他们发放给贷款对象。直接、间接贷款并举，是指政策性金融机构同时以直接和间接两种方式发放贷款，如日本中小企业金融公库、农林渔业金融公库、国民金融公库等。⑵担保。担保业务是指政策性金融机构对其他金融机构发放的符合政策意图的贷款给予偿还保证。当借款人无力偿还贷款时，由政策性金融机构负责偿还全部或部分贷款。担保业务转移了贷款风险，有助于改善借款人的融资地位和条件，并刺鼓励和刺激商业性金融机构扩大贷款额度。中小企业类政策性金融机构多开展此业务，如日本中小企业金融公库和美国中小企业管理局。⑶投资。与贷款、担保相比，投资在政策性金融机构资金运用中处于次要地位。政策性金融机构中从事投资活动的主要是开发性金融机构。
（二）国家元首与政府首脑对主要官员的选择与任免机制
日本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命；在美国住房产业中ＧｉｎｎｉｅＭａｅ属于政府所有，其所有权力和责任属于住房和城市发展部部长，公司在部长的指导下经营，董事长具体人选由美国总统提名、国会批准。
（三）相关部门的协调、决策与制约机制
政策性银行金融机构的政策“天性”，注定了其与政府相关职能部门（如财政部、政府主管部门、央行等）有密切的业务联系，其中，财政部在政府的直接授权下发挥着重要的作用，主要体现在资本金的拨付与增补、财力约束和财务监督等方面。而政府有关部门作为相关行业领域经济与社会发展规划的制定者和组织管理者，可以为政策性银行融资规模的确定、融资项目的选择、项目支持的方式（如专项贷款等）贷款利率的确定、资金往来协调等业务活动提供指导、协调、制约和支持。如日本开发银行的贷款业务要受到通产省制定的产业政策、合理化计划和大藏省编制的预算的制约影响。
（四）国家审计机构的定期或不定期审计（稽核）机制
政策性金融机构作为一种政府行为和公有企业形式，也不可避免地会产生一些负面影响，因此接受国家审计管理部门的财务监督至关重要。日本政策性金融机构每年的投融资规模和财政投融资计划及计划的执行情况都需要接受独立的会计检查院的审计，大藏省每年还要编制决算提交国会。日本会计检查院在其提交的政策性金融决算审计报告中，除重点反映预算执行情况、揭露存在的问题外，还对某些支出的效率进行分析，必要时附上改进建议，以便政府和国会作出处理和改进。
【参考文献】
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（责任编辑：张雅光）
三、发达国家对政策性金融机构的监管
发达国家政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。总体说来，对政策性金融机构的监管主要有以下四个方面：
（一）最高立法当局的法律授权与制约机制
大多数国家的政策性金融机构都有专门立法，在由德、日两国最高立法机构分别通过的《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》的规范下，这两国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府指定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。
Ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｐｏｌｉｃｙｆｉｎａｎｃｅｉｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓ
ＣｕｉＺｅｎｇ－ｙｉｎｇ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｐｏｌｉｃｙｆｉｎａｎｃｅｈａｓｂｅｃｏｍｅａｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｐａｒｔｏｆｔｈｅｍｏｄｅｒｎｆｉｎａｎｃｉａｌｓｙｓｔｅｍ．Ｉｔｔａｒｇｅｔｓａｔｔｈｅｆｉｎａｎｃｉａｌｍａｒｋｅｔｉｍｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ，ｗｈｉｃｈｉｓｎｏｔａｎｅｘｃｌｕｓｉｏｎｏｆｍａｒｋｅｔｅｃｏｎｏｍｙ．Ｆｏｃｕｓｉｎｇｏｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｅｘａｍｉｎｅｓｏｐｅｒａｔｉｎｇｍａｎｎｅｒｓ，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓａｎｄｏｔｈｅｒｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｏｆｐｏｌｉｃｙｆｉｎａｎｃｅ，ｓｏａｓｔｏｐｒｏｖｉｄｅｓｏｍｅｒｅｆｅｒｅｎｃｅｆｏｒｔｈｅｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｐｏｌｉｃｙ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｆｉｎａｎｃｉａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｎＣｈｉｎａ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＦｉｎａｎｃｉａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ＰｏｌｉｃｙＦｉｎａｎｃｅ；ＤｅｖｅｌｏｐｅｄＣｏｕｎｔｒｙ
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摘要：政策性金融是为解决市场金融的不完善而发展起来的一种金融形式，现已成为金融体系中重要的组成部分。本文以发达国家为对象，分析政策性金融机构的种类、运营方式及监管原则，多角度考察政策性金融机构的发展经验，以期为我国政策性金融机构改革提出建议。关键词：金融发展；政策性金融机构；发达国家中图分类号：Ｆ８３１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００９）０２－００４４－０３收稿日期：２００８－１２－１２
作者简介：崔增英（１９８５—），男，辽宁大连人，南开大学国际经济贸易系在读研究生。
政策金融的产生与发展是市场缺陷、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。它把直接管理与间接管理、市场缺陷与政府干预巧妙结合起来，体现了财政性与金融性、宏观性与微观性、有偿性与无偿性的高度统一。
政策性金融机构一般是由政府出资组建的并且不以盈利为目的。它是在某些专业或开发性领域里利用特殊的融资手段，直接为贯彻、配合国家经济和社会政策，从事政策性金融活动的金融组织。政策金融机构作为一种制度安排，有存在的合理性和必要性。它应当存在于所有国家金融体系中，而不单单把它看作市场经济发展中的例外或补充。它不仅存在于发展中国家，在发达国家也发挥着极其重要的作用。
本文从介绍发达国家政策性金融体系出发，分析发达国家政策性金融机构的组织结构、运营模式、监管等方面的特点，从而为完善中国特色的政策性金融体系及其运作模式提供参考。
一、政策性金融机构的类型
发达国家的政策性金融机构形式多样、覆盖面广，并且已经成为其日益庞大的金融体系中不可或缺的组成部分。主要包括住房政策性金融机构、中小企业政策性金融机构、农业政策性金融机构和其他政策性金融机构。
（一）住房政策性金融机构
住房融资资金特点为周转慢、占用金额大、回收期限长且风险较大，不易从商业性金融机构获得融资。因此，迫切需要政府的直接与间接支持。同时，住房政策重点在于扶持低收入阶层，以避免引起社会矛盾，带来政治、经济社会的不稳定。许多发达国家如美国、加拿大、德国、日本等都设有住房政策性金融机构。实践证明，这些住房类政策性金融机构在实现“居者有其屋”的目标方面确实起到了重要的作用。
美国是设立住房政策性金融机构比较早的国家。３０年代的大危机使住房金融体系濒临崩溃，美国建立了一批政府或准政府金融机构用以稳定丰富繁荣住房金融市场。其中最具代表性的是美国联邦住房贷款银行体系，具体包括联邦住宅信贷银行，它是对联邦注册的商业性住房金融机构进行管理的机构；联邦住宅抵
押贷款公司，它是联邦住宅信贷银行的子公司，用以支持住宅抵押债券的二级市场买卖；政府全国抵押协会，它负责为住宅抵押债券二级市场融通资金。在上述体系中，联邦住宅信贷银行处于核心地位，负责对住房金融体系进行监督并向其提供资金支持，相当于住房金融领域的“中央银行”。联邦住房贷款银行共１２家，分布在１２个住房贷款银行区，该体系在稳定住房金融系统、促进住房抵押资金的流动性、保证住房抵押资金的供应和调节二级市场等方面发挥了重要作用，它使美国住房金融业不断发展完善，日益成为世界上最富有成效的住房金融体系。
德国的住房政策性金融体系是发达国家住房金融中另一面鲜明的旗帜。它不同于美国的住宅抵押贷款，而是采用了住宅储蓄体系与抵押贷款相结合的综合模式。德国的政策性住房金融机构主要由两部分构成，一是地方各邦政府参与或直接投资设立住房的政策性金融机构，其主要职能是对中低收人家庭建购房和私人投资建造低租金住房发放优惠利率贷款。事实表明，这些机构发放的优惠住房贷款有力地帮助了各邦中低收入家庭获得比合同住房储蓄贷款利率更为优惠的政策性贷款，从而进一步降低了贫穷家庭建购房融资的成本，较好地起到了基础性住房融资的保障功能。二是由全国３１家住房储蓄银行构成的合同住房储蓄贷款融资服务体系，国家通过联邦财政对住房储蓄者实行奖励制度。该体系在两次世界大战后住房的迅速重建中发挥了巨大的融资作用。
（二）中小企业政策性金融机构
在现代经济中，中小企业不仅是发展中国家而且还是发达国家中国民经济的重要组成部分，特别是在促进竞争、活跃经济、创造就业等方面举足轻重。但是由于多方面的原因，中小企业在竞争性金融市场中往往面临着天然的融资瓶颈与障碍，严重阻碍自身进一步的发展。为了解决这种“市场失灵”问题，许多发达国家的政府纷纷采取市场干预措施，如成立专门金融机构、拓展新的融资渠道或给予各种政策支持，从而在发挥市场机制基础作用的同时，形成了扶持中小企业发展的政策性金融体系。
日本是执行扶持中小企业政策最为典型的国家，
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同时又是中小企业政策性金融体系最为完善的国家。它的中小企业政策性金融体系更多强调了行政手段对市场机制的替代作用，政府对金融市场的干预更为直接。其主要表现就是政府通过集中财力设置一系列政策性金融机构，直接向中小企业融资。专门服务于中小企业的主要有以下三家：一是中小企业金融公库，旨在促进中小企业的成长和发展，对从民间金融机构难以筹措到的设备资金和壮大企业所需的长期流动资金提供信贷支持；二是国民生活金融公库，主要针对从银行等其他一般金融机构融通资金较为困难并且为人民群众提供必要服务（如生活卫生方面）的中小企业，主要向它们发放维护生产用的小额贷款、业务资金贷款等；三是商工组合中央金库，这是以中小企业协同组合及其他中小企业为融资对象的金融机构，贷款对象限于出资团体和金库成员，是一种部门性金融机构。它受到政府的特别关照，政府提供一部分资本金，认购其发行的部分债券。
（三）农业政策性金融机构
农业政策性金融机构的起源有其特殊的历史背景。只有社会经济发展到一定程度，国家在经济发展中的职能日益成熟，而农业发展的资金瓶颈制约经济发展比较明显以后，农业政策性金融机构的产生才变为现实。发达国家的农业政策性金融机构大都经过了近百年的发展历程，目前已形成相对稳定、完善和各具特色的体系。其中美国、日本等国的农业政策性金融机构在支持和保护农业中发挥着重要作用，他们功能比较健全，制度比较完善，并且具有代表性。
美国农业政策性金融体系主要由农场信贷系统、农业服务局等构成。由美国政府出资，于１９３３年以后形成的农场信贷系统，在近一个世纪的发展过程中经历了复杂的合并及重组。目前，该系统已形成了以农业信贷管理局为监管机构，农场信贷系统为核心，同时包括联邦农业信贷银行融资公司、农场信贷系统金融援助公司和联邦农业抵押公司等实体的一个完整的农场信贷体系。农场信贷系统主要为系统内的农场主提供贷款，其种类包括长期不动产贷款、中短期农业生产者贷款和对合作社的贷款。
提供等等。按照“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理，政策性金融机构在产权安排上归政府所有是其被政府控制并按政府意向行事的必要前提。不过也存在例外：美国金融市场十分发达，充分利用金融市场优势建立和运作政策性机构、间接实现政策目标是美国政策性金融的最大特点。在美国，政策性金融机构一般由政府出资建立，但逐步实现民间所有。这种名为政府实为合作性质的政策性金融机构为美国独创。
政策性金融机构的组织结构中体现了与政府所有的产权结构相适应，其宏观和主要决策权高度集中于政府和国会。主要表现在：第一，政府的社会经济发展战略和经济政策是政策性金融机构总体决策及其变化的依据；第二，根据不同的特定需要制定和修改不同的政策性金融机构立法，政策性金融机构的一切决策及行为，必须符合各自所适用的法律规定，不能为所欲为；第三，政府保持对政策性金融机构的主要负责人的任命权和人事安排权；第四，政策性金融机构的日常业务工作计划及工作方案，尤其是其资产负债规模、结构以及投融资项目的选择和方向等，均需通过政府或国会审批；第五，政府和国会对政策性金融机构经营活动进行监督和检查等。
（二）运营方式
发达国家政策性金融机构的业务特征主要体现在其不同于商业性金融机构的资金来源与运用的特殊规定性上，商业性金融机构原则上需要以市场法则和“三性”（流动性、盈利性、安全性）准则来自主安排其资产负债结构。相形之下，由其特殊职能所决定，政策性金融机构在自身业务即资金来源和运用方面呈现出较为鲜明的特点。
⒈资金来源。政策性金融机构资金来源的渠道存在很大差异，但概括起来，主要有以下几种。⑴政府供给资本金。因为政策性金融机构大多由政府创办，所以政府要向其提供全部或部分资本金。如日本的“两行九库”、美国进出口银行、德国复兴开发银行等。⑵借款。各国政策性金融机构主要从财政资金、中央银行资金、其他政府部门等借入资金。政策性金融机构还从储蓄机构，尤其是国家兴办的储蓄银行借入中长期资金，用以改善其资金结构，同时承担起长期资金供给者的职责。如法国国家信贷银行、土地信贷银行和农业信贷银行均从信托储蓄银行借入资金。⑶发行债券。在金融市场上通过发行债券筹措资金也是发达国家政策性金融机构的一个越来越重要的筹资方式。随着资产证券化趋势的发展，债券融资的比重也越来越高。一般来讲，金融市场越发达的国家，政策性金融机构通过发行债券所筹资金额占其资金来源的比例就越大。⑷吸收存款。政策性金融机构是否吸收存款，以及吸收存款的具体种类，不同的机构在不同的国家存在着较大的差异。发达国家大部分政策性金融机构不吸收任何形式的存款，以避免同其他金融机构竞争。但日本的“财政投融资”计划间接吸收存款。
不同国家的政策性金融机构在上述融资渠道的使用方面表现出不同的特征。作为自由市场经济的代表，美国强调经济活动依靠经济规律自发地运转，必要时
（四）其他类型的公共金融机构
发达国家政策性金融机构的类型还包括进出口类、经济开发类、基础产业类、主导产业类以及环境、国民福利类等。
二、发达国家政策性金融机构的组织与运营方式
由于历史习惯、经济发展程度、市场机制和金融体制构造方式不同，同时由于法律规章的诱导、约束或强制发达国家政策性金融机构在组织形式、资金来源、资金运用等方面存在很大的差异。
（一）组织结构
政策性金融机构作为政府的金融机构，其资本金一般由政府全额或部分提供。因此从产权结构上看，其所有权很大程度上集中在政府手中。如日本政府金融机构“二行九库”的资本金就由日本政府全额提供；美国进出口银行最初资本金１０亿美元同样也由联邦政府拨付；德国的复兴信贷银行，其资本金８０％由联邦政府
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公共经济
利用间接手段来干预调节经济。所以其政策性机构作为独立的市场主体，按照相关法规和市场规则行事，其资金来源主要采用存款和资本市场融资，财政注资占比很小。与之形成鲜明对比的是日本，在较长时期内，日本“间接金融”占优势，“直接金融”相对不发达，政策性金融机构通过“财政投融资”计划获得资金，该计划是由大藏省资金运用部对邮政储蓄吸收的居民储蓄进行分配而形成。这种不直接吸收储蓄，而由其他储蓄机构吸收，再“转移”或“借贷”给其有偿使用的方式，能精简机构，避免业务交叉和竞争，同时又便于管理。
⒉资金运用。⑴贷款。贷款是各国政策性金融机构的主要业务活动，一般有直接贷款、间接贷款或直接间接贷款并举。直接贷款，即指政策性金融机构直接向放款对象贷款。大多数政策性金融机构均采用直接贷款方式，如日本开发银行、美国联邦土地银行等。间接贷款是指政策性金融机构不直接向放款对象贷款，而是通过其他机构转贷或委托贷款。相当一部分政策性金融机构仅从事间接贷款活动。如美国联邦中期信贷银行充当农业信贷的批发商，它把资金批发给４００多家生产信贷协会、农业信贷公司和商业银行，再由他们发放给贷款对象。直接、间接贷款并举，是指政策性金融机构同时以直接和间接两种方式发放贷款，如日本中小企业金融公库、农林渔业金融公库、国民金融公库等。⑵担保。担保业务是指政策性金融机构对其他金融机构发放的符合政策意图的贷款给予偿还保证。当借款人无力偿还贷款时，由政策性金融机构负责偿还全部或部分贷款。担保业务转移了贷款风险，有助于改善借款人的融资地位和条件，并刺鼓励和刺激商业性金融机构扩大贷款额度。中小企业类政策性金融机构多开展此业务，如日本中小企业金融公库和美国中小企业管理局。⑶投资。与贷款、担保相比，投资在政策性金融机构资金运用中处于次要地位。政策性金融机构中从事投资活动的主要是开发性金融机构。
（二）国家元首与政府首脑对主要官员的选择与任免机制
日本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命；在美国住房产业中ＧｉｎｎｉｅＭａｅ属于政府所有，其所有权力和责任属于住房和城市发展部部长，公司在部长的指导下经营，董事长具体人选由美国总统提名、国会批准。
（三）相关部门的协调、决策与制约机制
政策性银行金融机构的政策“天性”，注定了其与政府相关职能部门（如财政部、政府主管部门、央行等）有密切的业务联系，其中，财政部在政府的直接授权下发挥着重要的作用，主要体现在资本金的拨付与增补、财力约束和财务监督等方面。而政府有关部门作为相关行业领域经济与社会发展规划的制定者和组织管理者，可以为政策性银行融资规模的确定、融资项目的选择、项目支持的方式（如专项贷款等）贷款利率的确定、资金往来协调等业务活动提供指导、协调、制约和支持。如日本开发银行的贷款业务要受到通产省制定的产业政策、合理化计划和大藏省编制的预算的制约影响。
（四）国家审计机构的定期或不定期审计（稽核）机制
政策性金融机构作为一种政府行为和公有企业形式，也不可避免地会产生一些负面影响，因此接受国家审计管理部门的财务监督至关重要。日本政策性金融机构每年的投融资规模和财政投融资计划及计划的执行情况都需要接受独立的会计检查院的审计，大藏省每年还要编制决算提交国会。日本会计检查院在其提交的政策性金融决算审计报告中，除重点反映预算执行情况、揭露存在的问题外，还对某些支出的效率进行分析，必要时附上改进建议，以便政府和国会作出处理和改进。
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（责任编辑：张雅光）
三、发达国家对政策性金融机构的监管
发达国家政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。总体说来，对政策性金融机构的监管主要有以下四个方面：
（一）最高立法当局的法律授权与制约机制
大多数国家的政策性金融机构都有专门立法，在由德、日两国最高立法机构分别通过的《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》的规范下，这两国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府指定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。
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