据统计,目前全国共有各级政府投融资平台3800多家,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为l万多亿元,到2009年末,迅速上升到6万亿元,其中绝大部分来自于银行贷款。这种大规模集中投放隐含了较多潜在风险。政府融资平台资本金缺位、多边贷款、过度授信、担保虚置等问题,对信贷金融体系的安全与稳定形成新的挑战。
风险特征 贷款担保流于形式
政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外,部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函,多数贷款采取由同样具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证。采用不动产抵押的政府融资平台贷款由于其资产(包括专用设备、土地产房等)专用性强,残值较低,其固定资产很难用于其他用途,因而变现能力较差。由政府相关部门出具还款承诺函的政府融资平台贷款,在防范贷款风险上也存在明显的缺陷。
根据我国《担保法》相关法条规定,政府部门出具的此类还款承诺函不具备担保效力,在法律上属无效担保,不具法律效力,因而也无法真正起到防范信贷风险的作用。由同样具备很强政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司提供第三方连带责任保证的政府融资平台贷款,由于此类提供贷款担保的公司本身就存在缺乏核心资产、资产负债率高、对外担保多等“天然缺陷”,因而由此类公司提供的第三方连带责任担保的担保能力较弱,无法真正起到贷款担保所应具有的“风险释缓”作用。
政策性风险问题突出
由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景,因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款。在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响;而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响,可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府取消供水工程费、改变供水区域,造成企业生产能力得不到发挥,产生政策性的经营亏损。又如一些收费项目尤其是道路交通项目,实际还贷期较长,随着管理政策、收费政策的调整,也面临着较大的政策性风险。2006年底,交通部发布《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》,明确要求各地暂停收费公路收费权转让,严格控制收费公路建设规模,东部地区新增新建的二级公路一律不准收费。鉴于商业银行公路交通贷款大多采取收费权质押担保方式,且大部分贷款借款人为省级以下政府融资平台的公路交通管理单位,国家关于公路收费管理的政策调整,对商业银行公路贷款安全产生较大影响。
借款主体还贷能力不足
一方面,由于各级政府还存在着“大干快上”、“唯GDP论”的施政理念,各种依靠大规模投资的“政绩工程”、“形象工程”更凸显了各级政府财政投资冲动跟财力不足的矛盾。另一方面,由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起不少用于非经营性、准经营性项目,这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益,有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息,第一还款来源严重不足,还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。
从商业银行把控贷款风险角度分析,由于存在比较严重的信息不对称,商业银行无法准确评估各级政府的真实财力,特别是无法准确掌握各级政府融资平台企业的贷款总量、对外担保情况等重要信息,这就严重影响了商业银行预测贷款风险、平衡贷款的风险与收益。因而,长期持续的政府信誉及政府的财力是影响商业银行政府融资平台信贷业务还贷的关键性因素。
风险防范严格按审批流程操作
充分重视政府背景贷款的特殊性,严格加强信贷审批与管理强化风险意识。严格按照商业银行信贷业务流程,对政府融资平台业务加强“贷前调查,贷中审查,贷后检查”,重点关注以下两个方面:一是政府融资平台的设立情况,包括资产、负债、应收账款、营业收入、利润情况、出资方式,注册资金来源是财政资金、土地划拨,或是股权等其他方式;二是政府融资平台的融资规模,包括银行贷款、发行债券、银政信合作,以及担保情况、资金使用方式等。因此,在项目评估时就做好详细分析,深入了解和掌握项目资本金来源的渠道和可靠性。
对股东的资金实力进行重点调查,发现股东资金实力不佳的项目,应该谨慎介入;在项目建设过程中,商业银行客户经理要每月收集项目公司的财务报表,从财务报表上判断项目公司资本金到位情况。对项目资本金到位不及时的,要严格督促项目公司及时到位;加强有项目贷款各家银行之间的沟通协作,防止因互相竞争而削弱了对项目资本金的监控和标准要求。同时尽可能以银团贷款的形式对项目进行整体营销,既有利于增强银行的整体营销能力,又有利于今后项目资本金的统一协调管理。
平衡贷款风险和收益
采取“有进有退,有保有压”策略,平衡政府融资平台信贷业务的风险和收益。从行业、区域、客户、产品四个维度提出“进、保、控、压、退”信贷结构调整策略,坚持“区别对待,有保有压”,优先满足有质量的、真实的信贷需求,重点支持可产生直接经济效益的项目,包括供水、供热、污水处理、公共交通、供电等基础设施,确保重点客户和项目的信贷投放;对不能产生直接经济效益、第一还款来源完全或主要依靠地方财政收入的项目应严格控制;严禁贷款资金用于楼堂馆所、形象工程建设。
同时,坚守商业银行信贷政策底线,严格审查财政收入自给率、融资平台负债水平;对存量政府融资平台贷款业务的借新还旧和展期,不应因压缩存量逾期贷款的需要而无原则地降低标准、放松审批尺度,而应该在盘活、压缩、改善、控险、合规的前提下,严格依照商业银行信贷政策相关规定进行决策,积极引导和促进存量政府融资平台贷款安全有序地退出。
把控贷款项目风险
从政府融资平台业务贷款担保分析,无论是采用抵质押、政府还款承诺函还是具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证,其担保效力均有很大的局限性,因而政府融资平台贷款业务的风险防控重点应从做好贷款担保转向把控贷款项目的风险上来。
首先,商业银行应要求风险融资平台公司落实项目建设资金,保证公司股东资金先于信贷资金到位、各出资方出具到资承诺函,并承诺一旦项目投资超预算,保证增资到位。
其次,对项目实行封闭式贷款管理。一是监督建设资金使用,要求政府融资平台公司在商业银行开立项目建设资金专户,监督项目管理资金的使用情况,用款须有必要的工程结算证明或设备与材料购置的相关凭证。二是监督项目工程进度情况及建设内容是否与项目计划一致。三是监督项目的收入及其使用。商业银行可要求政府融资平台公司在其开立还贷资金专户,并保证公司的收人及时进入还贷专户,并对其资金流实行有效监控,确保项目运营获得的现金流在扣除合理开支后优先用于归还商业银行贷款本息。
再次,要求政府融资平台公司股东就优先还款、贷款存续期间不撤资、不分红、不对外担保、不以公司的资产和权益向第三方提供抵、质押担保等事项作出承诺。
掌握平台公司财务信息
银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润,而降低现有的严格的贷款审查标准,也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性,充分参与到项目评审当中去,在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析,有效规避贷款风险。
同时,要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保,以确保对该账户项下的资金有优先受偿权;其次,要建立银行监管账户,确保贷款资金能做到“专款专用”,防止被挪作他用;还要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系,加强对地方经济发展的分析和预测,对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估,对贷款使用实行全程跟踪和严密监控,对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。
此外,央行、银监会的指引性文件,有利于规范地方政府投融资平台的运作,也有利于帮助中小企业解决投融资难题。因此,商业银行应该探索利用地方政府融资平台更好地开展中小企业的融资,这既符合当前的政策调控方向,也能满足商业银行自身利益的需求。
相关链接 我国地方政府融资平台简介 地方政府融资平台是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。主要表现形式为地方城市建设投资公司。 标准分类 按其承建项目特点和还贷来源，可划分为两类：一是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依靠自身经营收入或指定收入来源还本付息。二是非经营性政府投融资平台，主要承建项目为公益性和半公益性，本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还贷款本息。 从其功能总结归纳主要有四个方面：一是在市政基础设施建设领域，各级政府以国债或可支配财政收入注资成立政府平台企业，负责各级城建基础设施的投融资活动，政府主导特征明显，融资还款来源全部为财政收入。二是在土地开发领域，成立房地产综合开发公司，负责土地整理和一级开发，融资还款来源主要为招、拍、挂之后的土地出让收入。三是在科技园区、高新技术产业区或创业孵化器等领域，成立担保公司，为区域内的重点项目建设单位或中小企业提供融资担保服务，政府主要出借信用，以担保方式扶持目标项目和目标企业。四是特定项目的融资平台，以商业运作为主，还款来源主要是收费权、项目的综合经营收益等，不涉及财政资金。 运作方式 商业银行贷款 银行贷款在地方政府融资中的主要作用是通过支持城市基础设施建设来体现的。商业银行可向城市基础设施项目的投资者提供以下服务：1.贷款意向书，2.投标保函，3.履约保函，4.过桥贷款。 国内银团贷款 是由多家国内银行或金融机构采用同一贷款协议，向一家企业或一个项目提供一笔融资额度的贷款模式。当前已成为地方政府进行城市大型基础设施建设项目的融资模式。 BOT项目融资 随着经济的发展，发展中国家和发达国家对公共基础设施的需求越来越大，然而政府财政负担很重，为有效缓解这一矛盾，BOT融资模式受到广泛欢迎。BOT项目融资模式经过不断实践和发展，衍生出BOOT、BOO、BTO、BT、BOOST、FBOOT等多种变通形式。
据统计,目前全国共有各级政府投融资平台3800多家,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为l万多亿元,到2009年末,迅速上升到6万亿元,其中绝大部分来自于银行贷款。这种大规模集中投放隐含了较多潜在风险。政府融资平台资本金缺位、多边贷款、过度授信、担保虚置等问题,对信贷金融体系的安全与稳定形成新的挑战。
风险特征 贷款担保流于形式
政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外,部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函,多数贷款采取由同样具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证。采用不动产抵押的政府融资平台贷款由于其资产(包括专用设备、土地产房等)专用性强,残值较低,其固定资产很难用于其他用途,因而变现能力较差。由政府相关部门出具还款承诺函的政府融资平台贷款,在防范贷款风险上也存在明显的缺陷。
根据我国《担保法》相关法条规定,政府部门出具的此类还款承诺函不具备担保效力,在法律上属无效担保,不具法律效力,因而也无法真正起到防范信贷风险的作用。由同样具备很强政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司提供第三方连带责任保证的政府融资平台贷款,由于此类提供贷款担保的公司本身就存在缺乏核心资产、资产负债率高、对外担保多等“天然缺陷”,因而由此类公司提供的第三方连带责任担保的担保能力较弱,无法真正起到贷款担保所应具有的“风险释缓”作用。
政策性风险问题突出
由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景,因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款。在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响;而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响,可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府取消供水工程费、改变供水区域,造成企业生产能力得不到发挥,产生政策性的经营亏损。又如一些收费项目尤其是道路交通项目,实际还贷期较长,随着管理政策、收费政策的调整,也面临着较大的政策性风险。2006年底,交通部发布《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》,明确要求各地暂停收费公路收费权转让,严格控制收费公路建设规模,东部地区新增新建的二级公路一律不准收费。鉴于商业银行公路交通贷款大多采取收费权质押担保方式,且大部分贷款借款人为省级以下政府融资平台的公路交通管理单位,国家关于公路收费管理的政策调整,对商业银行公路贷款安全产生较大影响。
借款主体还贷能力不足
一方面,由于各级政府还存在着“大干快上”、“唯GDP论”的施政理念,各种依靠大规模投资的“政绩工程”、“形象工程”更凸显了各级政府财政投资冲动跟财力不足的矛盾。另一方面,由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起不少用于非经营性、准经营性项目,这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益,有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息,第一还款来源严重不足,还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。
从商业银行把控贷款风险角度分析,由于存在比较严重的信息不对称,商业银行无法准确评估各级政府的真实财力,特别是无法准确掌握各级政府融资平台企业的贷款总量、对外担保情况等重要信息,这就严重影响了商业银行预测贷款风险、平衡贷款的风险与收益。因而,长期持续的政府信誉及政府的财力是影响商业银行政府融资平台信贷业务还贷的关键性因素。
风险防范严格按审批流程操作
充分重视政府背景贷款的特殊性,严格加强信贷审批与管理强化风险意识。严格按照商业银行信贷业务流程,对政府融资平台业务加强“贷前调查,贷中审查,贷后检查”,重点关注以下两个方面:一是政府融资平台的设立情况,包括资产、负债、应收账款、营业收入、利润情况、出资方式,注册资金来源是财政资金、土地划拨,或是股权等其他方式;二是政府融资平台的融资规模,包括银行贷款、发行债券、银政信合作,以及担保情况、资金使用方式等。因此,在项目评估时就做好详细分析,深入了解和掌握项目资本金来源的渠道和可靠性。
对股东的资金实力进行重点调查,发现股东资金实力不佳的项目,应该谨慎介入;在项目建设过程中,商业银行客户经理要每月收集项目公司的财务报表,从财务报表上判断项目公司资本金到位情况。对项目资本金到位不及时的,要严格督促项目公司及时到位;加强有项目贷款各家银行之间的沟通协作,防止因互相竞争而削弱了对项目资本金的监控和标准要求。同时尽可能以银团贷款的形式对项目进行整体营销,既有利于增强银行的整体营销能力,又有利于今后项目资本金的统一协调管理。
平衡贷款风险和收益
采取“有进有退,有保有压”策略,平衡政府融资平台信贷业务的风险和收益。从行业、区域、客户、产品四个维度提出“进、保、控、压、退”信贷结构调整策略,坚持“区别对待,有保有压”,优先满足有质量的、真实的信贷需求,重点支持可产生直接经济效益的项目,包括供水、供热、污水处理、公共交通、供电等基础设施,确保重点客户和项目的信贷投放;对不能产生直接经济效益、第一还款来源完全或主要依靠地方财政收入的项目应严格控制;严禁贷款资金用于楼堂馆所、形象工程建设。
同时,坚守商业银行信贷政策底线,严格审查财政收入自给率、融资平台负债水平;对存量政府融资平台贷款业务的借新还旧和展期,不应因压缩存量逾期贷款的需要而无原则地降低标准、放松审批尺度,而应该在盘活、压缩、改善、控险、合规的前提下,严格依照商业银行信贷政策相关规定进行决策,积极引导和促进存量政府融资平台贷款安全有序地退出。
把控贷款项目风险
从政府融资平台业务贷款担保分析,无论是采用抵质押、政府还款承诺函还是具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证,其担保效力均有很大的局限性,因而政府融资平台贷款业务的风险防控重点应从做好贷款担保转向把控贷款项目的风险上来。
首先,商业银行应要求风险融资平台公司落实项目建设资金,保证公司股东资金先于信贷资金到位、各出资方出具到资承诺函,并承诺一旦项目投资超预算,保证增资到位。
其次,对项目实行封闭式贷款管理。一是监督建设资金使用,要求政府融资平台公司在商业银行开立项目建设资金专户,监督项目管理资金的使用情况,用款须有必要的工程结算证明或设备与材料购置的相关凭证。二是监督项目工程进度情况及建设内容是否与项目计划一致。三是监督项目的收入及其使用。商业银行可要求政府融资平台公司在其开立还贷资金专户,并保证公司的收人及时进入还贷专户,并对其资金流实行有效监控,确保项目运营获得的现金流在扣除合理开支后优先用于归还商业银行贷款本息。
再次,要求政府融资平台公司股东就优先还款、贷款存续期间不撤资、不分红、不对外担保、不以公司的资产和权益向第三方提供抵、质押担保等事项作出承诺。
掌握平台公司财务信息
银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润,而降低现有的严格的贷款审查标准,也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性,充分参与到项目评审当中去,在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析,有效规避贷款风险。
同时,要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保,以确保对该账户项下的资金有优先受偿权;其次,要建立银行监管账户,确保贷款资金能做到“专款专用”,防止被挪作他用;还要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系,加强对地方经济发展的分析和预测,对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估,对贷款使用实行全程跟踪和严密监控,对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。
此外,央行、银监会的指引性文件,有利于规范地方政府投融资平台的运作,也有利于帮助中小企业解决投融资难题。因此,商业银行应该探索利用地方政府融资平台更好地开展中小企业的融资,这既符合当前的政策调控方向,也能满足商业银行自身利益的需求。
相关链接 我国地方政府融资平台简介 地方政府融资平台是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。主要表现形式为地方城市建设投资公司。 标准分类 按其承建项目特点和还贷来源，可划分为两类：一是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依靠自身经营收入或指定收入来源还本付息。二是非经营性政府投融资平台，主要承建项目为公益性和半公益性，本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还贷款本息。 从其功能总结归纳主要有四个方面：一是在市政基础设施建设领域，各级政府以国债或可支配财政收入注资成立政府平台企业，负责各级城建基础设施的投融资活动，政府主导特征明显，融资还款来源全部为财政收入。二是在土地开发领域，成立房地产综合开发公司，负责土地整理和一级开发，融资还款来源主要为招、拍、挂之后的土地出让收入。三是在科技园区、高新技术产业区或创业孵化器等领域，成立担保公司，为区域内的重点项目建设单位或中小企业提供融资担保服务，政府主要出借信用，以担保方式扶持目标项目和目标企业。四是特定项目的融资平台，以商业运作为主，还款来源主要是收费权、项目的综合经营收益等，不涉及财政资金。 运作方式 商业银行贷款 银行贷款在地方政府融资中的主要作用是通过支持城市基础设施建设来体现的。商业银行可向城市基础设施项目的投资者提供以下服务：1.贷款意向书，2.投标保函，3.履约保函，4.过桥贷款。 国内银团贷款 是由多家国内银行或金融机构采用同一贷款协议，向一家企业或一个项目提供一笔融资额度的贷款模式。当前已成为地方政府进行城市大型基础设施建设项目的融资模式。 BOT项目融资 随着经济的发展，发展中国家和发达国家对公共基础设施的需求越来越大，然而政府财政负担很重，为有效缓解这一矛盾，BOT融资模式受到广泛欢迎。BOT项目融资模式经过不断实践和发展，衍生出BOOT、BOO、BTO、BT、BOOST、FBOOT等多种变通形式。