公共治理
试论我国基层公务员激励机制的构建
王 云
从最新的《中华人民共和公务员法》相关规定可以看出，基层公务员在职务晋升、工资福利、奖惩等方面还【摘要】
存在着诸多问题，不利于调动广大基层公务员的工作积极性，阻碍了国家行政目标的顺利实现。文章结合最新的《中华人民共和国公务员法》中激励机制的四个构成环节，提出了构建我国基层公务员激励机制的途径。基层公务员 激励机制 公务员法【关键词】
激励机制是我国公务员制度的重要组成部分，是指能够调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施，对于提高公务员的工作积极性以及提高政府工作效率、规范公务员的公权力、维护公务员队伍的稳定性等具有重要的意义。
管理环节作为主线，包括从公务员的招录、培训、职务升降、工资福利、奖惩到公务员的辞职、辞退、退休等环节，主要包括入口环节、出口环节和中间的管理环节。在此我们可以看出，在对公务员的管理中主要有分类机制、开发机制、新陈代谢机制、监督制约机制和竞争激励机制。其中属于激励机制的主要有公务员的考核、职务升降、奖惩和公务员的工资福利。下面就结合这几个环节谈谈公务员激励机制中存在的主要问题。
绩效考核体系不健全。绩效考核是公务员奖惩的基础，也
基层公务员的界定。根据最新的《中华人民共和国公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在此明确了公务员的范围，限制了公务员的职能标准、编制标准和工资标准，在新的公务员法的规定下，我国公务员的范围不仅仅局限于行政部门，而是向政党、政协、公、检、法部门和民主党派扩展。
目前我国政府和学术界没有统一界定基层公务员的含义，按照行政职务高低，我们将基层公务员界定为公务员队伍中科长以下，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。基层公务员是国家行政活动的主体，国家大部分行政职能都是由基层公务员来承担的，所以建立有效的面向基层公务员的激励机制具有重要意义。
激励机制的含义。激励机制是指能调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施。从管理学角度来讲，激励是指激发人的动机，使人充分发挥内在动力，朝着所期望的目标采取行动的过程。西方管理学界有着丰富的激励理论，如马斯洛的需求层次理论、赫兹伯格的双因素理论、麦克雷格的XY理论、麦克莱兰的成就需求理论等。这些理论对于我国公务员激励机制的建立具有重要的理论价值。
是公务员职务晋升的主要依据。根据最新《中华人民共和国公务员法》，我国对公务员考核的内容主要是德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。但在实际应用过程中却存在着诸多问题。首先，考核标准过于笼统，缺乏可操作性，并且考核中往往依赖于个人的理解和感觉，这在某种程度上增加了考核的主观性和随意性，削弱了考核的客观性和公正性。其次，虽然都是公务员，但因所在部门、职务、岗位不同，工作性质和工作责任不同，考核的具体内容和指标也应该有所不同，而现在如果都笼统地采用德、能、勤、绩、廉不加区分的话，必然造成结果失真，难以真正有效成为公务员法规定的作为公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。再次，考核走过场，往往流于形式。最后，考核的结果根据个人实际需要确定优秀合格等级，考核等次偏少，难以起到应有的激励作用。现行做法没有明确规定“不称职”和“基本称职”等次的比例。实际考核中，由于种种原因，真正被确定为“不称职”和“基本称职”是极少数人，被确定为“优秀”的人数又有比例限制，因此，绝大多数人都集中在“称职”这一等次上，出现了扎堆现象。
职务晋升机制不完善。职务晋升机制不完善突出表现在职务晋升空间狭窄。目前我国公务员职务分类只包括领导职务和非领导职务。但是一个部门的领导职务往往是有限的，再加上“论资排辈”的问题以及我国根据与领导关系的亲疏或者领
我国最新的《中华人民共和国公务员法》把公务员的各个
导者的好恶来作为职务升降的标准的现象也比较普遍。这使
基层公务员及激励机制的含义
我国基层公务员激励机制存在的问题
得大部分的年轻人无法展现自己的才华，晋升无望，基层大部分公务员往往在科员的岗位上退休。
薪酬制度不合理。我国公务员薪酬主要是由工资、福利和津贴等组成。其中工资是主要部分，工资主要是由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资组成。其中职务工资的比重较大，而基础工资和工龄工资的比重较少。其中基础工资起薪太低，而工龄工资也不能反映因年功的增加对公务员工资的影响，这就造成了大部分公务员都想往官位上走，这也是腐败形成的一部分原因。此外，我国公务员津贴福利还存在着地区之间、部门之间不平衡以及各部门发放的随意性等问题。
奖励制度不科学。奖励是指行政机关在行政管理活动中，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的公务员的一种激励方式，是晋升、薪酬之外的奖励。在我国既有物质奖励又有精神奖励。在奖励方面，物质奖励方式单一，物质奖励主要是由公务员的工资构成，如前所述，工资不能很好地反应公务员工作业绩与实际才能。精神奖励流于形式，简单地说是脱离实际，在经济利益得不到保证的前提下，精神激励失去作用。惩戒是指对公务员违法违纪行为给予的行政制裁。如果奖励是正激励那么惩戒就是负激励。从实际情况看，对公务员的监督时紧时松，尤其对公务员理论和业务能力的管理较弱，个别单位对违反制度的行为姑息迁就，导致惩戒力度相对薄弱。
环节，切实杜绝走过场。最后，把考核结果同职务晋升、奖惩有机联系起来，并加强对考核的监督。如建立考核举报和考核结果反馈制度等，对考核工作及时跟踪反馈。
扩宽晋升渠道，增加职级空间。虽然《中华人民共和国公务员法》规定公务员级别为十五级，但对于广大科级公务员只有六个级别。而我国92%的公务员都在科级以下，职务晋升难度极大。所以应增加公务员同一职务的级别层次，扩大晋级空间，并使级别向基层倾斜。其次，破除逐级晋升的原则，实行竞争上岗制度，“不拘一格降人才”，使有突出贡献，有突出才能的公务员能通过公平竞争的渠道成为晋升对象。对同样情况的人员晋升标准应相同，可以大力推广考试的方法来确定最后人选。
建立科学、合理的薪酬制度。公务员薪酬不仅是满足公务员基本生活的主要手段，也是激发公务员上进心和进取心的最直接途径。因此，建立科学、合理的薪酬制度十分紧迫。首先，要优化薪酬结构。公务员的薪酬由工资、福利、津贴等部分组成，工资部分应加大基础工资和工龄工资的比例。津贴是工资的重要部分，应起到弥补各地区经济、生活水平差异的作用。此外，应注意内外平衡，缩小地区之间、部门之间的差距，以及与企业相当人员的工资水平的大体平衡。最重要的是，应将公务员薪酬纳入法制化轨道，减少除工资之外其他津贴和福利发放的随意性，增强公务员薪酬的规范性。
切实发挥奖惩制度的现实作用。首先，公务员的奖励制度应以科学的理论为支撑，但我国的奖励制度大多凭经验，所以应在科学理论基础之上，建立奖励制度。其次，应使奖励内容明确化，即奖什么、怎么奖都应有明确的规定。目前我国对奖励标准的界定模糊，也不能具体到个人，容易挫伤广大公务员的积极性，产生不公平感。最后，丰富奖励项目，使奖励方式多元化。奖励不应只过多强调公务员在品德方面的优异性，还要结合公务员的考绩和工作表现等各个方面；另外，考核方法应该灵活多样，针对公务员个体差异及不同奖励内容，采用不同的奖励方法。在惩戒方面，强化风险机制，培养公务员的职业危机意识，对基层公务员中存在的推诿扯皮、人浮于事等现象要加大惩戒力度。
总之，广大基层公务员在整个行政系统中居于重要的地位，而一套有效的激励机制，是留住人才、激发人才积极性的根本保证。经过十余年的努力，我国公务员法制建设取得了长足进步，但是从实际情况看，还不能满足现实需求，有许多不足之处。我们应从公务员激励机制入手，在不断提高公务员工作积极性的同时，
（作者单位: 河北大学政法学院）
责编/王坤娜
我国基层公务员激励机制构建的途径
借鉴西方激励理论并结合我国基层公务员的实际，我认为应从以下几方面构建我国基层公务员的激励体系。
塑造“以人文本”的激励理念。根据西方激励理论，人的需求是多层次、多方面并在不断变化的，所以应该针对公务员不同层次的需要采取人性化的激励措施。在满足公务员基本经济需求的同时，满足公务员的精神需要、职业需要和成就需要。同时，应将政府的公共目标和公务员个人目标结合起来，内化为公务员自身职业发展的阶梯和目标。再次，在整个行政系统中应着力培养竞争参与的行政文化。在行政系统内部应加强沟通，鼓励公务员发表意见，扩大公务员参与决策的广度，最大限度地激发公务员的潜能。最后，还要加强公务员的职业道德建设，使他们树立公务服务的意识，增强自身的责任感。
完善绩效考核体系。首先，建立量化指标考核体系。改变重印象、缺乏定量分析的做法，确立数量性、确定性的绩效考核体系，并可通过现代技术对德、能、勤、绩、廉的量化指标进行分析测量，弥补定性考核有失全面、客观的不足。其次，丰富考核形式，改变过去单一的考核方式。实行全方位、多层次的考核。如增加民主投票、群众考核等形式。再次，严格考核程序。认真履行填表、撰写述职报告、民主评议、考核结果反馈等
2013/02/中 总第394期
41
公共治理
试论我国基层公务员激励机制的构建
王 云
从最新的《中华人民共和公务员法》相关规定可以看出，基层公务员在职务晋升、工资福利、奖惩等方面还【摘要】
存在着诸多问题，不利于调动广大基层公务员的工作积极性，阻碍了国家行政目标的顺利实现。文章结合最新的《中华人民共和国公务员法》中激励机制的四个构成环节，提出了构建我国基层公务员激励机制的途径。基层公务员 激励机制 公务员法【关键词】
激励机制是我国公务员制度的重要组成部分，是指能够调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施，对于提高公务员的工作积极性以及提高政府工作效率、规范公务员的公权力、维护公务员队伍的稳定性等具有重要的意义。
管理环节作为主线，包括从公务员的招录、培训、职务升降、工资福利、奖惩到公务员的辞职、辞退、退休等环节，主要包括入口环节、出口环节和中间的管理环节。在此我们可以看出，在对公务员的管理中主要有分类机制、开发机制、新陈代谢机制、监督制约机制和竞争激励机制。其中属于激励机制的主要有公务员的考核、职务升降、奖惩和公务员的工资福利。下面就结合这几个环节谈谈公务员激励机制中存在的主要问题。
绩效考核体系不健全。绩效考核是公务员奖惩的基础，也
基层公务员的界定。根据最新的《中华人民共和国公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在此明确了公务员的范围，限制了公务员的职能标准、编制标准和工资标准，在新的公务员法的规定下，我国公务员的范围不仅仅局限于行政部门，而是向政党、政协、公、检、法部门和民主党派扩展。
目前我国政府和学术界没有统一界定基层公务员的含义，按照行政职务高低，我们将基层公务员界定为公务员队伍中科长以下，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。基层公务员是国家行政活动的主体，国家大部分行政职能都是由基层公务员来承担的，所以建立有效的面向基层公务员的激励机制具有重要意义。
激励机制的含义。激励机制是指能调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施。从管理学角度来讲，激励是指激发人的动机，使人充分发挥内在动力，朝着所期望的目标采取行动的过程。西方管理学界有着丰富的激励理论，如马斯洛的需求层次理论、赫兹伯格的双因素理论、麦克雷格的XY理论、麦克莱兰的成就需求理论等。这些理论对于我国公务员激励机制的建立具有重要的理论价值。
是公务员职务晋升的主要依据。根据最新《中华人民共和国公务员法》，我国对公务员考核的内容主要是德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。但在实际应用过程中却存在着诸多问题。首先，考核标准过于笼统，缺乏可操作性，并且考核中往往依赖于个人的理解和感觉，这在某种程度上增加了考核的主观性和随意性，削弱了考核的客观性和公正性。其次，虽然都是公务员，但因所在部门、职务、岗位不同，工作性质和工作责任不同，考核的具体内容和指标也应该有所不同，而现在如果都笼统地采用德、能、勤、绩、廉不加区分的话，必然造成结果失真，难以真正有效成为公务员法规定的作为公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。再次，考核走过场，往往流于形式。最后，考核的结果根据个人实际需要确定优秀合格等级，考核等次偏少，难以起到应有的激励作用。现行做法没有明确规定“不称职”和“基本称职”等次的比例。实际考核中，由于种种原因，真正被确定为“不称职”和“基本称职”是极少数人，被确定为“优秀”的人数又有比例限制，因此，绝大多数人都集中在“称职”这一等次上，出现了扎堆现象。
职务晋升机制不完善。职务晋升机制不完善突出表现在职务晋升空间狭窄。目前我国公务员职务分类只包括领导职务和非领导职务。但是一个部门的领导职务往往是有限的，再加上“论资排辈”的问题以及我国根据与领导关系的亲疏或者领
我国最新的《中华人民共和国公务员法》把公务员的各个
导者的好恶来作为职务升降的标准的现象也比较普遍。这使
基层公务员及激励机制的含义
我国基层公务员激励机制存在的问题
得大部分的年轻人无法展现自己的才华，晋升无望，基层大部分公务员往往在科员的岗位上退休。
薪酬制度不合理。我国公务员薪酬主要是由工资、福利和津贴等组成。其中工资是主要部分，工资主要是由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资组成。其中职务工资的比重较大，而基础工资和工龄工资的比重较少。其中基础工资起薪太低，而工龄工资也不能反映因年功的增加对公务员工资的影响，这就造成了大部分公务员都想往官位上走，这也是腐败形成的一部分原因。此外，我国公务员津贴福利还存在着地区之间、部门之间不平衡以及各部门发放的随意性等问题。
奖励制度不科学。奖励是指行政机关在行政管理活动中，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的公务员的一种激励方式，是晋升、薪酬之外的奖励。在我国既有物质奖励又有精神奖励。在奖励方面，物质奖励方式单一，物质奖励主要是由公务员的工资构成，如前所述，工资不能很好地反应公务员工作业绩与实际才能。精神奖励流于形式，简单地说是脱离实际，在经济利益得不到保证的前提下，精神激励失去作用。惩戒是指对公务员违法违纪行为给予的行政制裁。如果奖励是正激励那么惩戒就是负激励。从实际情况看，对公务员的监督时紧时松，尤其对公务员理论和业务能力的管理较弱，个别单位对违反制度的行为姑息迁就，导致惩戒力度相对薄弱。
环节，切实杜绝走过场。最后，把考核结果同职务晋升、奖惩有机联系起来，并加强对考核的监督。如建立考核举报和考核结果反馈制度等，对考核工作及时跟踪反馈。
扩宽晋升渠道，增加职级空间。虽然《中华人民共和国公务员法》规定公务员级别为十五级，但对于广大科级公务员只有六个级别。而我国92%的公务员都在科级以下，职务晋升难度极大。所以应增加公务员同一职务的级别层次，扩大晋级空间，并使级别向基层倾斜。其次，破除逐级晋升的原则，实行竞争上岗制度，“不拘一格降人才”，使有突出贡献，有突出才能的公务员能通过公平竞争的渠道成为晋升对象。对同样情况的人员晋升标准应相同，可以大力推广考试的方法来确定最后人选。
建立科学、合理的薪酬制度。公务员薪酬不仅是满足公务员基本生活的主要手段，也是激发公务员上进心和进取心的最直接途径。因此，建立科学、合理的薪酬制度十分紧迫。首先，要优化薪酬结构。公务员的薪酬由工资、福利、津贴等部分组成，工资部分应加大基础工资和工龄工资的比例。津贴是工资的重要部分，应起到弥补各地区经济、生活水平差异的作用。此外，应注意内外平衡，缩小地区之间、部门之间的差距，以及与企业相当人员的工资水平的大体平衡。最重要的是，应将公务员薪酬纳入法制化轨道，减少除工资之外其他津贴和福利发放的随意性，增强公务员薪酬的规范性。
切实发挥奖惩制度的现实作用。首先，公务员的奖励制度应以科学的理论为支撑，但我国的奖励制度大多凭经验，所以应在科学理论基础之上，建立奖励制度。其次，应使奖励内容明确化，即奖什么、怎么奖都应有明确的规定。目前我国对奖励标准的界定模糊，也不能具体到个人，容易挫伤广大公务员的积极性，产生不公平感。最后，丰富奖励项目，使奖励方式多元化。奖励不应只过多强调公务员在品德方面的优异性，还要结合公务员的考绩和工作表现等各个方面；另外，考核方法应该灵活多样，针对公务员个体差异及不同奖励内容，采用不同的奖励方法。在惩戒方面，强化风险机制，培养公务员的职业危机意识，对基层公务员中存在的推诿扯皮、人浮于事等现象要加大惩戒力度。
总之，广大基层公务员在整个行政系统中居于重要的地位，而一套有效的激励机制，是留住人才、激发人才积极性的根本保证。经过十余年的努力，我国公务员法制建设取得了长足进步，但是从实际情况看，还不能满足现实需求，有许多不足之处。我们应从公务员激励机制入手，在不断提高公务员工作积极性的同时，
（作者单位: 河北大学政法学院）
责编/王坤娜
我国基层公务员激励机制构建的途径
借鉴西方激励理论并结合我国基层公务员的实际，我认为应从以下几方面构建我国基层公务员的激励体系。
塑造“以人文本”的激励理念。根据西方激励理论，人的需求是多层次、多方面并在不断变化的，所以应该针对公务员不同层次的需要采取人性化的激励措施。在满足公务员基本经济需求的同时，满足公务员的精神需要、职业需要和成就需要。同时，应将政府的公共目标和公务员个人目标结合起来，内化为公务员自身职业发展的阶梯和目标。再次，在整个行政系统中应着力培养竞争参与的行政文化。在行政系统内部应加强沟通，鼓励公务员发表意见，扩大公务员参与决策的广度，最大限度地激发公务员的潜能。最后，还要加强公务员的职业道德建设，使他们树立公务服务的意识，增强自身的责任感。
完善绩效考核体系。首先，建立量化指标考核体系。改变重印象、缺乏定量分析的做法，确立数量性、确定性的绩效考核体系，并可通过现代技术对德、能、勤、绩、廉的量化指标进行分析测量，弥补定性考核有失全面、客观的不足。其次，丰富考核形式，改变过去单一的考核方式。实行全方位、多层次的考核。如增加民主投票、群众考核等形式。再次，严格考核程序。认真履行填表、撰写述职报告、民主评议、考核结果反馈等
2013/02/中 总第394期
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