最近,我们先后到都安、金城江、南丹、南宁等十个市、县(区)对预防国有资产流失犯罪工作开展专题调研。调查的主题是如何建立有效的预防国有资产流失犯罪工作机制,以及预防工作开展的情况和遇到的问题。所到之处,主要召开座谈为主,辅以听取部分厂矿、企业工作汇报等形式,广泛深入当地工会、纪检、经贸、城建等部门了解。通过调查。我们发现,当前,国有资产流失犯罪的趋势和检察机关打击和预防工作的问题,应当引起足够的重视。 一、当前国有资产流失犯罪的现状 (一)国有企业经营管理者与其他企业(有时该企业甚至是虚假注册的空壳公司)相互勾结。通过搞所谓的合作,成立新公司(企业),实际出资的只有国有企业或者是大部分是国有企业,对方虚假出资并占有控股地位,实际操纵新成立的公司(企业),从而使国有资产处于任人宰割的境地。甚至合作后的公司还有可能反过来通过资产重组、兼并等手段控股或吞并母公司。同时,内外勾结,故意制造投资失误假象或到期故意不回收投资及利润,长期挂账,制造呆账、烂账,或者在国有企业股份制改造及国有资产转让过程中,将其作为不良资产从国有资产中剥离出去,事后较长时间对该国有资产进行侵吞、瓜分。 (二)在国有资产产权转让、出售或折价作为投资时,故意低估国有资价值,不计或少计国家资本金,而掌管国有资产人员收受贿赂或者在对方公司拥有相关权益(如本人或者亲友占有股份等)。表现较为突出的是在国有无形资产的转让、折价作股及国有土地使用权、房产、生产设备等固定资产的转让、出售或折价作股环节上。大肆挪用公款,借鸡生蛋。通常做法是先通过虚假注资或借资注册等手段注册一个自己的(更多的情形是利用亲友名义设立的)公司,然后以搞所谓的合作方式或转让合作项目的方式,将国有公司的资金转入自己的公司,使自己的公司运作起来,利用职权,并釜底抽薪,将国有企业主要经营业务转移到自己的公司来,使国有企业陷入困境,濒临破产。 (三)故意混淆单位收益分配界限,擅自将公司利润及其他公司收益作为奖励或提成公开予以私分。使国有资产体外循环,处于高风险状态,而资产收益和增值部分及相关利益却落入个人腰包。当前国有资产流失犯罪还有的情形,如滥用职权,腐化堕落,慷国家之慨,损害国家利益,满足私欲;还有的犯罪分子为使自己在违法犯罪后开脱罪责,寻求保护伞,对政府部门领导甚至司法机关工作人员进行所谓的公关活动,商官勾结,以开展业务需要为由,除了自己挥霍之外,还用公款大肆请吃请喝请玩、送礼或提供其他相关服务和利益。他们互相勾结,互通有无,互谋私利;还有一种重要的国有资产流失犯罪的情形就是玩忽职守犯罪,在经济活动中不对对方的资信进行调查或签订合同条款过于粗糙不严谨,失职被骗,造成国有资产的巨大流失。 二、造成国有资产流失犯罪的原因 造成国有资产流失犯罪的原因除犯罪者本人主观上贪婪恶性之外,还有三个原因。 (一)对国有资产犯罪司法机关打击不力。国有资产流失犯罪大部分是国家工作人员的职务犯罪,因而检察机关是查办国有资产流失犯罪的重要机关。由于种种原因,检察机关查办案件成效不明显,打击犯罪不力。 (二)社会力量发动不够。党的反腐倡廉决策和政策深得民心,得到广大干部群众的拥护,各级纪检、监察、司法机关都是查处腐败案件的重要力量。但是还有很多群众不了解检察机关的职能,社会各层面的力量还是没有广泛发动起来,有很多情形是人人喊打但不见于行动。有的部门发现了案件但不移交检察机关查办,内部处理了事,以罚代刑。有些群众还是敢怒不敢言,心存疑虑,还有的部门或个别人员在检察机关办案过程中不是积极配合,而是阻挠、刁难、责备等情形时有发生。这些都不同程度地影响了查办案件的力度。 (三)国有资产经营管理上存在漏洞。一是责权利不清,国有资产经营管理人员的职责权限没有明确划分。对公司或企业的重大投资事项和公司的日常经营管理没有严格区分,国有资产的所有者和上级主管部门对企业动向及公司的重大经营事项、重大决策不知情。对国有资产经营管理者经营好坏也没有明确的标准和可操作性的奖惩办法,在市场经济的冲击下,极容易导致其心理失衡而犯罪。二是监督机制不够完善或软弱无力。由于国有资产所有者和国有资产经营管理者严重脱节,没有对国有资产经营管理者进行有效的监督制约,有的企业在任命或聘任经理以后,放任不管,企业的经理们在本企业内几乎可以包揽一切。企业经理可以安排或任用自副经理、部门经理到公司财务人员几乎所有重要岗位,公司企业的一整套经营班子都由其控制,经营决策甚至重大投资事项都可以决定,国有资产所有者或上级主管部门对其经营决策和财务约束都成为空谈,跟随而来的就是对国有资产的犯罪。三是国有企业股份制改造准备工作不足,认识不到位,相关的措施、机制没有建立健全,使握有企业经营管理实权的经理们有机可乘。三、检察机关的司法主要对策措施 针对当前各种国有资产流失犯罪情形和造成这些情形的原因,检察机关必须通过改革来改变和扭转这种形势,并制定一些切实有效的有针对性的措施,动员包括检察机关在内的全社会的力量,确保国有资产安全有效地运行。 (一)加强纪律教育,扩大对外宣传。要加强纪律教育,强化对干部的监督制约,严厉打击司法腐败,建立廉政监督机制和案件回访制度,把腐败分子、害群之马清除出检察队伍。要推行说情、送礼登记制度,并适当曝光,消除干扰办案的各种因素。要多渠道、宽领域、多层面地进行宣传,发动全社会的力量参与到与国有资产流失犯罪作斗争的运动中来。让全社会和人民群众进一步了解检察机关及其职能,建立举报奖励制度,以获取更多的犯罪线索和案源。 (二)加强队伍建设,提高办案能力。要加强队伍建设,在尽可能短的时间内普遍提高干部队伍素质,提高办案能力。要提高办案技能,让办案人员熟知上述国有资产流失犯罪的基本手法,有针对性地大规模开展练兵运动。使那些知识面广、能力强、综合素质高的年轻干部多参与,多得到锻炼,成长为办案骨干。 ( 三)建立健全措施,提高预防效果。当前,沉重打击犯罪只是起到特殊预防的作用。但是光靠打击无济于事,最根本的是建立使那些国有资产经营管理者们不去犯罪、不想犯罪、不能犯罪的预防职务犯罪机制,这是要发挥一般预防的职能作用。要大力宣传国有企业股份制改造的准备工作必须做足,机制健全、措施得力,使国有资产流失犯罪降到尽可能低的限度。 (四)改变办案观念,提高思想认识。根据其职务职责和被侵犯客体结合起来确定是否符合犯罪主体、犯罪客体特证,只要是行使国有企业或国有控股企业的管理职能、并侵犯了公有财产的各项权益(包括所有权、使用权、收益、处分权等),都是符合检察机关管辖的职务犯罪,否则对打击犯罪不利。因此需要在检察机关对办案观念进行系统的更新,提高办案人员的思想认识。 (五)加强司法解释,改革用人机制。编制一些查办国有资产流失犯罪案件的典型案例,宣传介绍包括国有资产流失犯罪的方式、方法和手段,使各级检察机关在查办相关案件时能有一个借鉴和参照作用,打有准备之仗。协调各方面关系,采取联合发文的形式,为下级检察机关查办案件扫除一些障碍,争取得到如税务、工商、海关、证券、财政、银行等与检察机关查办案件联系最紧密又有实权的部门的支持与配合,才能做好当前国有资产流失犯罪 的查办和预防工作。
最近,我们先后到都安、金城江、南丹、南宁等十个市、县(区)对预防国有资产流失犯罪工作开展专题调研。调查的主题是如何建立有效的预防国有资产流失犯罪工作机制,以及预防工作开展的情况和遇到的问题。所到之处,主要召开座谈为主,辅以听取部分厂矿、企业工作汇报等形式,广泛深入当地工会、纪检、经贸、城建等部门了解。通过调查。我们发现,当前,国有资产流失犯罪的趋势和检察机关打击和预防工作的问题,应当引起足够的重视。 一、当前国有资产流失犯罪的现状 (一)国有企业经营管理者与其他企业(有时该企业甚至是虚假注册的空壳公司)相互勾结。通过搞所谓的合作,成立新公司(企业),实际出资的只有国有企业或者是大部分是国有企业,对方虚假出资并占有控股地位,实际操纵新成立的公司(企业),从而使国有资产处于任人宰割的境地。甚至合作后的公司还有可能反过来通过资产重组、兼并等手段控股或吞并母公司。同时,内外勾结,故意制造投资失误假象或到期故意不回收投资及利润,长期挂账,制造呆账、烂账,或者在国有企业股份制改造及国有资产转让过程中,将其作为不良资产从国有资产中剥离出去,事后较长时间对该国有资产进行侵吞、瓜分。 (二)在国有资产产权转让、出售或折价作为投资时,故意低估国有资价值,不计或少计国家资本金,而掌管国有资产人员收受贿赂或者在对方公司拥有相关权益(如本人或者亲友占有股份等)。表现较为突出的是在国有无形资产的转让、折价作股及国有土地使用权、房产、生产设备等固定资产的转让、出售或折价作股环节上。大肆挪用公款,借鸡生蛋。通常做法是先通过虚假注资或借资注册等手段注册一个自己的(更多的情形是利用亲友名义设立的)公司,然后以搞所谓的合作方式或转让合作项目的方式,将国有公司的资金转入自己的公司,使自己的公司运作起来,利用职权,并釜底抽薪,将国有企业主要经营业务转移到自己的公司来,使国有企业陷入困境,濒临破产。 (三)故意混淆单位收益分配界限,擅自将公司利润及其他公司收益作为奖励或提成公开予以私分。使国有资产体外循环,处于高风险状态,而资产收益和增值部分及相关利益却落入个人腰包。当前国有资产流失犯罪还有的情形,如滥用职权,腐化堕落,慷国家之慨,损害国家利益,满足私欲;还有的犯罪分子为使自己在违法犯罪后开脱罪责,寻求保护伞,对政府部门领导甚至司法机关工作人员进行所谓的公关活动,商官勾结,以开展业务需要为由,除了自己挥霍之外,还用公款大肆请吃请喝请玩、送礼或提供其他相关服务和利益。他们互相勾结,互通有无,互谋私利;还有一种重要的国有资产流失犯罪的情形就是玩忽职守犯罪,在经济活动中不对对方的资信进行调查或签订合同条款过于粗糙不严谨,失职被骗,造成国有资产的巨大流失。 二、造成国有资产流失犯罪的原因 造成国有资产流失犯罪的原因除犯罪者本人主观上贪婪恶性之外,还有三个原因。 (一)对国有资产犯罪司法机关打击不力。国有资产流失犯罪大部分是国家工作人员的职务犯罪,因而检察机关是查办国有资产流失犯罪的重要机关。由于种种原因,检察机关查办案件成效不明显,打击犯罪不力。 (二)社会力量发动不够。党的反腐倡廉决策和政策深得民心,得到广大干部群众的拥护,各级纪检、监察、司法机关都是查处腐败案件的重要力量。但是还有很多群众不了解检察机关的职能,社会各层面的力量还是没有广泛发动起来,有很多情形是人人喊打但不见于行动。有的部门发现了案件但不移交检察机关查办,内部处理了事,以罚代刑。有些群众还是敢怒不敢言,心存疑虑,还有的部门或个别人员在检察机关办案过程中不是积极配合,而是阻挠、刁难、责备等情形时有发生。这些都不同程度地影响了查办案件的力度。 (三)国有资产经营管理上存在漏洞。一是责权利不清,国有资产经营管理人员的职责权限没有明确划分。对公司或企业的重大投资事项和公司的日常经营管理没有严格区分,国有资产的所有者和上级主管部门对企业动向及公司的重大经营事项、重大决策不知情。对国有资产经营管理者经营好坏也没有明确的标准和可操作性的奖惩办法,在市场经济的冲击下,极容易导致其心理失衡而犯罪。二是监督机制不够完善或软弱无力。由于国有资产所有者和国有资产经营管理者严重脱节,没有对国有资产经营管理者进行有效的监督制约,有的企业在任命或聘任经理以后,放任不管,企业的经理们在本企业内几乎可以包揽一切。企业经理可以安排或任用自副经理、部门经理到公司财务人员几乎所有重要岗位,公司企业的一整套经营班子都由其控制,经营决策甚至重大投资事项都可以决定,国有资产所有者或上级主管部门对其经营决策和财务约束都成为空谈,跟随而来的就是对国有资产的犯罪。三是国有企业股份制改造准备工作不足,认识不到位,相关的措施、机制没有建立健全,使握有企业经营管理实权的经理们有机可乘。三、检察机关的司法主要对策措施 针对当前各种国有资产流失犯罪情形和造成这些情形的原因,检察机关必须通过改革来改变和扭转这种形势,并制定一些切实有效的有针对性的措施,动员包括检察机关在内的全社会的力量,确保国有资产安全有效地运行。 (一)加强纪律教育,扩大对外宣传。要加强纪律教育,强化对干部的监督制约,严厉打击司法腐败,建立廉政监督机制和案件回访制度,把腐败分子、害群之马清除出检察队伍。要推行说情、送礼登记制度,并适当曝光,消除干扰办案的各种因素。要多渠道、宽领域、多层面地进行宣传,发动全社会的力量参与到与国有资产流失犯罪作斗争的运动中来。让全社会和人民群众进一步了解检察机关及其职能,建立举报奖励制度,以获取更多的犯罪线索和案源。 (二)加强队伍建设,提高办案能力。要加强队伍建设,在尽可能短的时间内普遍提高干部队伍素质,提高办案能力。要提高办案技能,让办案人员熟知上述国有资产流失犯罪的基本手法,有针对性地大规模开展练兵运动。使那些知识面广、能力强、综合素质高的年轻干部多参与,多得到锻炼,成长为办案骨干。 ( 三)建立健全措施,提高预防效果。当前,沉重打击犯罪只是起到特殊预防的作用。但是光靠打击无济于事,最根本的是建立使那些国有资产经营管理者们不去犯罪、不想犯罪、不能犯罪的预防职务犯罪机制,这是要发挥一般预防的职能作用。要大力宣传国有企业股份制改造的准备工作必须做足,机制健全、措施得力,使国有资产流失犯罪降到尽可能低的限度。 (四)改变办案观念,提高思想认识。根据其职务职责和被侵犯客体结合起来确定是否符合犯罪主体、犯罪客体特证,只要是行使国有企业或国有控股企业的管理职能、并侵犯了公有财产的各项权益(包括所有权、使用权、收益、处分权等),都是符合检察机关管辖的职务犯罪,否则对打击犯罪不利。因此需要在检察机关对办案观念进行系统的更新,提高办案人员的思想认识。 (五)加强司法解释,改革用人机制。编制一些查办国有资产流失犯罪案件的典型案例,宣传介绍包括国有资产流失犯罪的方式、方法和手段,使各级检察机关在查办相关案件时能有一个借鉴和参照作用,打有准备之仗。协调各方面关系,采取联合发文的形式,为下级检察机关查办案件扫除一些障碍,争取得到如税务、工商、海关、证券、财政、银行等与检察机关查办案件联系最紧密又有实权的部门的支持与配合,才能做好当前国有资产流失犯罪 的查办和预防工作。