追回失去的水环境 ——评日本琵琶湖保护治理的基本思路
汪易森
日本“河川法”制定于1896年（明治29年），被称为是日本近代河川制度的诞生，当时法律的内容主要是以“治水”为中心。1964年（昭和39年）对该法进行了第一次修订，增加了“利水”的内容，形成“治水”和“利水”的一体化法律。随着社会经济的发展，1997年（平成9年）又一次对河川法进行了修订，这次修订把维护河川水环境用法律形式纳入河川法中，最终形成了一套完整的“治水、利水、水环境”的综合性法律。前不久我参观考察了日本琵琶湖及其治理情况的有关会议，无论是听取参加大会的日本各届人士发言，还是和国土交通省的官员们会谈，我都惊奇地发现，日本水利界同行们正在新修订的河川法指导下，举其全力为恢复湖泊的生态水环境而努力，他们的基本思路非常明确，可以概括为二十个字，这就是：源水培育、湖水治理、生态建设、政府主导、全民参与。
1. 琵琶湖概况
琵琶湖是日本最大的淡水湖，位
于日本近畿地区滋贺县中部，琵琶湖
流域面积3848km2，湖面积674km2，
约占滋贺县总面积的六分之一，湖水
总贮藏量约275亿m3，最大水深
103.58m，其中北湖平均水深约
43m，南湖平均水深约4m，最大湖
面宽22.8km，最小湖面宽1.35km，460条大小河川由周围的山脉分
水岭一侧流入湖中，购成了琵琶湖的源水，湖水经濑田川，流入宇治
川，然后与桂川、木津川汇合形成淀川水系，成为支撑近畿地区六府县、二市约1400万人的生活与产业活动的珍贵水资源，对该地区的繁荣、发展起着决定性作用。
由于近几十年来日本经济的高速增长，社会生产活动和人类生活方式发生了剧烈改变，琵琶湖的自然和文化面貌也发生了很大的变化，尽管积极进行了各种环境保护工作，但琵琶湖的异常变化还是越来越大，如自来水的异味，淡水赤潮、蓝藻的产生，季节性的含氮量超标，微量元素混入湖水中，外来生物的繁殖和原有生物的减少等均有发生，同时在周边区域，由于芦苇群落、内湖、河边森林等减少，自然环境、景观和生态水循环等恶化的情况也日益明显。
环境负荷超过湖水的承受能力后，就要破坏水环境的自循环功能，传统的保护方式和仅以政府为主的单一保护方式已经不能完成琵琶湖的保护任务了，必须寻找一种新的湖泊保护治理思路，这就是要把解决水环境问题当作一种文化创造来对待，把所谓大量生产、大量消费型的现代生活方式转换为立足于自然与人类共生的环境协调型生活方式，要从“源水培育、湖水治理、生态建设、政府主导、全民参与”等方面全面开展工作。
根据调查研究，日本制定了琵琶湖21世纪综合保护整治计划，计划总体思路是在全流域成员共同理解、配合和参与的基础上，从各自不同的角度出发考虑湖泊保护治理对策，使相互独立或对立的流域群体（住民、企业、行政、团体）变成协调一致的流域治理主体，从片面的开发管理转变成综合性的保护管理，从以政府为主的行政管理走向有广大群众参与的全面管理。这个计划的总期限为22年，其中前12年为第1期治理期，后10年为第2期治理期，目前第1期计划正在实施中。
2. 源水培育是湖泊治理的基本保证
琵琶湖周围环绕着标高1000m
左右的高山，山区森林面积占滋贺
县总面积的一半，从林区流出的水
注入琵琶湖，森林成了湖水的主要
发源地。近年来，由于大量进口外
国木材导致国内木材采伐量减少，
山村过疏化和林业从业人口的高龄
化又减弱了对森林的维护管理，林
木间伐不及时造成通风、日照条件恶化，底层植被大量减少，林床裸
露，致使暴雨时土壤大量流失，破坏了土壤的保水功能，加之腐烂植物与流土混杂，严重影响了入湖径流的质量，已成为不容忽视的问题。另一方面，琵琶湖周边流域是日本人口最密集地区，农业用地、住宅用地和工业用地的增加也使雨水浸润域大量减少。
为了弄清流域的集水域和湖水
的关系，进行了了大量的研究工作，
研究项目包括：集水域的降雨量分
布、气候特性研究；集水域农业用、
排水，工业用、排水现状和环境保
护现状的研究；地下水综合调查；
滋贺县产业用地动态研究；流入琵
琶湖的各河川现状及所含物质、金
属元素及地下水现状研究；积雪地域出流特性研究；山区河川出流、农耕地河川出流和农村居住地河川的出流模型研究；滋贺县植物生长分布研究；砂滨、岩石河岸的生物化学机能研究；森林区域出流污浊负荷与森林伐采的相互影响研究；森林回复过程对溪流影响的研究；土石采集地的有效的森林恢复技术和制度研究；森林水环境保护机能相关技术综合研究；森林与湖水关系研究；水田出流中的污浊负荷与其抑制对策的研究；环保型土地利用的研究等。
降雨、径流、蒸发三方面组成了大自然的水循环过程，降雨形成径流入渗主要是通过雨水浸润区的地表径流、壤中径流和基本径流汇入河川再缓慢注入琵琶湖，在这个过程中，由于森林、植物的过滤、吸受、饱和、入渗等作用，使入湖水质得到保证，要有效地保护水循环，首先就要保证有足够的雨水浸润区和森林植被，保护琵琶湖周边有足够的林区和良好的绿化地，基于这样的认识，他们在第1
期综合
治理的水源培育计划中首先提出要通过以下措施来重点保护集水域的雨水渗透区的面积：
●保林护林措施：确定现有天然林和人工林的保护范围，要求对人工林进行间隔采伐、维护保养等科学管理，防止林区地面植被的破坏，防止水土流失。
●造林措施：根据森林状况进行发展规划，扩大造林范围，引入多层林木营造项目，在造林的同进改善林木的景观结构。
●育林措施：推动森林病虫害防治措施，培养森林管理人员，提高山区森林管理人员待遇，整治林内道路等设施，确立森林管理的支援体制。
●砂防措施：通过建立防砂堤、防砂坝、山腹工、流路工、固床工等措施来防止泥石流等灾害引起的水土流失。
●治山措施：通过山区综合治理，恢复荒废的山地，建造防灾林、保安林，预防、治理山腹崩坏、危险边坡等，达到防灾和涵养森林的目的。
●通过保护梯田及完善农业基础设施确保在集水域范围内有一定的农地渗透地域。
●通过对市区街道进行透水性铺装、整治路边植树带和城区绿化等确保市区有一定的雨水入渗区域。
在第2期综合治理计划中，对源水培育的要求更提高了一个层次，这就是要在确保入渗面积的基础上提高浸润区域的入渗能力，大力推进水源地域存水机能，培育节水型社会。
日本计划通过以上两阶段的努力，建成琵琶湖优质高效的水源地，确保水源水量充足、稳定，以应对高速发展的社会经济生活需要和世界上越来越明显的少雨化倾向。
3. 湖水治理是湖泊治理的关键步骤
琵琶湖原是贫营养湖，其中北湖
的湖水透明度曾有过超过10米的良
好纪录，但近30年以来，伴随着社
会经济的高速发展，琵琶湖水质逐渐
发生变化，尤其是71~72年左右达到
水质恶化的高峰，从75~85的十年间
由于采取了一定的治理措施，水质曾有所好转，但从85年至今又有继续恶化的趋势。每年4~6月易发生淡水赤潮、湖水霉臭，原在浅水的南湖发生的蓝藻，现在也在深水的北湖部分地区时有发生，2000年琵琶湖南湖水质化学需氧量指标（COD）、生化需氧量指标（BOD）、总氮（TN）、总磷（TP）的平均浓度分别为 3.1mg/l，1.0mg/l，0.4mg/l，0.019mg/l，按日本现行环境基准，除含磷量达标外，其余均超标。引人注目的是BOD指标减少的同时COD指标却增加，说明存在着难以分解的有机物蓄积增加倾向。
分析湖水污浊原因，主要是注入湖内污浊物质大量增加，根据有
关方面的统计，流入琵琶湖的污浊负荷来自于四方面，即：家庭（厨
房、浴室、便所等）、工业（工厂、试验场等）、农业（水田、旱地、畜产等）和大自然本身（山林、原野、雨水等），这四方面各占比例是：
流入琵琶湖污浊负荷量所占百分比(1995年)
第二个不容忽视的原因是琵琶湖自身生态变化，明治时代在湖边大量生长的苇草现已大量减少，苇草是一种有水质净化和护岸功能的植物，地下茎深约一米左右，互相连通群生，高约2~3米，杆直中空，根和水面的茎均能吸附藻类、氮、磷物质，据说地上部分枯草重量的1%为氮，0.1%为磷，苇草带的存在可以起到防止富营养化和净化水质的作用，据1992年调查结果，由于种种原因，苇带面积已由1952年的260ha降到130ha左右。
从流入琵琶湖污浊负荷量所占百分比分析可以看出，由农业、大自然本身污染所形成的面源负荷已占主要比重，其中COD占52.2%，氮素占59%，磷占34.5%，所以综合治理计划在加强点源污染负荷治理的同时，也把面源污染负荷的治理作为重点，计划从污染源对策、流动过程对策和湖内对策三方面进行治理：
（1）污染源对策包括：
●强化对相关法律、条例的执行。重点是水质污染防止法和水质污染防止条例（修正）、公害防止条例、富营养化防止条例、下水道整备水质污染防止法、生活排水对策相关条例和农、蓄、水产相关法律条例的执行；
●下水道整备及下水道超高度处理措施：在推行对污水进行高度处理（不但能处理一般有机物，还能同时处理氮、磷等物质）的同时，研究并推行超高度处理（现有的高度处理只能处理COD、氮、磷含量的一半左右，超高度处理可在此基础上进一步提高处理质量）相关技术。
●市区、街道排水净化措施：将市区、街道雨水收集并经雨水管、分水孔、雨水集水槽沉殿处理后流出到河川的设施。
●农村集中排水等综合治理措施；
●合并处理净化槽设备
推广措施：对于处于公共下
水道或农村集中排水区以外
的住民，该设备能将生活杂
排水（厨房、洗衣机、浴室）
与厕所屎尿水合并进行处
理，国家按5人槽~50人槽不
等进行经济补助，其补助额从
几十万日元至数百万日元不等
(右图、表)。
●畜牧业环境设施整备措
施；
●建设推广湖底污泥再生
处理中心措施；
（2）流动过程对策包括：
●研究水质预测模型及流出负荷推算方法，了解流动过程中污染物变化情况；
●整治河川环境；
（3）湖内水质治理对策包括：
●扩大湖水水质监测范围，开发潜水机器人监测水质自动监测系统；
●湖底泥的疏浚、改善措施，以控制营养盐的释放，减少黑臭、蓝藻发生；
●培育苇草并进行科学化管理措施：开发苇草新产品，降低制成口价格，逐渐使用，形成苇草保护~培育~使用的良性循环；
●加强对湖内、湖岸垃圾的处理，通过清除水草垃圾等消除污染负荷；
●通过特定水域的净化对策，控制水中浮游生物保护水质。 综合治理计划的第1期目标是通过治理达到昭和40（1965）年代前期流入琵琶湖的负荷水平，再经过十年努力，当第2期目标完成时，则要求达到昭和40年代前期的湖水水质状况。
4. 恢复自然生态系统，保证湖泊自循环功能
在和日本同行们的接触中，有
一种说法是把琵琶湖比喻为由于营
养过剩得了肥胖症的病人，认为只
有从根本上恢复它的生态自循环功
能才是这种“成人病”的有效治疗
方法。这种说法确实有一定道理，
琵琶湖诞生于400万年以前，悠久的历史孕育着特有的文化，湖区各种生物构成了丰富多彩的自然生态，连接水域和陆地的滩地是动、植物最好的生长场所，这种琵琶湖特有的生态系不但统维持着水、气、水质的优良环境，而且对湖水产生一种有效的自净功能。
但近几十年
来，由于城郊住宅区的大量修建，环湖娱乐场所超量增加，人类活动带来超环境负荷的生活污水、产业污水的排放，引起水质富营养化，而水体的富营养化又引起水中浮游生物和植物大量繁殖，破坏了生态系统平衡，导致琵琶湖自循环功能减弱，这是问题的症结所在。
为此，新的综合治理计划着眼于增加自然生态系统的数量和质量，着眼于大幅度提高生物生存空间的密度以形成生态网络。具体做法是：
●保护湖心水域的生物生存环境；
●恢复湖边水域生态系统的生物生息空间；
●建设以湖边为中心放射状的平原/丘陵地区生态系统的生物生息空间；
●建设山地森林生态系统的生物生息空间；
●最终恢复全流域的生态系统；
日本同行们还认识到，自然生态系统恢复过程实际上是指包括地形、地质、气象、水情、土壤等环境与生物间共存共荣并相互作用的过程，恢复生态过程也是建设景观的过程，所以自然生态环境恢复与湖泊景观建设是分不开的，应作为有别于明治、昭和时代生态系统的重要方面而加以考虑。
借用日本同行们的一名话说，生态建设的根本目的就是要创造环境负荷低减、生态系统稳定的有健全的治水、利水、亲水功能的全新社会。
5. 政府主导、全民参与是湖泊治理的必由之路
在日本滋贺县召开的第九次世界湖沼大会上发言的日方代表有居民、渔民、研究者、艺术家、政治家、学生、企业家和媒介人员等，不同的人从不同的角度阐明了他们对琵琶湖治理的认识，
那种强烈的
全民参与意识深深感染了全体与会人员。会场上还有一幅宣传画给与会者留下很深的印象，那是一幅举重运动员用的杠铃，两边的铃片上分别写上“行政”和“县民”四个大字，表示要举起“琵琶湖综合治理计划”并取得成绩，政府主导和全民参与是缺一不可的二方面。日本的同行们取得这样的认识是经过一个过程的，因为无论是点污染源还是面污染源治理，离开了群众参与往往是花钱不见效，只有全民参与，从身边的点点滴滴事做起才能收到事半功倍的效果。
政府主导首先要做好总体计划的制定、批准工作，综合治理计划的制定程序是：首先由琵琶湖所在滋贺县知事在听取民众、町、村长和相邻县、市的意见后拟定，然后送县议会批准，再提交国土交通省（自从建设省裁撤后，原建设省河川局划入国土交通省）等相关部门，经有关部门协议后再将计划报送总理大臣，由总理大臣批准后下达滋贺县知事和各有关各方。政府在这个过程中发挥着把握总体方向和审定总费用的作用。在总体计划批准的基础上还要制定年度实施计划，年度计划制定程序是：首先由滋贺县知事制定方案，再送中央相关省（国土交通省、环境省、农林水产省等）长官，同时抄送各有关地方公团，听取有关方面意见后再修改并最终确定年度计划，计划的实施是通过国家或地方公共团体、水资源开发公团和相关单位来进行的。政府负责监督、检查同时根据中央和地方分担的原则各自提供财力支持。由于政府方面参加的单位较多，为了更好地协调各方关系，特地设立了县、市、町、村联络会议制度和由中央政府与地方共同组成的行政协议会，这种会议不但交流情况而且负有协调各方活动的责任。
在民众参与方面，为了组织全民参加，琵琶湖周边地区被分成七个小流域，它们分别是：长滨流域、高岛流域、彦根流域、志贺/大津流域、八日市流域、信乐/大津流域、甲贺/草津流域。按小流域设
立研究会，七个小流域的研究会再合并设立琵琶湖研究会，每个研究会选出一位协调人，负责组织住民、生产单位等代表参与综合计划的实施。流域研究会的活动内容包括：
●小游域内的上、中、下地域间交流：包括农林水产品交流、垃圾清扫与体会座谈、植树与体会座谈、森林义务工作的体会与座谈等。
●各流域之间的踏勘、学习：包括河川、水路、水质的踏勘调查，生物踏勘调查，发现、寻找垃圾的踏勘调查等。
●日常活动：围绕山区居民的日常生活开展的有关的活动。 ●从身边小事做起的活动：如割苇草活动、清扫河川活动、使用肥皂活动、变垃圾为肥料的活动。
●制作水质图、生物图、垃圾图并每年更新的活动等。
民间活动重点是调查、交流，通过流域信息共享和利用，调动每一个人的求知积极性，从而逐步提高群众对保护琵琶湖的认识，进而参加到生态建设的综合治理计划中去，这个过程看起来漫长，但是收效快，而且给琵琶湖治理带来越来越好的形势。这种政府主导、全面参与的综合治理思路和方法受到与会各国代表的关注，必将在世界范围内得到更大的推广。
在本文结束时，作者想以第九次世界湖沼大会通过的琵琶湖2001年宣言作为结束语：
Water is life; lakes are vital for life on earth. Lakes support diverse ecosystems, river systems and cultures.
Since lakes are precious to all life on earth, we must make
renewed efforts to conserve and restore lake environments.
2002年2月27日
追回失去的水环境 ——评日本琵琶湖保护治理的基本思路
汪易森
日本“河川法”制定于1896年（明治29年），被称为是日本近代河川制度的诞生，当时法律的内容主要是以“治水”为中心。1964年（昭和39年）对该法进行了第一次修订，增加了“利水”的内容，形成“治水”和“利水”的一体化法律。随着社会经济的发展，1997年（平成9年）又一次对河川法进行了修订，这次修订把维护河川水环境用法律形式纳入河川法中，最终形成了一套完整的“治水、利水、水环境”的综合性法律。前不久我参观考察了日本琵琶湖及其治理情况的有关会议，无论是听取参加大会的日本各届人士发言，还是和国土交通省的官员们会谈，我都惊奇地发现，日本水利界同行们正在新修订的河川法指导下，举其全力为恢复湖泊的生态水环境而努力，他们的基本思路非常明确，可以概括为二十个字，这就是：源水培育、湖水治理、生态建设、政府主导、全民参与。
1. 琵琶湖概况
琵琶湖是日本最大的淡水湖，位
于日本近畿地区滋贺县中部，琵琶湖
流域面积3848km2，湖面积674km2，
约占滋贺县总面积的六分之一，湖水
总贮藏量约275亿m3，最大水深
103.58m，其中北湖平均水深约
43m，南湖平均水深约4m，最大湖
面宽22.8km，最小湖面宽1.35km，460条大小河川由周围的山脉分
水岭一侧流入湖中，购成了琵琶湖的源水，湖水经濑田川，流入宇治
川，然后与桂川、木津川汇合形成淀川水系，成为支撑近畿地区六府县、二市约1400万人的生活与产业活动的珍贵水资源，对该地区的繁荣、发展起着决定性作用。
由于近几十年来日本经济的高速增长，社会生产活动和人类生活方式发生了剧烈改变，琵琶湖的自然和文化面貌也发生了很大的变化，尽管积极进行了各种环境保护工作，但琵琶湖的异常变化还是越来越大，如自来水的异味，淡水赤潮、蓝藻的产生，季节性的含氮量超标，微量元素混入湖水中，外来生物的繁殖和原有生物的减少等均有发生，同时在周边区域，由于芦苇群落、内湖、河边森林等减少，自然环境、景观和生态水循环等恶化的情况也日益明显。
环境负荷超过湖水的承受能力后，就要破坏水环境的自循环功能，传统的保护方式和仅以政府为主的单一保护方式已经不能完成琵琶湖的保护任务了，必须寻找一种新的湖泊保护治理思路，这就是要把解决水环境问题当作一种文化创造来对待，把所谓大量生产、大量消费型的现代生活方式转换为立足于自然与人类共生的环境协调型生活方式，要从“源水培育、湖水治理、生态建设、政府主导、全民参与”等方面全面开展工作。
根据调查研究，日本制定了琵琶湖21世纪综合保护整治计划，计划总体思路是在全流域成员共同理解、配合和参与的基础上，从各自不同的角度出发考虑湖泊保护治理对策，使相互独立或对立的流域群体（住民、企业、行政、团体）变成协调一致的流域治理主体，从片面的开发管理转变成综合性的保护管理，从以政府为主的行政管理走向有广大群众参与的全面管理。这个计划的总期限为22年，其中前12年为第1期治理期，后10年为第2期治理期，目前第1期计划正在实施中。
2. 源水培育是湖泊治理的基本保证
琵琶湖周围环绕着标高1000m
左右的高山，山区森林面积占滋贺
县总面积的一半，从林区流出的水
注入琵琶湖，森林成了湖水的主要
发源地。近年来，由于大量进口外
国木材导致国内木材采伐量减少，
山村过疏化和林业从业人口的高龄
化又减弱了对森林的维护管理，林
木间伐不及时造成通风、日照条件恶化，底层植被大量减少，林床裸
露，致使暴雨时土壤大量流失，破坏了土壤的保水功能，加之腐烂植物与流土混杂，严重影响了入湖径流的质量，已成为不容忽视的问题。另一方面，琵琶湖周边流域是日本人口最密集地区，农业用地、住宅用地和工业用地的增加也使雨水浸润域大量减少。
为了弄清流域的集水域和湖水
的关系，进行了了大量的研究工作，
研究项目包括：集水域的降雨量分
布、气候特性研究；集水域农业用、
排水，工业用、排水现状和环境保
护现状的研究；地下水综合调查；
滋贺县产业用地动态研究；流入琵
琶湖的各河川现状及所含物质、金
属元素及地下水现状研究；积雪地域出流特性研究；山区河川出流、农耕地河川出流和农村居住地河川的出流模型研究；滋贺县植物生长分布研究；砂滨、岩石河岸的生物化学机能研究；森林区域出流污浊负荷与森林伐采的相互影响研究；森林回复过程对溪流影响的研究；土石采集地的有效的森林恢复技术和制度研究；森林水环境保护机能相关技术综合研究；森林与湖水关系研究；水田出流中的污浊负荷与其抑制对策的研究；环保型土地利用的研究等。
降雨、径流、蒸发三方面组成了大自然的水循环过程，降雨形成径流入渗主要是通过雨水浸润区的地表径流、壤中径流和基本径流汇入河川再缓慢注入琵琶湖，在这个过程中，由于森林、植物的过滤、吸受、饱和、入渗等作用，使入湖水质得到保证，要有效地保护水循环，首先就要保证有足够的雨水浸润区和森林植被，保护琵琶湖周边有足够的林区和良好的绿化地，基于这样的认识，他们在第1
期综合
治理的水源培育计划中首先提出要通过以下措施来重点保护集水域的雨水渗透区的面积：
●保林护林措施：确定现有天然林和人工林的保护范围，要求对人工林进行间隔采伐、维护保养等科学管理，防止林区地面植被的破坏，防止水土流失。
●造林措施：根据森林状况进行发展规划，扩大造林范围，引入多层林木营造项目，在造林的同进改善林木的景观结构。
●育林措施：推动森林病虫害防治措施，培养森林管理人员，提高山区森林管理人员待遇，整治林内道路等设施，确立森林管理的支援体制。
●砂防措施：通过建立防砂堤、防砂坝、山腹工、流路工、固床工等措施来防止泥石流等灾害引起的水土流失。
●治山措施：通过山区综合治理，恢复荒废的山地，建造防灾林、保安林，预防、治理山腹崩坏、危险边坡等，达到防灾和涵养森林的目的。
●通过保护梯田及完善农业基础设施确保在集水域范围内有一定的农地渗透地域。
●通过对市区街道进行透水性铺装、整治路边植树带和城区绿化等确保市区有一定的雨水入渗区域。
在第2期综合治理计划中，对源水培育的要求更提高了一个层次，这就是要在确保入渗面积的基础上提高浸润区域的入渗能力，大力推进水源地域存水机能，培育节水型社会。
日本计划通过以上两阶段的努力，建成琵琶湖优质高效的水源地，确保水源水量充足、稳定，以应对高速发展的社会经济生活需要和世界上越来越明显的少雨化倾向。
3. 湖水治理是湖泊治理的关键步骤
琵琶湖原是贫营养湖，其中北湖
的湖水透明度曾有过超过10米的良
好纪录，但近30年以来，伴随着社
会经济的高速发展，琵琶湖水质逐渐
发生变化，尤其是71~72年左右达到
水质恶化的高峰，从75~85的十年间
由于采取了一定的治理措施，水质曾有所好转，但从85年至今又有继续恶化的趋势。每年4~6月易发生淡水赤潮、湖水霉臭，原在浅水的南湖发生的蓝藻，现在也在深水的北湖部分地区时有发生，2000年琵琶湖南湖水质化学需氧量指标（COD）、生化需氧量指标（BOD）、总氮（TN）、总磷（TP）的平均浓度分别为 3.1mg/l，1.0mg/l，0.4mg/l，0.019mg/l，按日本现行环境基准，除含磷量达标外，其余均超标。引人注目的是BOD指标减少的同时COD指标却增加，说明存在着难以分解的有机物蓄积增加倾向。
分析湖水污浊原因，主要是注入湖内污浊物质大量增加，根据有
关方面的统计，流入琵琶湖的污浊负荷来自于四方面，即：家庭（厨
房、浴室、便所等）、工业（工厂、试验场等）、农业（水田、旱地、畜产等）和大自然本身（山林、原野、雨水等），这四方面各占比例是：
流入琵琶湖污浊负荷量所占百分比(1995年)
第二个不容忽视的原因是琵琶湖自身生态变化，明治时代在湖边大量生长的苇草现已大量减少，苇草是一种有水质净化和护岸功能的植物，地下茎深约一米左右，互相连通群生，高约2~3米，杆直中空，根和水面的茎均能吸附藻类、氮、磷物质，据说地上部分枯草重量的1%为氮，0.1%为磷，苇草带的存在可以起到防止富营养化和净化水质的作用，据1992年调查结果，由于种种原因，苇带面积已由1952年的260ha降到130ha左右。
从流入琵琶湖污浊负荷量所占百分比分析可以看出，由农业、大自然本身污染所形成的面源负荷已占主要比重，其中COD占52.2%，氮素占59%，磷占34.5%，所以综合治理计划在加强点源污染负荷治理的同时，也把面源污染负荷的治理作为重点，计划从污染源对策、流动过程对策和湖内对策三方面进行治理：
（1）污染源对策包括：
●强化对相关法律、条例的执行。重点是水质污染防止法和水质污染防止条例（修正）、公害防止条例、富营养化防止条例、下水道整备水质污染防止法、生活排水对策相关条例和农、蓄、水产相关法律条例的执行；
●下水道整备及下水道超高度处理措施：在推行对污水进行高度处理（不但能处理一般有机物，还能同时处理氮、磷等物质）的同时，研究并推行超高度处理（现有的高度处理只能处理COD、氮、磷含量的一半左右，超高度处理可在此基础上进一步提高处理质量）相关技术。
●市区、街道排水净化措施：将市区、街道雨水收集并经雨水管、分水孔、雨水集水槽沉殿处理后流出到河川的设施。
●农村集中排水等综合治理措施；
●合并处理净化槽设备
推广措施：对于处于公共下
水道或农村集中排水区以外
的住民，该设备能将生活杂
排水（厨房、洗衣机、浴室）
与厕所屎尿水合并进行处
理，国家按5人槽~50人槽不
等进行经济补助，其补助额从
几十万日元至数百万日元不等
(右图、表)。
●畜牧业环境设施整备措
施；
●建设推广湖底污泥再生
处理中心措施；
（2）流动过程对策包括：
●研究水质预测模型及流出负荷推算方法，了解流动过程中污染物变化情况；
●整治河川环境；
（3）湖内水质治理对策包括：
●扩大湖水水质监测范围，开发潜水机器人监测水质自动监测系统；
●湖底泥的疏浚、改善措施，以控制营养盐的释放，减少黑臭、蓝藻发生；
●培育苇草并进行科学化管理措施：开发苇草新产品，降低制成口价格，逐渐使用，形成苇草保护~培育~使用的良性循环；
●加强对湖内、湖岸垃圾的处理，通过清除水草垃圾等消除污染负荷；
●通过特定水域的净化对策，控制水中浮游生物保护水质。 综合治理计划的第1期目标是通过治理达到昭和40（1965）年代前期流入琵琶湖的负荷水平，再经过十年努力，当第2期目标完成时，则要求达到昭和40年代前期的湖水水质状况。
4. 恢复自然生态系统，保证湖泊自循环功能
在和日本同行们的接触中，有
一种说法是把琵琶湖比喻为由于营
养过剩得了肥胖症的病人，认为只
有从根本上恢复它的生态自循环功
能才是这种“成人病”的有效治疗
方法。这种说法确实有一定道理，
琵琶湖诞生于400万年以前，悠久的历史孕育着特有的文化，湖区各种生物构成了丰富多彩的自然生态，连接水域和陆地的滩地是动、植物最好的生长场所，这种琵琶湖特有的生态系不但统维持着水、气、水质的优良环境，而且对湖水产生一种有效的自净功能。
但近几十年
来，由于城郊住宅区的大量修建，环湖娱乐场所超量增加，人类活动带来超环境负荷的生活污水、产业污水的排放，引起水质富营养化，而水体的富营养化又引起水中浮游生物和植物大量繁殖，破坏了生态系统平衡，导致琵琶湖自循环功能减弱，这是问题的症结所在。
为此，新的综合治理计划着眼于增加自然生态系统的数量和质量，着眼于大幅度提高生物生存空间的密度以形成生态网络。具体做法是：
●保护湖心水域的生物生存环境；
●恢复湖边水域生态系统的生物生息空间；
●建设以湖边为中心放射状的平原/丘陵地区生态系统的生物生息空间；
●建设山地森林生态系统的生物生息空间；
●最终恢复全流域的生态系统；
日本同行们还认识到，自然生态系统恢复过程实际上是指包括地形、地质、气象、水情、土壤等环境与生物间共存共荣并相互作用的过程，恢复生态过程也是建设景观的过程，所以自然生态环境恢复与湖泊景观建设是分不开的，应作为有别于明治、昭和时代生态系统的重要方面而加以考虑。
借用日本同行们的一名话说，生态建设的根本目的就是要创造环境负荷低减、生态系统稳定的有健全的治水、利水、亲水功能的全新社会。
5. 政府主导、全民参与是湖泊治理的必由之路
在日本滋贺县召开的第九次世界湖沼大会上发言的日方代表有居民、渔民、研究者、艺术家、政治家、学生、企业家和媒介人员等，不同的人从不同的角度阐明了他们对琵琶湖治理的认识，
那种强烈的
全民参与意识深深感染了全体与会人员。会场上还有一幅宣传画给与会者留下很深的印象，那是一幅举重运动员用的杠铃，两边的铃片上分别写上“行政”和“县民”四个大字，表示要举起“琵琶湖综合治理计划”并取得成绩，政府主导和全民参与是缺一不可的二方面。日本的同行们取得这样的认识是经过一个过程的，因为无论是点污染源还是面污染源治理，离开了群众参与往往是花钱不见效，只有全民参与，从身边的点点滴滴事做起才能收到事半功倍的效果。
政府主导首先要做好总体计划的制定、批准工作，综合治理计划的制定程序是：首先由琵琶湖所在滋贺县知事在听取民众、町、村长和相邻县、市的意见后拟定，然后送县议会批准，再提交国土交通省（自从建设省裁撤后，原建设省河川局划入国土交通省）等相关部门，经有关部门协议后再将计划报送总理大臣，由总理大臣批准后下达滋贺县知事和各有关各方。政府在这个过程中发挥着把握总体方向和审定总费用的作用。在总体计划批准的基础上还要制定年度实施计划，年度计划制定程序是：首先由滋贺县知事制定方案，再送中央相关省（国土交通省、环境省、农林水产省等）长官，同时抄送各有关地方公团，听取有关方面意见后再修改并最终确定年度计划，计划的实施是通过国家或地方公共团体、水资源开发公团和相关单位来进行的。政府负责监督、检查同时根据中央和地方分担的原则各自提供财力支持。由于政府方面参加的单位较多，为了更好地协调各方关系，特地设立了县、市、町、村联络会议制度和由中央政府与地方共同组成的行政协议会，这种会议不但交流情况而且负有协调各方活动的责任。
在民众参与方面，为了组织全民参加，琵琶湖周边地区被分成七个小流域，它们分别是：长滨流域、高岛流域、彦根流域、志贺/大津流域、八日市流域、信乐/大津流域、甲贺/草津流域。按小流域设
立研究会，七个小流域的研究会再合并设立琵琶湖研究会，每个研究会选出一位协调人，负责组织住民、生产单位等代表参与综合计划的实施。流域研究会的活动内容包括：
●小游域内的上、中、下地域间交流：包括农林水产品交流、垃圾清扫与体会座谈、植树与体会座谈、森林义务工作的体会与座谈等。
●各流域之间的踏勘、学习：包括河川、水路、水质的踏勘调查，生物踏勘调查，发现、寻找垃圾的踏勘调查等。
●日常活动：围绕山区居民的日常生活开展的有关的活动。 ●从身边小事做起的活动：如割苇草活动、清扫河川活动、使用肥皂活动、变垃圾为肥料的活动。
●制作水质图、生物图、垃圾图并每年更新的活动等。
民间活动重点是调查、交流，通过流域信息共享和利用，调动每一个人的求知积极性，从而逐步提高群众对保护琵琶湖的认识，进而参加到生态建设的综合治理计划中去，这个过程看起来漫长，但是收效快，而且给琵琶湖治理带来越来越好的形势。这种政府主导、全面参与的综合治理思路和方法受到与会各国代表的关注，必将在世界范围内得到更大的推广。
在本文结束时，作者想以第九次世界湖沼大会通过的琵琶湖2001年宣言作为结束语：
Water is life; lakes are vital for life on earth. Lakes support diverse ecosystems, river systems and cultures.
Since lakes are precious to all life on earth, we must make
renewed efforts to conserve and restore lake environments.
2002年2月27日