当前农村改革的若干重大问题
郭庆海
（吉林农业大学粮食主产区农村经济研究中心，长春１３０１１８）
摘要：农村土地制度改革、农村集体经营性资产产权改革和农村集体经济组织创新是我国农村改革中面临的
重大问题。土地制度改革是基础，农村土地确权、集体经营性建设用地和宅基地改革，要有利于维护多数农民的利益和农民的长远利益。农村集体经营性资产产权改革既要考虑到改革中的操作规范，又要考虑到产权改革后集体经济组织的治理结构。现有的集体经济组织基本没有发挥应有的功能，应当按照合作经济的组织框架，将集体经济组织改造成地区性合作经济组织。
关键词：土地制度；农村集体经营性资产；地区性合作经济组织
中图分类号：乃０１．１文献标识码：Ａ文章编号：１００５—２６７４（２０１５）０３—０３６—０８
引言
始于１９７０年代末期的中国农村改革，土地制度变革是核心，也是改革最大的成功之处。伴随着农村土地制度改革的推进，学术界的研究重心也逐渐转移。从改革初期到１９８０年代末期，研究主要聚焦在包产到户的性质、理论依据、效果…［２］，以及家庭承包经营制度的评判与完善政策等方面。旧儿４０１９９０年代以来，农村土地产权的制度缺陷及由此引发的一系列矛盾和问题成为研究焦点，农村土地制度如何改革，也形成不同的观点。尽管农村土地国有化，亦或农村土地私有化等观点都不乏理论依据和支持者，但是以家庭承包经营为基础，坚持和完善农村土地集体所有制，［５］［卅最终占据主流并成为农村土地制度改革的方向。为提高农村土地集体所有条件下产权的经济效率，破解产权主体虚置、权属关系不清、城乡土地产权不对等、农民土地权益难以得到有效保障等难题，农民承包地确权、农村集体经营陛建设用地人市和农村宅基地改革等问题开始成为新时期理论研究和实践创新的重点。［７儿引农村集体资产产权制度改革是关系农民切身利益、关系农村基本经济制度稳定和完善的重大问题，在集体资产量化范围、成员资格界定、股权设置、股权权能与管理、股权的退出与转让、改革后集体经济组织的法人地位及运营机制、监管机制等重大问题上，学术界和实际工作者从理论和实践上进行了有益的研讨和探索，一…刨提出了具有创新性和指导性的观点、思路和建议。探索农村集体经济有效实现形式，是十七大提出的重大举措，也是改革开放３６年来农村集体经济历经沉浮后完善双层经营体制的迫切需求，众多学者从理论和实践的角度对农村集体经济的内涵、实现形式、制度需求等进行了探索研究，［１１］［１２１为新时期我国农村集体经济该如何发展这一重大问题提供了有益的思路。回顾改革开放以来学术界对农村改革若干重大问题作出的探索性研究，其中许多观点已经不同程度的被政府吸收采纳，有些已经上升为国家政策法律，但是农村改革的进程远未结束，农村土地制度、农村集体资产产权制度和组织制度等重大问题尚须从深层次上推进，改革的成功与否制约着我国未来农村发展的稳定和现代化的进程。
收稿日期：２０１４—１２一１８
定稿日期：２０１５—０１—０６
作者简介：郭庆海（１９５５一），男，吉林蛟河人，吉林农业大学粮食主产区农村经济研究中心教授，博士生导师，主要从事农业经济理论与政策研究。３６
当前农村改革的若干重大问题
一、关于农村土地制度改革
土地制度历来是农村生产关系的基础，一个好的土地制度将有利于实现农村的社会公平，并最大程度地释放生产力。１９７８年，小岗村农民冒着巨大风险，搞起了包产到户，内在的原因就在于集体占有和经营的土地制度伤害了广大农民的积极性，无法满足农民生存的要求。包产到户以后，以家庭联产承包制替代了原有的土地集体占有和经营的制度。然而，家庭承包经营制度并未形成一个可持续的土地制度。从上世纪８０年代初到现在，我国农村集体土地经历了两轮承包，２０２７年以后面临着第三轮承包。承包期不能总是处于滚动的状态中，要相对的固化。同时，又要在相对固化的基础上，促进经营权的相对集中，以推进农业规模经营。在农村，不仅是集体生产用地需要进一步改革，集体建设用地，包括经营性建设用地和农民宅基地都面临着深化改革。
１．农村集体土地确权问题。２００８年召开的中共十七届三中全会明确提出农村家庭经营制度长久不变，２０１３年中央一号文件又提出用五年的时间完成农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权是对长久不变承包经营制度的具体落实，在一定意义上说，农村集体土地确权是对家庭承包经营制度的进一步改革和深化。农村集体土地确权，既包括农村集体土地所有权的确权，更包括农民承包经营权的确权。所有权的确权要解决长期以来存在的国有土地和集体土地权属不清的问题。只有所有权明晰，才会准确有效地完成农民承包经营权的确权。就所有权而言，虽然不像承包经营权那样复杂，但国有和集体土地混杂在一起的问题仍然较为突出。土地是农村的基本生产资料，是农民赖以生存发展的基础，农民对土地承包经营权历来十分关注，由此使农村集体土地确权面临着十分复杂的境况。据对吉林省农村集体土地承包权现状的初步调查，土地确权主要面临着五个方面的问题：一是土地所有权不清，有些农户承包经营的土地中含国有农、林、牧场土地，水库泄洪区土地，有的农户经营的土地是另一个集体经济组织的土地。这些问题一旦遇到土地调整时便会显露，并形成十分尖锐复杂的矛盾。二是土地承包权不清，有些地方的农户通过开荒、“拱地头”、“扩边”等形式扩大耕种面积，有的承包合同与承包面积不符。三是承包主体不清，有些地方同一块地发包了几次，存在着多户农户拿着同一块地的承包合同问题。四是承包地“边邻四至”不清，多数地方的农户承包合同中承包地边邻四至没有记载，有的有记载也多数与承包合同不符。五是承包合同外土地面积占有相当高的比例，主要以机动地的形式存在。在确权过程中，二轮承包时无地或少地农户便会产生强烈诉求。这些问题是就整体而言所表现出来的较为突出的问题，在不同的村社，还有许多的个案问题，将会给土地确权带来较大难度。
农村集体土地确权虽然问题和矛盾较多，但毕竟是维护农民长远利益、稳定农村土地制度的基本政策。尽管各地情况千差万别，在解决问题方面无法确定统一尺度，但对共性问题而言，恰恰需要有可遵循的基本尺度。以上述问题为导向，在土地确权中起码要回答以下这些重大政策问题：（１）确权对象问题。所谓确权对象，是指以现在的承包农户为对象，还是以全体集体经济组织成员为对象。从绝对公平的角度看，所有的农户都是确权的对象。但从历史的连续过程或从有利于现代农业建设、有利于土地合理利用的角度看，应以第二轮承包时具有承包资格并已获得承包权的农户为对象。这样做的利处在于防止土地分配进一步分散化，而且在起点上是公平的，对于遵守国家计划生育政策的农户来讲也是公平的，有利于促使剩余人口向城市转移。（２）机动地去留问题。机动地是指在农户承包合同之外，由集体经济组织另行有偿发包的土地。机动地的留与否，国家没有统一政策，各地因资源禀赋和实际情况的差异有不同的掌握尺度。吉林省规定机动地不超过集体土地的５％，但多数地方都超过了这个比例，有的地方甚至达到２０—３０％。据调查，农村基层干部对保留甚至增加机动地表现出了较强的偏好，认为这是发展壮大集体经济的重要基础。机动地的去留和比例直接牵涉到农民的利益，具有很强的政策性。目前机动地的收益主要用于村委会的行政开支和少量的公益事业，基本上未体现对农户的分配。机动地保留过多会产生一些问题。一方面，从机动地的去向看，或者由本集体经济组织成员经营，或由外来的企业或农户经营，会减少本集体经济组织农民承包地数量。３７
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我国实行的是家庭承包经营制度，留置过多的机动地显然与这一制度相悖；另一方面，从机动地的使用方式看，都是有偿使用，这意味着本该无偿使用的土地变成了有偿使用，增加了农民的负担。以机动地为资源形成的集体经济收入用途，是现阶段我国城乡统筹水平低的表现，不具备合理性和可持续性。随着我国城乡一体化的发展，机动地收入所担负的功能将归于消失。因此，从完善家庭承包经营制度的角度看，不应再留机动地，而应将集体所有的土地全部确权到户。（３）多余耕地分配问题。这里所指的多余的土地，是指二轮承包时因测量不准多余出的地，以及农民以“拱地头”、开荒等方式增加的土地。对多余的土地要作具体分析，主要是区别增量土地的来源，如果是以毁林、毁草、毁湿（地）方式增加的土地，绝对不能予以确权，否则就是对违法行为的认同和纵容。如因测量不准而增加的耕地需要根据集体经济组织内部的具体情况，在集体经济组织成员协商的基础上找到合理的解决方案。（４）与二轮承包合同衔接问题。２０１３年的中央一号文件规定，用五年的时间完成土地确权，意味着２０１７年全国基本都完成农村集体土地确权，此时距第二轮承包期的结束时间２０２７年还有十年时间。如果以目前的承包合同为依据进行确权，将会有相当多的集体土地不能进行确权，如吉林省承包合同外的耕地占总耕地４０％，这４０％的耕地不确权，怎么算是完成土地确权呢？初步估算，全国农村土地确权的费用至少在千亿左右，如果不是一个完整意义上的确权，这千亿元的支出岂不付诸东流了吗？据调查，许多地方都立足于对目前承包合同内的土地确权，而将其余土地的确权留置二轮承包后再另行处理。那么，如果现在对全部土地确权，又会与二轮承包合同有很大出人，引发诸多矛盾，并无法发放确权证书。（５）确权、确股不确地的问题。在目前的政策中，既提到了确权确地，也提到了确权确股不确地。对这两种确权方式要予以合理的价值判断。确权确地是家庭经营制度衍生出的必然结果，属于终极的制度安排。而确权确股不确地，是在某些个别地方土地以集体的方式转租出去，无法实现土地的空间分割，只能以确股的方式完成土地产权的分割，可以说是一种无奈的选择，而非合理的方式。因此，只要在可以确权到地的地方，都要直接确权到地，而不应将其作为任选的方式，更不可将其作为先进的方式。在现有的文件中，提出在农民自愿的前提下可以确权确股不确地，其中暗藏着值得关注的风险。在一些地方，存在着热衷于土地集中，强迫农民转出土地租给某些工商企业的倾向。虽然政策规定以农民自愿为前提，但农民从来都是弱者，违背农民意愿的事情常常发生。因此，必须将确权确股不确地的方式进行严格限制，否则将冲击土地确权，动摇家庭经营制度。
２．农村集体±地改革。农村集体土地改革，必须科学把握一些不可超越的底线。第一，必须坚持家庭经营制度不动摇。家庭经营制度是我国农民付出沉重代价而换取的制度，是我国农村改革的根本性成果。同时，家庭经营制度也反映了当今世界各国农业发展的基本规律。家庭经营制度虽然已经实施了三十余年，但至今仍有人对此持怀疑态度，认为家庭经营制度不适应现代农业发展的要求。这是对当今现代农业不甚了解的表现。事实上，当今世界农业经营规模最大的国家是美国，而美国恰恰是一个以家庭农场为基本经营主体的国家。从根本上说，家庭经营制度是农业生产力本身运动规律所决定的，与农业劳动对象的生物性，农业劳动的空间广阔性，农业生产劳动的季节性等特点相适应。只有家庭经营才会最大程度地降低农业成本，提高土地效率，保护农民利益。特别是在我国处于城乡变迁整合的关键时期，更需要对家庭经营制度给予保护和支持。第二，必须牢牢地将土地经营权掌握在农民手中。家庭承包经营制度以集体经济组织成员的身份确定了农户作为土地唯一合法承包人的地位（按土地承包法，“四荒”土地除外），但是，在土地经营权流转的过程中，是否能够保证农民成为土地经营的主体仍是一个放不下的疑问。现阶段，在一些地方仍然比较热衷于工商企业进人农地经营，认为这是改造传统农业、建设现代化大农业的有效路径。保证农户作为土地经营的基本主体，既涉及到公平，又涉及到效率。就公平而言，土地是我国最稀缺的资源之一，农民以外的群体进入土地经营，就意味着减少农民进行土地经营的机会，是对农民利益的伤害。就效率而言，农业生产，特别是粮食生产是效益较低的生产部门，很难满足工商企业追求利润最大化的动机。从短期看，工商企业进入农业具有效率；从长期看，很难保持他们对土地投资的积极性。据有关调查反映，某些工商企业进入农地经营，更多地是获取政策收益或土地投机。据对家庭农场的调查，他们的效率要高于工商企业。第三，必须坚持土地资源的公平分配。这里所讲的土地资源的分配，是指土地流转过程中土地的集中度而言，即在土地３８
当前农村改革的若干重大问题
流转和规模经营的进程中，不宜片面追求大规模经营，将土地集中到少数人手中。按常住人口计算，我国目前尚有一半的人口在农村，按现代化国家将农村人口降到１０％以内来计算，我国至少还要从农村转移出５亿多的人口，这将是一个缓慢的历史过程。不要指望我国会以较快的速度实现较大规模的土地经营。现阶段，我国衡量土地规模经营的尺度应是收入而非效率，¨副即让那些以土地为生的农户收入达到城镇居民的平均收入水平，而不是通过扩大土地规模经营培育百万富翁。
３．农村集体经营性建设用地改革。集体经营性建设用地在空间上分布很不均衡。集体经营性建设用地的形成以上世纪７０年代以来乡镇企业的发展为背景，凡是乡镇企业发展规模较大的地方，集体经营性建设用地的数量就比较多。集体经营性建设用地改革的出发点在于解决征地制度背景下，集体土地与国有土地不公平问题，以实现集体经营性建设用地与国有土地同权同价的目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等人市、同权同价”。这是一个总体方向和基本设计，具体操作涉及诸多复杂问题。其中不仅涉及到市场交易中的公平问题，更涉及到集体经营性建设用地在产权交易后，未来的土地收益分配和产权管理问题。其实，这种改革对未来城镇土地管理带来了更加复杂的格局，两种不同的公有制产权形式，如何实现城市的合理规划，如何实现公益性用途与商业性用途的利益平衡，等等。起码以下几个问题应予关注：第一，不同用途的土地价格问题。在城市规鲻区内，进入市场交易的土地可能分割为不同的用途，或公益事业，或商用，会产生显著不同的价差，怎样平衡其中的利益关系，怎样有利于城镇发展的合理规划？第二，集体土地产权管理问题。以转让（一定时期内使用权的转让）、租赁、人股的方式实现土地使用权的交易，如何对交易后的土地进行管理，特别是对已经城市化的农村集体经济组织，怎样实现对土地产权的管理？第三，土地收益的分配问题。以不同形式实现土地使用权的转让所形成的收益如何分配？如果没有一个合理的制度框架，将会出现分配不公，集体经济组织成员利益流失甚至权力腐败等问题。一个必须关注的制度性问题是，一个国家实行两种土地公有制形式，特别是集体所有制，其公有程度及成员素质之低，本身就会带来诸多问题。一项重要的改革，是否应该进行多角度的改革预期评估？例如，对于某些集体经营性建设用地，因其优越的区位可以获得丰厚的收益回报，可能会使每个集体经济成员会获得高额地租收入，这种收入可能会达到几十万，甚至上百万，由此会形成一个食利者阶层。这对于不具备优越区位的农户和此前离开集体经济组织的农户是否失之公平？是否会与土地的公有制性质形成悖论？
４．农村宅基地改革。农村宅基地是一项具有福利性质的身份性权利，获得宅基地的前提是，必须是集体经济组织成员。目前农村宅基地改革主要包括两个方面的问题，一是宅基地数量规模确定问题。虽然各地都有宅基地的分配标准，但实际情况存在较大出入。如何确定农户应得的宅基地面积？既不能简单地承认现实，也不能简单地收回。可否考虑在允许一定上浮幅度的情况下，将多余的宅基地纳人承包地范围，并加大对土地用途的管理。二是宅基地流动问题。伴随着城市化的进程，农村人口呈现逐年减少的趋势，这是不可逆转的规律。宅基地的退出，是以市场化方式，还是以政策干预方式？既要考虑宅基地的可流动性，更要考虑退出结果的公平性。要注意区分不同区域内宅基地的流动性及价值幅度和可实现程度的差异。
在中国现实条件下，不可选择市场化的方式，不可向城市居民放开农村宅基地市场。从保护多数农民利益，保护有限耕地的角度看，应当建立国家干预的农民宅基地退出方式。让农民宅基地自由进入市场交易，貌似合理，实则存在巨大风险。一是不同区位上的农民宅基地入市能力存在巨大差异。交通区位好，处于风景区和大城市周边的宅基地可以获取较高的市场交换价值，而偏远地区的农民宅基地可能价值很低，甚至一钱不值。这样做本身对处于不利地位的农民就很不公平，而且多数农民可能在交易中处于不利的地位。二是一部分在生活中遇到急难事情的农户，可能以变卖宅基地作为应急手段，进而丧失居所。三是农民城镇化是一个历史进程，对于进城打工的农民来说，既有一个流出的数量发生，同样也会有一定程度的回流的数量发生，要经过多次循环往复的过程，才能稳定下来。另外，还有一部分农民可能从暂时情况看，城里有了一份工作，并有住所，但随着城市就业能力的变化，最后在城里没有栖身能力，但又无法退回农村，成为城市贫民。因此，要十分审慎地对待农民宅基地的改革问题，不能轻易地断掉农民在农村的根。四是我国正处在城市人３９
当代经济啊究２０１５年第２期
口变迁整合的过程中，随着农村人口的流出，一些村庄要整合，一些村庄要消失。就总体趋势而言，这是一个农村人口减少的过程，而不是一个城乡人口对流的过程。如果允许农民宅基地进入市场，城里人来购买农民宅基地及住房，就会出现一部分城镇居民占用农村土地资源的现象，而且还会出现大量的土地投机行为，不利于公平合理地分配建设用地资源，不利于宅基地退居还耕。五是农民宅基地的分配和占有是以农民的身份为依据，属于身份性权利，不宜于作为财产性权利进人市场交换。
如何实现农村宅基地的合理退出，笔者认为，应当在国家或地方政府的统一规划和干预下，进行整合配置。具体思路是，将城市周边可以融入城市或已经融入城市的农村宅基地与远离城市的农民宅基地分别对待。事实上，前者的情况在城市化过程中是必然要解决的问题，核心是以宅基地换城市住房为基础，实现合理补偿，而后者则要认真研究。作为后者的宅基地退出后，用途或去向主要分为两个部分，一是通过增减挂钩的方式，增加城市建设用地，这相当于人口与宅基地一同进城；二是退居还耕，在耕地资源十分稀缺的国情之下，十分必要。未能融人城市的宅基地不能通过市场化的方式解决，而是在政府的参与之下，实行有计划有条件地退出。在农民有稳定就业和收入的基础上，由农民提出退出申请，在符合退出的条件下，对宅基地进行合理评估，采取宅基地换城镇住房的方式，解决农民城里住房，并进行差价补偿。对于转换成城市建设用地指标的宅基地，自然可以通过城市土地开发获取补偿资金。对于产生耕地增量的宅基地，可以通过财政支付的方式给予补偿，相当于国家花钱买耕地。这样的退出方式，至少可以产生三个方面的积极效应，一是对于所有农民都公平，不至于因市场化所导致的一部分区位不好的宅基地无法实现其价值，或补偿很低；二是有利于增加耕地，减少少数有钱人占有较多的建设用地资源，并防止宅基地的投机行为；三是有利于防止市场化导致一部分农民出卖宅基地后最后丧失居所，无家可归。
二、关于农村集体资产产权制度改革
本文所分析的农村集体资产，是就集体经济组织的经营性资产而言，即由集体经济组织兴办企业所形成的经营性资产。我国农村集体经营性资产在空间上分布很不平衡，三分之二的村集体经营性资产分布在东部沿海发达地区。自１９９０年代以来，农村集体企业的产权制度改革已经起动。各地进展情况存在显著差异，东部沿海发达地区率先在全国完成了集体经营性资产产权的改革。在内地广大地区，由于当年的乡镇企业并不发达，所形成的集体经营性资产数量十分有限，改革的步伐也比较滞后。近年来，内地农村集体经济组织的经营性资产产权改革也在开始启动。从实际情况看，集体经营陛资产产权制度的改革，既有来自政策方面的推动，也有来自集体企业本身发展的内在要求，更有企业内部管理者自身的利益诉求。例如，有的企业办了几十年，形成了很大规模的资产积累，企业领办人已届古稀之年，即将退出历史舞台，企业资产的分割与他们的个人利益息息相关。目前有的集体经济组织已经完成经营性集体资产产权改革，有的正在酝酿。据对吉林省的调查，农村集体经营陛资产产权改革主要面临四个方面的问题：
１．集体经济组织成员资格问题。物权法第５９条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”因此，集体经济组织成员资格界定是进行集体资产产权制度改革的基础和前提。随着农村劳动力就业结构的变化，农民不再是单纯务农的农民，有的甚至是完全脱农。有的农户１９５６年高级社时就是集体经济组织成员，有的是改革开放后才成为本集体经济组织成员，还有是近年来才迁入本集体经济组织。有的是当年的民办教师身份，身为农村户口，但并未务农，还有一些是婚入婚出的人口。诸如此类流动变迁的人口身份如何界定，到底属不属于本集体经济组织的成员，存在着诸多模糊区间。而集体经济组织成员身份的不确性，将会给集体资产改革带来难以解决的矛盾。因此，集体资产产权制度改革首先要公平合理地界定集体经济组织成员资格，合理设置集体资产的产权结构，量化到人。到底依据什么确定集体经济组织成员的资格，通常理解为依据农民的户籍确定其成员的资格，【１４１这种认定确有其道理。但是，近年来随着农民的流动变迁，有的农户迁入某村，只是其身份纳入户籍所在行政村管理，并不等同于是该集体经济组织成员。行政村与集体经济组织并非是等同的概念。即便农户户籍属于行政村，同时也是集体经济组织成员，那么当
当前农村改革的若干重大问题
其户籍变动后，是否要收回其产权也是一个需要回答的疑问。就土地产权而言，农村土地承包法第２６条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”，该条款意味着农户一旦户籍转变为非农户籍就失去了集体经济组织成员的资格，由此必须放弃因成员资格所派生出来的资产产权。因此，要考虑，以户籍确定集体经济组织成员资格并依此分配集体资产产权，是以某一时点上的资格为准，还是以资格的存续期间为准。如果以前者为准，当资产产权分配后，无论成员户籍身份发生何种变迁，都不会失去已经获得的产权。如果以后者为准，当成员户籍变动后，将会失去原有的产权。
２．集体资产产权分配依据问题。无论是已经完成产权改革的集体组织，还是尚未开始改革的集体组织都感到集体资产的股权量化分配找不到依据，难以保证股权分配的合理性。具有不同集体经济组织背景的农户，往往会产生不同的利益主张。在集体经济组织中具有较长经历的农户主张按年头分，时间短的农户主张按户平均分。在集体经营性资产形成的过程中，有的是突出贡献者，集体经济因人而兴；有的是重要贡献者，在资产形成过程做出了较大贡献。他们在产权制度改革中如何分享产权？不同时期进入集体经济组织的农户如何分享他们应得的那份产权？有的问题是由集体经济组织内部自己解决，有的则是共性的问题，需要有基本的政策规范。面对复杂的集体资产难以形成具体的细则，对于涉及根本利益、发展方向、基本公平的大原则问题，应当制定出规范性的政策，使集体产权改革过程中有政策依据，不失公平，不留后患。
３．集体资产量化分配后集体股去留问题。目前，一些集体经济组织正在酝酿集体经营性资产产权改革，在产权量化分配后，要不要继续保留集体股存在不同看法。有的认为，作为集体企业，将目前的资产完全量化到户，集体经济组织存在的底气就丧失了，如果再办公益性事业，集体本身并无支配能力，进行扩大再生产也有难度。有的认为，如果继续留存集体股，其形成的股份收益难于管理，很可能会成为灰色的区间，甚至成为腐败的温床。如果跳开去和留的问题，也可以把全部股份分配到户，然后按比例提取公共积累，制定公共积累的管理制度，目前的公益事业和扩大再生产可从公共积累中支出。
４．已经城市化的集体经济组织存续问题。原来在中心城市周边的一些集体经济组织，经过多年的发展，已经完成融人城市，丧失了集体经济组织原有的农业生产功能，积累并留存下来一批集体经营性资产，目前还保留行政村建制。融入城市后原有村庄或被分割，或已经不再存在。而且在较多的地方，村级集体经济早已不复存在，由村委会代行功能。当村民变为市民，村委会消失后，集体经济组织也将随之消失。产权制度改革后，会进一步加大集体经济组织成员的分散性和流动性，集体经济组织的功能难以履行。因此，当原有的村民委员会消失后，需要将原有的集体经济组织改造为新型的股份合作制企业。但目前股份合作制企业还没有相应的法律，如何构建其治理结构仍然是一个盲区，加快相应立法进程应是改革中的重要内容。
除了上述四个方面的问题外，在个别地方还有一些个案性质的问题。总的看，集体产权制度改革既涉及到集体收益的合理分配，也涉及到集体资产的保护和增值。集体资产作为社会总资产的一部分，其发展的命运涉及到农民的利益，也涉及到社会的利益。长期以来，作为集体资产所有者的农户，并未能分享到集体经济创造的利益是不合理的现象，应通过明晰产权关系尽早解决。早解决早受益，早解决会有利于减少矛盾的积累。
三、关于发展壮大集体经济问题
农村改革之初，对农村微观经营体制的设计是统一经营与分散经营相结合，即双层经营体制。经过三十多年的发展，统一经营的内容并未得到表达，统一经营的内容少之又少，事实上，就绝大多数的集体经济组织来说根本就不存在统一经营。根据农业部对全国５８．７％的村集体经济组织的统计数据，２０１３年当年无经营收益的村占全国村级集体经济组织总数的３２％，有收益的村占全国村集体总数的２６．７％，其中年收益１０万元以上的村仅占村集体总数的７．８％。据对吉林省农村的调查，全省有６８％以上的村无经营性收入，有收入的村收入也是很少，以５—１０万元的居多。现阶段，村级负债问题仍然突出，２００５年末，全省村级集体债务总额为９２．３亿元，到２０１１年末，全省村级债务总额增长到９７．８亿元。剔除２００９年和２０１１年已化解涉及４１
当代经席哪究２０１５年第２期
村里的农村义务教育债务５．７２亿元，六年间，村级债务额度增长了１１．２２亿元，增幅为１２．１％。全省负债的村，占村总数的７２．２％。如何发展农村集体经济，发展什么样的集体经济，既是我国农村发展中的一个困惑，也是一个在实践中迫切需要解决的问题。
首先，要厘情的问题是发展壮大集体经济的目的是什么？在经历了人民公社体制之后，在以家庭经营制度的基础上发展集体经济的目的是什么，这个似乎简单的问题在现实中并未得到回答。从来自实践的反响看，发展集体经济无非要满足三个目标，一是办公益事业，二是增加农民收入，三是做农民做不了的事情。从现实看，三者皆需，从长远看，只是后两者。因为集体经济办公益事业就是提供目前国家尚不能提供的公共物品，如修路、安路灯、打水井、清扫公共卫生等。这些应是政府的责任，应当纳入公共物品的范围之内。目前，农村集体经济组织在相当大的程度上还在承担这些公益事业的职能，这是我国城乡尚未实现统筹发展的表现。伴随着城乡统筹水平的提高，这些职能将会不再由集体经济组织背负。至于后两者，对于农民来说当然必要。但就实际状况而言，绝大多数地方没有实现。一是绝大多数集体经济组织并没有收入，没有什么可供分配，农民来自集体经济的收入几乎可以忽略不计。二是即便有收入也难以分配，此种情况前面已经述及。在做农民做不到的事情方面，恰恰是当初保留统一经营层次的出发点，然而，来自于集体经济组织对农户的支持和帮助，在绝大多数地方也不存在。从未来发展看，作为集体经济组织存在的价值，主要表现在对家庭经营的补充和支持作用方面，否则集体经济的存在就是多余的。
其次，要厘清的问题是发展什么样的集体经济？我国最早的集体经济组织形式应当从１９５６年的高级社算起，这是共有产权的开始。之后的人民公社进一步升级了集体经济的公有化规模，结果造成一系列问题，阻滞了农业生产力的发展。不久进行了调整，形成了“三级所有，队为基础”的制度框架。人民公社体制下的集体经济主要表现集体劳动和集体分配，它不适合农村生产力状况，违背了农业生产规律，造成了“大锅饭”的分配方式，伤害了农民的生产积极性。来自民间的包产到户的改革，是对集体劳动和集体分配的否定。家庭经营制度代替了统一经营的制度，在家庭经营的基础上保留了统一经营的制度设计，然而，家庭经营基础上的统一经营并未找到实现的路径，基本处于虚置的状态。从历史的经验看，无论怎样发展集体经济，有两个不能搞，一是再也不能搞集体统一劳动，归大堆。这是已经被广大农民所唾弃的组织形式，不利于调动农民的积极性，不利于提高农业生产效率；二是不能再办传统的集体企业。自上世纪７０年代以来，我国农村集体经济大办乡镇企业，但进人上世纪９０年代以后，相继转制改造，以集体共有产权的方式继续经营的乡镇企业已经微乎其微了。实践证明，集体企业的产权制度是产权不明晰的制度，缺乏市场竞争力。原有的国有企业有的尚不能存在，或者破产，或者实施了股份制改造，作为农村集体经济组织创办的企业显然更不会找到出路，这正是乡镇企业走到尽头的根本原因。
目前集体经济名存实亡的现实说明，必须用创新的思路研究集体经济的发展。集体经济组织发展的创新，需要从农业生产的基本规律和世界各国农业发展的基本规律，以及中国农村的特点等多个角度来寻求思路。从农业生产发展规律和世界各国农业发展规律的角度看，基本都选择了家庭经营制度，并且在此基础上发展了农民合作经济。合作经济的发展主要是弥补家庭经济的不足，做家庭经营做不了、做不好的事情。上世纪８０年代初确立了“统一经营与分散经营”相结合的双层经营体制后，在我国的某些政策和法律文本中将集体经营组织赋予了这种合作经济的功能。例如，１９８４年的中央一号文件规定：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”。在中华人民共和国宪法中规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。可见，在我国完成对家庭承包经营制度改革的时候，就提出了将集体经济按照合作经济的组织框架发展的设计。遗憾的是，后来的集体经济组织并未能继续沿着合作经济的思路进行改革创新，地区性的合作经济组织基本上没有得到发展。正是基于这样的背景，各种形式的专业性合作经济组织在上世纪８０年代后期开始出现并得到发展。２００７年我国第一部《农民专业合作社法》正式颁布实施，农民合作经济组织有了法定的组织结构和运行框架。农民专业合作社，只是多种类型合作社中的一种形式，而且它无法替代地区性的农民合作经济组织。值得注意的是，４２
当前农村改革的若干重大问题
农民合作经济组织是在世界绝大多数国家都存在的农民组织形式，但在不同国家和地区则有不同的表现形式。在欧美等国家较多地体现为以专业为主的农民合作，而在东亚国家和地区则是表现为地区为主的农民合作组织形式，其中主要原因应当归结为东亚国家的村落文化特征。北美国家基本没有农村村落，欧洲农村的村落也比较小，从资源禀赋的角度看，这是人多地少的国情所致。我国农村表现为较强的村落文化，这种村落文化可形成民间的互助和信用，是乡村治理中不可或缺的一部分。日本、韩国和我国的台湾以村落为平台，形成了地区性的农民合作经济组织，在农民互助、合作金融及提供多种服务方面取得了巨大的成功。应当借鉴这些成功的经验，按照我国宪法和１９８４年中央一号文件及相关政策文本的精神，推进集体经济组织向合作经济方面发展，依照《农民专业合作社法》的规定，建立合作经济的组织框架和运行机制。还要看到，按照合作经济的组织框架实施集体经济发展的创新，既借用了其它国家合作经济发展的形式，同时也坚持了我国与其它国家的重大区别。一是我国的合作经济组织是以集体土地所有制为基础的合作经济，通过土地所有权与承包经营权的相对分离，农户以家庭承包经营的身份加入合作；二是我国农村有完备的党组织体系，村级党支部是支撑村级经济与社会治理的政治支柱，农民合作经济的发展与党组织建设会实现密切的结合。以合作经济组织的框架实现现有集体经济组织的创新，从本质上说，是我国地区性合作经济组织的发展，其功能主要体现为合作经济的功能，为农民提供多种服务，解决农民自身做不了的事情，并且可以发挥文化传播、权益维护等功能。但是，地区性合作经济组织的发展，绝不是人民公社时期集体经济的发展，绝不能强迫农民交出土地，回归到集体统一劳动、统一分配的格局。地区性合作经济组织的发展，仍然是以家庭经营制度为基础的发展，统一经营的层次应当定位到为家庭经营提供服务，而不是开办企业，集体劳动和分配。
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责任编辑：张旭４３
当前农村改革的若干重大问题
作者：
作者单位：
刊名：
英文刊名：
年，卷(期)：郭庆海吉林农业大学粮食主产区农村经济研究中心,长春,130118当代经济研究Contemporary Economic Research2015,233(2)
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引用本文格式：郭庆海 当前农村改革的若干重大问题[期刊论文]-当代经济研究 2015(2)
当前农村改革的若干重大问题
郭庆海
（吉林农业大学粮食主产区农村经济研究中心，长春１３０１１８）
摘要：农村土地制度改革、农村集体经营性资产产权改革和农村集体经济组织创新是我国农村改革中面临的
重大问题。土地制度改革是基础，农村土地确权、集体经营性建设用地和宅基地改革，要有利于维护多数农民的利益和农民的长远利益。农村集体经营性资产产权改革既要考虑到改革中的操作规范，又要考虑到产权改革后集体经济组织的治理结构。现有的集体经济组织基本没有发挥应有的功能，应当按照合作经济的组织框架，将集体经济组织改造成地区性合作经济组织。
关键词：土地制度；农村集体经营性资产；地区性合作经济组织
中图分类号：乃０１．１文献标识码：Ａ文章编号：１００５—２６７４（２０１５）０３—０３６—０８
引言
始于１９７０年代末期的中国农村改革，土地制度变革是核心，也是改革最大的成功之处。伴随着农村土地制度改革的推进，学术界的研究重心也逐渐转移。从改革初期到１９８０年代末期，研究主要聚焦在包产到户的性质、理论依据、效果…［２］，以及家庭承包经营制度的评判与完善政策等方面。旧儿４０１９９０年代以来，农村土地产权的制度缺陷及由此引发的一系列矛盾和问题成为研究焦点，农村土地制度如何改革，也形成不同的观点。尽管农村土地国有化，亦或农村土地私有化等观点都不乏理论依据和支持者，但是以家庭承包经营为基础，坚持和完善农村土地集体所有制，［５］［卅最终占据主流并成为农村土地制度改革的方向。为提高农村土地集体所有条件下产权的经济效率，破解产权主体虚置、权属关系不清、城乡土地产权不对等、农民土地权益难以得到有效保障等难题，农民承包地确权、农村集体经营陛建设用地人市和农村宅基地改革等问题开始成为新时期理论研究和实践创新的重点。［７儿引农村集体资产产权制度改革是关系农民切身利益、关系农村基本经济制度稳定和完善的重大问题，在集体资产量化范围、成员资格界定、股权设置、股权权能与管理、股权的退出与转让、改革后集体经济组织的法人地位及运营机制、监管机制等重大问题上，学术界和实际工作者从理论和实践上进行了有益的研讨和探索，一…刨提出了具有创新性和指导性的观点、思路和建议。探索农村集体经济有效实现形式，是十七大提出的重大举措，也是改革开放３６年来农村集体经济历经沉浮后完善双层经营体制的迫切需求，众多学者从理论和实践的角度对农村集体经济的内涵、实现形式、制度需求等进行了探索研究，［１１］［１２１为新时期我国农村集体经济该如何发展这一重大问题提供了有益的思路。回顾改革开放以来学术界对农村改革若干重大问题作出的探索性研究，其中许多观点已经不同程度的被政府吸收采纳，有些已经上升为国家政策法律，但是农村改革的进程远未结束，农村土地制度、农村集体资产产权制度和组织制度等重大问题尚须从深层次上推进，改革的成功与否制约着我国未来农村发展的稳定和现代化的进程。
收稿日期：２０１４—１２一１８
定稿日期：２０１５—０１—０６
作者简介：郭庆海（１９５５一），男，吉林蛟河人，吉林农业大学粮食主产区农村经济研究中心教授，博士生导师，主要从事农业经济理论与政策研究。３６
当前农村改革的若干重大问题
一、关于农村土地制度改革
土地制度历来是农村生产关系的基础，一个好的土地制度将有利于实现农村的社会公平，并最大程度地释放生产力。１９７８年，小岗村农民冒着巨大风险，搞起了包产到户，内在的原因就在于集体占有和经营的土地制度伤害了广大农民的积极性，无法满足农民生存的要求。包产到户以后，以家庭联产承包制替代了原有的土地集体占有和经营的制度。然而，家庭承包经营制度并未形成一个可持续的土地制度。从上世纪８０年代初到现在，我国农村集体土地经历了两轮承包，２０２７年以后面临着第三轮承包。承包期不能总是处于滚动的状态中，要相对的固化。同时，又要在相对固化的基础上，促进经营权的相对集中，以推进农业规模经营。在农村，不仅是集体生产用地需要进一步改革，集体建设用地，包括经营性建设用地和农民宅基地都面临着深化改革。
１．农村集体土地确权问题。２００８年召开的中共十七届三中全会明确提出农村家庭经营制度长久不变，２０１３年中央一号文件又提出用五年的时间完成农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权是对长久不变承包经营制度的具体落实，在一定意义上说，农村集体土地确权是对家庭承包经营制度的进一步改革和深化。农村集体土地确权，既包括农村集体土地所有权的确权，更包括农民承包经营权的确权。所有权的确权要解决长期以来存在的国有土地和集体土地权属不清的问题。只有所有权明晰，才会准确有效地完成农民承包经营权的确权。就所有权而言，虽然不像承包经营权那样复杂，但国有和集体土地混杂在一起的问题仍然较为突出。土地是农村的基本生产资料，是农民赖以生存发展的基础，农民对土地承包经营权历来十分关注，由此使农村集体土地确权面临着十分复杂的境况。据对吉林省农村集体土地承包权现状的初步调查，土地确权主要面临着五个方面的问题：一是土地所有权不清，有些农户承包经营的土地中含国有农、林、牧场土地，水库泄洪区土地，有的农户经营的土地是另一个集体经济组织的土地。这些问题一旦遇到土地调整时便会显露，并形成十分尖锐复杂的矛盾。二是土地承包权不清，有些地方的农户通过开荒、“拱地头”、“扩边”等形式扩大耕种面积，有的承包合同与承包面积不符。三是承包主体不清，有些地方同一块地发包了几次，存在着多户农户拿着同一块地的承包合同问题。四是承包地“边邻四至”不清，多数地方的农户承包合同中承包地边邻四至没有记载，有的有记载也多数与承包合同不符。五是承包合同外土地面积占有相当高的比例，主要以机动地的形式存在。在确权过程中，二轮承包时无地或少地农户便会产生强烈诉求。这些问题是就整体而言所表现出来的较为突出的问题，在不同的村社，还有许多的个案问题，将会给土地确权带来较大难度。
农村集体土地确权虽然问题和矛盾较多，但毕竟是维护农民长远利益、稳定农村土地制度的基本政策。尽管各地情况千差万别，在解决问题方面无法确定统一尺度，但对共性问题而言，恰恰需要有可遵循的基本尺度。以上述问题为导向，在土地确权中起码要回答以下这些重大政策问题：（１）确权对象问题。所谓确权对象，是指以现在的承包农户为对象，还是以全体集体经济组织成员为对象。从绝对公平的角度看，所有的农户都是确权的对象。但从历史的连续过程或从有利于现代农业建设、有利于土地合理利用的角度看，应以第二轮承包时具有承包资格并已获得承包权的农户为对象。这样做的利处在于防止土地分配进一步分散化，而且在起点上是公平的，对于遵守国家计划生育政策的农户来讲也是公平的，有利于促使剩余人口向城市转移。（２）机动地去留问题。机动地是指在农户承包合同之外，由集体经济组织另行有偿发包的土地。机动地的留与否，国家没有统一政策，各地因资源禀赋和实际情况的差异有不同的掌握尺度。吉林省规定机动地不超过集体土地的５％，但多数地方都超过了这个比例，有的地方甚至达到２０—３０％。据调查，农村基层干部对保留甚至增加机动地表现出了较强的偏好，认为这是发展壮大集体经济的重要基础。机动地的去留和比例直接牵涉到农民的利益，具有很强的政策性。目前机动地的收益主要用于村委会的行政开支和少量的公益事业，基本上未体现对农户的分配。机动地保留过多会产生一些问题。一方面，从机动地的去向看，或者由本集体经济组织成员经营，或由外来的企业或农户经营，会减少本集体经济组织农民承包地数量。３７
当代经降坼究２０１５年第２期
我国实行的是家庭承包经营制度，留置过多的机动地显然与这一制度相悖；另一方面，从机动地的使用方式看，都是有偿使用，这意味着本该无偿使用的土地变成了有偿使用，增加了农民的负担。以机动地为资源形成的集体经济收入用途，是现阶段我国城乡统筹水平低的表现，不具备合理性和可持续性。随着我国城乡一体化的发展，机动地收入所担负的功能将归于消失。因此，从完善家庭承包经营制度的角度看，不应再留机动地，而应将集体所有的土地全部确权到户。（３）多余耕地分配问题。这里所指的多余的土地，是指二轮承包时因测量不准多余出的地，以及农民以“拱地头”、开荒等方式增加的土地。对多余的土地要作具体分析，主要是区别增量土地的来源，如果是以毁林、毁草、毁湿（地）方式增加的土地，绝对不能予以确权，否则就是对违法行为的认同和纵容。如因测量不准而增加的耕地需要根据集体经济组织内部的具体情况，在集体经济组织成员协商的基础上找到合理的解决方案。（４）与二轮承包合同衔接问题。２０１３年的中央一号文件规定，用五年的时间完成土地确权，意味着２０１７年全国基本都完成农村集体土地确权，此时距第二轮承包期的结束时间２０２７年还有十年时间。如果以目前的承包合同为依据进行确权，将会有相当多的集体土地不能进行确权，如吉林省承包合同外的耕地占总耕地４０％，这４０％的耕地不确权，怎么算是完成土地确权呢？初步估算，全国农村土地确权的费用至少在千亿左右，如果不是一个完整意义上的确权，这千亿元的支出岂不付诸东流了吗？据调查，许多地方都立足于对目前承包合同内的土地确权，而将其余土地的确权留置二轮承包后再另行处理。那么，如果现在对全部土地确权，又会与二轮承包合同有很大出人，引发诸多矛盾，并无法发放确权证书。（５）确权、确股不确地的问题。在目前的政策中，既提到了确权确地，也提到了确权确股不确地。对这两种确权方式要予以合理的价值判断。确权确地是家庭经营制度衍生出的必然结果，属于终极的制度安排。而确权确股不确地，是在某些个别地方土地以集体的方式转租出去，无法实现土地的空间分割，只能以确股的方式完成土地产权的分割，可以说是一种无奈的选择，而非合理的方式。因此，只要在可以确权到地的地方，都要直接确权到地，而不应将其作为任选的方式，更不可将其作为先进的方式。在现有的文件中，提出在农民自愿的前提下可以确权确股不确地，其中暗藏着值得关注的风险。在一些地方，存在着热衷于土地集中，强迫农民转出土地租给某些工商企业的倾向。虽然政策规定以农民自愿为前提，但农民从来都是弱者，违背农民意愿的事情常常发生。因此，必须将确权确股不确地的方式进行严格限制，否则将冲击土地确权，动摇家庭经营制度。
２．农村集体±地改革。农村集体土地改革，必须科学把握一些不可超越的底线。第一，必须坚持家庭经营制度不动摇。家庭经营制度是我国农民付出沉重代价而换取的制度，是我国农村改革的根本性成果。同时，家庭经营制度也反映了当今世界各国农业发展的基本规律。家庭经营制度虽然已经实施了三十余年，但至今仍有人对此持怀疑态度，认为家庭经营制度不适应现代农业发展的要求。这是对当今现代农业不甚了解的表现。事实上，当今世界农业经营规模最大的国家是美国，而美国恰恰是一个以家庭农场为基本经营主体的国家。从根本上说，家庭经营制度是农业生产力本身运动规律所决定的，与农业劳动对象的生物性，农业劳动的空间广阔性，农业生产劳动的季节性等特点相适应。只有家庭经营才会最大程度地降低农业成本，提高土地效率，保护农民利益。特别是在我国处于城乡变迁整合的关键时期，更需要对家庭经营制度给予保护和支持。第二，必须牢牢地将土地经营权掌握在农民手中。家庭承包经营制度以集体经济组织成员的身份确定了农户作为土地唯一合法承包人的地位（按土地承包法，“四荒”土地除外），但是，在土地经营权流转的过程中，是否能够保证农民成为土地经营的主体仍是一个放不下的疑问。现阶段，在一些地方仍然比较热衷于工商企业进人农地经营，认为这是改造传统农业、建设现代化大农业的有效路径。保证农户作为土地经营的基本主体，既涉及到公平，又涉及到效率。就公平而言，土地是我国最稀缺的资源之一，农民以外的群体进入土地经营，就意味着减少农民进行土地经营的机会，是对农民利益的伤害。就效率而言，农业生产，特别是粮食生产是效益较低的生产部门，很难满足工商企业追求利润最大化的动机。从短期看，工商企业进入农业具有效率；从长期看，很难保持他们对土地投资的积极性。据有关调查反映，某些工商企业进入农地经营，更多地是获取政策收益或土地投机。据对家庭农场的调查，他们的效率要高于工商企业。第三，必须坚持土地资源的公平分配。这里所讲的土地资源的分配，是指土地流转过程中土地的集中度而言，即在土地３８
当前农村改革的若干重大问题
流转和规模经营的进程中，不宜片面追求大规模经营，将土地集中到少数人手中。按常住人口计算，我国目前尚有一半的人口在农村，按现代化国家将农村人口降到１０％以内来计算，我国至少还要从农村转移出５亿多的人口，这将是一个缓慢的历史过程。不要指望我国会以较快的速度实现较大规模的土地经营。现阶段，我国衡量土地规模经营的尺度应是收入而非效率，¨副即让那些以土地为生的农户收入达到城镇居民的平均收入水平，而不是通过扩大土地规模经营培育百万富翁。
３．农村集体经营性建设用地改革。集体经营性建设用地在空间上分布很不均衡。集体经营性建设用地的形成以上世纪７０年代以来乡镇企业的发展为背景，凡是乡镇企业发展规模较大的地方，集体经营性建设用地的数量就比较多。集体经营性建设用地改革的出发点在于解决征地制度背景下，集体土地与国有土地不公平问题，以实现集体经营性建设用地与国有土地同权同价的目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等人市、同权同价”。这是一个总体方向和基本设计，具体操作涉及诸多复杂问题。其中不仅涉及到市场交易中的公平问题，更涉及到集体经营性建设用地在产权交易后，未来的土地收益分配和产权管理问题。其实，这种改革对未来城镇土地管理带来了更加复杂的格局，两种不同的公有制产权形式，如何实现城市的合理规划，如何实现公益性用途与商业性用途的利益平衡，等等。起码以下几个问题应予关注：第一，不同用途的土地价格问题。在城市规鲻区内，进入市场交易的土地可能分割为不同的用途，或公益事业，或商用，会产生显著不同的价差，怎样平衡其中的利益关系，怎样有利于城镇发展的合理规划？第二，集体土地产权管理问题。以转让（一定时期内使用权的转让）、租赁、人股的方式实现土地使用权的交易，如何对交易后的土地进行管理，特别是对已经城市化的农村集体经济组织，怎样实现对土地产权的管理？第三，土地收益的分配问题。以不同形式实现土地使用权的转让所形成的收益如何分配？如果没有一个合理的制度框架，将会出现分配不公，集体经济组织成员利益流失甚至权力腐败等问题。一个必须关注的制度性问题是，一个国家实行两种土地公有制形式，特别是集体所有制，其公有程度及成员素质之低，本身就会带来诸多问题。一项重要的改革，是否应该进行多角度的改革预期评估？例如，对于某些集体经营性建设用地，因其优越的区位可以获得丰厚的收益回报，可能会使每个集体经济成员会获得高额地租收入，这种收入可能会达到几十万，甚至上百万，由此会形成一个食利者阶层。这对于不具备优越区位的农户和此前离开集体经济组织的农户是否失之公平？是否会与土地的公有制性质形成悖论？
４．农村宅基地改革。农村宅基地是一项具有福利性质的身份性权利，获得宅基地的前提是，必须是集体经济组织成员。目前农村宅基地改革主要包括两个方面的问题，一是宅基地数量规模确定问题。虽然各地都有宅基地的分配标准，但实际情况存在较大出入。如何确定农户应得的宅基地面积？既不能简单地承认现实，也不能简单地收回。可否考虑在允许一定上浮幅度的情况下，将多余的宅基地纳人承包地范围，并加大对土地用途的管理。二是宅基地流动问题。伴随着城市化的进程，农村人口呈现逐年减少的趋势，这是不可逆转的规律。宅基地的退出，是以市场化方式，还是以政策干预方式？既要考虑宅基地的可流动性，更要考虑退出结果的公平性。要注意区分不同区域内宅基地的流动性及价值幅度和可实现程度的差异。
在中国现实条件下，不可选择市场化的方式，不可向城市居民放开农村宅基地市场。从保护多数农民利益，保护有限耕地的角度看，应当建立国家干预的农民宅基地退出方式。让农民宅基地自由进入市场交易，貌似合理，实则存在巨大风险。一是不同区位上的农民宅基地入市能力存在巨大差异。交通区位好，处于风景区和大城市周边的宅基地可以获取较高的市场交换价值，而偏远地区的农民宅基地可能价值很低，甚至一钱不值。这样做本身对处于不利地位的农民就很不公平，而且多数农民可能在交易中处于不利的地位。二是一部分在生活中遇到急难事情的农户，可能以变卖宅基地作为应急手段，进而丧失居所。三是农民城镇化是一个历史进程，对于进城打工的农民来说，既有一个流出的数量发生，同样也会有一定程度的回流的数量发生，要经过多次循环往复的过程，才能稳定下来。另外，还有一部分农民可能从暂时情况看，城里有了一份工作，并有住所，但随着城市就业能力的变化，最后在城里没有栖身能力，但又无法退回农村，成为城市贫民。因此，要十分审慎地对待农民宅基地的改革问题，不能轻易地断掉农民在农村的根。四是我国正处在城市人３９
当代经济啊究２０１５年第２期
口变迁整合的过程中，随着农村人口的流出，一些村庄要整合，一些村庄要消失。就总体趋势而言，这是一个农村人口减少的过程，而不是一个城乡人口对流的过程。如果允许农民宅基地进入市场，城里人来购买农民宅基地及住房，就会出现一部分城镇居民占用农村土地资源的现象，而且还会出现大量的土地投机行为，不利于公平合理地分配建设用地资源，不利于宅基地退居还耕。五是农民宅基地的分配和占有是以农民的身份为依据，属于身份性权利，不宜于作为财产性权利进人市场交换。
如何实现农村宅基地的合理退出，笔者认为，应当在国家或地方政府的统一规划和干预下，进行整合配置。具体思路是，将城市周边可以融入城市或已经融入城市的农村宅基地与远离城市的农民宅基地分别对待。事实上，前者的情况在城市化过程中是必然要解决的问题，核心是以宅基地换城市住房为基础，实现合理补偿，而后者则要认真研究。作为后者的宅基地退出后，用途或去向主要分为两个部分，一是通过增减挂钩的方式，增加城市建设用地，这相当于人口与宅基地一同进城；二是退居还耕，在耕地资源十分稀缺的国情之下，十分必要。未能融人城市的宅基地不能通过市场化的方式解决，而是在政府的参与之下，实行有计划有条件地退出。在农民有稳定就业和收入的基础上，由农民提出退出申请，在符合退出的条件下，对宅基地进行合理评估，采取宅基地换城镇住房的方式，解决农民城里住房，并进行差价补偿。对于转换成城市建设用地指标的宅基地，自然可以通过城市土地开发获取补偿资金。对于产生耕地增量的宅基地，可以通过财政支付的方式给予补偿，相当于国家花钱买耕地。这样的退出方式，至少可以产生三个方面的积极效应，一是对于所有农民都公平，不至于因市场化所导致的一部分区位不好的宅基地无法实现其价值，或补偿很低；二是有利于增加耕地，减少少数有钱人占有较多的建设用地资源，并防止宅基地的投机行为；三是有利于防止市场化导致一部分农民出卖宅基地后最后丧失居所，无家可归。
二、关于农村集体资产产权制度改革
本文所分析的农村集体资产，是就集体经济组织的经营性资产而言，即由集体经济组织兴办企业所形成的经营性资产。我国农村集体经营性资产在空间上分布很不平衡，三分之二的村集体经营性资产分布在东部沿海发达地区。自１９９０年代以来，农村集体企业的产权制度改革已经起动。各地进展情况存在显著差异，东部沿海发达地区率先在全国完成了集体经营性资产产权的改革。在内地广大地区，由于当年的乡镇企业并不发达，所形成的集体经营性资产数量十分有限，改革的步伐也比较滞后。近年来，内地农村集体经济组织的经营性资产产权改革也在开始启动。从实际情况看，集体经营陛资产产权制度的改革，既有来自政策方面的推动，也有来自集体企业本身发展的内在要求，更有企业内部管理者自身的利益诉求。例如，有的企业办了几十年，形成了很大规模的资产积累，企业领办人已届古稀之年，即将退出历史舞台，企业资产的分割与他们的个人利益息息相关。目前有的集体经济组织已经完成经营性集体资产产权改革，有的正在酝酿。据对吉林省的调查，农村集体经营陛资产产权改革主要面临四个方面的问题：
１．集体经济组织成员资格问题。物权法第５９条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”因此，集体经济组织成员资格界定是进行集体资产产权制度改革的基础和前提。随着农村劳动力就业结构的变化，农民不再是单纯务农的农民，有的甚至是完全脱农。有的农户１９５６年高级社时就是集体经济组织成员，有的是改革开放后才成为本集体经济组织成员，还有是近年来才迁入本集体经济组织。有的是当年的民办教师身份，身为农村户口，但并未务农，还有一些是婚入婚出的人口。诸如此类流动变迁的人口身份如何界定，到底属不属于本集体经济组织的成员，存在着诸多模糊区间。而集体经济组织成员身份的不确性，将会给集体资产改革带来难以解决的矛盾。因此，集体资产产权制度改革首先要公平合理地界定集体经济组织成员资格，合理设置集体资产的产权结构，量化到人。到底依据什么确定集体经济组织成员的资格，通常理解为依据农民的户籍确定其成员的资格，【１４１这种认定确有其道理。但是，近年来随着农民的流动变迁，有的农户迁入某村，只是其身份纳入户籍所在行政村管理，并不等同于是该集体经济组织成员。行政村与集体经济组织并非是等同的概念。即便农户户籍属于行政村，同时也是集体经济组织成员，那么当
当前农村改革的若干重大问题
其户籍变动后，是否要收回其产权也是一个需要回答的疑问。就土地产权而言，农村土地承包法第２６条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”，该条款意味着农户一旦户籍转变为非农户籍就失去了集体经济组织成员的资格，由此必须放弃因成员资格所派生出来的资产产权。因此，要考虑，以户籍确定集体经济组织成员资格并依此分配集体资产产权，是以某一时点上的资格为准，还是以资格的存续期间为准。如果以前者为准，当资产产权分配后，无论成员户籍身份发生何种变迁，都不会失去已经获得的产权。如果以后者为准，当成员户籍变动后，将会失去原有的产权。
２．集体资产产权分配依据问题。无论是已经完成产权改革的集体组织，还是尚未开始改革的集体组织都感到集体资产的股权量化分配找不到依据，难以保证股权分配的合理性。具有不同集体经济组织背景的农户，往往会产生不同的利益主张。在集体经济组织中具有较长经历的农户主张按年头分，时间短的农户主张按户平均分。在集体经营性资产形成的过程中，有的是突出贡献者，集体经济因人而兴；有的是重要贡献者，在资产形成过程做出了较大贡献。他们在产权制度改革中如何分享产权？不同时期进入集体经济组织的农户如何分享他们应得的那份产权？有的问题是由集体经济组织内部自己解决，有的则是共性的问题，需要有基本的政策规范。面对复杂的集体资产难以形成具体的细则，对于涉及根本利益、发展方向、基本公平的大原则问题，应当制定出规范性的政策，使集体产权改革过程中有政策依据，不失公平，不留后患。
３．集体资产量化分配后集体股去留问题。目前，一些集体经济组织正在酝酿集体经营性资产产权改革，在产权量化分配后，要不要继续保留集体股存在不同看法。有的认为，作为集体企业，将目前的资产完全量化到户，集体经济组织存在的底气就丧失了，如果再办公益性事业，集体本身并无支配能力，进行扩大再生产也有难度。有的认为，如果继续留存集体股，其形成的股份收益难于管理，很可能会成为灰色的区间，甚至成为腐败的温床。如果跳开去和留的问题，也可以把全部股份分配到户，然后按比例提取公共积累，制定公共积累的管理制度，目前的公益事业和扩大再生产可从公共积累中支出。
４．已经城市化的集体经济组织存续问题。原来在中心城市周边的一些集体经济组织，经过多年的发展，已经完成融人城市，丧失了集体经济组织原有的农业生产功能，积累并留存下来一批集体经营性资产，目前还保留行政村建制。融入城市后原有村庄或被分割，或已经不再存在。而且在较多的地方，村级集体经济早已不复存在，由村委会代行功能。当村民变为市民，村委会消失后，集体经济组织也将随之消失。产权制度改革后，会进一步加大集体经济组织成员的分散性和流动性，集体经济组织的功能难以履行。因此，当原有的村民委员会消失后，需要将原有的集体经济组织改造为新型的股份合作制企业。但目前股份合作制企业还没有相应的法律，如何构建其治理结构仍然是一个盲区，加快相应立法进程应是改革中的重要内容。
除了上述四个方面的问题外，在个别地方还有一些个案性质的问题。总的看，集体产权制度改革既涉及到集体收益的合理分配，也涉及到集体资产的保护和增值。集体资产作为社会总资产的一部分，其发展的命运涉及到农民的利益，也涉及到社会的利益。长期以来，作为集体资产所有者的农户，并未能分享到集体经济创造的利益是不合理的现象，应通过明晰产权关系尽早解决。早解决早受益，早解决会有利于减少矛盾的积累。
三、关于发展壮大集体经济问题
农村改革之初，对农村微观经营体制的设计是统一经营与分散经营相结合，即双层经营体制。经过三十多年的发展，统一经营的内容并未得到表达，统一经营的内容少之又少，事实上，就绝大多数的集体经济组织来说根本就不存在统一经营。根据农业部对全国５８．７％的村集体经济组织的统计数据，２０１３年当年无经营收益的村占全国村级集体经济组织总数的３２％，有收益的村占全国村集体总数的２６．７％，其中年收益１０万元以上的村仅占村集体总数的７．８％。据对吉林省农村的调查，全省有６８％以上的村无经营性收入，有收入的村收入也是很少，以５—１０万元的居多。现阶段，村级负债问题仍然突出，２００５年末，全省村级集体债务总额为９２．３亿元，到２０１１年末，全省村级债务总额增长到９７．８亿元。剔除２００９年和２０１１年已化解涉及４１
当代经席哪究２０１５年第２期
村里的农村义务教育债务５．７２亿元，六年间，村级债务额度增长了１１．２２亿元，增幅为１２．１％。全省负债的村，占村总数的７２．２％。如何发展农村集体经济，发展什么样的集体经济，既是我国农村发展中的一个困惑，也是一个在实践中迫切需要解决的问题。
首先，要厘情的问题是发展壮大集体经济的目的是什么？在经历了人民公社体制之后，在以家庭经营制度的基础上发展集体经济的目的是什么，这个似乎简单的问题在现实中并未得到回答。从来自实践的反响看，发展集体经济无非要满足三个目标，一是办公益事业，二是增加农民收入，三是做农民做不了的事情。从现实看，三者皆需，从长远看，只是后两者。因为集体经济办公益事业就是提供目前国家尚不能提供的公共物品，如修路、安路灯、打水井、清扫公共卫生等。这些应是政府的责任，应当纳入公共物品的范围之内。目前，农村集体经济组织在相当大的程度上还在承担这些公益事业的职能，这是我国城乡尚未实现统筹发展的表现。伴随着城乡统筹水平的提高，这些职能将会不再由集体经济组织背负。至于后两者，对于农民来说当然必要。但就实际状况而言，绝大多数地方没有实现。一是绝大多数集体经济组织并没有收入，没有什么可供分配，农民来自集体经济的收入几乎可以忽略不计。二是即便有收入也难以分配，此种情况前面已经述及。在做农民做不到的事情方面，恰恰是当初保留统一经营层次的出发点，然而，来自于集体经济组织对农户的支持和帮助，在绝大多数地方也不存在。从未来发展看，作为集体经济组织存在的价值，主要表现在对家庭经营的补充和支持作用方面，否则集体经济的存在就是多余的。
其次，要厘清的问题是发展什么样的集体经济？我国最早的集体经济组织形式应当从１９５６年的高级社算起，这是共有产权的开始。之后的人民公社进一步升级了集体经济的公有化规模，结果造成一系列问题，阻滞了农业生产力的发展。不久进行了调整，形成了“三级所有，队为基础”的制度框架。人民公社体制下的集体经济主要表现集体劳动和集体分配，它不适合农村生产力状况，违背了农业生产规律，造成了“大锅饭”的分配方式，伤害了农民的生产积极性。来自民间的包产到户的改革，是对集体劳动和集体分配的否定。家庭经营制度代替了统一经营的制度，在家庭经营的基础上保留了统一经营的制度设计，然而，家庭经营基础上的统一经营并未找到实现的路径，基本处于虚置的状态。从历史的经验看，无论怎样发展集体经济，有两个不能搞，一是再也不能搞集体统一劳动，归大堆。这是已经被广大农民所唾弃的组织形式，不利于调动农民的积极性，不利于提高农业生产效率；二是不能再办传统的集体企业。自上世纪７０年代以来，我国农村集体经济大办乡镇企业，但进人上世纪９０年代以后，相继转制改造，以集体共有产权的方式继续经营的乡镇企业已经微乎其微了。实践证明，集体企业的产权制度是产权不明晰的制度，缺乏市场竞争力。原有的国有企业有的尚不能存在，或者破产，或者实施了股份制改造，作为农村集体经济组织创办的企业显然更不会找到出路，这正是乡镇企业走到尽头的根本原因。
目前集体经济名存实亡的现实说明，必须用创新的思路研究集体经济的发展。集体经济组织发展的创新，需要从农业生产的基本规律和世界各国农业发展的基本规律，以及中国农村的特点等多个角度来寻求思路。从农业生产发展规律和世界各国农业发展规律的角度看，基本都选择了家庭经营制度，并且在此基础上发展了农民合作经济。合作经济的发展主要是弥补家庭经济的不足，做家庭经营做不了、做不好的事情。上世纪８０年代初确立了“统一经营与分散经营”相结合的双层经营体制后，在我国的某些政策和法律文本中将集体经营组织赋予了这种合作经济的功能。例如，１９８４年的中央一号文件规定：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”。在中华人民共和国宪法中规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。可见，在我国完成对家庭承包经营制度改革的时候，就提出了将集体经济按照合作经济的组织框架发展的设计。遗憾的是，后来的集体经济组织并未能继续沿着合作经济的思路进行改革创新，地区性的合作经济组织基本上没有得到发展。正是基于这样的背景，各种形式的专业性合作经济组织在上世纪８０年代后期开始出现并得到发展。２００７年我国第一部《农民专业合作社法》正式颁布实施，农民合作经济组织有了法定的组织结构和运行框架。农民专业合作社，只是多种类型合作社中的一种形式，而且它无法替代地区性的农民合作经济组织。值得注意的是，４２
当前农村改革的若干重大问题
农民合作经济组织是在世界绝大多数国家都存在的农民组织形式，但在不同国家和地区则有不同的表现形式。在欧美等国家较多地体现为以专业为主的农民合作，而在东亚国家和地区则是表现为地区为主的农民合作组织形式，其中主要原因应当归结为东亚国家的村落文化特征。北美国家基本没有农村村落，欧洲农村的村落也比较小，从资源禀赋的角度看，这是人多地少的国情所致。我国农村表现为较强的村落文化，这种村落文化可形成民间的互助和信用，是乡村治理中不可或缺的一部分。日本、韩国和我国的台湾以村落为平台，形成了地区性的农民合作经济组织，在农民互助、合作金融及提供多种服务方面取得了巨大的成功。应当借鉴这些成功的经验，按照我国宪法和１９８４年中央一号文件及相关政策文本的精神，推进集体经济组织向合作经济方面发展，依照《农民专业合作社法》的规定，建立合作经济的组织框架和运行机制。还要看到，按照合作经济的组织框架实施集体经济发展的创新，既借用了其它国家合作经济发展的形式，同时也坚持了我国与其它国家的重大区别。一是我国的合作经济组织是以集体土地所有制为基础的合作经济，通过土地所有权与承包经营权的相对分离，农户以家庭承包经营的身份加入合作；二是我国农村有完备的党组织体系，村级党支部是支撑村级经济与社会治理的政治支柱，农民合作经济的发展与党组织建设会实现密切的结合。以合作经济组织的框架实现现有集体经济组织的创新，从本质上说，是我国地区性合作经济组织的发展，其功能主要体现为合作经济的功能，为农民提供多种服务，解决农民自身做不了的事情，并且可以发挥文化传播、权益维护等功能。但是，地区性合作经济组织的发展，绝不是人民公社时期集体经济的发展，绝不能强迫农民交出土地，回归到集体统一劳动、统一分配的格局。地区性合作经济组织的发展，仍然是以家庭经营制度为基础的发展，统一经营的层次应当定位到为家庭经营提供服务，而不是开办企业，集体劳动和分配。
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责任编辑：张旭４３
当前农村改革的若干重大问题
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年，卷(期)：郭庆海吉林农业大学粮食主产区农村经济研究中心,长春,130118当代经济研究Contemporary Economic Research2015,233(2)
参考文献(14条)
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引用本文格式：郭庆海 当前农村改革的若干重大问题[期刊论文]-当代经济研究 2015(2)