王唯山“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移
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提要
国民经济和社会发展规划、土
地利用总体规划和城市总体规划对城市建设发展发挥了共同和不同作用，但在实践中仍存在着相互脱节现象。在国家严格实行城市土地使用指标配给政策下。城市总体规划的技术路线与重点将相应发生变化。结合城市总体规划在实践中存在的问题．指出重视“人口密度”概念及其运用．阐述城市总体规划的空间布局与用地规模关系处理。关键词
城市总体规划：土地利用总体
规划：国民经济和社会发展规则：人口密度：空间布局：用地规模
中图分类号ＴＵ９８４文献标识码Ａ
文章编号１０００－３３６３（２００９１０５－００１４－０６
作者简介
王唯山，厦门市城市规划设计研究院。院长，
教授级高级城市规划师．ｗａｎｇｗｓｘｍ＠１２６．ｃｏｍ
万方数据
“三规”关系与城市总体规划
技术重点的转移
王唯山
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１
“三规”定义及其特点、关系与问题
现行体制下．与城市发展相关的规划主要有３个，分别足国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划（以下简称“ｉ规”）。国民经济和社会发展规划（以下简称“发展规划”）是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某
一地区的社会、经济、文化建设工作。土地利用总体规划（以下简称“土地规划”）是在一定区域内．根据困家社会经济可持续发展的要求和当地Ａ然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间七、时问上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。城市总体规划（以下简称“城市规划”）是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的Ａ然环境、资源条件、历史情况、现状特点。统筹兼顾、综合部署。为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展只标。合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。
发展规划为城市的社会与经济发展提出了目标，实现规划目标的期限通常为５年。当然从长远发展的考虑ｌ叶ｊ发，也有做１０年或２０年的发展规划研究，但通常与次关系看，发展规划包含圆家、省和地方（城市）等从中央到地方的多个层次。但
地方城市政府执政一届相对应的五年是比较完整意义的规划期限。从规划的纵向层１４
２００９年第５期总第１８３期囊｜ｉｆ市为Ｍ目学列
国家、省和城市的发展规划之间的约束关系并不十分密切。上一层次的规划要求很难具体、直接分解或体现在下层次规划中。土地规划的对象则很明确也单纯，特指土地。城市有了发展目标后，载体显然是很重要的。发展目标必须以土地为载体作为发展的空间依托。土地规划的期限目前尚无明确规定。从实践看有不成文的规定为１５年。上一轮和最新一轮的《全国土地利用总体规划》的期限分别是１９９５—２０１０年和２００６—２０２０年。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接。上一级规划是下级规划的依据。并指导下一级规划。下级规划是上级规划的基础和落实。表明在纵向的规划层次上。上层次规划对下层次规划有严格的约束力。与发展规划和城市规划相比。这也是土地规划的最显著的特征。有了上述两个规划后．城市规划所要做的就是．将发展规划提出的目标落实在土地利用的具体安排上。显然它将发展规划与土地规划两者有机结合在一起，科学合理安排各类土地的使用及处理其间的相互关系。从名称看城市规划冠以“城市”两字，因此从纵向看，城市规划并没有严格意义上由上到下的规划体系．如一定要寻找关系的话，那么全国城镇体系规划和省域城镇体系规划大致可以成为城市规划的上层次规划，并由于规划范围的不同和规划内容、重点的较大差异．除了城市定性定位外，基本很难找出相互间的严格约束关系。尽管城市规划越来越被要求统筹城乡整体发展关系。但城市规划一直以来仍被认为是重点为城市建设发展发挥作用，而与其他两个规划有所不同。发展规划与土地规划的规划对象均涉及整个地区，如整个地区的社会经济或行政辖区范围内全部的土地。同时与其它两者不同的是，《城乡规划法》规定城市总体规划的期限通常为２０年。
综上所述可以看到。“三规”各自
。
的规划对象不同。规划期限不同。各自纵向规划层次也不同。其相互间的约束力也不同。但“三规”都在为城市和地区发展共同发挥着作用。从城市这一层面看．城市规划的工作是将发展规划所确定的目标落实在土地规划所界定的土地空间上。因而ｉ者关系密切。乃至有人提出应“三规”合一。《城乡规划法》第五条阐明，城市总体规划等的编制。应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。显然“三规”需要互为依托互为关联。“三规”关系的难点很明显．在于规划期限的不一致。５年、１５年和２０年。不一致的规划期限。就很难将三者直接对应衔接。而规划期限的不同直接导致了城市总体规划中的种种技术问题。
间规划布局。以及对包括交通和市政基础设施的各个专项加以规划。其中城市性质论证和建设用地规模是总体规划纲要阶段审查的重点内容．也可以说是城市总体规划的技术重点。由于城市性质是界定城市未来发展的方向．属于目标的追求．一般对城市建设没有太多直接的影响，未引起过多的关注。而城市用地规模的确定则成为各方博弈的焦点。因为土地是当前城市地方政府发展当地经济最为重要的依托和载体。
由预测的人口规模结合人均用地标准的合理设定。得出的城市建设用地规模及其空间布局。可以说是现行城市总体规划编制中最为主要的技术路线。也可称是“自下而上”的技术路线。这种技术路线的关键点也是难点在于，一是人口增长规模预测的合理可靠性，二是
２
城市总体规划的技术重点与人均建设用地标准的合理可行性。
先看人口规模预测。城市人口的变化包括自然增长和机械增长。自然增长
存在问题
城市总体规划是城市在一定时期内发展的计划和各项建设的总体部署。这里的发展计划就是要体现发展规划的要求．而对各项建设进行部署主要就是对各类土地使用的合理安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的总体依据。城市总体规划主要包括．论证确定城市性质和提出发展目标，以及对规划期限内城市人口规模发展加以预测，结合土地规划建设有关标准测算规划期限内城市建设用地的规模。再展开各类建设用地的空
表１
根据人口年龄分布特征是较好把握的，有正有负。而机械增长指标在实践中更多地成为了规划人员随意把控的弹性系数。多数城市编制总体规划时。机械增长几乎无一例外都是正增长。区别无非是大增长或小增长，而没有一个城市会出现负机械增长的情形。其实只要将福建省九个地市在过去１０年的人口增长变化加以比较分析就不难看出．沿海地市无一例外是正增长。而内陆地城市则几乎不变甚至负增长（表１）。
从一个国家或一个较大范围的区域
２００２—２００７年福建省９个地市常住人口统计（单位：万人）
２００２５９８２１４
２００３６５６２１７
２００４６６０２２０
２００５６６６２２５２８ｌ
２６０７４７４６２
２６２７５２４６４
２６３７５６４６８
２００６６７１２３３２８２２６４７６９４７２２８８２７５３０４
２００７６７６２４３２８３２６２７７４４７４２８８２７６３０５
地区年份福州厦门莆田三明泉州漳州南平龙岩宁德
２“
７６２４７０２８８
２８７３０２
２８７３０３
２７３３０５
２７４３０５
１５
万方数据
王唯山
“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移
看，人口的自然增长是必然的，而机械增长总体应是平衡的，人口从一个地区流动到另一个地区。必定是有增有减。只是没有一个城市在编制规划时会愿意承认负增长，因为谁也不愿放弃任何可能的发展机会，而这种机会是和土地紧密联系在一起的。
再看人均建设用地标准。现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》是１９９０年颁布实施的．距今将近２０年。从与时俱进的角度看，肯定不合时宜。而用地标准选择的逻辑是，规划人均建设用地指标是根据现状人均建设用地水平来选择确定。这种逻辑的最大问题是不能反映城市发展的真实需求．一概而论的依现状定规划。不能反映城市发展的差异需求，不是真正意义的实事求是。
从上述两方面看．两个相关因素存在的问题．使得城市总体规划的人口规模预测技术显得很不可靠．更多地成为了地方和中央博弈建设用地的数字游戏。从实证看，有条件发展的城市的人口规模总是不断突破’．而发展条件不足的城市的土地利用效率总是低下。
３
新一轮土地利用总体规划带
来的变化
・
历经３年研讨，第三轮《全国土地利用总体规划纲要（２００６—２０２０年）》（以下简称《纲要》）于近期由国务院正式发布，《纲要》对２０２０年前全国城乡建设用地的规模做出了清晰规划。其中，
《纲要》提出了各类建设用地的规
划目标。到２０１０年和２０２０年，全国新建设用地１２５万ｈｍ２以上。建设用地总面积分别控制在３３７４万ｈｍ２和３７２４万三产业产值年均提高６％以上。由于国务院提出在土地管理中实行最严格的控而是要层层逐级分解落实到地方层面，
万方数据
特别是城市建设用地的控制中的。在《全国土地利用总体规划纲要（２００６—２０２０年）》中，就将上述指标分解到各个省、自治区和直辖市。而在《福建省土地利用总体规划大纲（２００６—２０２０年）》则将所分配的指标分解到省内的九个地区，并下达了《福建省各设区市土地利用总体规划（２００６—２０２０年）》主要调控指标的通知。由此看出，新一轮的土地利用总体规划在全国、省和城市的各个层面上，将未来一定时期的各类建设用地规模做出了安排和限定。较为有利的是，这一轮的土地利用总体规划的期限和普遍开展的新一轮城市总体规划的期限较为一致．规划期末均为２０２０年。这样就为土地利用总体规划和城市总体规划的有机衔接建立了可操作的平台。进一步看，各个城市总体规划的建设用地规模也就从“自上而下”的角度给出了答案。前面已经谈到，“自下而上”预测城市人口和建设用地规模作为城市总体规划技术内容的重点存在问题．那么通过土地利用总体规划给出的建设用地指标的做法是否合理呢？
笔者以为。自上而下分配各个地区
和城市发展用地的好处有：①将国家作
为整体单元．城市和农村之间的人口流
动变化总体上是可以把握的；②可以从
较高层面．比较不同地区和城市发展的差异，包括通过衡量发展的质量、规模与速度，来配置不同的发展土地指标。当然最大的好处是可以从国家层面控制土地的可持续发展利用。保护耕地实现粮食安全保障；③还可以根据国家的整体发展战略．鼓励某些地区优先发展而调控土地指标配置等等。国家对土地提出了最严格的管理，使得地方与中央在土地开发问题上的博弈趋于明朗，那就是地方服从中央管理。其实在城市总体规划中．地方政府无不希望能够尽量预留有充足的土地．而上级政府包括国务院对总体规划的审查焦点就是，总体规划要与土地利用总体规划取得衔接．或者说就是城市总体规划要服从土地利用总体规划。城市总体规划编制拖沓冗长
饱受批评的主要原因，就是城市总体规划无法取得与土地利用总体规划的衔接．而其中的缘由就是两个规划的期限的不一致。按照上述情况．两个规划的期限取得一致的有利条件。使得城市总体规划的重点技术难题似乎可以得以解脱而发生转移。
那么，城市总体规划的技术重点会转移到哪里呢？首先，国民经济和社会发展规划为城市在近中期（当然也包括更长的规划）设定了发展目标．而土地利用总体规划则将城市的土地发展空间做出了明确的规定，这里的规定是指规模．而不是土地空间的位置确定和土地利用功能的细分。打个形象的比喻就是。菜单（发展目标）定好了，做菜的食材（可供利用的土地）也有了。那么城市总体规划的重点就是依照菜单，利用既有的食材做菜了，做菜就是将用于发展的土地空间进行选址定位．对各类建设用地进行功能细分和提出规划要求。
４
城市总体规划对城市发展的
有效控制与引导
４．１对“人口密度”作为主要技术经济指标的重视
与计划经济时代不同，以市场经济为依托的城市发展不会将想进入城市的人排除在城市之外．这是由新的城市经济发展模式所决定的。过去的城市发展主要依靠生产带动，现在的城市发展则是靠消费。城市的规模决定了消费的水平进而决定了城市的发展进程．城市人口越多意味着越大的市场和消费。但这种发展模式也引来城市规划业内人士的诸多批评，主要的批评就是城市人口越来越多，城市建设越来越密和随之而来的直接导致城市环境质量的下降（图１）。这只是看到问题的一方面．问题的另一方面是人多地少的国情为城市化进程带来了诸多挑战，其中之一就是土地资源匮乏问题以及土地集约使用问题。但这一问题并未引起规划人员的真正重
增建设用地分别为１９５万ｈｍ２和５８５万ｈｍ２。通过引导开发未利用地形成新增ｈｍ２以内。规划期内单位建设用地二、制。因而上述的数据并不是笼统指标。１６
２００９年第５期总第１８３期童黼制譬剐
圈１
滨海风景城市厦门近年来的高强度开发遭到不少议论乃至批评
人口密度（万Ａ／ｋ一）
圈２
２００７年上海市各区人口密度统计
圈３福建省各市２００７年建设用地集约利用水平对比情况一览表视．很少将其作为城市发展的战略问题居住（住宅）用地上居住的人口数量，加以对待。在城市总体规划中，人口规是指较为单纯的居住水平的反映。同模乘以人均用地标准就是城市发展所需时。笔者提出的“人口密度”也不同于的土地空间．
“人口密度”充其量只是
以行政区域为统计单元的人口密度概作为比较性的参考指标加以罗列，而没念。准确讲，
“人口密度”是指以城市
有作为重要的概念和指标融入到城市发规划建设用地为单元的人口指标统计。展的过程控制之中。在城市总体规划将不同城市的数据和一个城市不同区域中，确定了一定的社会经济发展目标。的人口数据以同口径比较分析．可以发同时对发展的承载空间也加以框定。那现城市发展内涵与水平存在的差异（图
么环境容量和人口密度等概念及其相应２）。
的研究，就显得非常重要，并且也决定追求好的人居环境固然没错．但在了城市规划实施的控制导向。需要指出土地资源紧缺的情况下．人们不得不正的是。笔者提出的“人口密度”具有特视规划中的技术标准是否符合国情、市别的指向定义。城市规划基本术语标准情及其可行性。合理的环境容量和人口中出现的人口毛（净）密度，是指单位
密度将决定城市出土地开发的策略，而
万方数据
不再是由人为（专家或决策者）的喜好而摇摆不定。对一个城市而言，对在未来一定时期内确定了发展目标（包括经济规模和人口规模的预期）和划定相应的承载空间，那么相应的规划政策也就应运而生．以体现人口密度为内涵的居住水平与标准就是其中重点之一。通常
的城市总体规划只给出了预期的人口规模，而未交代未来发展的人地对应关
系，包括在近、中、远期如何控制居住单元的建设规模与标准等。其结果是在房地产发展高潮时．不顾实际需求和土地可持续集约利用的（超）高标准建设比比皆是。建设部出台的不超过７０ｍ２住房建设比例要求的政策，其实就是对人口密度和土地利用关系的强制调控。笔者以为，能以最少量的土地提供承载最多人口的城市开发，应是土地资源使
用高效的标志。也是城市经营的最高目标即土地资源利用效率的最大化。与此同时。对于经济发展而言，评估一个城市的土地经营效率还可从土地开发的ＧＤＰ产出加以衡量（图３）。经济发展快速、高效的城市，土地的ＧＤＰ产出量势必较高．因而允许土地投入的加大．在自上而下的城市建设用地指标的分解中．该因素应被明显考虑在内。由此．人口密度和单位土地的经济产出成
为了衡量城市发展是否有效的标准，是值得城市规划学界深入研究的课题。
强调人口密度的概念．可以有效指导城市土地开发政策的制定。特别是对房地产市场的定位与引导。目前，国家禁止别墅项目的立项。其实就是限制低人口密度土地开发的政策体现。如果城市土地与房地产开发不能反映城市人口的确实增加并保证一定密度指标的实现。则说明房地产开发泡沫化了，或者就是土地低效使用；另外，国家对于土地指标在不同城市地区的投放，还可通
过对土地的经济产出效益加以评估，而后成为调控不同地区土地投入的依据。当然不同地区的土地产出效益是有客观差异的，可以有不同的标准．但相比之下还是能客观反映城市开发的质量。就
１７
王唯山“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移
在笔者完成本文之际，从国土资源部获悉．根据日前由国土资源部、国家发展改革委、国家统计局联合发布的《单位ＧＤＰ和同定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，国家将就单位ＧＤＰ和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗。对省（区、市）人民政府进行评价考核。考核结果分别作为分解下达年度土地利用计划指标和干部主管部门对省级人民政府领导干部进行综合考评的依据。位次考核主要考核各地区集约用地水平在全国的排名．年度变化考核主要考核各地区本年度集约水平与前一年相比的提高程度。这一办法将实现对城市发展进行量化的评估。
人口规模不被用以推算城市用地规模．但城市人口数量的变化可以成为检验城市发展速度的参照指数．从而宏观调控城市土地利用的总体开发策略。这
也是城市总体规划动态性的要求和体
现．城市人口规模应动态地被检测，城市开发的质量也应动态评价。通过３年或５年的定期检查。分析城市人口增长速度与土地开发利用效率的相互关系，如人口增长较快。而土地使用较少说明开发强度较高。反之则低，从而调整土地开发的策略，包括强度和环境标准等。这种分析可以实现对城市总体发展实施看得见的把控．从而也成为决定城市其它各层次规划的主要依据。建设部近期颁布的《城市总体规划实施评估办法》，将有力推动这一做法。
４．２有机协调城市总体规划的空间布局与用地规模关系
由于用地规模与城市人口发展的总体关系得到指标性的强制框定．城市总体规划的技术重心就可以真正放在对土地利用和相应的功能布局的研究上。规划布局是决定城市是否合理、有序发展的重要前提。应该指出，对城市发展用地的评价，进而进行城市用地发展方向的空间比较与选择，仍然是城市总体规划的重要技术步骤。有必要深入分析研究的是，通过总体规划实施中遇到的问
１８
万方数据
题，来反思空间布局与用地规模的关系空间布局涉及的土地规模应比实际分配问题。通常在规划师看来，总体规划分的指标大一些。除了城乡规划法有规定期实施的理想状态是，集中开发，建成外，最大的好处就是提供了城市开发的一片．成效一片。但城市建设的实际往灵活性，而这种灵活是以结构的合理和往不是这样。最为现实的是，城市拓展统筹布局为前提的。这里的灵活性并不需向农村延伸，但城市要拓展的新区并是指用地规模的随意突破，因为用地规不是一张所谓白纸。而是遍布大量的村模已籍由自上而下的用地指标加以严格庄聚落（图４）。鉴于村庄的改造不可能的限定，灵活性是指在用地的空间选择在短时间内。特别是城市快速发展阶段上则有更多的余地。这种看似不完整、内完成．因此城市的空间开发并不可能不集中的开发，其实是建立在一个经过像想象中的完整开发，同时城市建设用整体规划并且是更大范嗣合理空间格局地规模由于村庄用地的存在而实际有所上的，而不是盲目和独立的“飞地”事减小．而这种现象往往是被忽视的。人件。事实上．任何时候绘制城市建设的们也可注意到，新颁布实施的《中华人现状图时．要得出完整空间形态的用地民共和国城乡规划法》第十七条第ｉ款布局几乎不可能。特别是在城市快速发规定．城市总体规划还应当对城市更长展阶段。按照现行国家有关总体规划编远的发展做出预测性安排，也就意味着制规定。土地利用空间布局属于强制性应该对超出规划期限的更大发展空间做内容。也因此，很多城市的总体规划其出安排。由此笔者以为，城市总体规划
实都有两张图（图５），一张是按规划期
图４城市的拓展与遍布的村庄聚落密切相关
２００９年第５期
总第１８３期毒氏市删学嗣
图５左图为厦门城市总体规划中的“实用大图”（也称“空间布局图”）
右图红色部分为规划年限内的“法定小图”
限用地规模划定的“法定小图”．另外作为最高层面的法定规划。是城市发展一张则是超出规划期限用地规模划定的最为重要的规划之一。城市总体规划全“实用大图”。显然大图更能发挥积极的面、综合反映了城市发展的总体目标与作用。笔者以为。在不同的规划期限策略，它既要体现中央对地方发展的宏内．如年度、５年或１０年等．城市的土观调控，也直接为地方发展发挥作用。地使用应有量的严格控制，这样的好处但是我们也看到。由于种种原因造成了是可抑制地方政府过量出让土地的冲规划审批周期长．很多城市总体规划审动。但在土地使用的规划布局中．应允批一拖几年的现象普遍存在，而任何城许超出用地规模的安排．使得城市发展市都不会因为总体规划没有得到审批而具有更多的弹性，以应对农村保留发展停止建设发展，这种有违法理的尴尬是和城市重点发展区域的不同选择等。
不能视而不见的。城市总体规划的技术路线历经改革开放近３０年的广泛实践．
５
结语
应顺应现实的发展背景加以创新和发展。只有这样才能使城市规划在践行科在城市规划体系中．城市总体规划
学发展观中真正发挥作用。
万方数据
参考文献
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城市规划设计研究院．厦门高新技术产业开发区土地集约利用潜力评价报告
【Ｒ】．２００９．
收稿：２００９—０８修回：２００９—１２０
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"三规"关系与城市总体规划技术重点的转移
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
王唯山， WANG Weishan厦门市城市规划设计研究院城市规划学刊
URBAN PLANNING FORUM2009，""(5)0次
参考文献(4条)
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3.学位论文 张瑞平 城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展研究 2006
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本文认为全面系统地认识城市总体规划和土地利用总体规划的关系需要从规划体系着眼，在分析了目前我国城市总体规划与土地利用总体规划中存在的问题后，以相关的理论为基础，以科学发展观为指导，从构建新的规划体系角度，试图建立城市总体规划与土地利用总体规划相协调的规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系。
首先，在分析了我国城市总体规划与土地利用总体规划的编制背景、目的与任务的基础之上，探讨了城市总体规划与土地利用总体规划的内在联系。
其次，分析了我国城市总体规划与土地利用总体规划协调的理论基础和法律依据，并提出以科学发展观指导两项规划的协调。
再次，本文认为规划协调机制的建立，除了技术手段和规范法规等统一以外，必须建立完善的规划体系。因此，从规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系四个方面系统地分析了目前我国城市总体规划与土地利用总体规划协调中出现的问题。
最后，阐述了城市总体规划与土地利用总体规划协调的思路与途径，即从构建完善的规划体系着眼，提出了建立城市总体规划与土地利用总体规划相协调的规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系。
4.期刊论文 张玉民 浅议城市总体规划与土地利用总体规划间的协调 -科技情报开发与经济2002,12(3)
针对城市总体规划与土地利用总体规划间的矛盾,分析了城市总体规划与土地利用总体规划之间的关系,特别是二者存在分歧的原因,提出了相应的协调对策和建议.
5.期刊论文 任凌. 陈芳. 刘冰 城市总体规划与土地利用总体规划协调问题初探 -中州煤炭2009,""(5)
从城市总体规划和土地利用总体规划之间的复杂关系出发,阐述了两者之间的区别与联系,论述了两者间存在的主要矛盾,揭示了引起两者间矛盾的深层次原因主要为:我国土地资源现状及宏观政策的限制;两项规划编制的指导思想和方法不同;两项规划编制的不同步;编制的基础数据不同,提出了用建立上端规划解决问题的基本思路.
6.学位论文 孙彦伟 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 2005
城市总体规划和土地利用总体规划(以下简称“两规”)是我国设立在土地空间上的两大法定规划，是我国城市规划管理和土地利用管理的“龙头”和依据。但近年来，土地违法现象普遍、土地用途管制落实不力、耕地快速减少、城乡土地市场混乱、开发区“遍地开花”、城镇建设用地规模屡屡突破规划限制、规划修编频繁等诸多问题的出现使得“两规”的龙头地位无从体现，规划之间的矛盾突出。另外，我国经济体制转型和人口问题、资源问题、环境问题和发展问题(简称为PRED问题)的凸现以及世界经济全球化、区域发展不平衡的加剧等要求我们不得不从规划上寻求解决问题的办法，“两规”迫切需要在规划理念、规划编制方法和规划实施制度等方面提出变革。
论文从我国空间规划体系建设和完善的角度，结合规划外部环境变化背景下我国今后空间规划重点内容的转变对其子规划——城市总体规划和土地利用总体规划的要求建立了“两规”协调的评价体系，用来评价我国当前“两规”在规划理念、规划编制和规划实施等方面的成熟程度，引导“两规”未来发展；通过对样点城市区域“两规”协调的评价来反映当前我国“两规”编制实施状况，找出今后“两规”各自的重点研究内容；最后探讨了未来完善的空间规划体系下“两规”的分工协作机制，提出了基于规划未来发展和基于规划发展现状的“两规”分工协作策略。
7.期刊论文 杨伟. 袁哨丽. 廖和平 浅析土地利用总体规划与城市总体规划的关系及其衔接与协调 -安徽农业科学2006,34(17)
新一轮土地利用总体规划修编业已启动,针对当前城市总体规划与土地利用总体规划之间产生的分歧和不协调,根据规划及社会经济发展的基本原则
,探求两者衔接和协调的原则、内容和基本途径.
8.期刊论文 吴之凌. 胡跃平. WU Zhiling. HU Yueping 城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型——武汉市"两规"协调编制的探索与效果 -城市规划学刊2009,""(z1)
武汉市在城市总体规划与土地利用总体规划修编过程中.以建立"一套数据、一个标准、一张图"为核心的"两规"协调成果体系为目标,通过建立协调平台,突出基础数据、建设规模与用地布局的协调,对"两规"协调工作进行了有益的尝试.
9.学位论文 胡艳华 土地利用总体规划与城市总体规划协调研究 2006
因土地的不可再生性，土地问题已成为当今社会令人瞩目的社会经济问题。我国的土地利用总体规划与城市总体规划(下文简称两规)是指导土地利用和城市建设的两个重要规划，我国城市规划法明确规定，城市总体规划要与土地利用总体规划相协调，土地管理法明确规定，城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。因此如何协调两规的关系，严格控制城市建设用地规模，促进城市土地集约利用和健康有序的发展，是目前我国两规的重点内容。然而，虽然我国实行过两轮土地利用总体规划，形成了五级土地利用规划体系，但是这两轮规划都没有起到很大的作用，地方政府擅自或变相修改规划的现象十分普遍，规划的建设用地指标严重透支。为遏制透支规划建设用地，新一轮土地利用总体规划修编工作正在全国各地展开。本文采用了理论研究与实证分析相结合的方法，以广州市为例，分析两规在理论和实际操作上的关系与矛盾，探讨两规在理论和实际操作上如何更好的融合沟通的途径和方法，为两规的制定和修编提供理论和实际操作参考，并给出规划修编的建议。
文章共分为六章，第一章为绪论，介绍了论文的研究背景和研究意义、并对国内外相关两规协调研究的状况进行了综述，明确了本文的研究内容。第二章为土地利用总体规划与城市总体规划概述，阐述了两规及相关规划的基本概念、两者的发展历程、两规的区别及联系、两规的特征、以及两规协调的基础理论。第三章为两规矛盾分析，指出了两规的矛盾所在，并从两规的指导思想、规划体系及其技术方法等方面分析了产生矛盾的原因。第四章为两规协调探析，探讨了两规矛盾的协调方法，其中重点对规划体系和用地分类标准的协调问题进行了研究。第五章对广州市两规协调问题进行实证分析，介绍了广州市和广州市两规的概况，对两规控制指标进行了对比，分析了广州市土地利用变化的情况，并对两规的实施情况进行了评价，指出了两规矛盾所在和需要协调的问题，提出了协调的建议。最后是本文的主要研究结论：两规的协调应该如何从规划指导思想、规划体系、规划的技术方法等方面着手；并指出了论文的创新点和需要进一步探讨的地方。
10.期刊论文 马佳 大连城市总体规划与土地利用总体规划人口规模预测中的协调 -国土资源情报2004,""(9)
本文从城市化水平预测、人口统计口径、人口规模预测这三个方面分析了大连城市总体规划与土地利用总体规划的区别与联系,旨在找出两规之间的协调途径,以更好地发挥它们应有的作用.
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csghhk200905002.aspx
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王唯山“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移
画
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提要
国民经济和社会发展规划、土
地利用总体规划和城市总体规划对城市建设发展发挥了共同和不同作用，但在实践中仍存在着相互脱节现象。在国家严格实行城市土地使用指标配给政策下。城市总体规划的技术路线与重点将相应发生变化。结合城市总体规划在实践中存在的问题．指出重视“人口密度”概念及其运用．阐述城市总体规划的空间布局与用地规模关系处理。关键词
城市总体规划：土地利用总体
规划：国民经济和社会发展规则：人口密度：空间布局：用地规模
中图分类号ＴＵ９８４文献标识码Ａ
文章编号１０００－３３６３（２００９１０５－００１４－０６
作者简介
王唯山，厦门市城市规划设计研究院。院长，
教授级高级城市规划师．ｗａｎｇｗｓｘｍ＠１２６．ｃｏｍ
万方数据
“三规”关系与城市总体规划
技术重点的转移
王唯山
ＴｈｅＴｅｃｈｎｉｃａｌＲｅｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎｏｆＵｒｂａｎＭａｓｔｅｒＰｌａｎｎｉｎｇ
ａｓａＲｅｓｕｌｔｏｆｔｈｅＩｎ—
ｔｅｒａｃｔｉｏｎｓ
ａｍｏｎｇｔｈｅ“Ｔｈｒｅｅ
Ｐｌａｎｓ”
ＷＡＮ（２－ＷｅｉｓｈｃＩｎ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＮａｔｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＳｏｃｉａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ（ＮＥＳＤＰ），Ｏｖｅｒａｌｌ
Ｐｌａｎ
ｏｆＬａｎｄ
Ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ（ＯＰＬＵ）ａｎｄＵｒｂａｎＭａｓｔｅｒＰｌａｎ（ＵＭＰ）ｐｌａｙｂｏｔｈ
ｉｎｄｅｐｅｎ－
ｄｅｎｔａｎｄｉｎｔｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｔｒｏｌｅｓｉｎｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｃｉｔｉｅｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ．ｐｒａｃｔｉｃｅｓｐｒｏｖｅ
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ｐｌａｎｓ
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ｓｔｒｉｃｔｌｙ
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ｔｅｃｈｎｉｃａｌｒｏａｄｍａｐａｎｄｆｏｃｕｓｅｓｏｆＵＭＰｓｈｏｕｌｄｓｈｉｆｔａｃｃｏｒｄｉｎｇｌｙ．Ｔｈｉｓｐａｐｅｒｓｕｍｍａ－
ｒｉｚｅｓ
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ＵＭＰ
ｉｎ
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ｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔ
ａｎｄａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆ”ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｄｅｎｓｉｔｙ”ａｎｄｅｌａｂｏｒａｔｅｓ
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ｂａｌａｎｃｅ
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ａｎｄ
ｔｈｅａｖａｉｌａｂｉｌｉｔｙｏｆｌａｎｄ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎ（ＵＭＰ）；ｏｖｅｒａｌｌｐｌａｎｏｆｌａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ（ＯＰＬＵ）；ｎａｔｉｏｎａｌ
ｅｃｏｎｏｍｉｃ
ａｎｄｓｏｃｉａｌ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｐｌａｎ（ＮＥＳＤＰ）；ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ
ｄｅｎｓｉｔｙ；ｓｐａｔｉａｌｌａｙｏｕｔ；
ｌａｎｄａｖａｉｌａｂｉｌｉｔｙ
１
“三规”定义及其特点、关系与问题
现行体制下．与城市发展相关的规划主要有３个，分别足国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划（以下简称“ｉ规”）。国民经济和社会发展规划（以下简称“发展规划”）是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某
一地区的社会、经济、文化建设工作。土地利用总体规划（以下简称“土地规划”）是在一定区域内．根据困家社会经济可持续发展的要求和当地Ａ然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间七、时问上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。城市总体规划（以下简称“城市规划”）是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的Ａ然环境、资源条件、历史情况、现状特点。统筹兼顾、综合部署。为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展只标。合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。
发展规划为城市的社会与经济发展提出了目标，实现规划目标的期限通常为５年。当然从长远发展的考虑ｌ叶ｊ发，也有做１０年或２０年的发展规划研究，但通常与次关系看，发展规划包含圆家、省和地方（城市）等从中央到地方的多个层次。但
地方城市政府执政一届相对应的五年是比较完整意义的规划期限。从规划的纵向层１４
２００９年第５期总第１８３期囊｜ｉｆ市为Ｍ目学列
国家、省和城市的发展规划之间的约束关系并不十分密切。上一层次的规划要求很难具体、直接分解或体现在下层次规划中。土地规划的对象则很明确也单纯，特指土地。城市有了发展目标后，载体显然是很重要的。发展目标必须以土地为载体作为发展的空间依托。土地规划的期限目前尚无明确规定。从实践看有不成文的规定为１５年。上一轮和最新一轮的《全国土地利用总体规划》的期限分别是１９９５—２０１０年和２００６—２０２０年。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接。上一级规划是下级规划的依据。并指导下一级规划。下级规划是上级规划的基础和落实。表明在纵向的规划层次上。上层次规划对下层次规划有严格的约束力。与发展规划和城市规划相比。这也是土地规划的最显著的特征。有了上述两个规划后．城市规划所要做的就是．将发展规划提出的目标落实在土地利用的具体安排上。显然它将发展规划与土地规划两者有机结合在一起，科学合理安排各类土地的使用及处理其间的相互关系。从名称看城市规划冠以“城市”两字，因此从纵向看，城市规划并没有严格意义上由上到下的规划体系．如一定要寻找关系的话，那么全国城镇体系规划和省域城镇体系规划大致可以成为城市规划的上层次规划，并由于规划范围的不同和规划内容、重点的较大差异．除了城市定性定位外，基本很难找出相互间的严格约束关系。尽管城市规划越来越被要求统筹城乡整体发展关系。但城市规划一直以来仍被认为是重点为城市建设发展发挥作用，而与其他两个规划有所不同。发展规划与土地规划的规划对象均涉及整个地区，如整个地区的社会经济或行政辖区范围内全部的土地。同时与其它两者不同的是，《城乡规划法》规定城市总体规划的期限通常为２０年。
综上所述可以看到。“三规”各自
。
的规划对象不同。规划期限不同。各自纵向规划层次也不同。其相互间的约束力也不同。但“三规”都在为城市和地区发展共同发挥着作用。从城市这一层面看．城市规划的工作是将发展规划所确定的目标落实在土地规划所界定的土地空间上。因而ｉ者关系密切。乃至有人提出应“三规”合一。《城乡规划法》第五条阐明，城市总体规划等的编制。应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。显然“三规”需要互为依托互为关联。“三规”关系的难点很明显．在于规划期限的不一致。５年、１５年和２０年。不一致的规划期限。就很难将三者直接对应衔接。而规划期限的不同直接导致了城市总体规划中的种种技术问题。
间规划布局。以及对包括交通和市政基础设施的各个专项加以规划。其中城市性质论证和建设用地规模是总体规划纲要阶段审查的重点内容．也可以说是城市总体规划的技术重点。由于城市性质是界定城市未来发展的方向．属于目标的追求．一般对城市建设没有太多直接的影响，未引起过多的关注。而城市用地规模的确定则成为各方博弈的焦点。因为土地是当前城市地方政府发展当地经济最为重要的依托和载体。
由预测的人口规模结合人均用地标准的合理设定。得出的城市建设用地规模及其空间布局。可以说是现行城市总体规划编制中最为主要的技术路线。也可称是“自下而上”的技术路线。这种技术路线的关键点也是难点在于，一是人口增长规模预测的合理可靠性，二是
２
城市总体规划的技术重点与人均建设用地标准的合理可行性。
先看人口规模预测。城市人口的变化包括自然增长和机械增长。自然增长
存在问题
城市总体规划是城市在一定时期内发展的计划和各项建设的总体部署。这里的发展计划就是要体现发展规划的要求．而对各项建设进行部署主要就是对各类土地使用的合理安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的总体依据。城市总体规划主要包括．论证确定城市性质和提出发展目标，以及对规划期限内城市人口规模发展加以预测，结合土地规划建设有关标准测算规划期限内城市建设用地的规模。再展开各类建设用地的空
表１
根据人口年龄分布特征是较好把握的，有正有负。而机械增长指标在实践中更多地成为了规划人员随意把控的弹性系数。多数城市编制总体规划时。机械增长几乎无一例外都是正增长。区别无非是大增长或小增长，而没有一个城市会出现负机械增长的情形。其实只要将福建省九个地市在过去１０年的人口增长变化加以比较分析就不难看出．沿海地市无一例外是正增长。而内陆地城市则几乎不变甚至负增长（表１）。
从一个国家或一个较大范围的区域
２００２—２００７年福建省９个地市常住人口统计（单位：万人）
２００２５９８２１４
２００３６５６２１７
２００４６６０２２０
２００５６６６２２５２８ｌ
２６０７４７４６２
２６２７５２４６４
２６３７５６４６８
２００６６７１２３３２８２２６４７６９４７２２８８２７５３０４
２００７６７６２４３２８３２６２７７４４７４２８８２７６３０５
地区年份福州厦门莆田三明泉州漳州南平龙岩宁德
２“
７６２４７０２８８
２８７３０２
２８７３０３
２７３３０５
２７４３０５
１５
万方数据
王唯山
“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移
看，人口的自然增长是必然的，而机械增长总体应是平衡的，人口从一个地区流动到另一个地区。必定是有增有减。只是没有一个城市在编制规划时会愿意承认负增长，因为谁也不愿放弃任何可能的发展机会，而这种机会是和土地紧密联系在一起的。
再看人均建设用地标准。现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》是１９９０年颁布实施的．距今将近２０年。从与时俱进的角度看，肯定不合时宜。而用地标准选择的逻辑是，规划人均建设用地指标是根据现状人均建设用地水平来选择确定。这种逻辑的最大问题是不能反映城市发展的真实需求．一概而论的依现状定规划。不能反映城市发展的差异需求，不是真正意义的实事求是。
从上述两方面看．两个相关因素存在的问题．使得城市总体规划的人口规模预测技术显得很不可靠．更多地成为了地方和中央博弈建设用地的数字游戏。从实证看，有条件发展的城市的人口规模总是不断突破’．而发展条件不足的城市的土地利用效率总是低下。
３
新一轮土地利用总体规划带
来的变化
・
历经３年研讨，第三轮《全国土地利用总体规划纲要（２００６—２０２０年）》（以下简称《纲要》）于近期由国务院正式发布，《纲要》对２０２０年前全国城乡建设用地的规模做出了清晰规划。其中，
《纲要》提出了各类建设用地的规
划目标。到２０１０年和２０２０年，全国新建设用地１２５万ｈｍ２以上。建设用地总面积分别控制在３３７４万ｈｍ２和３７２４万三产业产值年均提高６％以上。由于国务院提出在土地管理中实行最严格的控而是要层层逐级分解落实到地方层面，
万方数据
特别是城市建设用地的控制中的。在《全国土地利用总体规划纲要（２００６—２０２０年）》中，就将上述指标分解到各个省、自治区和直辖市。而在《福建省土地利用总体规划大纲（２００６—２０２０年）》则将所分配的指标分解到省内的九个地区，并下达了《福建省各设区市土地利用总体规划（２００６—２０２０年）》主要调控指标的通知。由此看出，新一轮的土地利用总体规划在全国、省和城市的各个层面上，将未来一定时期的各类建设用地规模做出了安排和限定。较为有利的是，这一轮的土地利用总体规划的期限和普遍开展的新一轮城市总体规划的期限较为一致．规划期末均为２０２０年。这样就为土地利用总体规划和城市总体规划的有机衔接建立了可操作的平台。进一步看，各个城市总体规划的建设用地规模也就从“自上而下”的角度给出了答案。前面已经谈到，“自下而上”预测城市人口和建设用地规模作为城市总体规划技术内容的重点存在问题．那么通过土地利用总体规划给出的建设用地指标的做法是否合理呢？
笔者以为。自上而下分配各个地区
和城市发展用地的好处有：①将国家作
为整体单元．城市和农村之间的人口流
动变化总体上是可以把握的；②可以从
较高层面．比较不同地区和城市发展的差异，包括通过衡量发展的质量、规模与速度，来配置不同的发展土地指标。当然最大的好处是可以从国家层面控制土地的可持续发展利用。保护耕地实现粮食安全保障；③还可以根据国家的整体发展战略．鼓励某些地区优先发展而调控土地指标配置等等。国家对土地提出了最严格的管理，使得地方与中央在土地开发问题上的博弈趋于明朗，那就是地方服从中央管理。其实在城市总体规划中．地方政府无不希望能够尽量预留有充足的土地．而上级政府包括国务院对总体规划的审查焦点就是，总体规划要与土地利用总体规划取得衔接．或者说就是城市总体规划要服从土地利用总体规划。城市总体规划编制拖沓冗长
饱受批评的主要原因，就是城市总体规划无法取得与土地利用总体规划的衔接．而其中的缘由就是两个规划的期限的不一致。按照上述情况．两个规划的期限取得一致的有利条件。使得城市总体规划的重点技术难题似乎可以得以解脱而发生转移。
那么，城市总体规划的技术重点会转移到哪里呢？首先，国民经济和社会发展规划为城市在近中期（当然也包括更长的规划）设定了发展目标．而土地利用总体规划则将城市的土地发展空间做出了明确的规定，这里的规定是指规模．而不是土地空间的位置确定和土地利用功能的细分。打个形象的比喻就是。菜单（发展目标）定好了，做菜的食材（可供利用的土地）也有了。那么城市总体规划的重点就是依照菜单，利用既有的食材做菜了，做菜就是将用于发展的土地空间进行选址定位．对各类建设用地进行功能细分和提出规划要求。
４
城市总体规划对城市发展的
有效控制与引导
４．１对“人口密度”作为主要技术经济指标的重视
与计划经济时代不同，以市场经济为依托的城市发展不会将想进入城市的人排除在城市之外．这是由新的城市经济发展模式所决定的。过去的城市发展主要依靠生产带动，现在的城市发展则是靠消费。城市的规模决定了消费的水平进而决定了城市的发展进程．城市人口越多意味着越大的市场和消费。但这种发展模式也引来城市规划业内人士的诸多批评，主要的批评就是城市人口越来越多，城市建设越来越密和随之而来的直接导致城市环境质量的下降（图１）。这只是看到问题的一方面．问题的另一方面是人多地少的国情为城市化进程带来了诸多挑战，其中之一就是土地资源匮乏问题以及土地集约使用问题。但这一问题并未引起规划人员的真正重
增建设用地分别为１９５万ｈｍ２和５８５万ｈｍ２。通过引导开发未利用地形成新增ｈｍ２以内。规划期内单位建设用地二、制。因而上述的数据并不是笼统指标。１６
２００９年第５期总第１８３期童黼制譬剐
圈１
滨海风景城市厦门近年来的高强度开发遭到不少议论乃至批评
人口密度（万Ａ／ｋ一）
圈２
２００７年上海市各区人口密度统计
圈３福建省各市２００７年建设用地集约利用水平对比情况一览表视．很少将其作为城市发展的战略问题居住（住宅）用地上居住的人口数量，加以对待。在城市总体规划中，人口规是指较为单纯的居住水平的反映。同模乘以人均用地标准就是城市发展所需时。笔者提出的“人口密度”也不同于的土地空间．
“人口密度”充其量只是
以行政区域为统计单元的人口密度概作为比较性的参考指标加以罗列，而没念。准确讲，
“人口密度”是指以城市
有作为重要的概念和指标融入到城市发规划建设用地为单元的人口指标统计。展的过程控制之中。在城市总体规划将不同城市的数据和一个城市不同区域中，确定了一定的社会经济发展目标。的人口数据以同口径比较分析．可以发同时对发展的承载空间也加以框定。那现城市发展内涵与水平存在的差异（图
么环境容量和人口密度等概念及其相应２）。
的研究，就显得非常重要，并且也决定追求好的人居环境固然没错．但在了城市规划实施的控制导向。需要指出土地资源紧缺的情况下．人们不得不正的是。笔者提出的“人口密度”具有特视规划中的技术标准是否符合国情、市别的指向定义。城市规划基本术语标准情及其可行性。合理的环境容量和人口中出现的人口毛（净）密度，是指单位
密度将决定城市出土地开发的策略，而
万方数据
不再是由人为（专家或决策者）的喜好而摇摆不定。对一个城市而言，对在未来一定时期内确定了发展目标（包括经济规模和人口规模的预期）和划定相应的承载空间，那么相应的规划政策也就应运而生．以体现人口密度为内涵的居住水平与标准就是其中重点之一。通常
的城市总体规划只给出了预期的人口规模，而未交代未来发展的人地对应关
系，包括在近、中、远期如何控制居住单元的建设规模与标准等。其结果是在房地产发展高潮时．不顾实际需求和土地可持续集约利用的（超）高标准建设比比皆是。建设部出台的不超过７０ｍ２住房建设比例要求的政策，其实就是对人口密度和土地利用关系的强制调控。笔者以为，能以最少量的土地提供承载最多人口的城市开发，应是土地资源使
用高效的标志。也是城市经营的最高目标即土地资源利用效率的最大化。与此同时。对于经济发展而言，评估一个城市的土地经营效率还可从土地开发的ＧＤＰ产出加以衡量（图３）。经济发展快速、高效的城市，土地的ＧＤＰ产出量势必较高．因而允许土地投入的加大．在自上而下的城市建设用地指标的分解中．该因素应被明显考虑在内。由此．人口密度和单位土地的经济产出成
为了衡量城市发展是否有效的标准，是值得城市规划学界深入研究的课题。
强调人口密度的概念．可以有效指导城市土地开发政策的制定。特别是对房地产市场的定位与引导。目前，国家禁止别墅项目的立项。其实就是限制低人口密度土地开发的政策体现。如果城市土地与房地产开发不能反映城市人口的确实增加并保证一定密度指标的实现。则说明房地产开发泡沫化了，或者就是土地低效使用；另外，国家对于土地指标在不同城市地区的投放，还可通
过对土地的经济产出效益加以评估，而后成为调控不同地区土地投入的依据。当然不同地区的土地产出效益是有客观差异的，可以有不同的标准．但相比之下还是能客观反映城市开发的质量。就
１７
王唯山“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移
在笔者完成本文之际，从国土资源部获悉．根据日前由国土资源部、国家发展改革委、国家统计局联合发布的《单位ＧＤＰ和同定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，国家将就单位ＧＤＰ和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗。对省（区、市）人民政府进行评价考核。考核结果分别作为分解下达年度土地利用计划指标和干部主管部门对省级人民政府领导干部进行综合考评的依据。位次考核主要考核各地区集约用地水平在全国的排名．年度变化考核主要考核各地区本年度集约水平与前一年相比的提高程度。这一办法将实现对城市发展进行量化的评估。
人口规模不被用以推算城市用地规模．但城市人口数量的变化可以成为检验城市发展速度的参照指数．从而宏观调控城市土地利用的总体开发策略。这
也是城市总体规划动态性的要求和体
现．城市人口规模应动态地被检测，城市开发的质量也应动态评价。通过３年或５年的定期检查。分析城市人口增长速度与土地开发利用效率的相互关系，如人口增长较快。而土地使用较少说明开发强度较高。反之则低，从而调整土地开发的策略，包括强度和环境标准等。这种分析可以实现对城市总体发展实施看得见的把控．从而也成为决定城市其它各层次规划的主要依据。建设部近期颁布的《城市总体规划实施评估办法》，将有力推动这一做法。
４．２有机协调城市总体规划的空间布局与用地规模关系
由于用地规模与城市人口发展的总体关系得到指标性的强制框定．城市总体规划的技术重心就可以真正放在对土地利用和相应的功能布局的研究上。规划布局是决定城市是否合理、有序发展的重要前提。应该指出，对城市发展用地的评价，进而进行城市用地发展方向的空间比较与选择，仍然是城市总体规划的重要技术步骤。有必要深入分析研究的是，通过总体规划实施中遇到的问
１８
万方数据
题，来反思空间布局与用地规模的关系空间布局涉及的土地规模应比实际分配问题。通常在规划师看来，总体规划分的指标大一些。除了城乡规划法有规定期实施的理想状态是，集中开发，建成外，最大的好处就是提供了城市开发的一片．成效一片。但城市建设的实际往灵活性，而这种灵活是以结构的合理和往不是这样。最为现实的是，城市拓展统筹布局为前提的。这里的灵活性并不需向农村延伸，但城市要拓展的新区并是指用地规模的随意突破，因为用地规不是一张所谓白纸。而是遍布大量的村模已籍由自上而下的用地指标加以严格庄聚落（图４）。鉴于村庄的改造不可能的限定，灵活性是指在用地的空间选择在短时间内。特别是城市快速发展阶段上则有更多的余地。这种看似不完整、内完成．因此城市的空间开发并不可能不集中的开发，其实是建立在一个经过像想象中的完整开发，同时城市建设用整体规划并且是更大范嗣合理空间格局地规模由于村庄用地的存在而实际有所上的，而不是盲目和独立的“飞地”事减小．而这种现象往往是被忽视的。人件。事实上．任何时候绘制城市建设的们也可注意到，新颁布实施的《中华人现状图时．要得出完整空间形态的用地民共和国城乡规划法》第十七条第ｉ款布局几乎不可能。特别是在城市快速发规定．城市总体规划还应当对城市更长展阶段。按照现行国家有关总体规划编远的发展做出预测性安排，也就意味着制规定。土地利用空间布局属于强制性应该对超出规划期限的更大发展空间做内容。也因此，很多城市的总体规划其出安排。由此笔者以为，城市总体规划
实都有两张图（图５），一张是按规划期
图４城市的拓展与遍布的村庄聚落密切相关
２００９年第５期
总第１８３期毒氏市删学嗣
图５左图为厦门城市总体规划中的“实用大图”（也称“空间布局图”）
右图红色部分为规划年限内的“法定小图”
限用地规模划定的“法定小图”．另外作为最高层面的法定规划。是城市发展一张则是超出规划期限用地规模划定的最为重要的规划之一。城市总体规划全“实用大图”。显然大图更能发挥积极的面、综合反映了城市发展的总体目标与作用。笔者以为。在不同的规划期限策略，它既要体现中央对地方发展的宏内．如年度、５年或１０年等．城市的土观调控，也直接为地方发展发挥作用。地使用应有量的严格控制，这样的好处但是我们也看到。由于种种原因造成了是可抑制地方政府过量出让土地的冲规划审批周期长．很多城市总体规划审动。但在土地使用的规划布局中．应允批一拖几年的现象普遍存在，而任何城许超出用地规模的安排．使得城市发展市都不会因为总体规划没有得到审批而具有更多的弹性，以应对农村保留发展停止建设发展，这种有违法理的尴尬是和城市重点发展区域的不同选择等。
不能视而不见的。城市总体规划的技术路线历经改革开放近３０年的广泛实践．
５
结语
应顺应现实的发展背景加以创新和发展。只有这样才能使城市规划在践行科在城市规划体系中．城市总体规划
学发展观中真正发挥作用。
万方数据
参考文献
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规划大纲（２００６—２０２０年）［Ｖ－Ｉ．２００８．
【２１
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ｆ４】厦门市国土资源与房产管理局，厦门市
城市规划设计研究院．厦门高新技术产业开发区土地集约利用潜力评价报告
【Ｒ】．２００９．
收稿：２００９—０８修回：２００９—１２０
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"三规"关系与城市总体规划技术重点的转移
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
王唯山， WANG Weishan厦门市城市规划设计研究院城市规划学刊
URBAN PLANNING FORUM2009，""(5)0次
参考文献(4条)
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相似文献(10条)
1.期刊论文 张勇. 孙泰森. 师学义. 武燕丽. 韩桂梅 浅析土地利用总体规划与城市总体规划的协调--以晋中市为例 -福建水土保持2003,15(4)
土地利用总体规划是国家对土地实行用途管制的宏观性指导文件,是合理配置有限土地资源的依据.为保证能充分发挥土地利用总体规划的作用,一个重要的问题就是如何协调好土地利用总体规划与其他各业规划的关系,其中尤其是与城市总体规划关系的协调.
2.期刊论文 吴郭泉. 翟慧敏. 乔大山 论土地利用总体规划与城市总体规划的协调 -安徽农业科学2007,35(22)
从土地利用总体规划和城市总体规划的现状出发,论述了两者间存在的主要矛盾,提出了协调两者的意义,探讨了土地利用总体规划和城市总体规划协调的基本思路.
3.学位论文 张瑞平 城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展研究 2006
城市总体规划与土地利用总体规划是宏观指导一个地区城镇建设和优化土地利用结构的两个十分重要的规划，都是以国民经济和社会发展计划为依据，以土地为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，两者应该是相互协调的关系。但从近几年对两项规划编制、实施的情况来看，两者在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，协调难度也比较大，因此，如何协调城市总体规划和土地利用总体规划，已经成为困扰城市规划界与土地规划界的一大难题。
本文认为全面系统地认识城市总体规划和土地利用总体规划的关系需要从规划体系着眼，在分析了目前我国城市总体规划与土地利用总体规划中存在的问题后，以相关的理论为基础，以科学发展观为指导，从构建新的规划体系角度，试图建立城市总体规划与土地利用总体规划相协调的规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系。
首先，在分析了我国城市总体规划与土地利用总体规划的编制背景、目的与任务的基础之上，探讨了城市总体规划与土地利用总体规划的内在联系。
其次，分析了我国城市总体规划与土地利用总体规划协调的理论基础和法律依据，并提出以科学发展观指导两项规划的协调。
再次，本文认为规划协调机制的建立，除了技术手段和规范法规等统一以外，必须建立完善的规划体系。因此，从规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系四个方面系统地分析了目前我国城市总体规划与土地利用总体规划协调中出现的问题。
最后，阐述了城市总体规划与土地利用总体规划协调的思路与途径，即从构建完善的规划体系着眼，提出了建立城市总体规划与土地利用总体规划相协调的规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系。
4.期刊论文 张玉民 浅议城市总体规划与土地利用总体规划间的协调 -科技情报开发与经济2002,12(3)
针对城市总体规划与土地利用总体规划间的矛盾,分析了城市总体规划与土地利用总体规划之间的关系,特别是二者存在分歧的原因,提出了相应的协调对策和建议.
5.期刊论文 任凌. 陈芳. 刘冰 城市总体规划与土地利用总体规划协调问题初探 -中州煤炭2009,""(5)
从城市总体规划和土地利用总体规划之间的复杂关系出发,阐述了两者之间的区别与联系,论述了两者间存在的主要矛盾,揭示了引起两者间矛盾的深层次原因主要为:我国土地资源现状及宏观政策的限制;两项规划编制的指导思想和方法不同;两项规划编制的不同步;编制的基础数据不同,提出了用建立上端规划解决问题的基本思路.
6.学位论文 孙彦伟 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 2005
城市总体规划和土地利用总体规划(以下简称“两规”)是我国设立在土地空间上的两大法定规划，是我国城市规划管理和土地利用管理的“龙头”和依据。但近年来，土地违法现象普遍、土地用途管制落实不力、耕地快速减少、城乡土地市场混乱、开发区“遍地开花”、城镇建设用地规模屡屡突破规划限制、规划修编频繁等诸多问题的出现使得“两规”的龙头地位无从体现，规划之间的矛盾突出。另外，我国经济体制转型和人口问题、资源问题、环境问题和发展问题(简称为PRED问题)的凸现以及世界经济全球化、区域发展不平衡的加剧等要求我们不得不从规划上寻求解决问题的办法，“两规”迫切需要在规划理念、规划编制方法和规划实施制度等方面提出变革。
论文从我国空间规划体系建设和完善的角度，结合规划外部环境变化背景下我国今后空间规划重点内容的转变对其子规划——城市总体规划和土地利用总体规划的要求建立了“两规”协调的评价体系，用来评价我国当前“两规”在规划理念、规划编制和规划实施等方面的成熟程度，引导“两规”未来发展；通过对样点城市区域“两规”协调的评价来反映当前我国“两规”编制实施状况，找出今后“两规”各自的重点研究内容；最后探讨了未来完善的空间规划体系下“两规”的分工协作机制，提出了基于规划未来发展和基于规划发展现状的“两规”分工协作策略。
7.期刊论文 杨伟. 袁哨丽. 廖和平 浅析土地利用总体规划与城市总体规划的关系及其衔接与协调 -安徽农业科学2006,34(17)
新一轮土地利用总体规划修编业已启动,针对当前城市总体规划与土地利用总体规划之间产生的分歧和不协调,根据规划及社会经济发展的基本原则
,探求两者衔接和协调的原则、内容和基本途径.
8.期刊论文 吴之凌. 胡跃平. WU Zhiling. HU Yueping 城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型——武汉市"两规"协调编制的探索与效果 -城市规划学刊2009,""(z1)
武汉市在城市总体规划与土地利用总体规划修编过程中.以建立"一套数据、一个标准、一张图"为核心的"两规"协调成果体系为目标,通过建立协调平台,突出基础数据、建设规模与用地布局的协调,对"两规"协调工作进行了有益的尝试.
9.学位论文 胡艳华 土地利用总体规划与城市总体规划协调研究 2006
因土地的不可再生性，土地问题已成为当今社会令人瞩目的社会经济问题。我国的土地利用总体规划与城市总体规划(下文简称两规)是指导土地利用和城市建设的两个重要规划，我国城市规划法明确规定，城市总体规划要与土地利用总体规划相协调，土地管理法明确规定，城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。因此如何协调两规的关系，严格控制城市建设用地规模，促进城市土地集约利用和健康有序的发展，是目前我国两规的重点内容。然而，虽然我国实行过两轮土地利用总体规划，形成了五级土地利用规划体系，但是这两轮规划都没有起到很大的作用，地方政府擅自或变相修改规划的现象十分普遍，规划的建设用地指标严重透支。为遏制透支规划建设用地，新一轮土地利用总体规划修编工作正在全国各地展开。本文采用了理论研究与实证分析相结合的方法，以广州市为例，分析两规在理论和实际操作上的关系与矛盾，探讨两规在理论和实际操作上如何更好的融合沟通的途径和方法，为两规的制定和修编提供理论和实际操作参考，并给出规划修编的建议。
文章共分为六章，第一章为绪论，介绍了论文的研究背景和研究意义、并对国内外相关两规协调研究的状况进行了综述，明确了本文的研究内容。第二章为土地利用总体规划与城市总体规划概述，阐述了两规及相关规划的基本概念、两者的发展历程、两规的区别及联系、两规的特征、以及两规协调的基础理论。第三章为两规矛盾分析，指出了两规的矛盾所在，并从两规的指导思想、规划体系及其技术方法等方面分析了产生矛盾的原因。第四章为两规协调探析，探讨了两规矛盾的协调方法，其中重点对规划体系和用地分类标准的协调问题进行了研究。第五章对广州市两规协调问题进行实证分析，介绍了广州市和广州市两规的概况，对两规控制指标进行了对比，分析了广州市土地利用变化的情况，并对两规的实施情况进行了评价，指出了两规矛盾所在和需要协调的问题，提出了协调的建议。最后是本文的主要研究结论：两规的协调应该如何从规划指导思想、规划体系、规划的技术方法等方面着手；并指出了论文的创新点和需要进一步探讨的地方。
10.期刊论文 马佳 大连城市总体规划与土地利用总体规划人口规模预测中的协调 -国土资源情报2004,""(9)
本文从城市化水平预测、人口统计口径、人口规模预测这三个方面分析了大连城市总体规划与土地利用总体规划的区别与联系,旨在找出两规之间的协调途径,以更好地发挥它们应有的作用.
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csghhk200905002.aspx
授权使用：上海海事大学(wflshyxy)，授权号：8229dfdf-11d3-4039-babd-9e3601450ff8
下载时间：2010年11月22日